刘莘,陈悦:行政复议制度改革成效与进路分析

文章来源:《行政法学研究》2016年第5期

摘要:行政复议改革进行的八年间,各省市在地方实际情况的基础上,在复议委员会的建立、管辖权的集中与程序的创新上形成了不同内涵、各具特色的制度内容。改革面临的主要问题在于行政复议的组织、管辖、程序三个方面。据此,行政复议制度的进一步改革应从重塑行政复议组织机构、集中复议管辖权、改革案件审理程序三个方面着力。

关键词:行政复议,改革,行政复议委员会,集中复议管辖权

引言

  自2008年国务院在全国范围内推行行政复议改革试点起,行政复议委员会试点已从12个省份、95个单位扩展到24个省份;[1]同时推进的还有相对集中行政复议管辖权、创新案件审理程序的改革。经过几年的实践与尝试,复议制度的发展取得了显著的成绩与效果。建立体制外专家参与其间的行政复议委员会,试图解决原行政复议机构裁判非中立性的问题;相对集中复议管辖权,克服原行政复议资源分散、不均衡,且无法保障复议人员专业性,影响办案质量的弊端;创新案件审理程序,弥补原行政复议书面审查无法查清事实、无法质证的缺陷。

  2015年《行政诉讼法》进行了新的修改,复议维持原行政行为的作共同被告、首长出庭等新制度的设计对行政复议改革工作产生了巨大的影响,现有复议制度改革的进路方向面临着新的抉择与考验。

  课题组两年前曾对全国多个试点省份[2]进行了实地考察调研,总结分析现阶段地方改革的制度经验与发展问题;今年又针对《行政诉讼法》修改后的情况对浙江、上海、广东三省、八个地方,[3]展开实地调研,总结分析现阶段改革实践中遇到的各种问题,期望在《行政复议法》修订之际,通过实证调研,为行政复议制度的进一步完善提出具体而可行的修改建议。本课题组的结论是:设置行政复议局、延续集中复议管辖权与扩展行政复议听证,将是我们继续完善行政复议制度的大方向。

  一、行政复议改革的基本情况

  行政复议改革进行的八年间,各省市在地方实际情况的基础上,探索学习外国先进制度经验,相继展开了不同形式、不同程度、不同阶段的革新尝试,在复议委员会的建立、管辖权的集中与程序的创新上形成了不同内涵、各具特色的制度内容。

  这些改革的实施对现有行政复议制度产生了重要影响,有效地解决了以往行政复议工作中存在的各项问题,强化了行政复议作为行政争议纠纷解决“主渠道”的宣传和应用,进一步提高了其在公众心目中的法律地位与裁判公信力。

  (一)行政复议委员会的试点建设

  1.改革现状。

  2013年是第一批“行政复议委员会试点”设立后的第五年,此时,全国各级政府已尝试设立复议委员会试点超过200多家。当时,课题组针对“行政复议委员会”的改革试点情况首次对福建、黑龙江、山东、北京四省市[4]进行了相关的调研,其中以哈尔滨市与北京市的行政复议委员会改革最具特色与代表性。哈尔滨模式下的行政复议委员会改革,是将法制机构的复议职能为行政复议委员会所吸收。复议案件按照事实情况的难易程度,在程序上以简易与一般形式进行分别处理,其中一般程序的运用占到多数。简易程序案件由复议委员会办公室负责处理,一般程序案件则由复议委员会的案件议决会进行审议,但是复议决定依然以行政复议机关的名义予以签发。

  与此不同,北京模式中,普通类案件是由政府复议机关负责处理,但若遇到事实不清、法律适用存疑的重大、疑难类案件,则交由行政复议委员会议决,并出具审理意见书,作为行政复议机关作出复议决定的参考建议,政府复议机关对复议案件的处理依然占到多数。与哈尔滨模式相比较,北京模式中的复议委员会在性质上更接近于一种咨询机构,主要负责研究行政复议中的重大疑难问题,为复议工作提供专业知识上的协助。

  时隔两年后,复议委员会的改革进一步拓展,课题组在浙江、广东、上海等省市继而再次展开对复议委员会实践运作情况的调研。

  浙江省的复议改革主要集中在管辖权的集中和程序的改造上,只是在个别区县成立了以咨询功能为主的行政复议委员会,尚未在省、市级单位进行此类改革。

  广东、上海两省市的复议委员会模式则基本类同于北京。就行政复议委员会的人员组成而言,一般包括常任委员与非常任委员两种类型。常任委员主要由法制办人员组成,而非常任委员通常为高校教师、社会专家、律师、人大代表、政协委员等体制外人员。在非常任委员的选择上,广东部分地方还增加了乡贤、村委会主任等人员代表,通过对这些社会人士的吸纳,进而有效地促进行政争议纠纷的实质性解决。

  此外,委员会对案件的审议主要系通过不定期的案件审理会议(以下简称“案审会”)进行,案审会上非常任委员一般占到多数,采取一人一票,少数服从多数的议决制度。

  表1:上海、佛山、中山行政复议委员会改革情况

  

┌───┬─────────────┬───┬─────┬──────┬──────┐

│地区 │人员组成         │委员 │案件审议 │案审会   │程序规则  │

│   │             │人数 │情况   │组成    │      │

├───┼─────────────┼───┼─────┼──────┼──────┤

│上海市│主任、常务副主任、副主任委│   │至2015年底│5—9名委员,│一人一票、少│

│   │员            │   │,16次案审│非常任委员占│数服从多数原│

│   │             │   │会;   │多数;   │则;    │

│   │             │   │24起重大、│申请人可以选│审议意见法制│

│   │             │   │复杂、疑难│择委员。  │办不得改变。│

│   │             │   │案件审议。│      │      │

│   ├──┬───┬──────┼───┤     │      │      │

│   │委员│常任 │法制办人员。│17  │     │      │      │

│   │  │委员 │      │   │     │      │      │

│   │  ├───┼──────┼───┤     │      │      │

│   │  │非常任│法学专家、律│41  │     │      │      │

│   │  │委员 │师、人大代表│   │     │      │      │

│   │  │   │、政协委员等│   │     │      │      │

│   │  │   │。     │   │     │      │      │

├───┼──┴───┴──────┼───┼─────┼──────┼──────┤

│佛山市│委员会主任、副主任    │   │     │委员人数为单│一人一票、少│

│   │             │   │     │数,常任委员│数服从多数原│

│   │             │   │     │1/3以上。  │则。    │

│   ├─────────────┼───┤     │      │      │

│   │单位委员(原政府部门)  │35  │     │      │      │

│   ├──────┬──────┼───┤     │      │      │

│   │非常任委员 │社会专家、律│30  │     │      │      │

│   │      │师、人大代表│   │     │      │      │

│   │      │、乡贤等。 │   │     │      │      │

├───┼──────┼──────┼───┼─────┼──────┼──────┤

│中山市│常任委员  │市政府、依法│14  │     │非常任委员应│一人一票、少│

│   │      │治市办、监察│   │     │多于常任委员│数服从多数原│

│   │      │局、法制局人│   │     │。     │则。    │

│   │      │员组成(排除│   │     │      │      │

│   │      │有行政执法权│   │     │      │      │

│   │      │的行政机关)│   │     │      │      │

│   │      │。     │   │     │      │      │

│   ├──────┼──────┼───┤     │      │      │

│   │非常任委员 │法学学者、律│24  │     │      │      │

│   │      │师、人大代表│   │     │      │      │

│   │      │、政协委员等│   │     │      │      │

│   │      │。     │   │     │      │      │

└───┴──────┴──────┴───┴─────┴──────┴──────┘

  2.改革成效。

  现有法律规范下的行政复议工作主要由政府及其各部门法制机构承担,在性质上缺乏一种中立性、超然性的法律地位。而行政复议委员会的改革,通过体制外人员的吸收,有效地提高了复议机构案件裁判的独立性,增强了复议决定的公信力,有助于更好地解决原行政首长负责制下的复议工作产生的各项问题。具体而言:

  第一,有利于避免审而不决、决而不审的制度困境。

  我国《行政复议法》第28条规定:行政复议案件应由法制机构复议人员进行审查并提出意见,经机关负责人同意或集体讨论后,才可作出决定。

  在这样的制度设计下,复议机构实质上是一个办事机构,不是一个裁决机构,不是一个决定机构。所以我们会看到一个明显的落差,即复议人员了解案情、了解事实、了解证据、了解法规,但却不能决定案件的结果;相反,首长不审案件,却能决定案件的最终走向,这样的分离存在诸多问题。而将案件纳入行政复议委员会审查,由委员票决,其优势在于委员可以依据自身的专业知识、公正心来做出判断,通过一人一票、少数服从多数的制度设计,使案件审理不再受行政首长喜好的影响,可以最大程度地实现公平裁判。

  当然,现行法律制度之下,首长负责制与行政复议委员会制度均已存在且为并行,所以依据制度规定,即便有行政复议委员会,它的复议裁决还是要以复议机关的名义作出,经首长签署才能发出,故而行政首长还是有机会来决定复议案件最后应当怎样裁决。因此,各省市在改革试点工作中,往往通过进一步的规范限制和制度设计,防止和抑制机关负责人在未审的情况下否定复议委员会的审查决定。如哈尔滨市复议委员会要求,同一案件首长对委员会决定仅享有一次否决权,如果行政首长想再次否定行政复议委员会作出的决定,就必须通过政府常务会议的形式进行否决,增加首长否决的难度。

  第二,有利于解决行政复议工作非中立性的问题。

  实践中,行政行为的作出往往会接到上级主管领导部门的一些指示和要求,而行政复议体制又是一种条条管辖下的层级监督关系,上下级保护现象不可避免。在这样的制度模式下,上级主管部门对于下级对口单位的行政行为纠错主动性往往不高,相对人的合法权益通常难以保障,行政复议程序实际形同虚设,老百姓对行政复议工作的信任度大大降低。

  但是,行政复议委员会的改革吸纳了部分体制外人员参与到行政复议的审议当中,特别是许多省市要求案审会的人员组成,非常任委员必须超过常任委员的数量,或者允许相对人自由选择案审会的部分委员。从机构建设上强化了行政复议审理机关中立性、超然性的法律地位,有效地打消相对人“官官相护”的顾虑。

  从实际情况看,由于体制外专家可以不去顾虑或者根本不知道行政首长的想法、意图,所以完全凭着自身知识专长并按照其自身对法律的理解来发表对于案件的处理意见,故而一定程度上解决了首长负责制可能产生的首长枉顾法律或事实的裁判,强化行政复议裁决的公信力。

  第三,有利于改善行政复议权威性不足的问题。

  与负责审理行政诉讼案件的法官不同,行政复议人员在入职要求上不受司法考试资格的限制,且实践中多数复议工作通常为政府部门中身兼多职的行政工作人员所担任,在队伍建设、人员培训、新旧交替的衔接上尚存问题。因而复议人员对专业知识的解答难以令相对人信服,行政复议权威性不高。

  而行政复议委员会的建立,使法学专家、高校教师、律师等经验丰富的社会人员加入到了复议的审议过程中,体制外委员本身的专业性,可以更多更好地发现和解决行政复议案件中的实质法律问题,使政府行政复议案件纠错率不断提升,有效地促进政府依法行政工作的展开。

  (二)行政复议管辖权的相对集中

  1.改革现状。

  依据《行政复议法》的相关规定,行政复议的管辖机关包括了县级以上各级人民政府及其工作部门,复议机关多而分散。改革后的相对集中管辖权,是将各政府工作部门的行政复议管辖权收归本级人民政府统一行使,以实现复议管辖权的有效集中与合理分配。

  调研中,浙江省义乌市、广东省佛山市已完全实行了相对集中行政复议管辖权的改革。而在上海市的改革试验中,这一措施则限于自贸区,集中范围尚未完全铺开。同时自贸区自身工作进展也影响了行政复议管辖权的相对集中,自贸区市场监督管理局和食品药品监督管理局为两局合一,在权力的来源与案件的管辖上还有争议;城管执法管理也未纳入,改革尚在摸索阶段。

  与其他两市相比,佛山市的改革虽然集中了全部政府部门的复议管辖权,但行政复议决定书由政府作出却并非加盖政府公章,而是依据原《行政复议法》的相关规定,按照传统复议管辖规定盖相应主管部门的公章,从形式上衔接现有的法律规范。

  表2:义乌、上海、佛山实施相对集中行政复议管辖权改革情况

┌───────┬───────┬────────┬──────┬───────┐

│试点城市   │集中单位   │相对集中行政复议│例外    │备注     │

│       │       │权范围     │      │       │

├───────┼───────┼────────┼──────┼───────┤

│浙江省义乌市 │义乌市行政复议│1.上级政府对口主│涉及海关、金│       │

│       │局(挂牌无编制 │管部门原则上不再│融、国税、外│       │

│       │)      │受理对义乌市相应│汇管理等实行│       │

│       │       │部门提出的行政复│垂直领导的行│       │

│       │       │议申请;    │政机关和国家│       │

│       │       │2.义乌市政府相关│安全机关的行│       │

│       │       │部门的行政复议职│政复议案件,│       │

│       │       │权由市政府统一行│仍按《行政复│       │

│       │       │使。      │议法》规定处│       │

│       │       │        │理。    │       │

├───────┼───────┼────────┤      ├───────┤

│上海市(自由贸 │上海市政府法制│涉及自贸区管委会│      │浦东新区政府行│

│易区)    │办      │;浦东新区政府;│      │使相对集中管辖│

│       │       │市政府工作部门及│      │权后,市级政府│

│       │       │其派驻自贸试验区│      │不再行使相应管│

│       │       │的机构、由其管理│      │辖权。    │

│       │       │的法律法规授权组│      │       │

│       │       │织的复议案件。 │      │       │

│       ├───────┼────────┤      ├───────┤

│       │浦东新区法制办│涉及浦东新区政府│      │       │

│       │       │工作部门及其管理│      │       │

│       │       │的法律法规授权组│      │       │

│       │       │织;市级行政机关│      │       │

│       │       │垂直领导的浦东新│      │       │

│       │       │区相关机构的复议│      │       │

│       │       │案件。     │      │       │

├───────┼───────┼────────┼──────┼───────┤

│广东省佛山市 │佛山市法制局 │佛山市政府相关部│      │复议决定书盖原│

│       │       │门的行政复议职权│      │部门公章。  │

│       │       │由市      │      │       │

│       │       │政府统一行使。 │      │       │

└───────┴───────┴────────┴──────┴───────┘

  2.改革成效。

  虽然相对集中行政复议管辖权的改革尚处于摸索阶段,有些改革也只是“半吊子”改革,但是这一制度的尝试却收效显著。解决了现有体制下行政复议机关分散而不集中、人员分配难以平衡且队伍建设困难的问题,最大程度地整合行政复议资源,有利于推动复议工作向“主渠道”发展,对复议工作的持续完善产生了积极的作用。具体而言:

  第一,有利于畅通相对人的复议申请渠道。

  在行政复议制度实施的多年内,相对人难以准确找到行政复议机关是较为常见的制度问题。近些年,随着机构改革的推行,上、下级政府在职能职责上并非一一对应,让许多寻找上级行政主管机关申请复议的相对人往往找不对、找不准、找不到。复议申请渠道的复杂,实际上限制了复议便民作用的发挥,使相对人产生了“复议难”的观念,大量的行政争议在未经行政复议程序的情况下便进入了信访和诉讼的渠道,造成了社会资源的极大浪费。而相对集中行政复议权后,相对人要申请行政复议只需去政府递交申请书即可,无须为确定复议机关而困惑,也间接地宣传了行政复议职能,强化了复议工作的运转。

  第二,有利于复议资源的集中和整合。

  一方面,原复议体制下,各政府部门、行业主管单位的复议案件数量并不均衡。如改革前的义乌市,上级政府就多达30几个部门对义乌市具有复议管辖权,其中市一级除市政府外,复议职能还分散在公安、交通、市场监管、地税等多个部门,平均下来,上级各部门的年受理案件数量仅为1.5件,义乌市本级的单个部门年平均办案量仅为2件。或者在一些地市,本级政府案件数量相对较多,而主管部门每年几乎没有复议案件,这样的情况下,分散复议管辖权实际上浪费了大量的行政资源。

  另一方面,就复议人员而言,人员数量与案件数量同样难以达到平衡。如现阶段上海市共设有113个复议机关,从事复议工作的人员数量则仅为327人,每个复议机关平均只有2.8个办案人员,在复议工作不断发展、案件数量不断增大的社会背景下,这一数字远远不够。特别是在一些区、县地方,有机关无机构、有案件没人办、有人员没案件的问题十分突出,妨碍行政复议规范化、专业化。而通过相对集中行政复议管辖权,可以更好地整合人力资源,集中人员专门办理行政复议案件,有效地提升行政复议的工作质量。

  第三,有利于复议队伍的建设和稳定。

  在区、县等行政资源稀缺的地方,行政复议案件相对较少,法制机构中行政复议人员往往同时负责其他行政工作,复议职责只是一种副业,人员流动性极大。然而,复议与诉讼都是专业性较强的行政争议解决途径,复议队伍的分散并不利于工作的开展。而行政复议管辖权的相对集中,可以通过案件的集中进而促进政府机关对复议工作的专业性对待,在日后的人员培训、队伍建设上可以获得更多的支持和肯定。

  (三)行政复议程序的细化再造

  1.改革现状。

  我国现阶段行政复议的审理方式以书面审查作为原则,例外听证。而近些年,关于程序的改革,则集中于对书面审查以外的公开类审理方式,如听证与调解的广泛尝试。

  调研中,除上海市行政复议工作依然以书面审查为主导外,在浙江与广东省的改革中,听证成为了程序改革的主导。近些年,浙江省相继出台了《行政复议案件调解处理规则》、《浙江省行政复议听证规则(试行)》等法律规范,积极地推进行政复议案件听证审理,强化行政纠纷的解决。仅2015年一年,浙江省政府采用听证审理的行政复议案件数量就达30%左右,且日常工作中各级政府通过规范要求法制办主要领导每年选择部分典型案件,亲自主持召开行政复议案件听证会,进一步推动复议程序公开化改革的快速发展。与浙江省相比,广东省的程序改革则更为彻底和司法化。在复议案件的审理程序中,听证审查是原则,除简单类案件可以进行书面审查外,其他均实行听证审理。同时自2015年始,广东省便着手开始在各市推行行政复议庭建设,进行庭审直播。2016年广东省计划出台全省的复议庭审规则,拟要求涉及行政规划、土地征收及市政府作被告的复议案件一律开庭,且给相对人寄发庭审通知。其他复议类案件,由经办人根据案件事实情况决定是否开庭审理。

  2.改革成效。

  调研中,改革对于行政复议审理程序的创新主要集中在原书面审理原则后的多元化解决方式的扩充,特别是对听证程序的大范围运用,以及对审理程序公开、公平制度的追求。传统行政复议案件审理在“书面审查”的基础下,案件的争议焦点往往难以明晰,纠纷化解效果并不突出。如今,通过程序的改革,可以进一步地细化复议审理程序的相关内容,有效地提高复议制度的社会公信力。一方面,公开审理有利于解决原行政复议书面审理程序无法解决事实不清的问题,通过相对人与被申请人之间的相互质证,使复议机关更直接、更有效、更直观地了解案情和明晰争议焦点。另一方面,通过双方的沟通交流,借助调解等手段的运用,更好地解决复议案件中的争议纠纷,化解社会矛盾,提升行政复议工作的制度功能,促进社会的稳定。

  二、行政复议改革的实施难题

  在三个方面的复议改革中,有成效、有收获,有阻碍、有局限。制度完善的过程中往往解决了一部分问题,又在社会发展的背景下,出现了新的问题。因而课题组希望通过对改革措施的分析和评价,进一步明确组织、管辖、程序改革中遇到的制度难题,及时化解发展中的理论障碍,寻求复议制度完善的新的突破。

  (一)组织问题

  行政复议委员会的建立是行政复议改革中较早推行的制度内容,在改革的探索过程中有效地解决了传统行政复议中存在的部分问题,但是也在改革中逐步地放慢脚步或者被一些城市所放弃。而这一情况的出现主要源于三个方面的问题:

  1.基层组织专家资源稀缺。

  行政复议委员会是一种借助外脑的机构改革模式,在制度推进的过程中需要有充分的人力资源,才能支撑起制度的良好运转,也就是行政复议委员会需要专家、律师、教师等委员资源的后援保障。在省级或经济发达城市专家资源不是制度发展的问题,但是如果在基层、在山区、在偏远地区、在经济落后的城市,地域限制了人才的分流,使这些地方很难达到复议委员会建设所需的资源条件,这是改革措施的局限性所在。一些地方如哈尔滨起了带头作用地任用退休法官、退休检察官、退休的人大工作人员来充任所谓体制外专家。有的资源不足的地区,因为专家资源稀缺,实际依然是法制机构自身的复议人员在解决各类争议案件,与复议委员会的初衷相悖,改革的优势难以体现。另一方面,如果委员本身素质不高,那么行政复议委员会不仅难以解决既存的法律问题,还可能会导致案件的错误走向,将好事变为坏事。

  2.非常任委员参与度不高。

  虽然非常任委员可以运用自身的专业知识帮助行政机关更好地解决行政争议纠纷,但是:

  第一,谁参加某一复议案件的案审会是复议机关决定的;

  第二,什么样的案件交给专家占一半以上的案审会是由法制办复议处决定的;

  第三,在身份上,复议委员会委员是一种兼职,而非本职工作。故而,很多非常任委员因为自身工作的原因,一年可能只会参加一次案审会,对复议工作的参与度实际不高。

  此外,复议委员会的运作中,复议机关会对将被审议的复议案件进行事先审查并提出审理意见书,会议当天交由案审会各位委员进行讨论。实践中,非常任委员因为工作繁忙往往只是在案审会上通过意见书简单地了解案情,针对难以解决的法律问题提出一些个人的意见。

  同时,调研中也了解到,有的地方,案审会的议决结果往往与复议机关的审查意见书内容一致,极少出现相反的结论。这种情况下,实际审查人员依然是政府复议机关,复议委员会从议决转化成为了一种咨询,委员的票决不再具有实质性的意义。

  3.只解决法律问题,不解决事实问题。

  行政复议制度的改革是希望能够更好地解决行政争议纠纷,但是行政复议委员会的运作在这样的功能定位上存在着一个短板,即只解决法律问题,不解决事实问题。

  一方面,案件审理过程中,会议焦点主要集中在要解决如何适用法律、如何解释法律、如何理解法律的问题,事实问题仅仅作为法律论证的资料分析。例如涉及土地征收类案件,复议委员会仅能针对行政行为的对错进行法律上的评价,作出撤销、维持的决定,但是并不能真正解决案件中涉及土地归属的事实问题。

  另一方面,当事人到场的案审会太少,事实问题只能听法制办工作人员的,甚至会单方面地听取被申请人关于事实的陈述或定性。

  最后,复议委员会非常任委员是体制外人员,不掌握行政资源,涉及到具体的事实纠纷难以进一步地进行有效解决。因而,复议委员会的问题在于其缺乏解决纠纷的资源,这也是其在改革中不断后退,进而演变为咨询机构的原因之一。

  (二)管辖问题

  就相对集中行政复议管辖权改革而言,其实施面临的问题包括三个:

  1.人员编制问题。

  改革的设计有效地避免了区县、部门无案源情形下的资源浪费,也有利于复议队伍的整合、调配和人员培训。但是实践中,案件虽然集中却并未实质增加复议机关相应的人员编制,如上海市的调研中,其管辖改革缓慢推进的原因在于,现阶段仅合并四个部门的管辖权限后,复议案件数量便增长了约4倍,但是人员没有增强。与法制办相比,义乌市复议局与佛山市法制局这类机构,可以有效地强化了人员的配置,特别是佛山市的改革,将原各政府部门复议人员统一起来,实现了队伍的全面整合。但是法制办承担复议工作依然为各省市的普遍情况,集中管辖权的同时却无法解决部门复议人员的集中,或者本级政府复议人员的数量问题。

  其次,新《行政诉讼法》实施以后,各地行政诉讼案件数量激增,行政复议机关应诉工作量成倍增加。调研中,多数复议机关在行政复议部门的基础上,增设了行政应诉科、行政应诉处等新的部门,然而人员的增加只是短暂地应对诉讼法修改带来的新问题,从另一个角度而言,这样的改变甚至分流了部分复议人员进行应诉工作,未从本质上解决复议案件数量逐渐增长的问题。

  最后,通过条条管辖到块块管辖的过渡,传统条线管辖下的行业专业性案件也统一到了政府复议机关。但是,现阶段各级政府复议部门的专业性人才储备还面临着滞后性的问题,并不利于复议案件的审理与纠纷的有效解决。

  2.复议选择权问题。

  依据《行政复议法》第12条的规定,复议申请人对于地方政府工作部门具体行政行为不服,可以选择部门本级政府也可选择上一级主管部门申请行政复议。传统的制度设计是希望相对人在复议过程中享有申请的自主选择权。所以在改革的进程中,不可避免地会对相对集中行政复议管辖权产生一种质疑,即这样的措施是对现有法律的一种突破,实际侵犯了行政相对人复议选择的自由。而在接下来的制度选择中,是否应该继续保留相对人的复议选择权,还是从便民的角度出发实行复议管辖权的集中,值得进一步的探讨。

  3.法律适用问题。

  相对集中行政复议管辖权后的佛山模式,实际上统一人员、统一管辖、统一审查,但是分别决定。即立案、审案统一是由佛山市政府法制局来办,通过加盖部门公章的形式,使法律文书由各个复议机关从形式上去做到符合《行政复议法》的相关规定。这一模式虽满足了上一级主管部门复议管辖的法律要求,但是也造成了其他一些法律问题。如《行政复议法》第31条第2款规定,行政复议机关作出行政复议决定,应在制作的行政复议决定书上加盖印章。而佛山模式下的盖章主体与决定主体并非同一。

  此外,按照《行政诉讼法》的相关规定,行政诉讼的被告是作出具体行政行为的行政机关。如果佛山市法制局应诉,则与行政复议决定书上明确的行为作出主体不符;若由盖章部门进行应诉,则其实际并未参与审理案件,对案情一无所知。改革与法律,矛盾尚存。

  (三)程序问题

  就复议程序改革而言,公开审理形式较于书面审查,更易于化解纠纷、解决问题。但是在地方的改革中,这样的形式也遇到了停滞与拒绝,而改革推进的困难主要在于两个方面的问题:

  1.人手不足问题。

  现阶段,听证审理成为了许多省市的改革方向,对于行政复议纠纷的解决具有重要的作用。但是与集中管辖权改革遇到的问题一样,程序改造困于人手上的不足与缺失。行政复议庭或听证会的召开往往需要2—3名工作人员同时在场,但是在案件数量较多的情况下,人手往往难以调配;或者在区县级行政复议机关,这样的人员要求可能占到了法制机构全部的复议人员数量,因而在这种情况下,行政机关往往还是会优先选择书面审查作为审理形式,这也是导致程序改造推进困难的原因之一。

  2.效率与司法化的问题。

  行政复议与行政诉讼是两项并行的行政争议纠纷解决制度,复议与诉讼应该是怎样的关系,如何对两项制度进行程序上的衔接,是现行改革中需面临的重要问题。现阶段,地方改革中,如广东,所进行的是一种“完全司法化”的程序革新,对于复议庭的建设从庭内设计到审理流程与法院庭审几乎完全相同。但是就机构性质而言,复议机关是行政机关,人民法院是司法机关,二者之间存在着本质的差异。二者从机构形式到程序设计都存在着明显的不同,行政机关有其独特的机构优势,对于问题的处理具有效率、快捷的特征。故而,我们说司法化,尤其是程序司法化,不应完全等同于法院。所谓“程序司法化”其主要针对和希望解决的问题在于:以前的行政复议缺乏程序性,证据意识不是特别强,时限要求模糊,而这些恰是法院的优势和特点,因此我们可以充分地借鉴行政诉讼程序的这些优点,以此完善行政复议制度,并非指复议审理的一切程序都要和法院相同。而改革的脚步使复议程序虽然渐入规范化,却降低了其处理争议纠纷的速度,使其在改革中渐渐地丢弃了行政复议本身的制度特征与机构优势,陷入司法同质化的困惑。

  三、行政复议制度的进路探索

  行政复议体制改革的进程中,改革措施产生了积极作用,进而推动制度不断地发展,但同时这些尝试也因为行政复议功能定位的不清,在制度选择中逐渐削弱并走向停滞。不同于司法,复议是一种替代司法的争议处理方式,或者说是一种差异化的、与司法不同的纠纷解决模式。所以,在功能定位上解决纠纷应是它的目标,层级监督应当是解决争议的副产品,复议制度的改革也应该以纠纷解决作为其发展和前进的方向。[5]而就具体的制度而言,依据现有的经验总结,可以分为以下三个方面:

  (一)重塑组织机构

  现有改革所尝试的行政复议委员会并非一种新的制度,其在韩国与我国台湾地区早已存在,且运作效果良好。但从我国现阶段的实践效果而言,复议机构的改革中,行政复议委员会并未真正起到制度的革新作用,其所预定产生的中立、超然的改革效果,实质上在运作中依然需要依靠复议机关的支持和推动,不能成为一个独立发展的复议组织机构。与台湾地区诉愿审议委员会制度相比较:

  首先,台湾地区本身只有3.6万平方公里,2300多万人,十几个城市,在委员的选取上并不存在太大的困难。但是这一制度放在一个幅员辽阔,各地文化、习俗差异不同,且人口数量巨大的大陆地区,则结果就大为不同。一方面,在委员的组成上就难以固定和统一;另一方面,偏远地区的专家资源也难以均衡和保障,制度试行起来相对困难。

  其次,从案审会而言,台湾行政复议委员会的委员约9—16人,[6]制度要求每次会议委员必须全部到场参与,委员会决议为案件审议最终决定。但是现阶段大陆地区行政复议委员会的改革试点,往往一个复议委员会专家聘请即有30—40人,不可能所有人都一次参与,所以每次抽取3、4名专家加上法制办工作人员组成临时案审会进行案件审理,专家委员在制度选择上类同于人民陪审员,不具稳定性。这期间如上所述,其实主要的审查工作还是由复议机关进行,并提出初审意见,复议委员会的决定与初审意见往往无出其右,委员会功能偏向于咨询。

  最后,现阶段所进行的复议委员会改革其实并不能真正通过委员的专业知识去解决行政争议纠纷,只是能够明确法律问题的导向,在之后还是需要行政复议机关通过行政资源真正地解决问题。

  故而,在行政复议制度的组织改革选择上,还是应以行政复议机构为主导,例如义乌市行政复议局、佛山市法制局的建设,通过行政机关内部的建设,形成独立、规范和强大的行政复议机构,更好地促进行政复议制度的发展。所以对于组织机构的新改革,课题组认为应该包括以下三个方面:

  1.建立专门的行政复议局。

  现阶段,复议机构往往缺乏如司法裁判机关般的独立法律地位,且人员在职能方面通常身兼数职,而复议仅为工作的一小部分,这样的安排并不有利于复议成为争议纠纷解决的“主渠道”。而通过行政复议局的建立:

  第一,可以使老百姓更直观地了解和认识复议。在对义乌市行政复议局的调研中,课题组了解到,原来集中于政府与主管部门的复议职能是一种附属性的,相对人往往不了解这样一种纠纷解决制度的存在,选择信访与诉讼较多。而通过“行政复议局”的挂牌,老百姓最直观地了解到了有一个专门的政府机构,它的职能在于解决纠纷。对于复议,从不知道到知道、从不了解到了解、从不信任到信任,起到了有力的宣传作用。

  第二,通过行政复议局的建立,可以有效地整合和强化人力、财力、物力资源,较于以往法制办复议人员身兼数职的情况,可以更好地建立起一支独立的、专业的、固定的行政复议队伍,促进行政复议制度的进一步发展。

  2.强化复议委员会的咨询功能。

  对于行政复议委员会的建设虽然褒贬不一,但是其为行政机关所提供的专业性、法律性的咨询与解答具有重要的作用。本身,法治政府建设需要法律顾问的支持,同样,复议制度的发展需要更多的资源、思想、观点的帮助,而复议委员会就可以如外脑般促进复议法律问题的解决。

  对于新改革下复议委员会的建设,可以包括三个方面:

  第一,对复议案件进行分类和分流。一般普通类案件由复议机关直接处理,而若遇到重大、疑难、复杂类案件则可以交由行政复议委员会进行法律咨询。这样的制度设计,一方面可以有效地促进专业问题的解决,另一方面也可使相对人信服,提高案件公信力。

  第二,对于体制外委员的选择范围可以进一步多样化。例如与医疗相关联的案件,可以邀请医学专家进行咨询,针对不同行业问题吸纳不同行业的专家,有效地促进复议纠纷的良好解决。

  第三,为解决基层、偏远地区专家资源匮乏的问题,可以在省一级政府建立专家咨询库对基层、偏远地区进行对口帮助,针对各地方行政复议案审会的召开,加强人员的帮助和支持,促进复议的全面发展。

  3.强化复议队伍的建设。

  复议机关工作人员的法律素质与复议队伍的建设培养,同样决定着复议制度良好发展与否。因此,在复议队伍的建设上可以包括两个方面的内容:

  第一,提高复议人员的入职门槛,明确司法考试资格。虽然调研中对于这一建议的思考,实践机关也提出了诸多顾虑,即复议工作本身复杂而繁重,行政人员往往都不愿接受这一工作。而一旦设立较高的入职门槛,那么反而会造成越来越多的行政人员以无资格为借口拒绝接手行政复议工作。但是课题组考虑,要进一步发展行政复议制度,特别是其本身与行政诉讼同为并行的争议纠纷解决机制,对于队伍的建设就必须有较高的专业性要求。同时通过对复议人员素质的提高,也可以强化相对人对复议决定书的认可和信任,有利于提高复议工作的社会认可度。

  第二,现阶段复议机关人员流动性很大,很多复议人员刚刚掌握复议工作流程就调转至其他部门,新旧人员间的培训和知识交接也并并不衔接,行政复议工作发展进路困难。故而在组织机构的建设后,应进一步保障行政复议人员的相对稳定性、固定性,强化培训,建立起一支有组织、有体系的行政复议队伍。这样的队伍才能肩负起复议任务。

  (二)集中案件管辖

  从发展的角度来看,相对集中行政复议管辖权是一项值得推进的改革措施。一方面制度的设计可以解决人手与资源不足的问题;另一方面,集中管辖权可以使行政系统内部逐渐地形成一套解决问题的专门体系,这个专门体系长于纠纷争议的有效解决。正如调研过程中有人指出的,没有人,什么也干了,而所需要的人,是具有相当经验积累的专门人才。

  此外,将复议权统一集中至各级人民政府,具有积极的发展意义:首先,调研中也发现实际上相对人在复议申请的过程中更集中于向政府提交复议申请。其次,针对复议选择权和复议便利性的矛盾问题,课题组还是选择复议便利性来进行制度的完善。因为复议选择权虽然给予相对人选择自由,但并未进一步产生更多的制度优势,相反,加剧了相对人对复议制度的不理解和难参与,使相对人摸不清复议申请部门,转而进行信访和诉讼,难以实现复议对纠纷的大范围化解。再次,针对复议管辖权集中后的行业专业性问题,可以在政府集中行政复议权后,借助大平台的优势,对不同案件进行分类处理。又如,佛山模式中,管辖权集中后的各行业复议人员同属一个机构,不同案件可以针对不同争议焦点进行专门性的处理,且若实际疑难重大,还可借助行政复议委员会进行解决,在专业性问题上不会导致其他问题。

  最后,还是得明确,相对集中行政复议管辖权,在现阶段与现有法律存在一定的矛盾冲突,所以在复议制度改革的过程中,应配套修改相关法律法规,确保日后制度发展的有效可行。

  (三)改革审理程序

  行政复议的改革程序同样是重要的内容。将来不管建立怎样的行政复议机构,程序的公开、透明、质证是制度发展的必然要求;此外,相较于管辖与组织的改革,从程序入手相对而言更简单易行,且可以从根本上保障行政复议制度的公正与权威。实践中,相对人在听证的过程中感受到了程序的公正,往往会选择息讼服判,这正是争议纠纷解决目标所期盼的,是复议法修改之重。复议程序的设计和完善,对复议制度的改革有着重要的作用,实践中不难看出,各省市针对复议审理程序做了诸多创新,但也存在类同于法院审理程序的趋势。但是,课题组认为,程序司法化,是要求复议制度与诉讼制度一样,强化程序的作用,而不是完全的司法主义。因而,复议审理程序的改革需要坚持两个原则,即正当程序[7]与效率原则。

  首先,就审理方式而言,建议取消“书面审查为原则”的法律要求,增加对外公开的审理方式,强化听证审理的优势作用。实践中,很多争议纠纷的事实未予查清,使得“下断”变成武断。复议双方面对面地交流,可以使复议裁判人员准确地了解案件争议焦点及其事实真相;另一方面,在交流中也可以便利地促进申请人与被申请机关的沟通交流,促进纠纷的快速解决。

  其次,人手问题是复议听证的短板。公开审理往往需要两个以上的工作人员,在复议人员编制不能保障的情况下,这一步迈出艰难,但不可或缺。同时,复议案件审理过程中,事实问题有必要听证,但不必要适用全部案件,所以案件分类依然必要。针对事实清楚、法律明确的案件可以由复议机关书面审理,对于如土地征收、房屋建设、治安处罚等争议较大的案件,应强制性要求开庭审理。即部分案件属于复议机关依职权必须听证审理的,其他案件如果相对人申请,可以依法开庭审理,广东模式对案件审理程序的分类可以作为借鉴。

  最后,复议的功能定位在于解决纠纷,复议制度的进一步发展还需突出其自身的便捷、效率的优势,避免复议与诉讼的同质化问题。

因为行政机关和司法机关在机构性质上存在明显的不同,行政复议应抓住实质的公正,在程序上无需完全等同法院,可以省去繁文缛节的东西,追求高效便捷。把正当程序作为最低程序要求,但程序要求不必硬化,非正式的听取意见不拘形式地查清事实,去掉程式性的手续,直接切入争点,最大程度地实现高效,也最大范围地解决法律甚至历史遗留问题或者政策等纠纷。籍此,行政复议才能真正成为解决行政争议的主渠道。

【注释】 [1]2011年国务院行政复议委员会工作座谈会上宣布:当时的试点省份是12个,单位是95个,另有7个省、13个单位自行组织开展了试点。2014年国务院复议司副司长方军撰文说,复议委员会试点已经扩大到21个省份。

  [2]课题组关于行政复议改革的调研分为两次:第一阶段,针对“行政复议委员会的试点情况”,对福建、黑龙江、山东、北京四省市进行调研;第二阶段,针对新《行政诉讼法》修改后“行政复议制度改革的方向”,对浙江、上海、广东三省市进行调研。本文主要以第二阶段调研成果为依据,结合第一阶段的部分数据,形成调研报告。

  [3]市县区调研对象为:杭州市;义乌市;广州市;中山市;佛山市;深圳市;上海浦东新区;黄浦区。

  [4]市县区调研对象为:厦门市;南靖县;哈尔滨市;济南市;济宁市。

  [5]参见刘莘:《行政复议的定位之争》,载《法学论坛》2011年第5期。

  [6]如台北市政府《诉愿审议委员会组织规程》第2条规定:“本会置委员十二人至十五人”;《高雄市政府诉愿审议会设置要点》第2条规定:“高雄市政府诉愿审议会置委员九人至十三人”。

  [7]“正当程序原则起源于英国法的‘自然正义’,发达于美国法所继承的‘正当法律程序’。在英国,正当程序原则要求行政机关在行使权力时保持最低限度的公正,亦具体包括公平听证和避免偏私两项规则。至1960、1970年,美国正当法律程序经进一步发展而包含了另外一些重要的内容,即行政公开原则。”参见周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年第4期。