朱晓峰:行政复议制度改革的地方实践和立法建议

文章来源:《行政法学研究》2016年第5期

【摘要】 我国行政复议制度长久以来存在诸多问题,新修改《行政诉讼法》的施行对行政复议制度又产生了明显影响,复议体制机制存在的问题和不足亟待改进。山东省遵循行政复议工作规律进行了系列大胆探索,总结了一套相对成熟的改革经验。当前应加快行政复议修法进程,重构行政复议制度体系,将集中复议权改革成果及时固化,确定复议、诉讼并行选择机制,围绕复议决定建构起严格科学的司法审理规则。

【关键词】 行政复议,体制改革,复议诉讼并行,司法审理规则

    行政复议制度作为一项重要的行政争议解决机制,在推动依法行政、促进法治政府建设、维护群众权益、化解社会矛盾等方面发挥着重要的作用。但不可否认的是,其作为纠纷解决机制的公开、公信、公正的核心价值品格远未得到有效发挥,其别于传统司法机制的便捷、高效、灵活、专业的独特自身优势也未得以充分展现。《行政复议法》的修改及行政复议体制机制的改革创新问题一直是行政法治学界观点与学说交锋的热点争鸣问题,也是行政法治业界现状反思与路径探索的核心难点问题。近年来,山东省紧紧围绕加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公信公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府总体目标,立足改革创新,实践先试先行,完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责,取得了较为突出的成效。作为全国行政复议工作发展的一个缩影,提炼山东以往成功的经验,剖析存在的突出问题,对于进一步推进全国行政复议工作和《行政复议法》修改,具有重要的社会实践意义和理论研究价值。笔者尝试提供一些山东地区的行政复议体制机制改革探索经验与粗陋见解,敬请方家先进鼓励指正。

  一、行政复议制度长久以来存在的问题

  1999年4月《行政复议法》的公布,标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立,该法的实施极大地推动了我国行政复议工作的发展。作为行政系统和司法系统内的两种行政争议解决机制,我国的行政复议、行政诉讼本应发挥行政和司法的各自优势,各取其长、互相裨益,但由于制度设计之初的内在缺陷,在《行政复议法》实施过程中也充分暴露了诸多问题,主要体现为:

  第一,行政复议制度功能定位不清。现行制度设计没有将行政复议定性为一种行政救济制度,行政内部监督纠错机制的定位导致复议工作具有机构不独立、程序高度行政化等缺陷,纠错率低,维持率居高不下,使得解决行政争议的公正性备受质疑,产生行政复议公信力不足、社会认可度不高、复议渠道不畅等大量问题,结果“使许多本应由行政复议制度解决的问题被延后推至行政诉讼阶段,导致司法机关发生角色错位,承担了不应该由它承担的责任,并由此产生连锁反应,无法形成科学的行政争议解决体系。”[1]

  第二,行政复议受案范围偏窄。没有将抽象行政行为、一些行使公共权力的组织如行业协会、社会团体及村委会、居委会作出的行为、事故责任认定、公法人内部人事处理等行为纳入复议范围。另外,通过列举方式界定不作为的行政复议救济范围,不能穷尽现实生活情形,使得不少行政不作为游离在行政复议范围之外。

  第三,关于行政复议受理存在的几个问题。一是信访部门反映行政复议申请期限较短。不少信访案件经信访答复、复查复核程序后,已经超过行政复议申请期限;二是行政复议管辖“条块结合”、“多头共管”,导致复议管辖权的混乱和复议机构的重复设置,浪费行政资源。并且“条条复议”存在机构不独立、有案不受、有错不纠等明显弊端;三是复议受理时限较短,操作有困难;四是申请行政复议不收费,存在许多滥用行政复议权的情况。

  第四,行政复议审理程序亟需完善。一是缺乏口头听证制度如关于听证范围、听证程序、听证笔录效力等方面的具体规定,书面审查不能体现公开透明、民主参与的程序要求,不利于申请人有效行使陈述申辩等各项权利;二是应针对案件繁简区分简易程序和普通程序;三是建立健全证据制度,证据种类、举证责任、证据效力、证明标准等应当明确具体;四是缺乏回避制度、调解制度、合并审理等相关规定。

  第五,复议决定类型不完善。现行复议决定类型不符合实际需要,需要重新设计:对程序问题和实体问题都纳入驳回申请范畴不妥;撤销、变更、确认违法决定的适用条件要作出区分,对因罚款等涉及财产关系的裁决、补偿决定、收费通知等类型行政行为而引起的复议案件,复议机关应直接变更;复议终局裁决不利于当事人合法权益的保护,不利于监督行政机关依法行政。

  第六,行政复议与行政诉讼衔接不顺畅。一是复议前置范围应当进一步明确;二是《行政复议法》和《行政诉讼法》在受案范围、受理时限、结案方式应加强衔接;三是复议和诉讼审查原则的不同,导致纠纷处理结果经常出现不同等等。

  为解决以上这些固有问题,切实发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用,2008年9月,国务院法制办开始在部分省、直辖市开展了行政复议委员会试点工作。改革探索取得了巨大成就,增强了行政复议审理组织的专业性、独立性,增强了行政复议的社会公信力。但由于改革的法律资源不足,缺乏法律、行政法规、地方性法规的统一性规定,依法改革的进度大打折扣,加之地方政府各有定规,改革呈现出以地区、部门为单元各自为阵的碎片化、散状化情势,陷入转变—反弹—再转变—再反弹的改革回流,某些问题并未能从根本上得到解决,致使改革红利局部受损。

  二、新《行政诉讼法》的实施对行政复议制度的影响

  行政复议具有纠纷解决准审判和行政行为的双重性质,各国的立法政策决定着这样的行政复议在这两个性质中更侧重于其中某一个性质。[2]行政争议解决是一个系统工程,单独依靠某一种机制很难完成对所有类型的行政争议的处理,不同行政争议解决机制之间应当有一定的分工和协作,通过发挥各自的优势和特点,共同实现行政争议解决的目标。[3]2015年5月施行的新《行政诉讼法》贯穿着我国最新的法治理念精髓,浸润着十余年来的行政审判变革实践经验,而行政复议工作实践仍需依1999年颁布的《行政复议法》展开,从而使原有问题未得很好解决的同时,又要面对大量新问题,可谓“旧病未愈,又添新伤”。从新《行政诉讼法》运行情况看,行政诉讼对行政复议产生了较为明显的影响。

  (一)行政应诉案件“井喷式”增长,使行政复议应诉工作成为“常态”

  法律是一种诱导机制,它通过责任的配置和规则的强制,迫使产生行为外部成本的个体将社会成本和社会收益转化为私人成本和私人收益,使其对自己的行为承担完全责任,从而通过个体的最优选择实现社会最优。[4]在行政纠纷解决言,我国对绝大部分行政纠纷规定了复议为诉讼之选择先行程序的救济模式,即如果某一个案件同时属于行政复议和行政诉讼的受案范围,当事人可以选择直接向法院起诉,也可以选择先向复议机关申请复议,对复议决定不服的再提起行政诉讼。我国行政复议不向申请人收取任何费用,如果行政复议能够有效解决行政争议,还可以节省法院的诉讼收费,两相因应,这种机制配置自然给申请人传递“(复议+诉讼)之收益>直接诉讼的收益”的信息诱导和行为激励,这对充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的功能本来是件好事情。但由于《行政诉讼法》26条规定复议机关无论何种情形都要作为被告参加行政诉讼,并且申请人开启诉讼仅需支付50元的成本,由此产生的直接结果是复议机关行政应诉案件的大幅度增长。2015年,山东省办理行政应诉案件13546件,比2014年增加了5696件,增长72.6%;比行政复议案件的12749件多出797件,近4年来应诉案件首次超过复议案件数量。省政府本级1—4月办理应诉案件74件,5—12月办理514件,全年共办理588件,比2014年的126件增加462件,增长4.67倍,创历史新高。

  2015年5月后复议机关应诉案件数量急剧增长。首先是因为人民法院实行立案登记制改革,过去属于复议受案范围但不属于司法管辖范围的行政纠纷、历史遗留问题、缠诉滥诉等大量沉淀在司法领域之外的行政争议进入诉讼程序;其次是《行政诉讼法》26条第2款作出“复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定,2015年全省办理共同被告行政应诉案件1693件,占应诉案件总数的13%以上;再次是复议机关无论作出何种复议决定都要作为被告,随着行政复议案件数量的大幅增长,此起彼伏,相应带动了行政应诉案件数量的增长。

  (二)出庭应诉工作压力“几何级”增加,使行政负责人出庭应诉成为“焦点”

  行政应诉案件的大幅增加,行政复议应诉工作人员“不是在法院开庭,就是在去法院开庭的路上”。办一次复议案件就要当一次被告,有的更要参加一、二审两次或重复多次诉讼,工作压力“几何级”增加。行政应诉工作已从过去的附属性工作,完全转变为与行政复议等量齐观的常态化工作。2015年,省法制办在审理808件行政复议案件的同时,还出庭应诉330余件次,其中作为共同被告应诉62件次,到威海、临沂、菏泽等外地7市应诉25件次,改变了以往主要在省高院、济南市中院应诉的惯例,纵向覆盖了省、市、区三级法院,频繁到异地参加诉讼成为“新要求”。应诉人员既经历过一天内开7个庭的紧张节奏,也经历过5天内奔波于4个城市的紧张行程。省级政府作为全省行政复议业务指导和监督领导机关,出庭应诉都已成为工作“新常态”,更遑论全省各市县应诉工作之重负。

  在出庭应诉过程中,行政机关负责人出庭应诉往往成为焦点,给行政机关负责人和行政应诉水平带来了新的考验。据统计,全年山东省各级行政机关主要负责人及分管负责人出庭应诉1362人次,取得了较好的社会效果和法律效果。但在案件开庭审理时,有的原告要求行政机关负责人出庭应诉,对政府法制机构及部门诉讼代理人的身份提出质疑,部分法官也将行政机关负责人出庭应诉作为焦点,重点审查应诉机关代理人出庭应诉资格,造成庭审无法正常进行,影响了案件审理的进度和效率。

  (三)复议机关和司法机关“双标准”审查,使复议效果和司法效果无法“并轨”

  行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的法律制度,两者有着紧密的联系,存在着许多共同适用的原则。同时,[5]二者又是由不同的国家机关、在不同的系统、依据不同的程序解决行政争议的法律制度。二者在审查范围、审查程度、审查手段、审查程序等方面都不尽相同,相对于行政诉讼言,行政复议具有审查范围广、审查程度深(不仅审查合法性,而且审查合理性)、程序简便、方式灵活、特别是能充分运用行政资源有效解决实体问题等特点和优势。[6]而诉讼存在化解行政争议成本相对较高、时间相对较长、过度追求程序正义、难以解决实际问题等方面的问题。[7]由于行政复议行为与行政诉讼行为同样具有居中裁判的本质属性,复议拥有对行政争议的第一次判断权,诉讼代表行政争议的终局解决,复议和诉讼分别依照《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的程序各自展开,两法对于各自的审查管辖范围、利害关系、证据审核认定、法律适用方法等规定不尽一致,两种纠纷化解机制应该协调运作,避免互相掣肘。并且随着现代行政的发展,行政争议越来越呈现复杂多样的态势,复议和诉讼不可能实现并轨,只能进一步加强衔接配合,以充分发挥各自特点和优势,构建多元行政争议解决机制,形成争议化解合力,此乃化解矛盾纠纷、维护社会稳定的现实选择。

  由于复议机关成为行政诉讼中的被告,司法实践中法院不仅对原行政行为进行审查,同时一并审查复议程序的合法性。从与法院审结案件来看,复议机关与法院在行政行为的证据认定、事实认定和法律适用等方面标准不同,司法和复议对案件作出了不同的裁判,给复议机关和原行政行为作出机关带来很多困扰,行政复议与行政诉讼衔接较不顺畅。法院按照诉讼案件的审理标准审查复议决定,实践中产生愈来愈明显的后果是复议与诉讼越来越同质化,复议机关逐渐按照法院审判思维和《行政诉讼法》办理复议案件,日益趋同一审法院的初审机关,日益受制附从于司法机关,其独有的优势功能日渐式微,复议制度逐步丧失化解行政矛盾纠纷的独立性价值。并且,行政案件经过行政复议后纠纷不减反增的乱象丛生,行政复议不仅起不到诉讼减负的作用,反成为纠纷的起源。这种与立法之初作复议、诉讼两架马车协力解决行政纠纷机制之目的设计的极大背反,理应引起立法界和理论界的深刻反思。

  (四)诉讼对行政复议的审查程序“空转”运行,使当事人增加了无谓的“诉累”

  从我省复议机关行政应诉案件报表统计看,全省行政应诉败诉率连续5年基本保持在10%以下,其中2015年败诉率为7.4%。从省政府本级来看,三级法院已审结应诉案件351件(一审、二审),其中仅有28件以认定事实不清、证据不足、适用法律不当等理由,被撤销、确认违法或无效,败诉率为7.98%。败诉的案件中,大部分是因为行政机关提供的证明其行政行为程序合法、正当的大量证据没有得到法院的采信,而且往往表现为程序的轻微瑕疵,并非重大程序违法,很少因为认定事实和适用法律不当而被法院纠错。一个程序循环下来,当事人的实体问题并没有得到有效妥善的解决,“风动、幡动、事不动”,当事人从终点又重回到起点,大大增加了诉累。这一方面反映了各级各部门高度重视行政应诉工作,规范行政行为,依法行政水平进一步提高,复议机关的办案质量较高,能够经受得住法律和历史的检验;另一方面也突出反映了大量行政争议经复议再诉讼“程序空转”不解决实际问题、行政复议和行政诉讼未能实现顺畅衔接的扭曲现实,复议和诉讼的关系需要重新梳理架构。

  依据司法最终原则,行政争议经法院实体审查后以司法判决的既判力拘束纠纷从而使其彻底退出纠纷解决体系,这是可以理解的,但对本来就不属于司法审查范围的案件仍予立案受理、开庭审理之后驳回起诉的“程序空转”,造成司法资源与行政资源的巨大浪费。从省政府本级看,三级法院已审结的应诉案件350多件(一审、二审),以不属于司法审查受理范围为由驳回起诉的约在一半以上。以农村集体土地征收案件为例,复议机关作出复议决定后,部分申请人不服复议决定向法院起诉,法院往往先立案受理,经过提交答辩、开示证据、庭审调查辩论等一系列繁琐冗长的诉讼程序后,再以农村集体土地征收批复系法律规定由行政机关最终裁决的行政行为,不属于人民法院受案范围裁定驳回起诉。这样一来不仅增加了当事人的诉累,削弱了行政复议的公信力,还严重损害了司法权威,诱发涉诉信访。

  更有甚者,部分案件恶意滥诉致使行政诉讼功能异化,蜕变为一种旷日持久的诉讼游戏。在国家宏观经济下行压力持续加大的总体形势下,这种伤害对关系经济发展的重大行政决定尤为明显,以山东省济南市政府实施的某土地征收项目为例,该项目作为外商着力投资的特大型产业开发项目,从2012年初启动,征收程序较为规范,但部分被征收人对安置不满,遂联合起来逐人依次排序进行复议和诉讼,申请书、起诉状都是格式化模板,仅将人名更换一下,虽法院对审结案件全作驳回诉讼请求判决,但目前该项目仍在诉讼。历尽四年时间项目落不了地,投资进不来,同时项目范围内房屋人去楼空、无人利用,浪费了物质资源、司法资源,妨害了公共利益、行政效率,拖延了经济发展。行政诉讼完全沦为一场有失严肃的“逗你玩、拖死你”的随意性游戏。

  三、山东省行政复议改革的经验

  为解决行政复议权威性不足、公信力不高等诸多问题,山东省各级各部门按照上级工作要求,精心组织、强化措施,深入完善行政复议委员会运行机制,严格落实相对集中行政复议职权制度,创新案件审理方式,强化复议工作能力,大力推进行政复议各项工作规范化建设。

  2015年7月,全省省、市、县三级政府全部集中了政府各部门的复议职权,由政府对行政复议案件实行统一立案、统一审理、统一决定,全省完全实现一级政府设立一个复议机构的工作目标。我省行政复议体制改革任务基本完成,并写入郭树清省长在省第十二届人民代表大会第五次会议上所作的《2016年山东省政府工作报告》。目前,我省行政复议工作重心已向机制创新的更新更高发展阶段转移。

  (一)把集中行政复议职权作为行政复议体制改革的核心

  据统计,2011年之前,全省有12个市的大部分政府部门,没有受理过1起行政复议案件,65%以上的案件由省、市、县三级政府办理。为解决行政复议资源分散、群众选择困难等问题,我省坚持“依法实施”、“以人为本”、“改革创新”的原则,首先确定在济南等4个设区的市和平度等3个县级市政府先行先试,逐步向全省推开。特别是2012年以来,根据《山东省行政复议条例》的规定,各市、县政府积极申报,省政府法制办严格审核,省政府依法批复。除《行政复议法》规定的海关、金融、国税、外汇管理、国家安全机关以外,将原来分散于政府各部门包括公安、人力资源和社会保障、国土资源、城乡建设等部门和省以下垂直管理部门的行政复议职权,集中由政府统一行使,集中力度大、范围广,集中模式彻底。为保证集中复议职权工作的顺利推行,全省各地组织修订行政执法文书,规范了复议权利告知程序和格式,并与法院进行了衔接,得到了各级法院的支持。2014年10月,经过近三年的不懈努力,除法律规定外,全省17个市、138个县两级政府全部集中了政府各部门的复议职权,全省基本实现了一级政府设立一个复议机构的目标。今年3月30日,省政府又召开行政复议委员会第二次全体会议,对工作运行中发现的一些问题进行规范和完善,进一步理顺体制,有效集中了省直部门的复议职权,强化巩固了改革成果。

  (二)把设立行政复议委员会作为行政复议机制改革的重点

  按照“政府主导、社会参与、专业保障”的要求,全省省、市、县(市、区)三级都设立了行政复议委员会,主任委员由政府主要领导或分管领导担任,副主任委员由法制办主任兼任。委员会下设办公室,与政府法制办合署办公,委员一般由复议机构负责人、相关部门负责人和有关专家学者组成。

  2014年9月28日,省政府办公厅正式发文,设立了省政府行政复议委员会。2015年7月30日,省政府召开全省行政复议工作会议暨省政府行政复议委员会第一次全体会议,省政府行政复议委员会正式成立,标志着我省行政复议体制改革任务基本完成。省政府行政复议委员会主要负责审理省政府重要行政复议案件,研究本省行政复议工作中的重大问题。复议委员会由省政府分管法制工作的副省长担任主任委员,省政府分管法制工作的副秘书长、省法制办主任担任副主任委员,省法制办分管行政复议工作的负责同志担任专职副主任委员,省法制办业务处(室)负责同志担任常任委员,省政府有关部门、直属机构法制处(室)负责同志和“山东省法律专家库”全部102位成员担任非常任委员,结构合理、优势互补,实现了专业与法律的结合。通过行政复议委员会审理案件,借力“外脑”,充分发挥集体智慧,既解决了备受质疑的“内部人”办案问题,又提高了办案专业化水平,更好地体现了行政复议“高效、便捷、公正”的特点。

  (三)把改进审理方式作为行政复议机制改革的主要内容

  为克服书面审查“暗箱操作”的弊端,全省各级行政复议机构在案件审理过程中,坚持把改进审理方式作为行政复议机制改革的主要内容。

  一是不断加大案件公开审理力度。普遍采用听证审理的办法公开审理案件,尤其是对于涉及民生的重大疑难复杂案件,一律组织召开听证会,让群众以看得见、听得懂、说得出的方式参与复议。2015年,全省多数市以听证方式审理的案件超过了30%,省本级涉及土地征收的案件实行听证审理的数量达到80%,其他案件实行听证审理的数量达到50%。

  二是积极采用复议决定情形裁决方式。有40余件复议案件,针对行政行为的不同环节、程序和权限,综合运用复议决定方式,实行裁决,落实行政执法部门的责任和义务,克服了以往简单作出维持决定、单一使用撤销或确认违法决定的不足,有效增强了复议决定的说理性、权威性。

  三是充分发挥行政复议委员会审理案件的作用。成功召开了多次案件审理会议,仅省本级就审理了近20件疑难、复杂案件,凸显了复议案件审理社会参与度和透明度的提高,体现了行政复议案件审理工作的公平公正。

  四是推行阳光复议。淄博、东营、滨州等地在网上公开行政复议决定,实行“受理、审理、决定”全方位公开,实现了“阳光复议”。

  五是各地普遍实行了立案与审理分离、审理与决定分离、集体研究决定案件制度,提高了案件审理质量。

  六是提高调解结案率。在办案当中,重视运用调解、和解的手段,妥善解决行政争议,力求从根本上化解矛盾纠纷。近三年来,有超过25%的案件通过调解、和解方式予以解决,一大批行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序当中。

  (四)把加强制度建设作为行政复议改革的有力保障

  立足于解决工作中存在的问题和不足,扬长补短,及时强化制度建设,制定出台了《山东省行政复议案件立案工作规则》、《山东省行政复议案件审理工作规则》和《山东省人民政府行政复议委员会工作规则》。《山东省行政复议案件立案工作规则》主要规范了行政复议体制设置、受案范围、行政复议申请流程及立案审查重点等内容。尤其是对我省实行一级政府设立一个复议机关的行政复议工作机制作出了明确规定。《山东省行政复议案件审理工作规则》立足于改进行政复议审理工作机制。通过大力推进行政复议审理工作的公开化程度,强化复议当事人的责任,增强证据和程序意识,提升办案质量和水平。明确了行政复议审理工作“严格、规范、公正、高效”的工作理念,切实体现行政复议本身所具有的优势和特点。《山东省人民政府行政复议委员会工作规则》主要界定了行政复议委员会的职能,明确了行政复议委员会开展工作的形式,规定了委员组成,对于提升行政复议的权威性和公信力的效果明显。

  从山东复议改革实践来看,通过改革行政复议体制,集中行政复议职权,增强了复议机关化解行政争议的能力和水平,提高了行政复议办案的公开性和透明度,受到了人民群众的普遍欢迎。我省集中行政复议职权后,实现了行政复议“一个窗口”对外,受理渠道更为畅通,行政复议案件数量迅速增加。集中复议职权之前,2009年全省复议案件数量为5642件,2013年至今,全省共收到行政复议申请34330件,涉及3万多人;2015年更是达到了12700多件,比2009年增长了两倍以上;年均案件受理率在90%以上,综合纠错率在40%左右。行政应诉案件数量明显下降,行政应诉案件的数量从2010年的12561件,下降为2014年的7850件,降幅达37.5%。经过行政复议后提起行政诉讼的案件为1237件,仅占全省办结复议案件总数的13.57%。其中以行政复议机关为被告的案件仅有319件,占应诉案件总数的4.06%,复议机关败诉率不到1%。新修改的《行政诉讼法》实施之前,行政争议中“大信访、中诉讼、小复议”格局正逐步改变,行政复议在创新社会治理机制中的作用逐步显现。集中复议职权后,行政复议机构力量得到强化,物质保障水平显著加强,政府法制机构的地位和作用不断提高,行政复议的知名度和影响力日益扩大。2013年9月,全国人大执法检查组对我省集中行政复议职权的经验做法给予了很高评价,认为山东的做法为修改《行政复议法》提供了实践经验。

  四、重构行政复议制度的几点建议

  近三十年的行政复议实践业已证明了这项制度的优越性,但也逐渐暴露出设计之初的诸多问题,构成制约行政复议发展的瓶颈,急需修法支持予以破解。

  (一)加快行政复议修法进程

  前已述及,尽管党中央、国务院对行政复议工作十分重视,行政复议制度以及配套措施也在逐步完善,但实践中依旧存在大量的突出问题,如:在一些地方和部门,复议渠道不畅、效能低下的问题较为严重,大量行政争议不能通过复议渠道解决;程序机制不完善,审理方式、证据制度、决定形式等亟需健全;复议职责配置过于分散,导致办案力量和资源保障跟不上,办案标准不统一,办案质量难以保证;行政争议80%发生在基层,但基层“无复议机构、无办案人员、无经费保障”的三无现象比较普遍等等,亟需从立法上加以解决。

  随着深化改革进入关键时期,党中央、国务院对行政复议工作的要求越来越高,人民群众对行政复议有效化解矛盾纠纷的期待越来越强。2013年9月,全国人大常委会《行政复议法》执法检查时,张德江委员长高度重视并作出重要批示:“要通过行政复议法执法检查,督促法律实施主管机关改进执法工作,进一步畅通行政复议渠道,增强行政复议公信力,构建便捷高效的行政纠纷解决机制,加强法治政府建设,维护社会公平正义,要把执法检查与法律修改工作有机结合起来,促进行政复议法律制度的完善。”

  2013年11月,党的十八届三中全会将“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为”写入《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

  2014年4月,为适应依法行政、建设法治政府的要求,全国人大常委会即将《行政复议法》修改列入立法工作计划。

  2015年12月,党中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出“完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责”等系列加强行政复议工作要求。中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解决机制的意见》强调要“加强行政裁决、行政复议和民商事仲裁等机制建设,……健全行政复议与行政裁决制度。”中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验,《行政复议法》修改条件早已成熟,并为全面深化改革所急需,迫切需要快马加鞭,加快修法进程。

  (二)及时将集中行政复议权的成功经验上升为法律规定

  对集中行使复议职权问题,因限于现行《行政复议法》12条的规定,[8]目前各地的改革采用了“相对集中”的模式:

  1.县级以上各级人民政府设置行政复议委员会,统一管辖本辖区内的行政复议案件;

  2.实行全国垂直领导体制的部门,复议案件由其上级主管机关管辖;

  3.法律有特别规定的,适用特别法。[9]

  主要理由:

  一是有效整合复议资源,解决行政复议机构、人力资源分散、复议案件数量分布不均等问题,实现机构设置的精简效能原则;

  二是加强复议专业建设,解决各部门专业能力欠缺、不足问题,提高复议案件审理质量;

  三是解决复议机构不独立的问题,实现复议机构在行政系统内部最大程度地中立,打消群众“官官相护”疑虑,增强行政复议的社会公信力。

  笔者认为:《行政复议法》修订应由地方政府对行政复议职权全部集中,取消申请人选择向上一级主管部门申请复议的规定,并且对实行垂直领导部门的复议权亦可一并集中。理由是:

  (1)申请人选择复议机关极容易出现两个效力级别相同但内容彼此抵牾的复议决定,人为增加不必要纷争。如我省办理的高申请复议省财政厅不作为案,高对省财政厅作出的要求查处某会计师事务出具审计报告的投诉答复不服,向财政部申请复议,财政部作出撤销省财政厅答复意见的复议决定后,高又就同一事项向省政府提起复议,因省政府的复议决定与财政部的不尽一致,高又向法院提起诉讼。这种对当事人权利不产生实际影响的诉讼没有多大实际意义。

  (2)众多上级部门分别行使复议职权,同样存在机构、人员、案件分散,复议资源整合不足难以统一形成工作发展的强大力量,机构设置不精简、不独立、无效能的问题。

  (3)行政复议权力并非必须基于行政隶属关系,而是源于法律的直接授权。[10]行政复议机关与被申请人之间通常存在行政隶属关系,但是并非必须以行政隶属关系作为当然和唯一的基础。有时行政复议机关可以与被申请人没有任何行政隶属关系,如申请人对省以下垂直管理的部门作出的行政行为不服,可以向有关的地方政府申请复议。[11]没有行政领导关系不构成进行复议监督的障碍。

  (4)“大胆假设,小心求证”,并非现有的就是合理的,要敢于打破旧观念、旧思想的束缚,提出新的解决问题的假设和可能。行政复议的审理机制与行政诉讼没有差别,并且吸收专业委员参与专业性较强案件的审理比司法机关更具比较优势,司法能做到依“块块模式”确定地域管辖的原则,复议又有何不可呢?基此,笔者建议从上到下统为一本,彻底确立行政复议“块块管辖”模式。对特殊类案件,如涉及国家安全案件、知识产权复审案件,以单行法作出特别规定即可。

  (三)确立行政复议与行政诉讼并行选择的制度模式

  理论界关于行政复议的性质主要表现为行政说、司法说、准司法说、综合说四种观点,[12]迄今未达成一致。限于篇幅,本文对此不过多展开探讨,但综合两大法系的制度实践,行政复议表现为“处分厅或者不作为厅以外的行政厅对行政不服的一种审查”,[13]对行政行为进行复议的过程就是排除司法审查的过程,[14]其目的在于为行政机关提供“修正自身错误、为当事人及法院贡献其经验和专长,以及为司法审查准备充分记录的机会”。[15]在美国,自19世纪后叶以降,伴随着社会经济的变化,在社会、经济、劳动等领域中出现了新的问题。可是,在应对这些问题方面,立法部门、执行部门和司法部门都显得无能为力。于是行政法庭应运而生,行政法庭的准司法权限,必须经过准司法程序来行使。并且,关于行政的专门技术性事项的审查,代替门外汉陪审而设置了专门陪审,对行政法庭进行的事实认定,承认其实质性证据的法则,赋予其拘束法院的效力,进而赋予行政法庭以作为司法审级中的第一审的地位,以谋求行政与司法的机能分担。[16]

  两大法系普遍以行政成熟原则作为司法对行政案件的审查基本标准。美国《联邦行政程序法》第704条规定:法律规定可以接受司法审查的行政行为和没有其他适当救济的行政机关的最终行为,应当接受司法审查。预备的、中间性的或者程序性的行政行为或者裁决,不能接受审查,应在审查行政机关的最终行为时一起接受司法审查。换言之,只有在行政机关作出正式的决定后,才能对之提起司法审查。在日本,行政厅的行为,只要没有到达对当事人的权利义务作出最终决定的所谓终局阶段,纷争便被认为尚未成熟,法院不予审查。当行政决定分阶段地积累而成时,即使分别看各个阶段行政决定具有处分性,尚存在应在哪个阶段承认起诉的问题。除存在特别依据外,关于阶段性行政决定的中间阶段,日本最高法院采取了不承认其处分性,或否定其诉的成熟性的态度。

  但是,对行政不服进行行政复议的审查强度,远较司法审查为宽。对一个尚未发生实际效果的公权措施,各国一般都严禁对其提起行政诉讼,而把其交给行政复议予以处理。因为在这一类诉讼中,司法权的触角延伸到了行政的过程之中,直接涉及到行政权与司法权的相互关系,因此应严格限制其适用范围,否则将造成司法对行政的过分干预。对这类可能产生权利妨害之虞但尚未现实产生侵害的行政行为的预防诉讼实质上是诉求法院停止或结束行政程序,其前提是行政机关具有威胁性的行为必须能足够具体地显示出,它才可能成为一个预防性行政诉讼的标的。但是,行政复议不受行政成熟原则的限制,相对人权利可能受到妨害的,即可以向复议机关适时寻求救济,以及时排除权利妨害、消除危险。以农村集体土地征收为例:根据国家关于农村土地征收的相关程序规定,在征地报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。对这类预备性的、中间性的阶段行为,不能提起行政诉讼但可以提起行政复议。

  对行政机关的正式决定,亦即所谓成熟行政行为,由于我国目前不实行普遍性行政复议前置,可以由相对人自由选择提起复议或者诉讼。一则赋予当事人多元化的救济方法。诉权是当事人的一项私权,当事人从个体利益出发如何确定被告、寻求怎么样的救济方式的个人意思应得到尊重。“须知参差多态,乃是幸福本源”,[17]公民社会之权利主体的法律生活,要掌握自己、经营自己,能够进行个人利益的自主把握,在救济途径上不应被设置得了无生趣、无从选择。二则实现复议与司法的良性竞争与制衡。二者毕竟体现出不同的法律价值追求:相较其他纠纷解决方式,司法具有终极性,是维护社会公平正义的最后一道防线,天下无冤乃司法之终极境界,故此司法更须具哀矜审慎敦重之气质,追求一种普遍性的制度总体层面的公正,强化而非削弱避免错案发生的机制,审级多重,程序缓慢,强调一切诉讼活动严格依程序而展开,以制度层面的普遍性公正实现具体个案的个别性公正。复议更倾向于追求当事人个体的公正,专注于双方纠纷的合理解决,较司法更多考虑到当事人的特殊性,“呆板的公平其实是最大的不公平”,强调尽快实现当事人之间的个体正义,因此程序力免繁琐冗长,一级复议追求效率,着重为相对人提供低成本高效率的法律服务为使命,不像司法承载那么多的社会价值。

  (四)建立司法对复议决定严格科学的审查程序

  我国目前司法实践中,当事人对复议决定不服,一纸诉状直接就开启行政诉讼之门,法院重新对复议决定书认定事实和适用法律进行审查,浪费了大量不必要的精力物力,并且导致“程序空转”等乱象丛生,归根究底是对复议行为和司法行为的关系不能作准确认识理解。

  实践中,救济期间不停止执行是世界各国公认通行的行政法基本准则,我国《行政法诉讼法》第56条亦采这项规则,[18]当时立法主要基于四点考量:

  一是行政行为的公定力理论,行政主体作出的行政行为,一旦生效,原则上推定为合法,未经有权主体变更、撤销或宣告无效,任何人不得否定其效力。基于公定力理论产生行政行为的确定力、拘束力、执行力,为维持法律关系的稳定,诉讼期间原则上也不停止执行。

  二是行政效率的需要,使国家行政管理具有稳定性、连续性、有效性,排除恶意滥诉妨碍行政目标的实现。

  三是公益优先,行政行为旨在维护公共利益和社会秩序,相较于公民个人利益具有权威性,应被尊重和执行。

  四是行政主体依法行政观念越来越强,行政行为违法的可能性越来越低,法律应建立对行政行为错误矫正机制的信任。[19]

  行政行为以告知之时生效为一般原则,[20]即相对人知道行政行为内容之时,该行政行为对相对人发生确定效力,对世则产生公定效力,所有机关、组织或个人应予尊重,不能任意否定。公定力、确定力等诸法律效力既然为行政行为的基本原理,当然更构成对行政行为审查裁断后予以维持、撤销、变更或确认违法的复议决定的效力内容。因为维持、变更、撤销等复议决定在诉讼期间亦不能停止执行,这与原行政行为在诉讼期间不停止执行的以上四点理由是一致的,这本身也是复议决定公定力、确定力、拘束力、执行力的具体体现。所以行政复议决定书一经送达即发生法律效力,而《行政诉讼法》45条规定的“在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的15日之实质乃是对复议决定的法定起诉期限,而不是有关论著中的“复议决定书推迟生效”,更不是法院一审判决的上诉期间。这也是英美法系对行政行为或复议行为之诉不称其为行政诉讼而称为司法审查的原因之一,因为行政决定本来就是生效的、待执行的,法院只是应行政相对人的请求对其合法性进行判断,依司法最终原则,这种审查的准入门槛较低,但是否开启较高阶段的庭审口头辩论诉讼则必须满足一定的实质条件。相较而言,司法审查比行政诉讼的表述更为贴切。实践中英美法系和大陆法系大多数国家都贯穿了这种司法审查的模式,对行政行为所涉及的法律与事实问题采取不同的审查态度,对法律问题作严格全面审查,对事实问题则尊重行政机关的认定。对事实问题只要不是“无证据支持(no evidence)”及“错误事实根据(wrong factual basis)”,即只要行政决定是基于呈现在面前的材料合理地作出决定,并且行政机关能够证明呈现在它面前的材料是以正确的形式出现的,法院对此即给予尊重支持。以美国为例,法院对审判式听证所作的裁决进行司法审查是完全以案卷为根据的,法院不接受、不考虑案卷以外的任何证据,对案卷内的证据,则只审查证据的合理性,即案卷中所载的“可定案证据”是否能“使一个理智的人能够作出与复议机关在案卷中所作出的结论相同的结论”。[21]对事实和法律问题全面审查要求法官花费巨大的精力和时间,因而被认为构成了一种重复和浪费,并有外行管内行之嫌。[22]

  在日本,关于公正交易委员会复议裁决的撤销诉讼,公正交易委员会所认定的事实,在具有对其立证的实质性证据时,拘束法院,对提出新证据也予以限制,这称为实质性证据法则(substantial evidence rule)。根据该法则,法院对于公正交易委员会以审决形式认定的事实,不是以独立的立场重新进行认定(Trial de Novo),法院的审查只限于根据审判中所调查的证据来认定该事实是否具有合理性。这样做,目的在于谋求法院与行政的作用分担。[23]

  我国应借鉴先进国家的司法审查观念和发达的程序规则,参照目前司法再审程序,建构科学、理性、规范的复议行为司法审查限制性规则。因为行政纠纷业已经过了较为严格专业的复议审理裁判程序,事实认定、法律适用系经过错综复杂的举证、质证、认证诸环节之后对被采信的证据锁链证明力予以考量、整理、裁断的结果,争议经过一次“准司法”性质的居中裁决程序予以过滤,争议焦点等案件事实问题非常明确。对当事人就复议决定提起的诉讼,法院是否予以立案及是否转入庭审口头辩论程序,应严格依该限制规则规定的标准和条件实行。并且复议决定书一经送达即产生公定力等法律效力,司法应给予应有的必要尊重。这样既充分贯彻以事实为根据、以法律为准绳的原则,又体现了司法的权威,兼顾了诉讼的效益。

【注释】 [1]周汉华:《我国行政复议制度的司法化改革思路》,载《法学研究》2004年第2期。

  [2][韩]李源主编:《韩国的行政复议和行政诉讼》,中国政法大学出版社2015年版,第4页。

  [3]王建新:《英国行政裁判所制度研究》,中国法制出版社2015年版,第320—321页。

  [4]张维迎:《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店2003年版,第72页。

  [5]郜风涛主编:《行政复议法教程》,中国法制出版社2011年版,第81页。

  [6]郜风涛主编:《行政复议法教程》,中国法制出版社2011年版,第373页。

  [7]参见王名扬:《美国行政法》(下),中国法制出版社2005年版,第33页。

  [8]第12条规定:对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。

  [9]参见应松年教授领衔的《行政复议法》修改专家起草小组《〈中华人民共和国行政复议法〉修改专家建议稿》及说明。

  [10]郜风涛主编:《行政复议法教程》,中国法制出版社2012年版,第72页。

  [11]郜风涛主编:《行政复议法教程》,中国法制出版社2012年版,第16—17页。

  [12]郜风涛主编:《行政复议法教程》,中国法制出版社2011年版,第58—66页。

  [13][日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第154页。

  [14]最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第34条规定:公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理。

  [15] Weinberger V. Salf,422 U.S.749,at 765(1975).

  [16][日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第164页。

  [17][英]罗素:《西方哲学史》(下卷),马元德译,商务印书馆1982年版,第40页。

  [18]第56条规定:诉讼期间,不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的,裁定停止执行:(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告或者利害关系人申请停止执行,人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;(三)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(四)法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的,可以申请复议一次。

  [19]参见童卫东主编:《〈行政诉讼法〉释义与案例》,中国民主法制出版社2014年版,第151—152页。

  [20]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2011年版,第209页。

  [21]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第146页。

  [22] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p.18.转引自张千帆:《司法审查的标准与方法——以美国行政法为视角》,载《法学家》2006年第6期。

  [23][日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第167页。