一、问题的引出
2021年出台的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确要求检察机关综合运用大数据、区块链等新兴科技手段推进与公安机关、审判机关、司法行政机关等跨部门协同办案。2022年的全国检察长会议对“检察大数据战略”作出顶层设计。检察机关是宪法规定的法律监督机关，其行使的检察权是通过对公权力运行的监督制约，确保国家法律的统一正确实施。近年来的数字化浪潮为检察权注入了新的动能，在各地检察机关深入实践的基础上提炼出了“数字检察”“大数据赋能法律监督”“大数据助力法律监督”[1]“大数据法律监督”[2]等诸多概念。“数字检察”作为“大数据赋能法律监督”等类似表述的上位概念，是大数据与检察机关法律监督模式深度耦合形成的系统性变革，是从整体上对法律监督模式思维方式和路径的革新，是一次对法律监督运行机制“横向到边、纵向到底”的重塑变革，[3]其核心即是充分借助大数据等新型技术手段强化法律监督效能。而“大数据赋能法律监督”作为“数字检察”的下位概念，一方面借助大数据手段实现了检察机关法律监督的理念、目标、方式转变，从而促进了社会治理的现代化；另一方面基于大数据平台提供的协同与融合便利，对内实现了检察机关跨条线、跨部门的融合，对外实现检察机关与审判机关、公安机关及其他行政机关的数据互联与任务协同。[4]
自《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）正式以国家立法形式确立行政公益诉讼以来，越来越多的公益诉讼司法实践和相关理论研究表明，我国行政公益诉讼的推进方式已逐渐从检察机关被动发现、后期治理转变为自主发现、及时止损、预先规制。其中检察机关利用工作便利、行政机关共享数据库、群众举报、数据挖掘等多种方式获取案件线索，充分发挥检察监督职能，统筹了各机关一体化协调办案。检察机关向行政机关出具的检察建议书不仅内容丰富、证据详实，而且开始注重依法充分说理，体现了柔性司法的谦抑以及对行政机关的尊重，对涉案行政机关行政执法工作的开展起到了一定的指导和引领作用。但是，因现有法律制度的供给不足，加之相关条款多为授权性、原则性规定，缺少相应的程序性规定，从而使得行政公益诉讼在实践运行中存在线索获取难、行政机关不配合、诉讼刚性不足等问题。此外，现有理论研究大多关注于行政公益诉讼的构造及实施，鲜有从行政公益诉讼与行政执法关系的角度，研究新时代国家治理体系与治理能力现代化场域下，检察机关如何在公益诉讼诉前程序中充分调动行政机关主动配合其开展工作，从而达成公益保护的“以我管促都管”。所以，一些省市级检察机关通过实践摸索，率先在行政公益诉讼中运用大数据手段重构其运行机制，借助数据、平台、算法等突破自身的局限性，在“大数据赋能法律监督”下形成引导行政执法的数字化模式。
本文以行政公益诉讼功能的演变与叠加理论分析为切入点，立足于行政公益诉讼与行政执法的实践，指出行政公益诉讼对行政执法不仅具有监督作用，还具有协同、引导作用，在宏观角度整体论证行政公益诉讼数字化模式引导行政执法理论支撑的基础上，再以数字化模式发现案件线索的微观角度，具体阐述行政公益诉讼数字模式引导行政执法的具体路径。
二、行政公益诉讼数字化模式引导行政执法的正当性
行政公益诉讼的实践效果凸显了其维护社会公益的意旨。2022年6月30日，正值行政公益诉讼在我国正式开展五周年之际，根据最高人民检察院公布的数据，2017年7月至2022年6月底，全国行政公益诉讼共立案61.4万件。[5]从历年办案数量看，2018年为108767件， [6]2019年-2020年约为18万余件， 2021年-2022年约为30万余件。[7]五年来，检察机关不仅在实践和理论研究上积极发挥和拓展检察监督职能，着力推进和完善行政公益诉讼诉前程序，利用检察建议为行政机关的执法提出建议和方向，而且利用磋商解决机制的先期性，联动行政机关形成多部门一体化办案模式，力争促进争议的实质性化解，从而最终实现维护社会秩序、保障社会公益、造福广大人民群众的共同目的。行政公益诉讼与行政执法的共同目标将二者共同寓于国家治理现代化的场景中，应以协同进行社会治理为依归。而大数据与治理效能的多维耦合与深度互构是国家治理现代化的新时代命题，也是行政公益诉讼应用数字化模式引导行政执法的正当性基础。
（一）符合国家治理现代化的本质要求
国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。[8]国家治理现代化的目标为最大限度趋向于“善治”，“善治”就是公共利益最大化的过程，其核心是政府与公民对社会事务的协同治理，本质特征即为国家与社会处于最佳状态。“善治”从静态而言体现为一种良好的社会治理状态，它通过良法之治的系统实施与不断演进，无限趋向于“善治”状态；从动态出发表现为一种治理国家与社会的基本方式，是“善治”治理模式中最主要的功能性手段。不管是出于动态亦或静态的意义，“善治”的最终目的都是实现人民生活幸福、社会和谐有序以及国家长治久安。[9]
首先，行政公益诉讼数字化模式引导行政执法，解决了传统的国家治理模式因其自身的弊端，越来越难适应高度不确定的风险与复杂多变的社会治理难题。传统的治理模式以科层制的政府结构为载体，采取了治理主体相互独立、治理政策分散、治理目标碎片化的模式。此种碎片化的治理模式，面临着部门间问题互相转嫁，目标、项目互相冲突，缺乏沟通，各自为政等一系列弊端，突出展现为行政执法过程中的条块分割、部门壁垒和区域鸿沟等问题，致使参与行政执法的各个主体因执法理念和执法标准不统一、执法责任不明确、执法动力不足，难以形成对社会治理难题的系统性施治，无法达成对社会治理难题的标本兼治。例如最高人民检察院立案办理的“万峰湖专案”[10]，万峰湖地处广西、贵州、云南三省（区）接合部，流域污染问题频频复发、反弹以致蔓延，其根本原因在于地跨三省（区），上下游、左右岸的治理主张和执行标准不统一，属于典型的碎片化治理模式下衍生的“九龙治水”难题。
其次，行政公益诉讼数字化模式引导行政执法，解决了传统的法律监督模式因被动性与有限性难以做到对政府权力的全面系统有效监督的难题。国家治理现代化意指治理空间更加清晰化、透明化。治理空间实质上是政府权力运行的场域，[11]监督权是优化治理空间的必要载体，也是国家治理体系的关键构成要素。检察机关传统的法律监督模式因被动性与有限性等问题难以做到对政府权力的全面系统有效监督，突出表现为：一是传统法律监督模式中，决定监督效能的监督线索主要来自于当事人举报或者其他部门移送，线索获取渠道窄，自行发现、开辟线索能力不强，导致整体上法律监督工作处于被动状态，法律监督的传送带运转不畅，法律监督的主动性和创造性不强。二是传统法律监督模式以个案办理为核心，方式与范围局限于卷宗审查，属于静态的、末端的监督，难以规范与监督政府权力运行的整个流程，更无法覆盖组织体系庞大的行政机关，监督的质量与效果不佳。
因此，行政公益诉讼的数字化引导模式以国家治理现代化为理论基础，以实现善治为目标，以革新传统法律监督模式为导向，充分展现出“良法”中蕴涵的法律规则体系的一致性、程序运行的规范性。一方面引导行政机关纵向联动、横向联合，聚合行政执法合力建立长效机制完成对社会治理难题的标本兼治；另一方面，充分发挥自身的优势作用，与行政机关携手对社会问题进行深层次治理，填补社会治理疏漏，形成多元合作模式下的系统性社会治理机制。
（二）体现法律监督效能提升的实践需求
在中国式现代化的时代命题下，大数据逐渐成为国家治理的重要依凭与手段，《法治政府实施纲要（2021—2025）》将“智能高效”置于法治政府建设目标之中，实质上是因应新时代大数据之于国家治理现代化的重要性。作为一种治理技术，大数据的有效运用会促使多元治理主体的有机联合，有力破除传统治理模式中的碎片化，达成协同治理的理想场景。以大数据为驱动力，使行政公益诉讼与行政执法有机衔接，让行政公益诉讼在办案中实现监督，在监督中协同行政机关完成社会治理。协作共享体现为检察机关内部间的上下一体，检察机关与行政机关及其他相关部门的内外联动，在行政公益诉讼数字化引导模式的语境下即为大数据的共享与运用。
首先，大数据的共享与运用，牵引国家治理结构由科层制转向扁平化。一是大数据的共享与运用强化了治理主体信息处理能力，可使治理主体归集、整理、挖掘海量信息，实现对大批量信息的集约化管理，此举意味着国家治理成本的降低。二是大数据的共享与运用改变了信息传递的路径，缩短了信息传递的层级。传统治理模式中，信息的传递依赖于会议传达、人力送达，体现为各种形式的纸质文件，既耗时耗力，使信息陷于“文山会海”中，也无法及时应对各种突发性问题。借助于大数据平台的一体化运行，使数据代替人力，让数据多流通、人力少跑路，改变了以往拖沓冗长的信息传递路径，加速信息传递速率，提高了国家治理的效率。例如，某县检察院在办理个案的基础上，[12]为进一步维护社会保障和社会救助基金安全，召集县人社局、民政局，建立了低保金、养老金公益诉讼数字协作机制。利用某县检察院执法信息中心基础数据库优势，归集全县低保、社保、服刑人员、死亡人员数据，通过数据推送、使用、监督、协查方式，打造县域数字监督平台，堵住国有资产监管制度漏洞，破除了治理碎片化中的“各自为政”难题，达成了行政执法与行政公益诉讼协同进行社会治理的场景。
其次，大数据的共享与运用让行政公益诉讼开辟了线索源，在起点上驱动行政公益诉讼由被动等待变为主动履职。通过数据发现案件线索原理在于不同类型数据碰撞后呈现出的交集点与异常点，于是相关问题线索也便呼之欲出了。比如：在上述案例中，某县检察机关办案人员发现犯罪嫌疑人在其母过世后，冒用其母的名义领取社保养老金共计10110元，造成国有资产流失。某县检察院以此为契机，通过调取有关行政机关与银行的相关数据，运用数字化手段，进行数据分析碰撞，从而发现了一批参保人员死亡而养老保险未停止发放的类案，以点带面挖掘出一批此领域的办案线索，从而为促进诉源治理与保障国有资产安全提供了重要的治理手段。
（三）发挥“检察一体化”的组织优势
行政公益诉讼作为国家治理现代化结构的重要组成要素，其主要功能在于监督行政机关全面履职尽责，引导不同层级、不同类别的行政机关进行职务协作、信息共享，开展联合执法。行政公益诉讼的数字化引导模式聚合了有限的治理资源，通过一体化集约引导实现资源优势互补、优化组合和协同共享，破除传统治理模式中的管理碎片化、运行碎片化、信息不流通等问题，其引导、聚合功能基于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定的检察机关“检察一体化”衍生的组织优势、地位优势及能力优势。
首先，组织优势。《宪法》规定检察机关上下级之间是领导关系，最高检察院领导全国各级检察院，上级检察院领导下级检察院，由此赋予了检察机关检察一体化的组织优势。检察一体化机制在纵向上体现为“指令—服从”关系，上级检察院及检察官指挥、指导并监督下级检察院和检察官的工作，下级检察院和检察官在履职过程中服从上级的指挥，并接受上级的监督。在横向上表现为“协同—聚合”关系，同级检察院或同一检察院不同业务部门间强化协同与配合，发挥主办检察官的能动性与独立判断，强化各业务部门在线索收集、综合研判、审查调查的横向协作。检察一体化是检察权有效运行中纵向一体化与横向一体化的结合，实行检察一体化旨在于聚合检察资源，形成履职合力，提升法律监督效能。[13]
行政公益诉讼中检察一体化的组织优势体现为上下级检察机关共同办案，检察机关不同业务部门协同办案，在督促行政机关依法全面履职中可有效排除干扰，阻却行政机关基于地区或部门“保护主义”的干涉，屏蔽利益相关人的阻扰。同时检察一体化机制可以在行政公益诉讼办案中有效监督制约主办检察官职权的行使，确保法律监督效力的合法性与客观性。
其次，地位优势。依据相关法律的规定，检察机关的主业是保障国家法律的统一与正确实施。因此，检察机关在借助行政公益诉讼引导行政执法过程中具有天然的客观中立地位，检察机关没有直接与行政相对人产生（利益）关联，也不存在行政机关因为所谓的“招商引资”“经济指标”，而忽略执法的组织压力与考核压力。另外，此地位优势还显现为检察官的客观中立判断，检察官在办案中可以更好地以事实为根据，遵从法律的指引，形成自己内心独立的法律判断，以此公正地行使法律监督权。
再次，能力优势。在“检察大数据战略”的引领下，检察机关的办案人员将同时具备法律思维与大数据思维，“法律思维+大数据思维”合力引领检察机关法律监督模式进行升级换代，全面提升法律监督质效。检察机关的主业是法律监督，其组织基本上以具备法律专业学习经历、熟悉法律业务操作的人员为构架，检察机关的办案人员具备基本的法治思维。
法治思维是检察机关在行政公益诉讼中引导行政执法的能力优势，也是其最核心的优势，法治思维通俗意义为“遇事找法”，实质是一种程序思维、制度思维。行政执法系行政机关运用法律赋予的行政权来实现法律的规范意旨，[14]法律的规范意旨既包括法律的规范目的，也蕴涵法律的程序规则。一项行政执法行为既要符合法律的规范目的，也要遵从法律的程序要义，系形式合法与实质合法的统合。大数据思维是以大规模、多样化、高价值的数据为基础，以算法为核心，挖掘数据价值，发现问题线索的一种工作模式。行政公益诉讼运用大数据办案就是通过寻找问题线索寻找一条最优、最高效、最集约的路径，实现纵向贯通、横向联动、整体智治、高效协同，最终实现国家治理现代化的目标。[15]
行政公益诉讼的数字化引导模式，实质上是在“检察一体化”的优势上驱动法律监督模式从案件监督升级为数据监督，在此模式下，地方三级检察机关充分发挥各自地位与职能优势。省级检察院进行上层设计，创造全省统一的大数据法律监督平台，制定数据共享与管理规范性文件。地市级检察院疏通信息孤岛，打通部门间的数据壁垒，以生态环境保护、国有资产管理等重点领域为突破口，归集、整理不同类别的数据，进行数据清洗、筛选，在大数据法律监督平台上进行比对与碰撞，从而发现专项领域内的问题线索。区县检察院以上级检察院提供的案件线索为核心，进一步调取相关卷宗，人工审核，使问题线索转化为具体的个案，进而以个案为端口开展类案监督。省、市、县三级检察院在大数据共享与运用的基础上，自上而下层层落实，自下而上实时反馈，形成高效协同的数据监督模式，深度契合了国家治理现代化内含的扁平化治理结构。
三、行政公益诉讼数字模式引导行政执法范围与方式的实践探索
行政公益诉讼的数字化引导模式是在行政公益诉讼功能阶层化的演进中逐步形成的。国家治理现代化要求建立多元公共利益维护机制，行政公益诉讼本身具有的多元主体参与的沟通机制，很容易将行政执法中没有发现或不愿意呈现的问题显现出来。[16]因此其在实践的不断发展中从最初的监督行政机关全面履职尽责的单一功能，拓展出协同行政机关共同参与国家治理，继而开辟出引导行政机关进行社会治理的多重功能，正是此实践基础勾勒了行政公益诉讼数字化引导模式的成长轨迹。
（一）引导统一联合执法，建立长效机制
在条块分割的行政管理体制下，行政执法事项往往涉及不同的行政机关，不同行政机关可能存在职能交叉、职权重叠的情况。因此，检察机关以负有重要职责的行政机关为核心，适度扩展到相应的上级机关与职权交叉的其他平级机关，增强针对性，引导不同层级、不同类别的行政机关进行职务协作、信息共享，开展联合执法，形成长效机制，在行政公益诉讼中就显得尤为重要。行政公益诉讼数字模式引导行政执法就是利用“组合拳”的方式，多维度地纠正违法行为、消除违法状态，从而达成对社会治理难题的标本兼治。
以督促消除幼儿园安全隐患行政公益诉讼案为例。[17]福清市人民检察院在办理案件中发现辖区部分幼儿园无证办学，存在极大的安全隐患，侵犯未成年人的合法权益。福清市人民检察院运用行政公益诉讼数字化模式，发现此案事涉不同层级政府和多个职能部门。为推动问题的根本性解决、有力保障未成年人的合法权益，福清市人民检察院联合福清市人民政府,召集相关街道（镇）等基层政府，以及福清市公安、教育、消防、安监等部门举行圆桌会议，推动、引导相关基层政府与职能部门协同配合共同履职，制定联合执法方案，形成长效的沟通互联机制，切实保障未成年人的合法权益。福建省人民检察院更是在个案累计的基础上，于2019年制定施行《关于建立行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定（试行）》，全面贯彻多元主体协商治理的理念，建立健全在诉前程序中引导不同行政机关开展圆桌会议的机制。
（二）应对新类型案件，迅速提高监管能力
在新的发展阶段下，面对层出不穷的社会问题，最有效、最根本的解决方式是在法治体系内，秉承法治思维，运用法治方式，基于“善治”的动态演进，不断应对社会治理中出现的风险和挑战，提高国家治理的有效性，保持社会秩序平稳运行。但是，面对严重侵害公共利益或者导致重大公共利益危险的违法行为，现有监管制度一方面存在无法有效应对或者存在明显的制度疏漏问题，另一方面存在没有适格主体发挥作用实施治理的难题。全国人大常委会陆续通过单行法，先后以设立或增设公益诉讼条款的形式授权检察机关在9个新领域开展公益诉讼监督办案，即检察机关在传统的4个领域外又增加了9个新兴领域，[18]形成了“4+9”的公益诉讼办案格局，且正在向无障碍环境建设、文物和文化遗产保护等新领域拓展，在法治框架内有效地应对社会发展中涌现的新问题，有力地保障社会公益，回应人民群众的新期待。
以督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案为例。[19]不特定多数人的个人信息权益具有公益属性，尤其是欠缺判断力与识别力的未成年人，极易在信息网络中泄露个人信息，进而被不法分子利用侵害其身心健康权益。面对此新型案件，根据新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》[20]《中华人民共和国个人信息保护法》[21]的相关规定，北京市人民检察院以行政公益诉讼立案调查后向相关行政机关发出检察建议，督促其依法履行监管职责，推动完善儿童个人信息权益网络保护的特殊条款，运用行政公益诉讼数字化模式，在案例中的APP算法中落实监护人同意的法律规定。此举有效地构筑了未成年人网络个人信息安全的堤坝，消除了未成年人个人信息泄露的风险，抵御了网络时代对未成年人合法权益的不当侵袭。
（三）推动地方立法，完善社会治理
在国家治理现代化的进程中，推进国家治理能力的现代化，首要在于科学立法，完善地方法律制度，以点带面通过个案办理借助法律制度完善系统治理。
以督促治理二次供水安全公益诉讼案为例。[22]黑龙江鸡西市滴道区检察院进行充分调查取证后，分别向区卫生健康委员会、住房和城乡建设局发送检察建议，督促其全面履职尽责，消除居民饮水的安全隐患，同时向上级鸡西市检察院报告发现的问题。运用行政公益诉讼数字化模式，鸡西市检察院随即开始在全市范围内开展二次供水安全的类案监督，根据立案查知的问题线索，推动并参与起草《鸡西市城市二次供水管理条例》，[23]以地方性法规的形式建立健全二次供水管理运行的长效机制，夯实社会治理疏漏。
值得注意的是，鸡西市检察院在取得该类案监督成效后将情况上报至黑龙江省检察院，黑龙江省检察院经研判后，认为二次供水安全问题在全省内具有普遍性，于是向省级行政机关发送了检察建议。该检察建议推动了省住房和城乡建设厅制定出台了《黑龙江省既有小区供水设施改造技术导则》，以此加强对全省老旧小区二次供水设施改造工程的技术指导。此案彰显了检察机关自上而下与自下而上相结合，以“个案办理-类案监督-社会治理”为主轴，通过参与起草并推动行政规范性文件以及地方立法，以个案撬动民生保障，促进社会问题的系统性、源头性治理。
以上行政公益诉讼引导功能的实践性体现都是在个案办理的基础上促进社会问题的系统性治理，而个案办理的起点在于案件线索的获取能力，以往行政公益诉讼的案件线索一般来源于当事人的举报申诉或诉讼程序中其他部门的移交转送，线索获取方式带有或然性与被动性。行政公益诉讼数字化引导模式改变了过去偶发性的线索获取方式，变被动为主动，从个案办理的低效型转化为类案监督的高效型，进一步强化了行政公益诉讼引导行政执法的功能。
四、行政公益诉讼数字化模式引导行政执法的应用路径
数字化引导模式以数据为核、以平台为基、以模型为轴，预设关键问题点，进而建立多跨协同系统，分析确定所需的领域、部门数据，然后剖析查找关键问题的数据运用逻辑，根据数据逻辑设定一个法律监督模型，最后批量导出与关键问题点相关联的问题线索，此为数字化引导模式的一般应用路径。
（一）以诉前程序为实施阶段
区别于刑事诉讼、行政诉讼的起诉与不起诉二元对立“非此即彼”式的问题解决模式，行政公益诉讼的最大特色即为其独有的诉前程序。行政公益诉讼以诉权为保障，对行政执法的监督、协同、引导主要是在诉前程序完成的，集中体现为行政机关对检察建议的具体落实，以及行政机关是否在收到检察建议后采取实质行为予以履职尽责。2022年全国检察机关立案办理公益诉讼案件 19.5万件，其中民事公益诉讼类立案29万件，行政公益诉讼类立案16.6万件，以诉前程序办理公益诉讼案件15.2万件，[24]可见大部分行政公益诉讼类案件在诉前程序中已经得到有效解决。
数字化引导模式在诉前程序的具体应用为：第一，检察机关通过大数据在获取公益损害案件线索后，经过综合研判与调查核实，对行政公益诉讼案件立案调查后书面通知相应的行政机关；第二，检察机关在决定立案时可以就公益损害的事实和整改方案与相关行政机关进行磋商，并聘请鉴定机构与有关专家，更好地对事实和法律问题进行全面的梳理和分析；第三，检察机关向行政机关发出检察建议后有两个月的整改期，此期间检察机关及时跟进相关行政机关的整改落实过程，听取行政机关的整改方案，为行政机关的整改措施提供有针对性的法律建议；第四，行政机关在收到检察建议后，如怠于履行职责或未全面履职尽责的，检察机关即会向法院提起诉讼，通过判决的方式进一步督促行政机关履职尽责。
检察机关行使法律监督权时常会受到被监督机关的抵触，容易导致有限司法资源的无端损耗。而行政公益诉讼的诉前程序突出了检察机关调和者的角色定位，一定程度上消解了检察权与行政权间的摩擦与对抗，检察机关因其在行政公益诉讼中调和者的角色定位，跨越了对抗式司法与职权式司法之间、行政机关与法院之间、法律规范与自由裁量之间的界限，使得检察权的地位在实践中日益突出。[25]行政公益诉讼诉前程序搭建了一个检察机关与行政机关平等协商、交流的平台，其意义在于吸纳权衡者（检察机关）与履职者（行政机关），以他们的共同视角参与到对履职者是否全面履职尽责的认定中，打破检察机关一方在办案过程中对有关信息、话语、权益等的垄断，进而可促使检察机关尽可能地精准认定案件事实，有针对性地制发检察建议引导行政机关全面履职尽责，同时基于行政机关对过程的充分参与和监督，亦可防止检察机关办案的恣意和专断。
（二）以“V”模型为基本方法
行政公益诉讼引导行政执法的数字化模式采用的基本方法，系运用综合集成方法，基于大数据采用正向系统分析和逆向系统集成的“V”模型技术。按照系统分析、放大细节、量化闭环、综合集成、迭代深化的运作思维，建立数据共享模型以及法律监督模型，清晰呈现多跨协同系统场景中的重点、逻辑、方法和步骤，找到解决问题的最佳路径，实现从定性到定量、从宏观到微观、从不确定到确定的转变，最终实现多跨协同系统的预期目标。
“V”模型的技术方法是数字化引导模式的重要思维方法与工作模式，其核心要点有4个方面：
第一，自上而下的解析。即确定多跨协同系统，搭建法律监督模型。通过逐级分析，寻找影响系统的关键子系统与部组件，进而合逻辑地确定多跨协同系统的各部分的目标，形成多跨协同系统目标体系与实施体系。
第二，自下而上的集成。对经过重构以后的新系统进行集成。从最底层的实施、每个层级的实施直至多跨系统整体的实施，对法律监督模型确定的各层级目标予以实践验证，最终对多跨协同系统的关键任务进行验证。
第三，以大数据为主轴，归集、整合系统的不同层次、不同单元，使之形成为一个有机整体，通过系统内相关数据的碰撞确定量化的系统部组件。例如“政府补（救）助资金监管类案”[26]，首先归集资金领取者数据，调取人社局基本养老金、医保局医保金结算、民政局低保及党政机关生活困难补助领取人员的数据。其次调取法院或检察院刑事判决人员数据，用来核查被判刑人员是否停发或调整低保生活困难补助；调取民政局死亡人员数据，用来核查各级党政机关是否违规向已死亡的人员发放生活困难补助。
第四，集智攻关。组建由各相关领域的人员参与的专项小组，运用多学科知识，在“法律思维+大数据思维”引领下进行系统分析与推演，寻找解决问题的最佳路径，层层放大细节，不断实现模型的细化量化与实践运行流程的优化完善。例如，在行政公益诉讼案件办理中建立数字检察办案指挥中心，吸纳相关部门的检察干警，其中既包括检察业务人员，也包括检察技术人员，实现团队式研判与融合式办案。指挥中心下设研判综合组、督查指导组、数据保障组三个工作组，形成以“数据统筹管理、研判精准科学、模型组建智能、线索分流得力、全程督促管控、监督价值培育”为目标的数字化办案模式。
数字化引导模式的具体工作流程是预设关键任务，确定多跨协同系统的组成，即在关键任务的目标导向下开展需求分析，解析细化关键任务的子系统与部组件。建立多跨协同系统，明确多跨协同系统涉及的领域、层级和部门，构建大数据法律监督模型与协同模式。然后，通过检察机关专门人员分析研讨，制定解决方案，对多跨协同系统进行结构优化与流程再造，实现预设的关键任务。
以前述政府补（救）助资金监管类案为例，针对的是行政公益诉讼中国有资产监督管理领域，关键任务即是查找政府补（救）助资金违规领取的问题。此多跨协同系统由多个领域、多个部门、多个层级、多个任务等共同构成，可分解为子系统与部组件（比子系统低一个层级），直至最小化的单元，再依据下列相关法律法规予以执行：其一，退休人员服刑期间停发基本养老金；[27]其二，机关事业单位工作人员死亡后遗属死亡的停发生活困难补助；[28]其三，机关事业单位工作人员死亡后遗属属于较高固定经济收入的停发生活困难补助。[29]因而，此多跨协同系统即由涉刑人员领取政府补（救）助资金、死亡人员领取两项生活困难补助、较高固定经济收入人员领取两项生活困难补助等三个子系统构成，涉及人社局、医保局、民政局、退役军人事务局、残联等多个机关单位，横跨检察业务应用系统、中国裁判文书网、浙江裁判文书检索系统、浙江数字人社工作台等多个数字平台。
（三）以法律监督模型为有效载体
在行政公益诉讼中应用“V”模型的技术方法形成的即为数字化引导模式的法律监督模型，其以行政公益诉讼指向的“4+9”领域为监督范围，以相关的行政机关未依法全面履职尽责为监督目标，既包括纠正违法行使职权的乱作为，也包括应当依法行使职权的不作为。
法律监督模型实质是一种数字化逻辑与数字化的运行方式，是在“法律思维+大数据思维”贯通下形成的新型监督模式。传统的监督模式以个案办理为基点，以逆向性与因果性为思维方法，受限于人力、对象、能力等多方面因素，导致工作效率低下，调查取证耗时耗力，还发现不了问题线索。监督效果仅限于个案，无法以个案为支点撬动整个领域的法律监督，进而促进社会问题的系统化治理。法律监督模型应用“V”模型技术方法，以大数据的共享与运用为核心，通过预设关键任务点，解决行政公益诉讼案件范围中的某个核心问题。例如通过行政机关在国有资产保护领域未全面履职尽责的某个行为，层层解析关键任务点的子系统与部组件，归集整理多个领域、多个部门、多个层级的相关数据，然后进行海量数据的比对与碰撞，发现数据间呈现的交集点与异常点。通过办案小组的集体研判与人工筛查，筛选出问题线索，输出批量的案件线索，从个案办理演变为类案监督，进而形成行政公益诉讼某个领域的系统治理，实现法律监督模式的高效性与智能化。
以“国有资产违规租赁监督案”为例。根据《国有资产评估管理办法施行细则》的相关规定，将国有资产租赁给非国有经营单位，必须进行资产评估，否则该经济行为无效。另依据《行政单位国有资产管理暂行办法》的相关规定，财政部门是负责行政单位国有资产管理的职能部门，负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批。Z省W市某区检察院从一起公职人员受贿案中发现其长期违规低价租用公房，引出街道办事处存在未经审批擅自租赁国有房产问题，随后以此为起点开展国有资产租赁专项监督。[30]
第一，依据现有的数据资源、线索条件、存在问题、成案预期等预设关键任务点（存在国有资产违规租赁行为）。
第二，成立项目专班进行系统化的分析与推演，梳理要素，根据监督方向和重点解析确定关键任务点的子系统：一是登记在行政机关名下的不动产（来源于不动产中心数据）；二是市场主体批量信息（来源于工商数据）；三是将两者进行数据比对与碰撞，筛选确定核心部组件（租赁给非国营单位的不动产数据）。
第三，分析研判、层层解析，确定另一关键部组件（财政部门已审批的不动产数据），进行第二次数据比对与碰撞，筛查出国有不动产租赁未评估、未审批的数据，经过人工复核确定以下线索：（1）未经批准租赁不动产；（2）未经评估租赁给非国营单位；（3）以招商为由随意低价租赁；（4）国有资产低价租赁内部人员；（5）管理者长期未依法收取租金；（6）未及时向承建单位接收国有不动产；（7）国有不动产未经审批给其他单位免费使用；（8）评估价格明显低于同类价格；（9）国有不动产租赁资金未依法实行收支两条线。通过复核此九类问题线索，进而验证了预设的关键任务，输出了批量的案件线索。
法律监督模型的主要功能在于以科技赋能寻找纳入监督视野的异常案件，属于案件查明范畴。但法律监督模型又不仅仅限于查明个案，而是在数字化逻辑下穿透大数据，甄别异常案件从而牵出个案背后的系列案件。上述的法律监督模型以大数据运用为主线，囊括了不动产管理中心数据、市场监管部门的市场主体数据、财政部门审批国有不动产租赁的数据，横向跨越多个领域，纵向联通多个部门。在个案办理的基础上运用法律思维确定预设的关键任务，进而反复研讨、系统分析、放大细节，依次搭建法律监督模型，用大数据思维进行层层解析，验证关键任务并进而批量输出具体的问题线索，“法律思维+大数据思维”合力打造新时代智能高效的法律监督模型，以其为有效载体革新法律监督模式，提振法律监督效能。
（四）以多跨协同场景为具体应用
大数据、区块链、人工智能等新兴技术同行政公益诉讼办案的融合应用，呈现出 “个案—类案—诉源”层层推进、相互联动的实践场景。[31]其中，行政公益诉讼的数字化引导模式聚焦权力关系，实现法律监督的情景化、可视化与智能化等。[32]数字化引导模式以法律监督模型为载体，以多跨协同场景为应用，二者在思维模式、功能承载、实施阶段三个层面既有区别又相互关联。体现在：一是法律监督模型与多跨协同场景的实施阶段不一样，后者是在前者运行的前提下开展的；二是法律监督模型是基于大数据生成的自上而下的层层解析，是正向的推演与构筑，类似于逻辑思维中的“演绎”，力求实现完整有效的目标体系与实施体系。而多跨协同场景是基于大数据衍化的自下而上的综合和集成，是逆向的整合与搭建，形似于逻辑思维中的“归纳”，其目的在于进一步验证并实践法律监督模型预设的关键任务；三是法律监督模型的主要功能在于查明案件事实、寻找案件线索，而多跨协同场景则升级并穿透调查取证层面，承载了开展预防性治理的功能，即从已经发生的案件中开展预测分析与风险评估，精准识别风险点进而研发相应的控制模型，协同并引导行政机关进行社会问题的前端治理。
再以上述的“国有资产违规租赁监督案”为例，其多跨协同场景可以从三个方面进行推展：
第一，根据国有资产违规租赁构建的法律监督模型导出的案件线索中，检察机关办案人员发现某街道办事处管理的某些国有不动产的价格评估值大幅度低于一般评估值。针对此问题构设的应用场景中，先是归集、整合不同领域、不同部门、不同平台涉及国有不动产的数据，录入评估人、资产类型、价格等关键数据，建立国有资产价格评估数据库。然后，按照国有资产的区位（坐落的位置、周边的繁华程度、是否临近交通枢纽等）构建国有资产价格评估数字预警模型，导入市场化的资产评估数值，通过内部对比和内外对比，对偏离值最大的数据进行预警和重点审查，从而发现第三方评估机构的评估人员提供虚假证明文件与承租人串通低价租赁国有不动产，进而监督评估机构的监管部门（财政部门）全面履职尽责，规范国有资产价格评估流程，堵塞国有资产价格评估的漏洞。
第二，行政公益诉讼案件范围中的国有财产保护，首要是防止国有财产流失，在此基础上应实现国有财产增值，“防流失”与“促增值”都涵盖于国有财产保护的范畴中。根据国有资产违规租赁构建的法律监督模型导出的案件线索，检察机关办案人员发现某街道办事处管理的国有不动产长期闲置而未加利用，失去了不动产的“财产”增益属性。另外，出租给非国营单位的国有不动产长期未向租户收取租金，存在国有不动产价值流失的情形。针对此问题应用的具体场景中，通过跨部门、跨领域、跨系统整合相关数据，以数据为主线建立国有资产收益数据库、国有资产闲置数据库、国有资产租赁数据库。在国有资产租赁数据库中设置“6个月未收取租金”的规则条件，在国有资产收益库中设置“租金未上交国库”的规则条件，在国有资产闲置数据库中设置“资产闲置1年以上”的规则条件。当系统内的数据突破阈值触发预警规则时，系统会自动发出预警信号，锁定预警情形，可使检察机关监督、引导国有资产管理部门全面履职尽责，确保国有资产保值增值。
第三，整合上述两类应用场景，对财政部门目前使用的“资产云2.0”系统进行重构，集成上述应用场景中的国有资产收益数据库、国有资产闲置数据库、国有资产租赁数据库、国有资产价格评估数据库以及国有资产租赁信息和流程审批数据库。自下而上建立数字化、可视化的国有资产管理平台，开放检察端口，形成“财政行政监管、检察协同监督”的多跨协同系统。在国有资产数据库内、市场化数据库间，引入对比数值，设置预警值，建立多重监督模型，实时动态开展预警监督，充分发挥多跨协同系统的预测分析功能与风险评估能力，完善检察监督、协同、引导行政机关的社会治理机制，有效提升风险防范水平，提高社会治理的精准性与智能化。
结语
监督行政机关全面履职尽责是行政公益诉讼制度最初的功能设置，而监督功能中的协同功能则是在整个行政公益诉讼过程中逐步显现的。监督是单向的，协同是双向的。检察机关作为法律监督机关，其本身不仅仅是单向监督行政机关，更是在国家治理体系中与行政机关一道共同推进社会治理。行政公益诉讼与行政执法共同嵌合于国家治理体系内，体现了国家治理理论中多元合作治理的内涵，行政公益诉讼与行政执法都以实现社会公益为依归，二者在相互作用中，通过在行政执法领域中的个案办理，促进诉源治理，完成社会问题的系统性治理，有力地保障国家利益或者社会公共利益。引导是在协同的基础上对法律监督权的进一步深度解读，是以行政公益诉讼为轴心的法律监督模式的延伸和发展。
新时期以大数据、人工智能、区块链为代表的现代数字科技极大地推动了检察机关法律监督模式与监督效能现代化。[33]现代化的国家治理体系形似一个互联互通的工作网络，任何一个板块都不是孤立，不是处在信息的“孤岛”上，而是与所有的板块相互关联，实现信息的流通与共享。因此，行政公益诉讼的数字化引导模式在诉前程序中引导不同行政机关联合执法，强化部门的上下联动与左右配合，打通行政机关之间的信息壁垒，引导创建行政机关之间的沟通机制，在法律制度体系内聚合社会治理合力。行政公益诉讼的数字化引导模式通过构建法律监督模型与多跨协同应用场景,一定程度上消除了法律监督的滞后性与被动性，改变了法律监督的事后模态，有效引导行政机关完成社会风险的前端治理，放大了法律监督协同、引导进行社会治理的功能。