一、问题的提出

在行政法治实践中，数字化行政的广泛应用及其法治建构使行政主体行使权力的方式和范围，以及行政相对人权利的内容和实现方式发生了空前的变革。行政主体与行政相对人的“权力—权利”关系走入了数字化行政的“变革时刻”。对行政主体的权力控制和行政主体与行政相对人的“权力—权利”关系的结构性平衡是行政法研究的传统议题和长期问题，是反思和校正数字化行政实践所参照的法治目标。因此，必须认真对待并有效回应数字化行政中行政主体与行政相对人关系的变革。

既有研究注意到数字化行政带来行政权力与行政相对人权利的变革，并从三个角度作出推进：第一，从行政权力变化的角度，既有研究指出，数字技术的行政应用加强了行政权力；第二，从行政相对人权利变化的角度，既有研究阐释了数字化行政中行政相对人的程序性权利和诉讼权利面临的困境；第三，从行政权力与行政相对人权利关系变化的角度，既有研究指出，数字技术的赋能可能使行政权力对行政相对人权利的不对称优势增强。

目前，关于这一问题的既有研究存在着“见木不见林”的问题。王锡锌教授指出：“对于数字化行政造成的权力关系结构变化、行政权运行逻辑变迁等宏观的、整体性问题，现有研究还显得薄弱。”既有研究多从单一维度揭示某一领域行政权力或行政相对人权利的变革现象及其逻辑，对于在行政法治整体图景中行政主体与行政相对人关系的变革及其影响缺乏全局描述和系统构造。一方面，对行政权力的控制与行政相对人权利的实现是紧密相连的，甚至是一体两面的。因此，必须从权力与权利关系的双维互动角度，审视数字化行政带来的变革。另一方面，行政权力和行政相对人权利是体系性的。仅从某一类型的权力或权利角度分析数字化行政的冲击，只能碎片化回应数字化行政现象，难以实现数字行政法的系统化目标。因此，必须从行政权力和行政相对人权利的内部体系性角度，全景式分析数字化行政带来的各类影响。此外，既有研究主要集中在技术、制度、规范和实践层面，在法理层面对数字化行政影响权力与权利关系的底层逻辑的研究仍然缺乏。

本文首先在一般理论上凝练数字化行政中行政权力行使的不同类型，及其对行政相对人权利的现实影响和可能影响，继而总结行政相对人的实体性权利、程序性权利和诉讼权利在数字化行政中的变革及其法理动因，并体系性分析权利变革对行政权力的影响。由此，本文具有了从全局角度系统思考数字化行政中行政权力与行政相对人权利如何失衡以及为何失衡的可能。本文通过深挖数字化行政中行政主体与行政相对人关系变革的底层逻辑，结合行政主体与行政相对人关系失衡的具体实践样态，旨在提出具有针对性的、体系化的行政主体与行政相对人关系的法治调适进路，即推动行政主体与行政相对人的“权力—权利”关系从当前权力压制权利的失衡状态走向结构性均衡的理想法治状态。

二、数字化行政中行政权力变革及其权利影响的体系构造

随着数字化行政的广泛应用，数字技术嵌入了行政权力的运行过程，并在不同领域以不同方式影响行政权力的行使。在此影响下，行政权力行使的不同类型可能从不同角度导致行政法上的“权力—权利”关系失衡。因此，必须从合法和违法界分的规范意义上，区分数字化行政中行政权力行使的不同类型，并在此基础上进行体系性建构。

（一）既有权力的数字化行使及其权利影响

既有权力的数字化行使体现为，原本由行政主体的工作人员行使的法定公权力，在行政活动中部分甚至全部由数字技术行使。

1. 既有权力的数字化行使

早在1997年，深圳市就利用“电子眼”取代交警进行非现场执法，并以“电子眼”记录的图像为证据处罚交通违法行为。随着数字技术的进步，既有权力的数字化行使领域逐渐从羁束行政发展至裁量行政，行使范围逐渐从事实认定延伸至法律适用甚至行政规则制定。“电子眼”执法等既有权力的数字化行使方式受制于数字技术，只具有信息收集能力而无信息分析处理能力。数字技术仅在行政处罚的信息收集与事实认定中发挥辅助作用，最终仍由行政主体的工作人员依据事实进行法律适用并作出行政处罚决定。随着算法技术的发展及其行政应用，在发放人才落户补贴等羁束行政中，通过行政规则“代码转译”等方式，具有数据分析和推理能力的数字技术可以在法律适用环节以“秒批”方式取代人作出行政决定。随着具有自我学习能力的人工智能的行政应用，数字技术具有了“执行既定裁量规则、独立完成效果裁量的能力”，甚至数字技术本身可以通过机器学习自主寻求最优的裁量效果。此外，人工智能可以在行政规则制定中发挥搜集和分析立法性事实等积极作用。

既有权力数字化行使的本质在于以行政效能提升为导向的行政权力行使流程变更。有学者指出，在数字化行政中，传统的“行政主体—行政相对人”流程模式被“行政主体—裁量系统—行政相对人”流程模式所替代。这一变革描述的是行政权力行使的内部流程机制变化，而非行政主体法定权力范围的变化。既有权力数字化行使对行政权力的影响体现为，既有法定权力行使的强度和深度扩展，压缩了“执法不严”导致的权力行使“灰色地带”。这使得行政主体在治理资源有限的情况下，能够实现更多的治理目标和公共利益。

2. 既有权力的数字化行使对行政相对人权利的影响

第一，行政执法的空间密度增加，影响行政相对人自由权利。数字技术赋能使得行政权力行使的覆盖面可以扩展至法定授权的全范围，缩减过去因行政能力限制而出现的法定权力留白空间。数字技术赋能使得行政权力严丝合缝地覆盖法定权力领域，意味着在法律法规存在滞后性的情况下，创新性的发展要素难以实现“非法”兴起。这会缩小行政相对人创造新的经济和生活形态的自由权利空间。

第二，行政执法的时间密度增加，影响行政相对人日常生活安宁。行政主体的作为范围从违法行为发生后的事后制裁延伸至日常性执法监管的能力基础被夯实。行政主体甚至能够通过数字技术，“精准锁定风险或损害的关联性因素，从立法和执法上有的放矢地提出预防措施”。尽管这种无缝隙、高强度的日常性监管和预防性治理是合法的，但是过高的执法密度会扰乱行政相对人的日常生产生活。此外，过高的执法密度甚至可能导致行政行为违法。例如，在“朱某不服安徽省某交警大队行政处罚行政复议案”中，朱某在三个月内因在同一地点未按照规定使用安全带，被交警部门的电子警察抓拍46次并上传至系统。交警大队作出46份内容为对朱某罚款100元并记1分的处罚决定书。针对行政主体基于电子警察执法作出高密度处罚决定的合法性问题，行政复议机构指出，简单累加处罚的做法违背了《行政处罚法》确定的“处罚与教育相结合的原则”。

第三，行政主体的行政行为在无感情的数字技术的赋能下，被严格地束缚于规则至上的合法性框架，出现了行政行为高度机械化的问题。机械化且高强度的行政权力行使会导致旨在更好保护行政相对人实体性权利的个案正义目标难以实现。机械执法一旦产生合法但不合理的“小过重罚”现象，将实质性贬损行政相对人的实体性权利。

（二）新型权力的数字化行使及其权利影响

新型权力的数字化行使体现为，数字技术催生了超出法定范围的“能够自主分配社会资源和经济资源的新型权力形态”，这种新型权力在逐渐得到国家的合法性确认后进入行政主体的权力体系。

1. 新型权力的数字化行使

新型权力的数字化行使的典型代表是公民信用惩戒制度。近年来，随着数字平台对信用评分的先行探索取得一定成效，互联互通、协同共享的统一国家数据管理体制逐渐形成，具有公权力属性的公民信用惩戒制度逐渐建立。一套以个人信用为基础的新的公共管理模式在此基础上得以建立，并最终得到行政规则的规范确认。在公民信用惩戒制度中，算法系统根据个人信用信息的相关数据进行智能分析、评分和惩罚，充分体现了数字技术创造和行使支配人的新型权力的过程。

尽管数字技术在新型权力数字化行使的形成过程中扮演着不可替代的核心角色，但是被纳入行政法治范围的新型数字权力必须是经过国家合法性确认的权力，否则新型数字权力只能以非国家化的、未经法律确认的“非法”的社会权力形态出现。新型数字权力具有三条规范化路径：第一，针对私主体持有或发展的数字技术所产生的新型权力，行政主体以公共利益为目的，以征收或征用方式依法接管数字技术及业已生成的新型权力，或按照技术逻辑模仿新型权力的运行模式，新建一套由国家掌握的新型权力实施机制。这一规范化路径适用于关涉国家主权、安全以及经济社会可持续发展等国家核心利益的新型权力。公民信用惩戒制度就是按照这一路径实现了规范化，从社会权力走向国家权力。第二，针对私主体持有或发展的数字技术所产生的新型权力，行政主体以权力授权方式、权力委托方式或课以内部规制义务方式，承认新型权力所依托的数字技术的私权所有者的治理地位，允许其继续行使业已形成的新型权力。这一路径的问题在于，新型权力主体保持了私主体的私法外观，这容易导致其权力行使行为逃逸公法规制。第三，针对行政主体自身掌握的数字技术所催生的新型权力，国家立法机关应按照“重大改革于法有据”的逻辑，授权行政主体行使新型权力，以实现权力行使的规范化。

新型权力数字化行使的本质在于，利用数字技术创制具有规范效力的新的行政权力行使方式或工具。新型权力的数字化行使具有四方面特征：第一，新型权力具有对数字技术的根本依赖性，即若没有数字技术的驱动和支撑，新型权力就无法形成和行使。第二，新型权力主要在横向上拓展行政权力的行使范围。第三，新型权力主要通过“挂靠”单类行政行为发挥作用。“对于丰富多样的新兴力量，公法学只能通过‘挂靠’现存规范中已经清晰可辨的某种权力才能把握和处置它们。”第四，新型权力的全景敞视主义行使过程，以及虚拟数字人格的权力对象属性，使新型权力能够悄无声息地实现对人的支配。新型权力数字化行使的信用评分、风险画像等方式，在高度复杂的现代风险社会和陌生人社会中，能够有效促进社会诚信、市场秩序、风险规制等领域的公共利益的实现。

2. 新型权力的数字化行使对行政相对人权利的影响

一方面，新型权力的数字化行使对行政相对人权利影响的范围广，程度深。例如，建立信用评价系统这种新型权力的数字化行使方式通常以多部门、多领域政务数据的互联互通为基础。一旦某一行政主体对行政相对人的信用作出错误评价，就会造成行政相对人权利受损的“外溢效应”。也就是说，错误的信用评价会影响处于政务数据互联互通中的其他行政主体针对行政相对人作出正确的行政判断。在一起工商行政决定纠纷案件中，某地市场监督管理局错误作出将某企业列入经营异常名录的决定，并将决定公示于国家企业信用信息公示系统。该案一审判决指出：“企业被列入经营异常名录，对企业参与某些市场经营活动的资格或对企业的商誉评价都产生不同程度的影响。”换言之，行政相对人一旦进入信用信息异常名单，将在信用数据所涉之处寸步难行。这充分体现了公民信用惩戒这种新型权力的数字化行使方式对行政相对人权利影响的广泛波及性、深入牵连性和修复困难性。

另一方面，新型权力的数字化行使会对行政相对人的权利造成间接影响。不同于传统行政行为在时间上的阶段性，新型权力的数字化行使是一种持续不断、实时动态监控行政相对人的行政活动。这导致新型权力的数字化行使在日常生活中能够潜移默化地规训行政相对人的行为，使得行政相对人在监控之下不得不时常思忖自身的权利行使行为是否会引发信用系统或风险监控系统的负面评价，因此在言行举止上往往噤若寒蝉，自我限制可能造成风险的权利行使行为。这间接导致行政相对人的权利被实质性克减。

（三）违法滥权的数字化行政权力行使及其权利影响

违法滥权的数字化行政权力行使体现为行政主体、参与数字化行政的私主体出于非公共利益目的利用数字技术导致的，以及数字技术自身缺陷导致的，数字技术的行政应用超越法定授权范围，侵犯行政相对人合法利益的行为。其核心特征在于权力行使的违法性。

第一，行政主体在数字化行政中可能违法滥权。从表象上看，似乎是数字技术作出的行政行为调整了行政相对人的权利和义务。这使得真正具有作出行政决定的能力的行政主体隐蔽在数字技术背后。同时，应用数字技术的行政主体可以通过利用算法配置资源、改变信息推送内容、塑造数字话语等隐蔽方式，“隐藏其调控和分配资源的影响力”，“静悄悄”地行使权力。由此，行政主体利用数字技术实施违法滥权行为具有了“双重隐蔽性”。这使得行政主体实施的违法滥权行为不易被行政相对人察觉。

第二，数字平台等私主体在参与数字化行政的过程中可能违法滥权。行政主体往往通过购买数字平台服务的方式实现数字化行政。“政府组织结构往往在技术探索注意力和技术运用实践能力方面都不够，它们难以真正有效地介入数字政府建设方案制定、科学研究、产品研发，甚至试点运用等工作。”这使得掌握数字技术的平台具有通过数字政府建设技术方案影响行政行为的能力。这些主体可能在参与数字化行政审批等工作时，通过影响算法等不正当手段违法获得商业利益，最终导致有公共权力属性的行政权力为私主体所滥用。

第三，数字技术的自身缺陷导致行政权力在数字化行政中存在着被违法滥用的风险。“算法只是在法律适用层面辅助行政部门的工作人员，其也具有独立的影响力。”目前，应用于行政活动的数字技术很多属于弱人工智能（Weak General Intelligence）技术。这就意味着技术本身不能真正作出推理和解决问题。在算法行政中，仍然广泛存在着“数据污染”“算法黑箱”“算法歧视”等一系列技术问题。尽管通用人工智能在推理能力上取得了巨大的进步，但是其决策逻辑仍然具有黑箱特性，研发者对算法的控制程度反而降低了。应用于数字化行政的数字技术的缺陷一旦在行政过程中出现，就会导致行政权力的违法滥用。

行政主体和私主体的违法滥权现象在主观和客观层面均违法。技术缺陷导致的违法滥权不具备主观上的违法可能性，只是产生了客观的违法行为及其后果。私主体的和技术缺陷导致的违法滥权虽然在事实层面的“违法行为—危害后果”的因果关系上与行政主体并无关联，但是在对违法后果的法律责任承担上仍然与行政主体有关。概言之，违法滥权的数字化行政权力行使对行政相对人权利的负面影响是显著且直接的，导致权力对权利的压制。

（四）数字化行政中行政权力体系构造的意义

在理论意义上，既有研究往往将不同类型的数字化行政权力行使混为一谈，忽视了不同类型的数字化行政权力行使在本质上的不同。特别是既有研究往往将违法滥权的数字化行政权力行使等同于既有权力和新型权力数字化行使的消极影响。既有权力和新型权力的数字化行使虽然有影响行政相对人权利的消极面向，但是强调其合法性意味着承认这两类权力行使具有促进公共利益和实现行政职能的积极面向。这两类权力行使具有哈特所讲的“改变自己或他人规范性地位的能力”。单独列出违法滥权的数字化行政权力行使类型，能够避免对数字化行政在整体上形成违法的负面评价，以避免片面否定数字化行政的正当性。

在实践意义上，既有权力和新型权力的数字化行使与违法滥权的数字化行政权力行使对行政相对人权利的影响具有本质不同：前两者具有不涉及合理性要素考量和价值衡量的“依法律行政”的形式法治外观，对行政相对人权利可能产生的消极影响主要体现为行政行为缺乏合理性。违法滥权的数字化行政权力行使自始就处于违法状态，对行政相对人的权利构成根本侵害。规范既有权力和新型权力的数字化行使，应主要从实现行政行为的实质合理性角度展开。规范违法滥权的数字化行政权力行使，应主要从实现行政行为遵守法律保留和法律优先原则的合法性控制角度展开，确保数字化行政能够严格“依法律行政”。

三、数字化行政中行政相对人权利变革及其权力影响的体系构造

权利保护和人权保障是“智能社会法律秩序的核心要义”。这意味着，作为权利体系组成部分的行政法上的行政相对人权利必须积极回应“无数字，不人权”的数字时代权利发展命题。随着数字化行政的发展，行政相对人权利在实体性权利、程序性权利和诉讼权利领域发生了相应变革。同时，行政相对人的权利变革对行政权力的行使产生影响。

（一）行政相对人实体性权利的扩充及其权力影响

1. 行政相对人实体性权利的扩充

尽管行政法学界存在着对行政法上实体性权利的不同理解方式，但是仍然形成了最低限度的共识，即行政法规范保护行政相对人可享有或行使的人身权、财产权和多类行政受益权。在数字化行政的背景下，行政相对人的实体性权利从两方面实现了扩充发展。

一方面，行政法上的传统实体性权利实现了内容延展。例如，财产权是一种典型的传统法定行政相对人实体性权利。从财产权在行政法律关系中免受行政主体不法行为侵害这一消极形态角度看，《行政强制法》第23条表明，在行政强制法律关系中，行政相对人的合法财产权免受行政主体不法侵害。从财产权需要行政主体以作为方式予以保障这一积极形态角度看，《治安管理处罚法》第3条明确将公民的财产权纳入实定法的保护范围。这意味着，公民、法人或其他组织在财产权受到他人不法侵害时，有获得行政主体保护的权利。“财产权客体的扩充是由生产力发展、生产生活资源形态的扩张所决定的。”数据技术的发展和数字经济的兴起使得财产权的客体纳入了数据财产、数字资产的内容。数据财产、数字资产可以通过数据确权等方式获得财产权模式的权利保护和权利行使方式。这意味着，行政主体在权力行使中不可侵犯公民的数字财产权。当公民的数字财产权遭受其他民事主体侵害时，行政主体应按照财产权的保护方式依法对其予以保护。

另一方面，行政法上新型实体性权利的创制逐步展开。在数字时代，个人信息的收集、加工和流通是数字化行政必不可少的基础性活动。随之而来的是私法主体与公法主体对个人信息多种形式、多重内容的严重侵犯。大规模监控等数字技术的应用引发行政权力变革，最终会影响行政相对人的权利。《个人信息保护法》第二章以专节方式规定国家机关处理个人信息的特别规范，行政法上的个人信息权得以实定化为新型权利，个人信息权益在行政活动中的救济路径得以形成。

2. 行政相对人实体性权利扩充对行政权力的影响

面对数字化行政中行政权力的变革，行政相对人的实体性权利在一定程度上得到扩充。由于实体性权利的扩充，在行政法律法规和规范性文件中，形成了行政主体应当对应承担的义务性规范。这能够制约在既有权力和新型权力的数字化行使中的行政主体权力的扩张。一方面，行政相对人实体性权利的扩充往往是对数字化行政变革的被动回应，即在数字化行政中，行政权力的变革步伐始终走在行政相对人实体性权利扩充之前。这就导致那些尚未在客观法规范中得到确认的行政相对人新兴实体性权利，难以在行政实体法律关系中发挥制约行政权力的作用。另一方面，虽然行政相对人的实体性权利得到扩充，并且形成了行政主体应当对应承担的义务性规范，但是这种方式主要通过推动数字化行政沿着从“无法可依”到“有法可依”的路径实现控权目标。这意味着，扩充的行政相对人实体性权利仍然难以阻挡突破“有法可依”的违法滥权的数字化行政权力行使对行政相对人权利的侵犯。

（二）行政相对人程序性权利的削弱及其权力影响

1. 行政相对人程序性权利的削弱

在传统的行政程序法律关系中，行政相对人的参与权、信息公开权等程序性权利依赖于其与行政主体的工作人员的沟通和特定沟通场景。然而，在依托算法的数字化行政中，行政行为决定的作出具有瞬时性，行政相对人难以与机器沟通并得到有效回馈。这实质性地剥夺了行政相对人的参与权。算法黑箱、算法可解释性问题则贬损了信息公开权。

既有研究详尽分析了在行政程序法律关系中行政相对人程序性权利削弱的原因、机制和表现，并提出了“技术性正当程序”理念，以及将正当程序植入数字化行政流程、完善算法公开和解释制度、允许质疑数字化行政结果等应对之策。2021年修订的《行政处罚法》新增了行政主体应当向社会公布电子技术监控设备的设置地点等要求。这充分体现了在数字化行政中，对行政相对人程序性权利的保障已经进入实定化阶段。

虽然这些保障行政相对人程序性权利的应对之策能够发挥一定的现实作用，但是仍然无法使行政相对人在数字化行政中的程序性权利恢复到一般状态。首先，在数字化行政中植入程序性要素，以及让行政相对人参与数字化行政环节，以保障行政相对人的参与权，缺乏实质上的可操作性，且与数字化行政主要追求的效率目标冲突。由于数字化行政决定作出的瞬时性，程序性要素和行政相对人参与数字化行政环节的时间要求无法被满足。即使数字化行政容纳程序性要素，在弱人工智能的背景下，行政相对人就程序性问题“人机”对话的沟通效率相较于“人际”对话的沟通效率也可能更低。其次，告知行政相对人数字化行政方式并公开、解释数字化行政所依托的算法，以保障行政相对人知情权的实际效果不佳。由于算法的知识门槛和黑箱属性，行政相对人只能在知情后止于知情，要想实质性利用公开的算法信息了解数字化行政的作出过程和对自身实体性权利的影响，缺乏现实可操作性。最后，允许质疑和修正缺乏程序性权利保障的数字化行政结果属于对程序性权利的事后救济，但是数字化行政本身对程序性权利的损害已经处于形成状态。此外，还有学者针对“技术性正当程序”的缺陷，提出了“主观程序正义”的算法治理路径。然而，行政相对人对特定程序的主观感受并不能发挥对行政权力的客观制约作用，不具备制约权力的法治功能。

2. 行政相对人程序性权利削弱对行政权力的影响

第一，行政相对人程序性权利的削弱对行政主体的事实认定造成消极影响。无论是在羁束行政中还是在裁量行政中，行政行为的正确作出高度依赖事实认定的准确性。行政相对人在陈述、申辩等方面的程序性权利有效保障了事实认定的准确性。此类程序性权利的削弱会导致行政行为沦为单纯的法律适用层面的“技术执行”，无法实现“目光在事实与法律规范间‘来回穿梭’”。

第二，行政相对人程序性权利的削弱对行政主体的法律适用造成消极影响。在裁量行政中，行政主体需要通过利益衡量合理作出行政决定。只有行政相对人通过行使程序性权利来与行政主体充分沟通，行政主体才能够充分协调和权衡裁量过程涉及的多元利益，实现实体内容的均衡性和合理性。

第三，行政相对人程序性权利的削弱对行政权力更为严重和深远的影响在于，行政权力易因缺乏程序性权利的制约而对控权逐渐“自我懈怠”。这是导致违法滥权的数字化行政权力行使的重要原因。

（三）行政相对人诉讼权利的困顿及其权力影响

1. 行政相对人诉讼权利的困顿

针对存在的争议，行政相对人在数字化行政中行使诉讼权利相较于在传统行政方式中行使诉讼权利存在着三方面的困顿：

第一，行政相对人诉权的行使面临困顿。数字时代催生的行政相对人传统实体性权利延展出的数字化权利内容以及新兴实体性权利，存在着难以通过诉讼权利行使得到保障的困顿。在行政诉讼中，行政相对人得以抗衡行政主体的根本前提在于具有诉权。受限于权利立法相较于数字技术行政应用的滞后性，实定法中应对数字化行政违法行为的保护规范的创制速度落后于数字化行政的发展速度。这使得行政相对人在诉权缺乏保护规范支持的立法空白期内，难以具有依法行使诉权抗衡新型数字化行政违法行为的能力。

一方面，行政相对人传统实体性权利延展出的数字化权利内容的可诉性往往需要法院通过法律解释的方式实现。例如，《行政诉讼法》第12条第1款第2项将行政主体实施的“对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行”以列举方式纳入行政诉讼受案范围。在当前立法没有回应数据确权相关问题的情况下，参照传统财产权规范受理对行政主体扣押数据财产的行政强制措施的诉讼，需要法院采取扩张解释的方式实现。

另一方面，行政相对人新兴实体性权利的可诉性的实现更加困难。《行政诉讼法》第12条第1款第12项将行政相对人认为的行政主体侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行政行为纳入行政诉讼受案范围。该条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”在我国司法实践中，对人身权、财产权以外的合法权益的认定通常“需要根据该条第2款规定的‘法律法规规定’加以限缩”。这就意味着，只有实定法规定的主观权利才能够延伸出司法保护请求权，进入行政诉讼以得到救济。因此，未经法律法规实定化的新兴权利无法得到行政诉讼的司法救济，经法律法规实定化的新型权利必须有明确的实定法上的主观权利依据，才能够得到行政诉讼的救济。以《个人信息保护法》为例，该法中只有主要将撤销请求权赋予信息主体的第二章第一节、第二节和第五章，以及主要将给付请求权赋予信息主体的第四章能够作为主观公权利的保护规范。概言之，无论是行政相对人传统实体性权利延展出的数字化权利内容，还是新兴的实体性权利，在我国当下的行政诉讼原告资格判断模式下，只有被实定化为实定法上的主观权利，才能通过行政诉讼充分实现。

第二，行政相对人在举证责任领域面临困顿。《行政诉讼法》在举证责任上，通过举证责任倒置赋予行政过程中处于弱势地位的行政相对人必要且足够的能力。由此，行政相对人在行政诉讼中足以抗衡具有行政资源优势的行政主体。在算法参与的数字化行政中，算法实质性发挥了数字化行政行为的依据作用。有学者认为：“当行政算法作为行政规定调整外部行政法律关系时，其同样属于法规命令。”然而，算法在我国实定法上尚未具有应接受合宪性和合法性审查的行政规范性文件的属性。在关于数字化行政的诉讼中，以算法作为行政依据带来的问题在于，法院能否在裁判文书中将算法视为行政规范性文件并引用，甚至在一定范围内作为审理案件的依据?如果我们作出肯定的回答，那么法院能够在行政诉讼中通过附带审查的方式，纠正具有歧视等问题的算法，在行政诉讼中实现更大范围的权利保障。如果我们作出否定的回答，那么法院只能在具体行政行为之诉中，救济提起诉讼的具体行政相对人的权利，而行政主体不必就算法承担《行政诉讼法》第34条规定的“应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的义务。这会导致行政主体实质性逃逸对数字化行政算法依据的举证责任。

第三，行政相对人在证据获取上面临困顿。违法滥权的数字化行政权力行使的隐蔽性、数字化行政决定作出的瞬间性、数字技术的专业性、获取政务数据的困难性、数字化行政算法依据的黑箱性，极大增加了行政相对人在行政诉讼中收集行政主体行政行为违法证据的困难性。这使得行政相对人在相关行政诉讼的证据获取中处于天然劣势。《行政诉讼法》第37条对行政相对人提供行政行为违法证据的规定在关于数字化行政行为的诉讼中面临被虚置的风险。面对行政主体数据系统和算法决策系统的封闭性和对政务数据的国家安全考量，行政相对人一方的取证工作还面临着违反《个人信息保护法》《网络安全法》等法律法规的巨大风险。违法取得的证据不能够在行政诉讼中作为认定案件事实的依据。

2. 行政相对人诉讼权利困顿对行政权力的影响

一方面，行政诉讼的个案裁判具有救济行政相对人权利的主观功能和保障法秩序实现的客观功能。在我国语境中，客观功能体现为《行政诉讼法》第1条规定的“监督行政主体依法行使职权”的行政诉讼目标。在客观功能的逻辑下，行政诉讼的原告资格越宽泛，对行政相对人诉权的保障就越充分，对行政主体依法行使权力的监督就越能广泛和充分地实现。在数字化行政中，行政相对人诉权的行使困顿导致法院难以通过行政诉讼的个案裁判纠正行政主体的违法行为，并监督行政权力的行使。

另一方面，2014年《行政诉讼法》增加的行政规范性文件附带审查制度和司法建议制度能够激励行政主体的“行政自制”，从而超越个案在普遍意义上促进依法行使行政权力。在数字化行政中，发挥行政规范性文件作用的算法能否被视为行政行为的依据具有不确定性。这导致法院难以通过附带审查制度在更广泛的范围内促进算法行政的合法性。

（四）数字化行政中行政相对人权利体系构造的意义

关于数字化行政如何影响行政相对人权利的既有研究聚焦于行政相对人的程序性权利领域，偶有涉及诉讼权利领域。这使得既有研究提出的实现数字化行政“权力—权利”平衡的方案集中于对程序性权利的调适与变革。正如前文所述，程序性权利恰恰是在数字化行政中最难实现权利补强的权利类型。

之所以会出现这种问题，原因在于，既有研究未能结合数字化行政的逻辑和特点，而是延续了传统行政法平衡论的固有思路，即通过行政相对人的程序性权利和诉讼权利，削弱行政主体在行政实体法律关系中具有的权力优势。一方面，数字化行政具有瞬时性等固有特点，这使得行政相对人在传统行政程序法律关系中的优势被根本消弭。我们如果不从体系化角度重思三类权利在数字化行政中的变革及其对行政权力的影响，那么就难以意识到，在数字化行政的“权力—权利”平衡中，实体性权利及相应的行政主体的义务性规范反而应当发挥更重要的作用。另一方面，当下的行政诉讼原告资格判断模式使得行政相对人必须依靠数字化行政涉及的实体性权利的实定化，才能够在监督行政法律关系中通过行使诉讼权利制约行政权力。因此，在数字化行政的行政权力与行政相对人权利的关系中，实体性权利与诉讼权利形成了更为紧密的关联。我们只有从体系化角度才能认识到实体性权利与诉讼权利的关联，继而通过实体性权利的完善，促进行政相对人在数字化行政中充分实现诉讼权利，才能利用行政诉讼有效制约行政权力。

四、数字化行政中行政主体与行政相对人关系法治调适的体系构造

在数字化行政被广泛应用并带来诸多重大变革的时代，控权和“权力—权利”平衡的法治目标仍然是岿然不动的。通过观察在数字化行政中行政主体与行政相对人关系变革的体系图景，我们可以得到三点论断：第一，行政权力、行政相对人权利及二者关系的变革是系统性和全局性的。只从某一权力或权利类型的角度促进行政主体与行政相对人关系的平衡，难以实现法治调适的目标。第二，行政权力行使的不同类型对行政相对人权利的影响方式和影响结果是不同的。只有根据权力行使的不同类型的特点，系统提出控权方案，才能实现对数字化行政的法治调适。第三，面对数字化行政的冲击，虽然行政相对人的权利有所发展，但是我们如果未根据数字化行政的特点，在体系上调整不同类型行政相对人权利之间的关系，则将难以从根本上保障行政相对人的权利。因此，数字化行政中行政主体与行政相对人关系的法治调适，需要遵循相应底层逻辑并从体系化角度展开。

（一）数字化行政中行政主体与行政相对人关系变革的底层逻辑与法治调适方向

1. 数字化行政中行政主体与行政相对人关系变革的底层逻辑

在数字化行政中，行政主体与行政相对人间“权力—权利”关系的失衡加剧。这引发了一个根本性的追问：为何在数字化行政中，行政主体对行政相对人具有如此压倒性的优势?从数字化行政的技术基础角度，我们可以有效回答这一问题。形式多样的数字化行政从根本上都要依靠数据和数字技术来实现。随着数字技术向大数据、智能化方向发展，对数据、技术和智力的持有和运用逐渐从分散走向集中，形成“权力资源的系统集成”现象。“大数据时代政府掌控数据的绝对优势加剧了行政权力与公民权利之间的力量差异。”在行政权力沿着“行政主体—算法系统—行政相对人”的路径行使并发生外部法律效果的流程中，行政主体借助算法系统极大强化了自身的技术和智力能力。特别是在大模型技术蓬勃发展的趋势下，大模型技术的研发和本地化部署往往需要相当庞大的数据基础、算力支持、财力支持。这意味着大模型技术的赋能向行政主体集中。尽管行政相对人可以运用开源通用大模型提升自身的智力能力，但是受限于掌握的数据和算力，能力提升的幅度是有限的。例如，2021年修订的《行政处罚法》第49条实质性赋予了行政主体在应对突发事件过程中选择处理违法行为的程序的权力。在这种以效率为导向的应急处罚程序选择中，行政主体可以快速利用内部数据库检索类案，使用人工智能辅助选择应急处罚程序，而行政相对人难以掌握相应的数据和技术。

概言之，在传统行政方式的“权力—权利”平衡制度框架内，一般情况下，在行政主体的技术和智力能力与行政相对人的技术和智力能力之间，没有能够影响双方平衡结构的实质性差距。然而，在数字化行政中，行政主体与行政相对人的技术和智力能力差距被急剧拉大。这从技术根源上揭示了在数字化行政中行政主体与行政相对人的技术和智力能力失衡的底层逻辑。

2. 数字化行政中行政主体与行政相对人关系的法治调适方向

既有研究提出了数字化行政中行政主体与行政相对人关系的法治调适的两类方向。一是强调加强行政相对人的程序性权利与诉讼权利。然而，在技术权力由分散走向集中的背景下，面对行政主体在技术和智力能力上的巨大优势，向单子化的行政相对人进行程序性权利赋权的效果是有限的。然而，在制度上强化行政相对人的程序性权利和诉讼权利以促进权力与权利的平衡仍然非常重要，并在实践中发挥了重要作用。2021年修订的《行政处罚法》第41条增加的关于“技术性正当权利”的规范，以及以2005年“杜宝良案”为标志的一系列针对数字化行政程序违法的司法纠偏案例，从程序性权利赋权角度有效促进了行政主体与行政相对人关系的平衡。二是强调提升行政相对人的数字能力。在数字化行政领域，行政相对人在数字能力上的劣势是数字技术及其生成的“权力资源的系统集成”的产物。虽然对行政相对人进行智能技术教育等数字能力提升措施具有一定的意义，但是这种分散性赋能的效果终归有限。这两类法治调试方向之所以效果有限，原因在于，二者均是从数字化行政中行政主体与行政相对人关系的局部领域提出的。

从数字化行政中行政主体与行政相对人的技术和智力能力失衡的底层逻辑出发，可以发现具有全局性意义的行政主体与行政相对人关系的“行政自制”法治调适方向。具体来说，行政主体可以在数字技术的行政应用中，将在“权力资源的系统集成”下获得的巨大技术和智力能力，部分用于对可能侵犯行政相对人权利行为的预防、发现、遏制和纠正等自我控制活动。

“以权利制约权力更多是一种不易实现的理想，国家权力制约社会权力比私法权利制约社会权力更为有效。”“行政自制”的法治调适方向尊重了数字时代技术权力集中化的趋势和规律。由于数据、算力等数字技术基础要素的汇集性特点，数字技术赋予行政主体的技术和智力能力很难被转移给行政相对人。将行政主体已经获取的能力落实至“行政自制”领域从而实现平衡，尊重了数字技术的赋能规律。由此，行政主体借助数字技术赋能“行政自制”，得以有效控制在既有权力和新型权力的数字化行使中出现的实质合理性欠缺的行为，以及违法滥权的数字化行政权力行使现象。在行政法治实践中，业已出现较多行政主体在进行数字化行政的同时，通过监督在数字化行政中留痕的大数据等技术措施，控制自身的违法或不当行为的现象，这些措施取得了较好的控权效果。

（二）数字化行政中行政权力法治调适的体系建构

1. 既有权力数字化行使的法治调适

一方面，既有权力数字化行使的法治调适需要解决数字化行政执法的时空密度过高的问题，强化行政权力行使的实质合理性。行政主体可以延续主动制定数字化行政分级和适用领域内部规范的思路，通过内部规范性文件对数字化行政执法的时空密度进行场景分类调控，在不同场景中分门别类地调整行政秩序、公共利益与公民权利之间的关系。

行政主体在应急行政、行政相对人行为的公共安全风险较高、行政相对人违法行为的危害性较大这三类场景中，可以利用数字技术高密度执法，充分预防违法行为对公共利益的损害。例如，交通执法部门可以借助全球导航卫星系统和公共视频监控系统，实时监控危险货物运输车辆的运行轨迹和状态，及时预警可能发生的风险，作出执法检查和处置处罚。

行政主体在行政相对人行为的公共安全风险较低、行政相对人违法行为的危害性较小、行政相对人行为涉及新质生产力发展、行政相对人行为涉及公民日常生产生活这四类场景中，可以降低执法的密度。第一，行政主体可以基于违法行为的危害性和风险性、该类违法行为的历史统计数据、违法行为所在领域的治理目标，建立“执法密度合理性评估机制”，动态调整数字化行政的执法频次。例如，针对占道经营等轻微违法行为，行政主体可以根据违法行为危害性的时间波动特点，在工作日和节假日采取不同的数字化行政执法密度，最大程度地实现市容市貌公共利益和小微经营者合法权益协调共存。第二，行政主体可以建立“异常违法数据处理熔断和分流机制”。当某一违法行为主体因为同一违法事项，在短时间内高频度触发数字化行政执法时，行政主体可以将这种情况视为违法数据异常并中断数字化行政活动，转为以人工形式作出相应的行政决定。第三，行政主体可以建立以公民权利和行政行为合理性为导向的“执法豁免机制”。例如，针对沿街商铺临时摆放物品的轻微违法行为，行政主体可以利用公共视频监控系统和人工智能识别技术，自动豁免摆放时间较短、未阻碍行人通行且无安全隐患的违法行为。

另一方面，既有权力数字化行使的法治调适需要解决数字化行政机械执法可能损害裁量正义的问题。在现有的弱人工智能技术条件下，数字化行政的自动化裁量不可避免地存在裁量懈怠和损害裁量实质正义的问题。因此，数字化行政在裁量行政中“只能定位于为行政机关提供决策或行动方面的辅助，而非代替人类自行决断”。在复杂的利益衡量过程中，行政主体对自动化裁量辅助系统的引入要慎之又慎，避免辅助结论形成前见，影响执法人员的价值衡量。此外，行政主体可以在自动化裁量辅助系统的算法中科学设定且按场景动态调整“社会危害性评估”模块的比重，通过机器对处罚文书数据库的自我学习，在辅助结论作出环节嵌入“实质合理性矫正因子”，避免自动化裁量辅助系统作出“小过重罚”的结论。

2. 新型权力数字化行使的法治调适

一方面，行政主体需要建立“新型权力数字化行使的影响阻断机制”，解决行政相对人权利被克减的“数字连坐”问题，即阻断机制的建立能够阻止行政行为的影响扩散到与该行政行为保护的法益关联性不高的领域，以及涉及人身自由、重大财产权、经营资格等行政相对人重要利益的领域。鉴于“数字连坐”对行政相对人权利损害的广泛性和迅速性，行政主体应当在传统的行政复议和诉讼渠道外，为行政相对人提供更便捷的在线反馈和申诉接口，从而及时阻断影响的扩散，并迅速消除不当扩散的数字痕迹。

另一方面，针对实时动态监控行政相对人的权力行使行为导致行政相对人自我限缩权利行使的问题，立法机关和行政机关需要从根本上限制新型数字权力的生成，减少新的权力场域的产生及其对行政相对人权利空间的压缩。

3. 违法滥权的数字化行政权力行使的法治调适

第一，行政主体的违法滥权对公民权利的克减严重违背上位法，缺乏明确的法律授权，突破了法律保留和法律优先原则。一方面，行政主体可以通过设定数字化行政权力行使的禁区清单，绝对禁止涉及限制公民自由权、人格尊严等核心权利的数字化行政行为，借助权责清单的规范性实现对行政相对人的权利保护。对于数字化行政的法律授权，需要最大程度地精细化规定可收集处理的数据类型，以及可采取的技术手段等权力行使的要件、方式和法律后果，压缩行政主体违法创设权力的空白空间。另一方面，行政主体对此类行为需要加强法律优先原则的事前审查和事中监督。在作出数字化行政行为之前，行政主体需要审查该行政行为是否抵触上位法规定，及时纠正抵触上位法规定的行政行为。行政主体应及时动态监督数字化行政行为在实施中是否存在偏离上位法规定的问题。

第二，数字平台等私主体在参与数字化行政过程中的违法滥权，需要被有效规范。首先，私主体参与数字化行政必须在明确的法律授权下展开。其次，立法机关与行政机关应当禁止平台等私主体参与数字化行政中的决策、裁量、制裁等关涉行政相对人权利处置的关键行政过程。再次，立法机关与行政机关应当明确数字平台在依据法律授权或行政委托参与数字化行政时，具有“法律法规授权的组织”或“行政受托人”的法律地位，避免数字平台与行政机关逃逸公法的权力规制。数字平台违法行为损害行政相对人权利的，行政机关应承担连带责任或先行赔偿责任。最后，数字平台在依据法律授权或行政委托参与数字化行政时，应比照行政主体的行权规范，严格遵守上位法关于权力行使的实体性和程序性规范。

第三，针对数字技术的自身缺陷在数字化行政中引发的违法滥权现象，行政主体不能以“技术中立”“技术无意识”为理由逃避公法规制和公法责任。首先，行政主体必须事前审查对技术应用的法律授权以及其是否违反上位法规定，禁止未通过法律保留和法律优先原则审查的技术部署和运行。其次，行政主体若在技术运行中发现技术缺陷，则应当立即暂停技术应用并纠正错误决定，尽可能使行政相对人权利恢复原状。最后，针对技术缺陷在数字化行政中造成的行政相对人权利损害，应当确立行政主体的严格责任或无过错责任。行政主体无论在技术选择上有无过错，都应依法承担公法责任。

（三）数字化行政中行政相对人权利法治调适的体系建构

1. 着重加强数字化行政涉及的行政相对人实体性权利

第一，立法机关可以通过反应迅速并有效解决特定问题的“小快灵”立法和领域立法，及时推动数字时代催生的行政相对人新兴实体性权利实定化。这能为行政相对人在行政诉讼中针对数字化行政的诉权提供保护规范。然而，在法律规范的制定或修改中，立法机关实定化新兴实体性权利并提供公法保护，具有较高的立法成本和立法风险。在预期稳定性得不到有效确认的情况下，立法机关很难贸然创制一项新型权利。第二，行政机关可以在行政法规和行政规范性文件中，以“主观权利的客观制度表达”方式，规定行政主体对数字化行政涉及的行政相对人新兴实体性权利承担保护义务。这使得行政主体在立法机关创制新型权利不易的情况下，能够以敏捷治理（Agile Governance）方式，更加灵活地应对数字时代层出不穷的新兴权利保障难题。这有利于落实2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强科技伦理治理的意见》对于“及时动态调整治理方式和伦理规范，快速、灵活应对科技创新带来的伦理挑战”的要求。第三，司法机关可以通过发布司法解释、指导性案例等方式，在司法裁判中发展数字化行政涉及的行政相对人实体性权利，并通过司法解释进入行政执法等路径，间接推动行政主体在行政过程中强化相关权利保障。

2. 有效保障数字化行政争讼中行政相对人行使诉讼权利

第一，在诉权保障方面，司法机关应通过扩大解释等法律方法，将传统实体性权利的客体内容依法延展至数字化客体内容。司法机关应通过保护规范理论，结合数字化行政相关的领域立法，依法判定数字化行政争议中的原告资格。第二，在举证责任保障方面，司法机关应依法审慎认定算法是否发挥行政行为依据的作用，决定是否要求行政主体提供算法依据。第三，在证据查明保障方面，对于行政相对人因缺乏能力而难以查明的证据，司法机关可以按照《行政诉讼法》第40条的规定，更加积极主动地向行政主体调取证据。

结  语

体系化是内容庞杂、规范繁多的行政法学孜孜不倦追求的目标，在数字化行政的时代同样如此。体系化保障了行政法秩序的稳定与持续，能够促进行政法规范的准确适用。由于数字化行政实践具有多点涌现的属性和碎片化的特点，数字行政法及其研究缺乏体系化建构。行政法的体系化过程“包括从具体事实中抽象出核心概念，利用这些概念归纳和整合繁杂的行政法规则，并确保不同法律规则之间的相互联系，形成条理分明和井然有序的规则体系”。以行政权力和行政相对人权利的关系为线索，凝练在数字化行政实践中出现的权力行使类型，归纳和整理数字化行政对行政相对人权利的体系影响，能够从权力控制和“权力—权利”平衡的行政法治目标角度展示数字行政法的体系图景，为数字行政法的体系化建构提供一个视角。从体系角度俯瞰，可以发现许多在微观和中观层面难以发现的数字化行政法治问题。通过透视在数字化行政中行政主体与行政相对人关系变革的底层逻辑，以体系化的方式回应行政主体与行政相对人关系变革给行政法治目标实现带来的诸多难题，不仅能够有效解决数字化行政的诸多法治实践问题，还将促进数字化行政和数字行政法的形式理性程度提高。