孙谦:关于中国特色社会主义检察制度的几个问题

【文章来源】《人民检察》2016年第12期

    讲到中国特色,实际上,在国家机构和国家司法制度层面,我国检察机关的性质和宪法定位,具有鲜明的中国特色。当下各国大多都有检察制度和检察机关,但把检察机关定位为“国家的法律监督机关”,在国家权力机关——人民代表大会之下设置“一府两院”体制,这是极少的,特别是在苏联解体、东欧剧变之后。本文就法学界和社会上比较关注的中国检察制度的几个问题谈一谈看法,就教于各位读者。

一、关于“检察机关是国家的法律监督机关”的宪法定位问题

  宪法将人民检察院定位为“国家的法律监督机关”,检察院通过履行法律监督职责保障、维护国家法律统一正确实施。简单地说,检察院是一个“监督法律实施的机构”,或者说是一个“护法机构”。看一下国外的情况可以发现,各国检察制度的沿革都深受本国政治、经济、文化、历史等因素的影响。迄今为止,各国现行的检察制度,即使同为大陆法系或者同为英美法系的国家,也都存在差异。“一个国家实行什么样的司法制度,归根结底是由这个国家的国情决定的。世界上没有完全相同的司法制度,即使社会制度相同的国家,也存在差异,根本没有也不可能有一种放之四海而皆准的司法制度。”我国检察机关的设置模式和宪法定位,是由我国国情决定的,也是由我国的国体和政治制度所决定的。

  我国是中国共产党领导的社会主义国家,以人民代表大会制度为根本政治制度。我国的国体决定了必须坚持中国共产党的领导,不实行两党制或多党制轮流执政;我国的政体决定了人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,不实行“三权分立”和“两院制”。政治学上经常讲的一句名言叫“任何权力都要受到监督,不受监督的权力必然导致腐败和专制”。西方进入现代资本主义时期后,其国家权力的监督和制约基本上是通过“多党制”和“三权分立”实现的。那么,我们共产党领导的社会主义国家,不搞多党轮流执政,不搞“三权分立”和“两院制”,如何实现对权力的监督和制约呢?其中有一条制度意义上的设计,即设立专门的法律监督机关——检察机关,以维护国家法律统一正确实施,保障权力在法律的规制内运行,这是设置具有独立宪法地位的检察机关的根本理由。这最初源于列宁的法律监督思想和苏联的实践。当然,除这一条制度设计之外,我国还有民主集中制原则、多党合作、人民通过人民代表大会行使国家权力,监督国家机关依法行政、公正司法等等。但检察机关的法律监督,即检察监督,无疑是一项重要的制度安排。它的初衷,就是维护国家法律统一正确实施,对行政权和审判权发挥一定的监督制约作用。当然,检察监督是在法律规定的范围内,依据法律规定的程序来行使的,我们既不叫“最高监督”也不搞“监督一切”。

  中国共产党在80多年前,在建立中华苏维埃这中华大地上第一个人民政权之初,就注意到了检察机构在共产党领导的政权结构中的重要性,设置了工农检察机构,负责查办贪污腐败案件,维护革命法制。后来到陕甘宁边区,包括各个抗日根据地,再到后来的东北解放区,都设有检察机构。伴随着抗日战争、解放战争的胜利,人民检察制度薪火相传,直到中华人民共和国建立。新中国建立之初,就开始设置了从中央到地方完整的检察体系,独立运行于行政机关和法院。除文革时期的“七五宪法”之外,“五四宪法”“七八宪法”到“八二宪法”,都规定了人民检察制度,都把我国的国家机构设计为“一府两院”。

  有的同志在研究中提出这样的问题:说苏联已经解体了,列宁的法律监督理论也“过时”了,中国把检察机关还定位在法律监督,是不是没有根据了?对这个问题,我们认为:我们坚持的不是哪个国家的经验,我们坚持的是在共产党领导的、人民当家作主的国家更好地解决权力监督与制约的思想和理念。他们不搞社会主义了,我们要搞,而且要搞得更好!他们不是共产党领导了,我们是,而且要不断地巩固党的执政地位。同时,在检察制度方面,经历了建国初期的探索之后,我国一直特别注重检察制度中国化的改造,根据我国国情,不断完善我们的检察制度,比如:检察机关不仅在党中央领导下开展法律监督,而且各级检察机关要接受同级党委的领导;各级检察机关置于同级人民代表大会之下,由人民代表大会产生,向它负责并报告工作、接受监督;宪法和法律对检察权进行了严格的规定,在司法领域,参与诉讼、对诉讼活动进行监督,宗旨是使法律得到一体遵行,维护司法公正;在权力制约方面,对国家工作人员行使公权中达到犯罪程度的违法行为依法追究,以保证公权的正确行使,实现权力制约;通过审查逮捕、提起公诉、追诉犯罪,保护无辜,保障人权;设置检察委员会,保证检察机关重大决策的民主化、科学化。这些方面,都与前苏联检察制度有了很大的区别,特别是在领导体制、监督范围和决策机制问题上,这也构成了我国检察制度的基本特色。因此,我们不仅要看到我国检察制度与苏联检察制度的历史渊源,更要看到我国检察制度在适应中国国情过程中的发展和创新。

  还有的同志在讨论中提出这样的问题:许多国家都有检察制度,他们的检察机关都不叫“法律监督机关”,而基本上是公诉机关,为什么我们叫“法律监督机关”?对这个问题,简单说,是体制机制不同的结果。西方国家主要是按照“三权分立”原则来构建国家权力架构的。在这样的体制下,检察机关或依附于行政机关,或作为“准司法机关”,不可能设计成专司监督职能的机关。但从检察机关实际所起的作用看,任何国家的检察制度,都有监督制约的功能,因为检察机关产生之初,就是从审判权中分离出来的、目的是制约警察和法官。检察制度比警察制度、法官制度年轻得多,只有几百年历史。检察官产生之前,实行的是“纠问式”审判,法官集侦查、控诉和审判职能于一身。代表国家和社会公共利益追诉犯罪的检察官产生之日,正是刑事诉讼中法院“不告不理”原则确立之时。欧洲有位学者在论述这个问题时说过:单纯从追究犯罪来讲,没有检察官更便捷。在警察和法官之间设立一个独立官署,一是防止警察滥权,二是防止法官恣意。所以说,西方检察制度也有对司法活动的监督制约作用,只不过它们不需要把检察作为专门的监督机关来设计和看待。

  如同中国特色社会主义一样,中国特色社会主义检察制度也有一个不断探索、完善的过程。毋庸讳言,中国检察制度还存在诸多需要改革和完善的地方,在如何使这种监督更科学、更合理、更有效方面还需要不断的探索,但在社会主义初级阶段,在走向依法治国的过程中,设置这样一个法律监督机构,发挥“提醒提示”和“启动纠错程序”的作用,发挥追究职务犯罪保障公权正确行使的作用,具有制度上的正当性、合理性与现实的必要性。这一制度,与中国共产党的领导、与社会主义、与人民代表大会制度是一脉相承的。

  坚持检察机关的法律监督宪法定位,对于坚持社会主义道路、巩固共产党的执政地位和人民代表大会制度,推动国家的法治进程、保障人权,维护社会稳定、促进社会和谐,都是非常必要的。

二、关于检察机关行使国家工作人员职务犯罪侦查权的问题

  在近些年的研究中特别是司法体制改革的讨论中,有的同志提出,检察机关作为法律监督机关,又同时行使侦查权,是否存在角色冲突?我们认为,在我国的宪政体制下,职务犯罪侦查权由检察机关行使,符合我国的体制,也符合检察机关法律监督的性质,或者从根本上说,职务犯罪侦查是法律监督的重要组成部分。

  检察机关对职务犯罪直接立案侦查与检察机关作为法律监督机关的宪法定位具有本质的同一性。这是由职务犯罪的性质决定的。职务犯罪是国家工作人员利用职务之便,以权谋私、滥用权力,严重破坏国家管理秩序和职务廉洁性的行为,它的最大特点是与滥用公权力有最直接的关系。检察机关通过对国家工作人员职务犯罪进行侦查,对国家工作人员是否依法履行职务进行监督,对构成犯罪的进行追诉,这实质上是一种公权力对另一种公权力的监督,是权力制约权力的具体制度表现形式。对职务犯罪立案侦查和起诉,出发点和宗旨就是保证国家法律在公权行使中得到正确实施,维护职务活动的合法性。有的同志会进一步提出这样的问题:公安机关的侦查为什么不叫“法律监督”?因为公安机关侦查的出发点是维护国家、社会安全和社会治安秩序,而不是针对公权,也不属于约束公权,所以在国家监督制约层面,它不宜叫监督。

  检察机关对职务犯罪立案侦查,符合我国的宪政体制,有利于查处国家机关工作人员职务犯罪。在我国的宪政结构中,检察机关依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉,有利于排除各种阻力和干扰。检察机关与纪律检查机关、监察机关紧密配合,构成了对国家机关和国家工作人员的三大实体监督格局。1979年彭真同志在作《中华人民共和国人民检察院组织法》的说明时提出:“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件。至于一般违犯党纪、政纪并不触犯刑法的案件,由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”这种监督格局是符合我国国情的。

  检察机关对职务犯罪立案侦查,符合国际上检察制度发展的趋势。联合国1990年制定的《关于检察官作用的准则》中规定检察机关拥有公诉权、调查权和监督法院判决执行三项基本权力。其中第15条规定,检察官应当适当注意公务人员所犯的罪行,特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权的,要依照法律或惯例对这种罪行进行调查。其实,很多国家如日本、德国、俄罗斯等,也均由检察机关对官员职务犯罪案件进行侦查和起诉。

三、关于作为法律监督机关的检察机关如何接受监督的问题

  有的同志在研究中曾提出这样的问题:检察机关是法律监督机关,那么谁来监督检察机关呢?其实,任何权力都必须受到有效的监督和制约,检察权也不例外。在司法体制改革中,党中央明确提出,要强化检察机关的法律监督,同时,要强化检察机关自身的制约。接受监督制约是检察权作为社会主义国家权力的本质要求,也是检察机关依法公正地行使检察权的保障。

  检察机关的各项法律监督职能基本上属于程序性监督,即主要是依法启动程序或作出程序性的决定来发挥监督作用。检察机关不具有实体性的行政处分权或司法裁决权,检察权必须接受权力机关的监督和法院的裁决,而这些本身就构成了对检察权的监督和制约。从国家监督体系来看,法律监督属于国家监督体系的一个组成部分,各个具有监督职能的部门之间既有分工负责、互相配合的关系,又具有一定的制约关系,因而在制度设计上,法律监督本身必然要受到多重监督和制约。从外部监督制约的主体来说,检察机关要接受的监督和制约主要有以下几个方面:

  一是必须接受党对检察工作的领导。检察工作中的重大决策、重大工作部署和重大问题都要及时向党中央报告和请示。坚持和主动接受党的领导,是做好检察工作的根本保证,也是检察机关和检察人员必须遵循的一项政治原则和政治纪律。只有在党的领导下,自觉地把检察工作纳入党和国家工作的大局来考虑和谋划,才能保证检察工作坚持正确的方向,才能保证党的路线、方针、政策更好地在检察工作中得到落实。

  二是接受人民代表大会及其常委会的监督。包括工作报告的审议、人事任免、特定问题的调查及决定等。检察机关接受人大监督是人民代表大会制度的一项重要内容,也是宪法规定的一项基本原则。人大监督是宪法监督,是国家法定的监督体系中最高层次、最高权威的监督。检察机关既要加强同人民代表的联系,主动听取意见和建议,更要注意接受人民代表大会及其常委会的集体监督,接受人大及其常委会的质询、检查和评议。

  三是接受公安机关、法院和律师在诉讼程序上的制约。在我国司法体制中,法院、检察院和公安机关担负着惩治犯罪、保障人权、维护社会主义法制的共同任务。三机关的不同性质和共同任务,决定了它们在刑事诉讼中分工负责、互相配合、互相制约。除了三机关之间的制约外,检察机关还要根据刑事诉讼法规定的程序,接受律师及其委托人的监督,这既有利于保障当事人的权利,又有利于诉讼程序的合法、文明进行。

  四是接受政协的民主监督。政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。检察机关和检察人员在行使检察权的过程中要自觉接受政协的民主监督,认真听取和回应政协提出的意见、批评和建议。

  五是接受群众监督和舆论监督。倾听人民群众的意见和批评,搜集、分析媒体的意见和建议,是检察工作不断克服缺点和不足的便捷途径,是履行好职责的重要保证。

  近年来,检察机关把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置,自觉接受外部监督,同时进一步强化内部制约机制建设,认真接受相关司法、执法机关的制约,倾听人民群众意见,切实防止检察权滥用,确保各项执法办案工作公正廉洁,确保检察工作的科学发展。

四、坚持、发展和完善中国特色社会主义检察制度,努力提高法律监督能力和水平

  和谐社会,管理水平高的社会,一定是法治水平高的社会。所以可以说,厉行法治,全面实行依法治国方略,是加强和创新社会管理、走向和谐社会的必由之路。检察机关作为守护法律的机关,责任重大,使命光荣。坚持好、发展好、完善好中国特色社会主义检察制度,是检察机关的历史责任;通过忠实履行职能,服务党和国家工作大局,保障和促进经济平稳较快发展;全力维护社会和谐稳定,积极参与加强和创新社会管理;以人为本、关注民生,切实维护人民群众合法权益;严肃查办职务犯罪,维护社会公平正义,是检察机关的政治责任。在强化法律监督方面:

  一是加强诉讼监督,保障司法公正。加强立案监督和侦查活动监督。重点监督有案不立、有罪不究、刑讯逼供、暴力取证、动用刑事手段违法介入民事经济纠纷等问题;加强审判监督。重点监督纠正适用法律错误、量刑畸轻畸重等问题,对认为确有错误的刑事裁判依法抗诉,对刑事审判中的违法情况及时提出纠正意见;加强民事行政检察工作,完善对民事审判活动与行政诉讼的法律监督工作机制,开展民事执行活动法律监督试点工作;加强刑罚执行和监管活动监督。重点纠正减刑、假释、暂予监外执行中的违法情况和超期羁押,促进监管场所文明监管,维护在押人员合法权益。

  二是加强和规范职务犯罪侦查工作,积极推进反腐倡廉建设。一方面要加强对职务犯罪侦查工作的监督制约,规范自身行为,切实保证自身执法活动的合法性。实行逮捕职务犯罪嫌疑人报请上一级检察院审查决定的制度;落实讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。另一方面注意强化职务犯罪侦查手段,实现办案能力和保障人权水平同步提高。

  三是依法履行批捕、起诉职责,坚持惩治犯罪与保障人权并重。严厉打击严重刑事犯罪,保障国家安全和社会治安秩序,保障犯罪嫌疑人、被告人和相关当事人的合法权益,保障律师依法执业和履行职责。认真贯彻和落实修改后的刑事诉讼法关于证据的规定,增强证据意识,依法全面客观收集、审查、判断证据,依法排除非法证据。这里的重点就是“惩治犯罪”“保障权利”和“排除非法证据”。

  四是进一步规范监督行为,改进监督方式方法,不断增强监督实效。近几年,31个省级人大常委会都通过了关于加强检察机关法律监督的决议或决定,将散见于各部法律中有关检察机关法律监督职责的规定进行了集中归纳,在规范检察机关履行职责和更好地接受人大监督方面发挥了积极作用。从目前情况看,国家立法机关通过修改人民检察院组织法,把检察机关的法律监督范围、程序、措施进行系统、规范地规定,时机已经成熟。

  在新的历史条件下,检察机关应当“始终保持正确的政治方向、始终坚持司法为民、始终坚持检察机关的宪法定位、始终重视检察队伍建设”,秉承社会主义法治理念和理性、平和、文明、规范的司法观,努力做到“敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督”。同时,始终把高素质检察队伍建设作为战略任务,以公正廉洁执法为核心,不断提高检察队伍政治、业务素养,树立公正廉洁执法的良好形象,提高执法公信力,以适应新时期履行法律监督职责的需要。