王万华,宋烁:地方重大行政决策程序立法之规范分析——兼论中央立法与地方立法的关系

文章来源:《行政法学研究》2016年第5期

【摘要】 重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。地方重大行政决策程序规定包括政府规章与行政规范性文件两种形式,广泛分布在除西藏外的全国30个省、直辖市、自治区。地方立法历经十余年探索,逐步完善了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五项程序制度,为中央立法积累了较为成熟的立法经验。国务院现已启动《重大行政决策程序暂行条例》的立法工作,条例作为规范重大行政决策的基本法应当吸收地方共性规定与成熟制度,完善公众参与等外部机制,适度规范行政机关之间的内部关系;条例作为中央层面立法,构建程序制度应当使之具有可操作性,避免条例出台后地方仍需大量重复立法细化规则。

【关键词】 重大行政决策,地方立法,规范分析,中央立法

    《重大行政决策程序暂行条例》在《国务院2016年立法工作计划》中属于“全面深化改革急需的项目”类别。国务院法制办目前已完成《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)的起草工作,正在征求地方的意见。

  重大行政决策涉及的法律关系远较行政执法复杂得多,立法选择了“先地方、后中央”的立法路径,在中央层面立法启动之前,地方已经出台大量关于重大行政决策程序的地方政府规章与行政规范性文件,既为中央立法积累了立法经验,亦为未来中央立法在地方的实施打下基础。不过地方立法先行虽得以为中央立法积累宝贵的立法经验与实证经验,但如何处理中央立法与地方立法的关系本身亦成为中央立法需要解决的一个问题。

  截止至2016年5月1日,我们收集到地方重大行政决策程序规定共计326份。本文拟对收集到的326份规定就形式与内容两个方面展开规范层面的分析,并进而对如何定位中央立法与地方立法的关系提出初步思考。

  一、重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式

  重大行政决策法治化主要是一个实践话题,在重大行政决策法治化的提出与推进进程中,政府的自我推动扮演了极其重要的角色,其推进进路采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。国务院通过一系列指导性文件提出并逐步完善了重大行政决策的制度框架:2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”列为基本建成法治政府目标的一项内容,提出“建立健全行政决策机制”,包含健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度三项具体要求。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《市县依法行政决定》)进一步规定了六项重大行政决策程序制度。[1]2010年《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)确立重大行政决策的基本程序制度,提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”,加强重大决策跟踪反馈和责任追究。

  立法对接层面,各级地方政府承担了先行先试的任务,并沿着两条路径展开重大行政程序立法的推进:

  一条路径以2008年《湖南省行政程序规定》为代表,在综合性行政程序规定中规定重大行政决策程序,目前已出台的16部行政程序规定中除《宁夏行政程序规定》之外,其他15部都规定了重大行政决策程序。

  另一条路径是制定专门的重大行政决策程序立法和行政规范性文件,此路径之下又分为两种做法,一种是制定综合性重大行政决策程序规定对重大行政决策进行全面规范,如《浙江省重大行政决策程序规定》、《辽宁省重大行政决策程序规定》、《苏州市重大行政决策程序规定》,采此种方式的略多一些;另一种做法是制定关于重大行政决策单一程序机制的规定,如《通化市人民政府重大决策专家咨询论证实施办法》、《大连市重大行政决策听证办法》等。

  在重大行政决策法治化历经十余年的探索基础上,中央层面开始重大行政决策程序立法的工作部署。

  2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)中明确提出“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

  2015年,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》进一步就完善决策程序提出了六项具体要求。[2]

  立法对接层面,2016年发布的《国务院2016年立法工作计划》中将《重大行政决策程序暂行条例》列入“全面深化改革急需的项目”类别。目前,国务院法制办已经完成《重大行政决策程序条例》(征求意见稿)的起草工作,正在征求各省、直辖市、自治区的意见。

  国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式直接影响了地方重大行政决策程序立法,地方立法从立法架构到制度构建所呈现出的种种特点,都与立法所处的阶段有着直接关联,这是我们分析地方重大行政决策程序立法时遵循的基本观察视角。

  二、地方重大行政决策程序立法的形式分析

  截止到2016年5月1日,我们通过北大法宝先行检索、百度补充检索的方式检索了全国31个省级行政区域(22个省、5个自治区、4个直辖市)现行有效的行政程序规定和重大行政决策专门立法,共检索到326份关于重大行政决策的地方规定,其中包括36个地方政府规章和290个行政规范性文件。

  (一)区域分布

  除西藏自治区外,其他30个省、自治区、直辖市都有关于重大行政决策的程序规定,分别是22个省、4个自治区、4个直辖市,约占全国31个省级行政区域的96.8%。其中,21个省、自治区、直辖市制定了省级重大行政决策规定,如《浙江省重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》,约占全国31个省级行政区域的67.74%。其他9个省区(吉林省、新疆维吾尔自治区、陕西省、河北省、河南省、安徽省、江苏省、上海市和海南省)虽未制定省级重大行政决策程序规定,但省内有市级、县级人民政府制定了重大行政决策程序规定,如上海市《闵行区人民政府重大事项决策程序规定(试行)》等。重大行政决策程序立法在地方区域分布的广泛性为中央立法的实施奠定了非常好的基础(区域分布比例情况参见图1)。

  (图略)

  图1:地方重大行政决策规定区域分布比例图

  (二)立法形式

  地方重大行政决策程序立法形式包括两种:一种是在统一行政程序规定中专章或者专节规定重大行政决策程序立法;另一种是制定专门的重大行政决策程序立法。

  1.15部地方行政程序规定。

  课题组收集到的326部规定中,15部是地方行政程序规定,约占全部规定的4.6%。湖南于2008年出台第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》,在程序规定中规定了重大行政决策程序,湖南的立法形式为其他地方仿效,已出台的16部地方行政程序规定中,[3]除《宁夏回族自治区行政程序规定》没有规定重大决策程序的内容,其他15部程序规定中都规定了重大行政决策的内容。此外,通过百度检索,“中国政府法制信息网”[4]和“贵州省人民政府法制信息网”[5]中提到贵州省黔东南州天柱县以政府令形式颁布了《天柱县行政程序规定》,但无法查询到该规定的具体内容,不能判断该规定是否包含重大决策程序内容,因此暂未列入统计范围。

  2.311部专门重大行政决策程序规定。

  制定专门的重大行政决策程序规定是重大行政决策程序立法的主要立法形式。课题组收集到的326部规定中,专门立法形式为311部,占95.4%。311部专门立法又分为两种形式:

  第一种是制定综合性重大行政决策规定,[6]如《浙江省重大行政决策程序规定》、《苏州市重大行政决策程序规定》,共计159部,占总数311份的51.1%。

  第二种是制定针对单一程序制度的规定,如《珠海市重大行政决策听证办法》等。单一程序制度规定共计152份,占总数311份的48.9%。其中,听证制度(44份)、合法性审查制度(32份)、专家咨询论证制度(24份)、实施后评估制度(11份)、(社会稳定)风险评估制度(10份)、重大行政决策目录制度(10份)、听取意见制度(6份)、重大行政决策公示制度(6份)、过错责任追究制度(4份)、征求党代大会代表意见制度(1份)、集体决定制度(1份)、审核把关制度(1份)、量化标准制度(1份)、出台前向区人民代表大会常务委员会报告制度(1份),共14类制度。

  在14类单一程序制度规定中,按数量排序如下:

  排第一位的是听证制度,共44份,占152份单一规定的29%,显示听证制度的重要性日益得到认同并在立法层面得到体现。

  排第二位的是合法性审查制度,共32份,占21%,合法性审查成为重要的内部审查环节,显示政府依法决策的意识逐渐增强。

  排在第三位的是专家咨询论证制度,共24份,占15.8%,专家论证作为决策技术理性的支撑机制逐步走向制度化(各类事项比例情况参见图2)。

  (图略)

  图2:单行决策程序规定各类事项比例[7]

  (三)立法位阶

  地方重大行政决策程序规定分为政府规章与行政规范性文件两类。其中,仅有36部地方政府规章,约占地方立法总数的11%;其他290部都为行政规范性文件,约占地方立法总数的89%。由此可知,在地方层面,有关重大行政决策的规定位阶较低(立法位阶数量对比情况参见图3)。

  (图略)

  图3:立法位阶数量对比图

  (四)制定主体

  326部地方重大行政决策程序规定的制定主体全部为地方各级人民政府,尚未有地方人大制定条例,地方各级人民政府成为推动决策立法的力量。15部地方行政程序规定的制定机关均为地方人民政府,311份专门重大行政决策程序规定由204个地方人民政府发布,这是因为有的地方政府同时发布数个规定,典型如南昌市人民政府,分别制定了五个单一决策制度规定。[8]在311份规定中,有236份规定的制定机关是县级以上地方各级人民政府,占全部规定的3/4以上;74个规定由政府办公厅(室)制定;1份较为特殊的是广州市人民政府研究室制定的《广州市重大行政决策论证专家库管理工作细则》(地方重大行政决策规定制定主体情况参见图4)。

  (图略)

  图4:地方重大行政决策规定制定主体对比图

  (五)生效时间

  15部地方行政程序规定中2008年出台的《湖南省行政程序规定》是第一部生效的统一程序规定。311份专门决策程序规定中,除《汕头市人民政府重大行政决策基本程序的规定》生效于2002年以外,其他310个重大行政决策均生效于2004年后(重大行政决策规定生效时间情况参见图5)。

  (图略)

  图5:重大行政决策规定生效时间统计图[9]

  2004年发布的《纲要》将“建立健全科学民主决策机制”作为县级以上地方各级人民政府制定重大行政决策相关规定的依据和指南。2004年以来,部分县级以上地方人民政府相继制定综合性重大行政决策规定或单一决策规定。

  2008年至2011年出现县级以上地方人民政府制定重大行政决策相关规定的小高峰。这四年中,全国县级以上地方人民政府共制定重大行政决策相关规定109份,约占326份规定的1/3。2008年出台的《湖南省行政程序规定》对推动重大行政决策程序立法进程发挥了非常重要的作用,一方面重大行政决策法治化问题开始引起行政法学界的关注,另一方面湖南的规定为如何立法树立了具体样本,参照者、批判者都有了具体的目标,予以进一步完善。

  2014年,《依法治国决定》对完善重大行政决策机制提出非常具体的要求,为贯彻落实决定的要求,地方出现又一轮重大行政决策程序立法的高峰,仅2014年和2015年两年制定的重大行政决策相关规定就达到了126个,2015年一年制定的重大行政决策规定达75个,是自2002年以来制定重大行政决策规定最多的一年。

  分析326份规定的生效时间可以看出,地方重大行政决策相关规定的出台,与国务院不同时期发布的指导性文件中关于完善重大行政决策机制的要求形成有效互动,以中央层面规范性文件确定的制度框架为基础展开的地方立法在程序制度上呈现出相当程度的共性,从而为中央层面的统一立法奠定了很好的地方先行先试基础。

  三、地方重大行政决策程序立法之规范内容分析

  地方重大行政决策程序规定的内容基本在国务院不同阶段指导性文件所确定的制度框架内展开,内容因而具有高度相似性。由于同一省级行政区域内,市级、县级的立法基本按照省级规定的内容予以细化,在覆盖30个省级行政区域的基础上,我们选择该地区制定层级相对较高的规定进行内容分析。内容分析对象选择了《湖南省行政程序规定》、《海口市行政程序规定》,浙江省、湖北省、重庆市等16个省级人民政府与广州市、苏州市等7个省会市、较大的市的综合性重大行政决策程序规定,北京市等6个省、市人民政府制定的单一重大行政决策制度规定,展开立法内容分析。[10]

  (一)立法架构的两种思路

  地方重大行政决策立法基本对应事前、事中、事后环节进行规定,但仍存在一些差别,主要体现在对五大决策程序的处理上:有的规定对之并不单独列章进行规定,有的规定则突出五大决策程序的重要性,以五大决策程序制度为章架构立法。据此,可以将之分为两种架构思路。

  第一种,以决策过程为单一主线架构重大行政决策相关内容,事中程序制度并不突显。此种方式的代表性规定有《黑龙江省人民政府重大决策规则》、《重庆市政府重大决策程序规定》等。如《重庆市政府重大决策程序规定》各章依次为总则、决策形式、方案准备、审议决定、决策执行、法律责任、附则,决策程序制度不单独设章。采用此种架构方式的规定多发布在2006年至2009年间,主要依据2004年国务院《纲要》制定,是我国地方重大行政决策规定的初期样态,立法对决策程序制度的规定较为笼统、原则,缺乏可操作性。

  第二种,以决策过程和决策程序制度为双主线来架构立法内容,决策程序制度单独设章予以规定。

  采用双主线架构模式的有《四川省重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策程序规定》等。此种模式一方面按照事前、事中、事后的流程架构立法内容,同时以程序制度为主线架构立法,对五大程序公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定单独设章加以规定,细化了各项决策程序制度的规定,完善了决策的程序机制。采此种立法架构类型的规定多发布在2012年至2015年间,2015年数量最多,这与公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为五大法定程序在《依法治国决定》中得以明确并细化其要求相对应。

  (二)适用范围的四种规定模式

  由于我国立法采用了先行规范重大行政决策,而非规范全部行政决策活动的策略,确定重大行政决策事项的范围成为一个至关重要的问题,也是目前困扰实践的最大难题。重大行政决策事项确定的模糊性造成大量重大行政决策游离于立法之外,很多应当纳入法律调整范围的决策被政府以不属于重大行政决策为理由规避了立法的适用。地方立法也已经认识到这个问题,对如何解决这一问题做了一些探索。地方立法关于重大行政决策适用范围的规定涉及立法形式、适用主体、适用事项三个方面的内容。

  1.立法形式。

  立法形式可归纳为四种模式:

  第一种,“仅正面列举”模式。

  黑龙江、江西、重庆、天津等地方重大行政决策规定采用这种模式。此种模式未对重大行政决策的内涵做出概括性规定,虽然规定了兜底条款,由于重大行政决策学理定义和划定标准的模糊性造成难以确定重大决策事项的范围,兜底条款亦难以发挥作用。

  第二种,“概括+正面列举”模式。

  如《湖南省行政程序规定》、《广州市重大行政决策程序规定》等采用了该种模式。这种模式首先界定了重大行政决策的内涵,同时正面列举属于重大行政决策的典型事项。如《湖南省行政程序规定》第31条规定:“本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府做出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列决策事项”,列举了8项具体事项,并用兜底条款涵盖其他事项。

  第三种,“概括+正面列举+反面列举”模式。

  《邯郸市重大行政决策程序规定》采用了此种模式。这种模式增加了反面列举,将部分事项排除在重大决策事项范围之外,有助于进一步明确重大行政决策的范围。

  第四种,“目录机制模式”。

  此种模式放弃正面列举,代之以目录管理机制,同时使用“概括+反面列举”方式为行政机关制定重大行政决策目录提供依据。《苏州市重大行政决策程序规定》为此种模式的典型代表。苏州市针对实践中普遍存在的重大行政决策事项确定难问题于2013年修法时在立法中不正面列举具体事项,而是采用目录制管理机制,辅之以重大行政决策网上运行系统,由决策部门自行报送年度重大行政决策目录,通过完善实施机制来解决规范层面的问题。[11]苏州市同时使用“概括+反面列举”方式为行政机关制定重大行政决策目录提供依据,《苏州市重大行政决策程序规定》第2条第1款概括规定:“本规定所称重大行政决策,是指市人民政府依法履行行政职能,对涉及社会公共利益的重大事项做出决定的活动”;第2款列举了不得作为行政决策事项的四类事项。

  2.适用主体。立法的适用主体主要为省、市、市辖区、县各级人民政府,其他适用主体范围的规定则差别较大。

  乡镇一般不行使重大决策权,如果需要适用,则参照适用。《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》的适用主体范围最为宽泛,政府派出机构、管理区管委会、开发区管委会以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,实施重大行政决策适用该规定,一般行政决策参照该规定执行。

  3.适用事项。

  地方规定中明确列举为重大行政决策事项的相似性很高,有八大类事项为多数立法所规定:规划类;立法草案起草类;与经济相关的重大政策类;与民生相关的重大政策措施类;政府重大投资项目类;财政类;政府价格决策类;应急预案制定及长期实行的重大交通管制措施类。在这八大类事项之外,不同地方结合本地特点做出规定,如广西包括行政区划变更方案,贵州包括城市房屋、农村土地征收征用补偿标准的制定或者修改,重庆和天津包括基层民主政治建设的重大措施。

  广州、邯郸、苏州反面列举了不得作为行政决策的事项,包括四类:(1)市场竞争机制能够有效调节的。(2)公民、法人或者其他组织能够自主决定的。(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的。(4)基层群众组织能够自治管理的。

  (三)重大行政决策中的多元主体

  与以个体为行为对象的行政执法相比较,以不特定人为行为对象的重大行政决策行为涉及的主体范围相对复杂得多,包括以下几类主体:

  1.行政机关。

  重大行政决策涉及的行政机关很多,包括决策机关、决策承办部门、决策事项相关部门、决策批准机关、决策执行机关、决策监督机关、决策机关办公厅(室)、决策承办部门法制机构和决策机关法制机构等。不同类型行政机关之间形成横向与纵向两类关系:形成横向关系的有决策承办部门与决策事项相关部门之间,决策机关(决策承办部门)办公厅(室)与法治工作机构之间;形成纵向关系的有决策承办部门与决策机关之间,决策机关与决策批准机关之间。由于我国行政法传统上以外部法律关系为调整对象,内部法律关系法律规定较为薄弱,重大行政决策呈现出的复杂内部关系对立法提出新的要求,而从地方立法的规定来看,除《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》等少数立法之外,多数地方立法对行政机关与公众、专家等外部主体之间的法律关系的规定比较清晰,而关于内部不同机关、不同部门之间的职责分工与衔接、机关之间的协力等内部法律关系的规定比较薄弱,而这正是实践中重大行政决策综合决策不足、部门决策色彩过强的制度上的薄弱环节。地方立法尚未能很好解决这一问题,需要中央立法重视和完善这部分内容的规定,特别是需要规定决策过程中横向机关之间产生争议时的协调与解决机制,否则,很容易因为机关之间争议太大导致决策搁浅。

  2.公众。

  公众指公民、法人和其他组织,属于决策中的外部主体,与决策机关之间形成外部法律关系。公众参与重大行政决策的目的是维护其利益诉求,如何保障他们在决策中利益诉求得到充分有效的表达是制度构建的重点。公众在重大行政决策过程中的知情权、参与权保障为地方立法所重视,如一些地方规定了公民、法人和其他组织的决策建议权。此外,在单一决策制度规定中,关于听证制度的规定数量占比最高(占比29%),这些都说明公众参与重大行政决策尽管实践存在的问题还很多,但在制度层面已为地方立法高度重视。

  3.专家。

  专家属于决策中的外部主体,其参加到重大行政决策过程中来是为决策提供技术理性支撑,参与重大行政决策的科学性论证。目前地方立法对专家的遴选条件、专家库建设、专家论证机制等都已有比较完善的规定,可为中央立法借鉴。

  4.地方人大、政协、民主党派、人民团体。

  重大行政决策事项重大,在决策过程中,有的决策事项会涉及政府与人大的关系,湖北省、洛阳市、广西等部分立法对此有所涉及,要求政府主动征求人大、政协机关的意见。[12]如何在宪法、地方组织法的框架下,处理好决策机关与人大的关系,是中央层面立法需要注意的一个问题。

  5.政府法律顾问、第三方专业机构等社会服务主体。

  政府法律顾问在决策中的角色是对重大行政决策进行合法性审查。《依法治国决定》要求“积极推行政府法律顾问制度。保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”。[13]2016年6月,两办发布《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,“为重大决策、重大行政行为提供法律意见”是党政机关法律顾问的主要职责之一。政府法律顾问部分为律师与高校专家,相对独立的主体地位使其能够在决策中更好地对重大决策开展合法性审查。

  第三方专业机构在决策中的作用是接受委托承担决策中专业性工作,包括起草决策方案草案,开展对政策方案草案的民意调查,接受委托开展决策社会风险评估、决策实施效果评估等。

  (四)五大决策程序制度在地方立法中得到普遍规定,成为法定必经程序

  《纲要》、《市县依法行政决定》、《意见》、《依法治国决定》、《法治政府建设纲要(2015—2020年)》对重大行政决策程序的要求有一个逐渐完善的过程,不同阶段的重大行政决策程序立法因而呈现出不同的制度特点。2010年之前出台的规定,多数较为笼统、简单地规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定条款;2010年以后出台的规定,形式上将五大程序制度单独设章加以规定,内容则更为具体、详细,五大决策程序机制内容逐渐丰富、完善,为中央立法打下很好基础。

  五项法定必经程序制度中,公众参与和专家论证属于外部程序制度,其中的公众参与是现行立法规定的重点内容,很多地方立法关于公众参与的规定都很具体,重大行政决策听证制度则是制度构建中的重中之重。风险评估、合法性审查、集体讨论决定属于内部程序制度,这三项制度的规定相对简单一些。

  1.公众参与。

  公众参与形式的多样化得到广泛认同,听证会是其中最为正式的程序,其适用有明确的范围限制。

  (1)非正式参与程序。

  非正式参与程序机制形式更为灵活多样,成本更低,效率更高,为越来越多的地方立法所规定。如《辽宁省重大行政决策程序规定》第8条规定:“决策承办单位在拟定决策方案过程中应当公开征求社会公众意见,并可以采取协商对话会、座谈会、听证会和开展民意调查等方式广泛吸收公众参与。公开征求意见应当通过官方门户网站、新闻媒体等便于公众知晓的方式公告决策方案草案,征求意见的期限自公告之日起不少于15日。直接听取有关方面意见的,应当注重利害关系群体的代表性和均衡性;委托第三方开展民意调查的,受委托的机构应当具备资质条件和社会公信力。”

  (2)正式参与程序。

  召开决策听证会是最为正式的公众参与形式,现有地方立法关于决策听证会制度主要规定了以下内容:

  第一,听证会适用的情形。听证会适用的情形包括涉及公众切身利益、可能影响社会稳定、公众对决策方案草案有重大分歧的等情形。

  第二,公告听证会时间地点等相关事项。

  第三,听证会的进行程序。

  第四,听证会对决策的约束力及公众参与的意见回应机制。

  目前尚未有立法规定决策听证会实行案卷排他原则,但普遍建立了公众意见回应机制。关于听证会对决策的影响目前有两种规定方式:

  一种方式是明确听证报告应当作为政府决策的重要依据或者作为决策的重要参考,前者如《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第12条第3款规定:“听证会形成的听证报告应当作为政府决策的重要依据”,后者如《广西壮族自治区重大行政决策程序》的规定。

  另一种是规定决策部门应当充分考虑采纳听证代表提出的合理意见,不予采纳的,应当说明理由。如《广州市重大行政决策程序规定》第16条第1款第6项规定:“决策起草部门应当充分考虑、采纳听证代表的合理意见;不予采纳的,应当说明理由。”

  第五,公开公众参与意见及采纳情况。《湖南省行政程序规定》第37条规定:“公众意见及采纳情况应向社会公布。”

  重大行政决策中的公众参与机制自1999年引入《价格法》以来,已历经十几年的发展,立法日趋完善,但公众参与的实践并不理想,陷入双重无用论困境,[14]造成这一问题的原因固然是多方面的,规范层面仍需进一步完善亦是原因之一,如尽管地方立法已普遍规定了公众意见回应机制,但仅简单说明理由并不足以保障公众意见能得到考虑采纳,一方面需要中央立法对制度进一步加以完善,对说明理由的要求做出更为严格的规定,并如美国公告与评论程序那样,公布最终决策时应当在正文前对公众意见采纳情况做出说明,将说明作为决策的组成部分;另一方面更需要借力新《行政诉讼法》,通过司法审查进一步明确公众参与重大行政决策的法定程序的具体要求。

  2.专家论证。

  地方立法关于专家论证机制主要规定了专家论证的适用范围、专家论证的内容、专家论证程序、专家论证意见的效力、[15]专家意见及采纳情况的公布等内容。

  多数地方立法没有对专家论证的适用范围做出规定,即专家论证为制定每项重大行政决策的必经程序,但是部分地方立法要求“决策事项专业性、技术性、法律性较强的,应当组织进行专家论证”,如何理解这样的规定?是否意味专家论证并非每一项重大行政决策的必经程序,只有在决策事项专业性、技术性、法律性较强时,才适用专家论证程序?

  专家论证应为重大行政决策的必经程序,而非附条件适用,理由是:

  第一,专业性强本身即为重大行政决策的特点,如《湖南省行政程序规定》第31条规定:“本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府做出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列决策事项”。

  第二,2010年《意见》在《纲要》、《市县依法行政决定》基础上对五大程序的表述是“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”,《意见》的表述很明确,“必经程序”意味专家论证是出台每项重大行政决策都应遵循的程序。

  第三,《依法治国决定》的表述为“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,该表述中虽没有明确使用“必经程序”,而是要求“确定为法定程序”,但结合决定将五大程序确定为法定程序的目的“确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”进行分析,专家论证为“确保决策制度科学”的制度保障,在专业分工日益精细化的现代社会,每一项重大行政决策莫不涉及复杂的专业问题,应当引入专家论证保障决策的科学性。因此,尽管《依法治国决定》没有表述为“必经程序”,但是结合重大行政决策的特点与《依法治国决定》将五大程序确定为法定程序的目的,专家论证应为重大行政决策的必经程序。

  3.风险评估。

  地方在重大行政决策过程中普遍要求进行决策风险评估,这与我国近年来各级政府信访压力过大有关,正如我们在北京市信访办调研时信访同志感慨的那样“政策一出台,问题跟着来”。重大行政决策实施中产生的问题基本流入信访渠道,有的重大行政决策产生的后续遗留问题十几年了依然在困扰基层信访部门。重大行政决策社会影响面大,涉及重大利益调整,容易引发社会矛盾,事前风险评估特别是社会稳定风险评估为各级政府所重视,如《贵州省人民政府重大决策程序规定》第20条规定:“重大决策应当进行风险评估,决策承办机构负责组织重大决策风险评估工作。”地方立法关于风险评估的规定主要包括评估主体、评估内容、评估程序、评估结果及对决策的影响等内容。与地方立法关于公众参与、专家论证呈现出的共性规定不同,风险评估机制内容差异比较大,如评估程序与评估机制各地差异很大,容易发生相同情况的不同地方出现不同的评估结果的问题。此外,很多地方立法概括笼统,如对风险评估内容概括性要求进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估,[16]这些问题需要中央层面立法时予以进一步完善。

  风险评估机制是我国独具特色的决策程序制度,与我国环境影响评价制度和美国的成本效益分析制度、中小企业经济影响评估等制度都有内容交叉。[17]

  风险评估的直接目的不是保障科学决策,而是对重大决策可能引发的风险和问题进行预测和把控,这一点从地方立法主要以风险评估中的社会稳定风险评估为主要规范内容亦可以予以证明。风险评估时结果对风险程度的判断直接影响重大决策的出台,[18]但是地方立法并没有规定较低风险、较高风险、高度风险的划分标准,决策风险的判断因而具有很强的主观性,需要确立判断标准与规则。

  4.合法性审查。

  合法性审查是依法决策的内部保障机制,重大决策的合法性审查包括两个阶段:起草决策方案草案时由决策承办部门法制机构对决策方案草案进行合法性审查,提交决策机关集体讨论之前由决策机关的法制机构对审议稿进行合法性审查。地方立法关于合法性审查主要针对第二个阶段,即由决策机关法制机构开展的合法性审查。地方立法关于合法性审查的规定主要包括审查主体、审查材料、审查内容、审查程序、合法性审查意见对决策的效力等内容。

  受政府法制机构地位之影响,合法性审查存在权威不足的天然缺陷,有时实为合法性论证。地方立法虽对合法性审查意见的效力有所规定,[19]却对合法性审查意见的类型及其适用条件这一关键问题缺乏明确的规定,立法尚未能赋予合法性审查足够的制度约束力。依法决策是重大行政决策首要应当遵循的要求,中央立法需要增强合法性审查机制的刚性约束力,明确合法性审查意见的类型及其适用条件。

  5.集体讨论决定。

  集体讨论决定是我国行政组织遵循的民主集中制与行政首长负责制的要求,由行政首长在班子成员集体讨论的基础上做出最终决策。地方立法关于集体讨论决定机制主要规定了讨论方式、讨论内容、[20]讨论程序、首长做出决定等内容。《湖南省行政程序规定》中开创性规定“行政首长最后发表意见”,这一规定为之后的立法所吸收。山西还规定了决策档案机制,明确规定与会人员的意见、会议讨论情况和决定要采取音像或文字记录的方法如实记录,全程留痕。决策资料要完整归档,永久保存。决策档案机制对重大决策终身追责等责任机制的实施有重要意义。

  (五)重大行政决策实施评估制度

  决策领域长期存在“重制定、轻评估”的问题,而决策是面向未来的行为,决策实施后需要及时跟进开展实施效果评估。地方关于决策后评估的规定详略不一:有些地方规定很简单,如广西、福建仅用一个条文对决策后评估机制做出概括性规定;重庆、贵州、甘肃、宁夏等则设专章规定了决策后评估制度。这些地方关于决策实施评估主要规定了以下内容:评估主体;评估内容;评估程序;公众与其他机关的建议权;[21]再决策及补救措施。[22]

  地方立法关于评估主体的规定有如下几种情形:

  (1)决策执行机构,如重庆。

  (2)决策机关授权或指定的单位。如甘肃、贵州。

  (3)多元评估主体。如广州、宁夏规定决策机关可授权或指定决策执行机构、执行机构以外的工作部门或者是第三方专业机构负责评估工作。

  决策实施评估既涉及评估方法、数据采集及处理等专业性问题,也涉及实施效果及存在问题的分析与判断等主观性问题,由决策执行机构评估存在启动难、评估不客观等问题,委托中立的第三方专业机构进行评估,更能保证评估的中立性、专业性、科学性,更有助于得出客观、真实、高质的评估结果。

  (六)重大行政决策的责任追究制度差异较大

  自《纲要》始就将重大决策责任机制与重大决策程序机制的完善并提,各地均在规定中对法律责任进行了规定,但内容的详略程度有所不同。福建、甘肃、广西、黑龙江、湖北、四川、广州等地方都仅用一个条文对法律责任进行规定,追责内容占重大行政决策规定的比重较小,有关责任追究的规定较为简单。[23]重庆、天津、贵州、内蒙古、宁夏、邯郸、淮南等地方规定则以专章形式规定重大决策的法律责任,内容较为具体、详细,包括责任主体、追责情形、归责原则、责任形式等内容。

  责任机制属实体法内容,且与行政问责机制、公务员纪律处分机制、《行政复议法》、《行政诉讼法》等都有交集,本不适合在地方重大行政决策程序立法中予以规定,应由中央立法予以统一规定。地方立法关于决策责任机制的规定存在如下问题:

  首先,本应统一的责任机制由于采用地方分散立法方式,责任主体、归责原则、追责情形等制度均差异较大,如关于归责原则的规定有三种情形:

  (1)有的规定了过错归责原则,如广西、黑龙江。

  (2)有的规定了违法归责原则,如广州。

  (3)有的规定了违法加严重结果归责原则,如贵州。

  其次,追责情形等应当细化的内容没有细化,致追责具有很大随意性和不确定性。天津列举了追责的六种具体情形,[24]但多数地方立法并未列举追责的具体情形,只是概括地规定决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的行为等,应当追责。重大决策责任性质上为违反法定义务承担的法律责任,应当在立法中明确追责情形,以及对应的法律责任。

  再次,与其他关于行政问责规定的立法之间的适用衔接不明确。多数规定仅笼统规定“按照有关规定进行行政问责”,没有明确指出衔接立法及具体条文。

  最后,重大行政决策违反法定必经程序,对重大行政决策的效力是否产生影响,立法没有明确这一问题。新《行政诉讼法》尽管在总则中采用“行政行为”的概念拓展了行政诉讼的受案范围,但是之后关于诉讼制度规定中的“行政行为”基本仍以具体行政行为作为调整对象而规定,很难适用于具体行政行为之外扩展进入受案范围的其他行政行为。

  此外,由于重大行政决策与具体行政行为性质不同,行为特点差异很大,适用于具体行政行为程序违法裁判方式的原理并不适合于重大行政决策。因此,不能简单将新《行政诉讼法》第70条、第74条的规定适用于重大行政决策。

  四、“先地方、后中央”路径下的中央立法与地方立法的关系

  中央层面重大行政决策程序立法本有两条实现路径:

  一条路径为由全国人大制定《行政程序法》,设一章规定重大行政决策;

  另一条路径为由国务院制定行政法规《重大行政决策程序条例》。

  综合目前的各项立法进程,第二条路径即由国务院制定《重大行政决策程序暂行条例》应为近期所能预期。但是,《国务院2016年立法工作计划》在条例名称中加了两个字“暂行”,既然是“暂行”,那就带有过渡性之意,反推之,此种立法指导思想之下的条例在内容定位上会趋向概括性、原则性。自2004年《纲要》开始普遍性重大行政决策法治化推进以来,已历经十余年立法与实践进程,在已有地方立法基础上启动的中央立法应当如何定位方能更好契合当前的法治政府建设需要?基于地方重大行政决策程序立法之现状,“先地方、后中央”路径下的中央立法应当回应建构普遍性重大行政决策程序立法的现实需求,充分吸收地方立法经验,注重制度可操作性,成为重大行政决策程序基本法,避免中央立法因内容概括、原则成为地方立法的补充法。

  第一,程序法应具有可操作性。条例作为规范重大行政决策活动的程序立法首先应当满足其法律属性,避免文本定位的政策属性,地方立法历经十余年探索已经发展至制度构建精细化阶段,中央立法如果仍然概括、原则,将成为又一份指导性文件,立法意义将受到很大削弱。条例属于行政法规,为法的一种形式,文本定位应当区别于各阶段指导性文件而突显其法律属性,明确决策中各方主体的程序权利义务,理清行政机关之间的职责分工。

  地方立法历经十余年的努力,对五大程序制度的规定日趋精细化,注重制度的可操作性。2012年到2015年之间出台的地方决策程序规定多数对五大决策程序制度单独设章规定,制度构建由最初的概括性规定逐步发展至细化规定。中央立法应当在地方对重大行政决策规范所作出的法律化、制度化的努力基础之上往前推进,实现公众对重大行政决策的知情权、参与权的普遍化、制度化,适当调整决策中的内部行政关系,明确机关各自的职责及机关之间的协力与协调机制,提升重大行政决策的综合决策能力。

  在地方立法已经走向精细化阶段,中央立法如果采用概括性、原则性的规定方式,其规定将因为难以操作成为地方细化制度的依据条文,而非直接规范政府重大行政决策活动的行为规范,如此,中央立法意义将受到极大削弱,成为又一份国务院指导性文件。

  第二,重大行政决策法治化是现阶段法治政府建设的中心任务,地方决策程序规定位阶过低,难以有效规范政府的重大行政决策活动,需要中央立法高度法典化,实质发挥规范作用,提升对政府重大行政决策活动的规范力度,进而实现将重大行政决策纳入法治化轨道的立法目的。基于重大行政决策对社会生活影响之广与之深,其法治化在法治政府建设中既是重点,亦是难点。

  美国1946年《联邦行政程序法》制定过程中各方主体争议很大,作为妥协的产物,《联邦行政程序法》仅将规章制定与裁决纳入立法调整范围,在规章制定与裁决两类行为中,立法又选择以规章制定为主要规范对象,规定了公告与评论程序、正式听证程序两种程序类型。

  之后,美国通过其他路径进一步发展对规章制定程序的规范,包括:

  (1)法院对《联邦行政程序法》第553条的解释为行政机关设定了更多的程序义务。

  (2)《国家环境政策法》、《公文缩减法》、《管制灵活性法》等对行政机关制定规则规定了程序要求。

  (3)行政机关利用现有机制发展出制定规则时要遵循新的程序规则,如管制协商程序。

  (4)总统的行政命令。如12866号总统令规定管制机关应当就其重大管制行为提供“管制影响分析报告”。

  (5)机关命令为机关设定了一些诸如口头听证和对提交信息的人进行交叉询问的规则。

  (6)规章制定机关自身的内部规则、机关文化等。

  这些规定与《联邦行政程序法》一起形成了对规章制定程序的系统规范,规章制定程序成为美国行政法规范的重点内容。

  欧洲大陆国家如德国、瑞士、奥地利等国家的《行政程序法》均以针对个体做出的行政决定为立法规范重点,在近期亦开始出现一些变化,2014年9月1日,欧盟行政法研究网发布了由来自德国、法国、意大利、英国等国家公法学者历经五年完成的《欧盟示范行政程序法》,[25]在这部法典中,包含了欧洲大陆国家行政程序法中所没有的“规章制定”的程序,该章共计6条,内容包括提议、起草规则的准备、协商与参与、理由说明、程序的加快等。

  我国依法行政初期选择以具体行政行为为对象展开,进而尝试将重大行政决策纳入法治化轨道,十八大之后,这一进程明显加快。十八大之后,对政府重大行政决策的规范成为法治政府建设的中心任务之一,对重大行政决策的程序规范则成为基本规范进路。[26]《依法治国决定》在总结十余年推进重大行政决策法治化基础上确定了重大行政决策活动应当遵循的五大法定程序机制,建立了重大行政决策程序立法的基本制度框架。之后,两办发布的《法治政府建设实施纲要》(2015—2020年)在《依法治国决定》基础上,针对构建五大必经程序制度提出进一步实质要求,如要求增强公众参与实效、提升专家论证质量等。

  与中央关于重大行政决策法治化制度层面的高要求定位形成鲜明对照的是,重大行政决策法治化的实践遭遇了相当大的现实困境,有的地方无决策程序法,有决策程序立法的地方多数得不到很好落实,我们在信访部门调研中了解到重大信访事项莫不源于决策过程中存在的决策不科学、不民主问题。很多信访事项暴露出重大行政决策在实践中面临多重问题:有的决策不进行充分科学论证和征求公众意见,决策实施中造成大量问题流入信访渠道,有的问题处理起来成本非常高;[27]有的决策属于绕开现有法律另辟蹊径违法决策,如绕开集体土地房屋征收拆迁规定,代之以村民房屋腾退安置;有的决策效能不足,如宁波、茂名等地的PX项目,决策不透明引发社会矛盾之后形成的巨大维稳压力反过来造成重大决策宣告失败;有的重大决策部门决策色彩浓厚,综合决策不足,决策实施效果不佳,实施中产生新的大问题,难以形成有效公共治理。

  重大行政决策法治化遭遇的种种困境,原因固然是多方面的,地方立法位阶过低、难以形成对重大行政决策的有效规范则是其中原因之一。在我们收集到的326份地方规定中,仅36部是地方政府规章,约占地方立法总数的11%;其他290部都为行政规范性文件,约占地方立法总数的89%,没有一部为地方性法规。总体而言,地方重大行政决策程序规定位阶普遍较低,难以对政府形成有效约束,此外,政府规章与行政规范性文件也不能作为法院审理行政案件的依据,很难通过司法审查强化其约束力。

  立法定位需要考量立法面临的任务与要达到的目的。当前重大行政决策中央立法面临的立法任务是一方面要回应国家对重大行政决策法治化在当前的功能定位,将《依法治国决定》和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》关于完善重大行政决策机制的具体要求转化为法律制度;另一方面要能够解决重大行政决策法治化在现实中遭遇的种种困境,解决现有立法位阶过低、法治动力不足的问题,中央立法需要对规范政府的重大行政决策活动实质发挥作用,一部高度法典化的、具有可操作性的中央立法才能够实现这一立法任务。

  第三,程序规则具有统一性特点,地方决策程序立法内容呈现出相当程度的相似性,中央立法应吸收地方立法,建构重大行政决策基本程序制度,避免地方不必要的重复立法。

  统一的程序法治弥补了实体法上的必要差异,保障了法治基本要求得到普遍遵循。地方立法基本在国务院各阶段发布的指导性文件确定的制度框架下展开,制度构建相似度非常高,如果中央立法定位为概括性立法、原则性立法,将制度细化空间授权给地方,基于程序法需为执行者提供可操作性规则这一特点,地方立法在中央立法出台之后,仍然需要重复细化共同的操作规则。因此,基于程序法之特性,能够在中央层面解决的立法问题,应尽量在中央立法中予以规定,避免地方不必要的重复立法,同时防止地方出现规则细化出现空白。

【注释】 *基金项目:国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”(14ZDA018);北京市社科基金项目“重大行政决策程序立法研究”(13JDFXB003)。

    [1]这六项制度是:完善重大行政决策听取意见制度;推行重大行政决策听证制度;建立重大行政决策的合法性审查制度;坚持重大行政决策集体决定制度;建立重大行政决策实施情况后评价制度;建立行政决策责任追究制度。

  [2]这六项要求是:1.各级行政机关要完善依法决策机制,规范决策流程。2.要增强公众参与实效。3.提高专家论证和风险评估质量。4.加强合法性审查。5.坚持集体讨论决定。6.严格决策责任追究,健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

  [3]9部地方政府规章包括《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《江苏省行政程序规定》、《宁夏回族自治区行政程序规定》、《西安市行政程序规定》、《海口市行政程序规定》、《兰州市行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》、《嘉峪关市行政程序规定》;7份行政规范性文件包括《白山市行政程序规则》、《酒泉市行政程序规定(试行)》、《凉山州行政程序规定》、《邢台市行政程序规定》、《兴安盟行政程序规定(试行)》、《永平县行政程序暂行办法》、《海北藏族自治州行政程序规定》。

  [4]《贵州省天柱县关于首次以政府令形式颁布〈天柱县行政程序规定〉等规范性文件》,中国政府法制信息网,http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200912/20091200144729.shtml.(最后访问时间:2016年5月2日)。

  [5]《黔东南州天柱县首次以政府令形式颁布〈天柱县行政程序规定〉等规范性文件》,贵州省人民政府法制信息网,http://www.gzfzb.gov.cn/html/qiandongnan/3029/.(最后访问时间:2016年5月20日)。

  [6]包含两项以上程序制度的规定都纳入综合性规定中。

  [7]图中“其他”项包括征求党代大会代表意见制度1个、集体决定制度1个、审核把关制度1个、量化标准制度1个、出台前向区人大常委会报告制度1个。

  [8]这五个规定是:《南昌市人民政府重大行政决策听证办法》;《南昌市人民政府重大行政决策听取意见办法》;《南昌市人民政府重大行政决策集体决定规定》;《南昌市人民政府重大行政决策实施情况后评价办法》;《南昌市人民政府重大行政决策合法性审查办法》。

  [9]图中2016年份时间截至5月1日。

  [10]16个省、自治区、直辖市人民政府制定的综合性重大行政决策规定包括:《黑龙江省人民政府重大决策规则》、《重庆市政府重大决策程序规定》、《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》、《天津市人民政府重大事项决策程序规则》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《贵州省人民政府重大决策程序规定》、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》、《福建省人民政府重大行政决策十条规定》、《辽宁省重大行政决策程序规定》、《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》、《四川省重大行政决策程序规定》、《山西省人民政府关于健全重大行政决策机制的意见》、《浙江省重大行政决策程序规定》、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》和《宁夏回族自治区重大行政决策规则》。7个市级综合性重大行政决策规定包括:《广州市重大行政决策程序规定》、《淮南市重大行政决策程序规定》、《苏州市重大行政决策程序规定》、《邯郸市重大行政决策程序规定》、《西安市政府重大行政决策程序规定》、《洛阳市重大行政决策程序暂行规定》和《哈密地区行政公署重大行政决策程序规定》。6个省、市人民政府制定的专门性重大行政决策规定包括:《北京市人民政府办公厅关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》、《上海市静安区重大行政决策听证程序办法》、《通化市人民政府重大决策专家咨询论证实施办法》、《山东省人民政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》、《昆明市政府重大行政决策合法性审查暂行规定》。

  [11]目录制在苏州比较好地解决了启动重大行政决策程序难的问题,由于较好利用了互联网技术平台解决了困扰其他地方虽有立法却得不到落实的困境,苏州市政府法制办于2015年申报的“重大行政决策目录化管理和网上运行”获第八届中国地方政府创新优秀实践奖。苏州市新法实施三年来,干将路西延工程因为多数居民反对而搁置,东太湖生态园停车场规划方案在市民参与下顺利形成,之前搁浅的生活垃圾焚烧发电项目借助新法得以顺利实施。

  [12]如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第12条规定:“决策承办单位可邀请省人大常委会有关专门委员会或工作机构提前介入重大行政决策的前期工作,沟通交流工作情况,认真研究对拟决策事项提出的意见,并做出答复”;第13条规定:“决策承办单位应积极主动向省政协通报拟决策事项的有关工作情况,与省政协有关委员会交换意见,认真听取政协组织对草案的意见和建议,支持政协委员就重大行政决策开展调查论证。对省政协提出的重要意见和建议,省人民政府及决策承办单位应当认真采纳、积极反馈。”《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第9条规定:“政府重大决策出台前应当向人大报告”。

  [13]海南省、山东省、广西壮族自治区、四川省、黑龙江省、广东省、上海市、河北省、内蒙古自治区、浙江省、北京市10余个区县都已出台关于政府法律顾问的规定。

  [14]关于公众参与当前面临的困境参见王万华:《重大行政决策中的公众参与制度构建》,载于《中共浙江省委党校学报》2014年第5期。

  [15]专家论证结论对决策者决策并无强制约束效力,目前立法规定了两种情形:一种是将专家论证的结果作为做出决策的重要参考,如《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》;另一种是规定论证报告作为政府决策的重要依据,如《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》。

  [16]《意见》提出:“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”。

  [17]美国1970年《国家环境政策法》要求行政机关应当就其制定的规章或实施的活动将对环境产生何种重大影响提交环境影响报告,之后,这一要求行政机关“深思熟虑而后行”的规范思路扩展至其他立法,如1980年制定的《管制灵活性法》规定如果一项管制规则的草案可能会对小企业、小组织、小政府机构等产生重大经济影响时,制定机关必须进行“管制灵活性分析”并发布相关报告。此外,总统的行政命令对此也有所规定,如12866号总统令规定管制机关应当就其重大管制行为提供“管制影响分析报告”,对管制政策可能产生的各种影响进行分析,包括成本效益分析,及可能对环境、经济竞争产生的社会影响进行分析,该报告还需要报白宫信息与管制事务办公室批准。William F. Funk, Sidney A. Shapiro and Russell L. Weaver: Administrative Procedure And Practice: Problems And Cases 48(2010)。《贵州省人民政府重大决策程序规定》中要求对以下事项进行评估:与经济社会发展总体水平是否一致;重大决策的实施结果与目的是否一致;重大决策的成本效益分析;重大决策可能产生的显性风险和潜在的风险;重大决策社会稳定风险评估(实施对象的接受程度,引发群体性事件的概率等);重大决策的中长期利益及短期利益;重大决策失误时可以借鉴的经验、教训及可以采取的措施和建议。

  [18]如《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》第26条和《宁夏回族自治区重大行政决策规则》第21条都规定:“决策机关应当把风险评估结果作为决策重要依据。经评估认为重大行政决策事项存在较低风险的,可以做出决策;经评估认为重大行政决策事项存在较高风险的,可以做出决策,但是应当采取有效的风险防范、化解措施后再执行;经评估认为重大行政决策事项存在高度风险的,决策机关不得做出决策,或者应当调整方案、降低风险后再决策。”

  [19]如四川规定政府法制机构出具的合法性审查意见是决策的重要依据;宁夏规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究,根据合法性审查意见对决策方案作相应修改;认为不应采纳的,应当在提请决策机关讨论决定时专门说明理由;山西规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究,根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。

  [20]甘肃、贵州、江西、辽宁、宁夏、山西、四川、浙江等多地立法规定了提交集体讨论决定的材料,这些材料构成了集体讨论的内容,主要包括决策事项报告、调研报告、征求意见及处理情况、专家咨询论证意见、风险评估报告、合法性审查意见。

  [21]重庆、甘肃等地规定公民、法人和其他组织、人大代表、政协委员可以针对停止执行或者修正重大行政决策提出建议。

  [22]宁夏规定因重大行政决策调整给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,决策机关应当依法给予补偿。

  [23]如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第46条规定:“对违反重大行政决策程序规定,导致决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的,由监察机关按照有关规定进行行政问责,并追究相关人员责任;构成犯罪的,移送司法机关依法追究法律责任。”

  [24]六种情形为:提供重大事项决策决定的事实有重大出入的;提供重大事项决策决定的依据错误的;提供重大事项决策决定的方案违反法律、法规、规章规定的;未按法定权限或程序报请决策的;有关机构审核不严,失职、渎职的和其他导致决策违法的情形。

  [25] Her wig C. H. Hofmann, Jens-Peter Schneider and Jacques Ziller edited: ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure,2014 Version for online publication, Http:∥ www. Reneual. Eu., visited in Sep.10,2014.

  [26]王万华:《法治政府建设的地方程序立法推进》,载于《法学杂志》2015年第8期。

  [27]如北京顺义区如果要完成对樱花园小区居民的楼房置换,根据测算需要30亿人民币。