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宋歌:我国环境公益诉讼行刑衔接理论与实践完善研究

内容提要:环境公益诉讼行刑衔接的理论基础在于国家权力的相互制约,各个位阶的法律法规亦为此提供了规范依据。当前,我国环境公益诉讼行刑衔接存在立法位阶不高、衔接体系和工作机制界线不清、监督机制不健全等问题。环境公益诉讼行刑衔接的关键环节包括案件移送、证据转化和责任分配。立法层面,需以问题为导向,完善并提升相关规范的位阶;执法层面,应当探索“行政+公安”的执法新模式;司法层面,应当合理转化和使用证据,区分和衔接行为人的行政责任与刑事责任,并辅之以检察机关和监察机关共筑的有力监督机制与健全的信息分享平台和联席会议制度。

关键词:环境公益诉讼;行刑衔接;行政责任;刑事责任

一、环境公益诉讼行刑衔接中的相关问题

根据《法治中国建设规划(2020-2025)》,建设高效的法治实施体系需要健全行政执法和刑事司法衔接机制,以及全面推进“两法衔接”信息平台的建设和应用。环境公益诉讼制度应运而生,成为运用法治思维和法治方法解决生态环境问题的重要抓手。[1]然而环境公益诉讼常常同时涉及环境保护部门和刑事司法部门,如何实现环境执法部门与刑事司法部门工作的有效衔接至关重要。但由于多方面原因,在环境公益诉讼行刑衔接实践中,还存在不少问题亟待解决。

(一)相关规范位阶不高

环境资源犯罪在立法位阶上的问题主要有两点:一是《刑法》中采用空白罪状的表述;二是《刑法》中“环境”的范围明显窄于行政法。

《刑法》对于污染环境和破坏资源类犯罪的规定大多采用了空白罪状的表述方式。立法者采取了依照或者参照相关规范来确定具体犯罪构成的类型化表述,[2]环境犯罪中所指的国家规定多为行政法规,体现出一种行政从属性,但我国的环境行政法规数量庞杂且散见于不同的规范之中,导致“两法”在适用时存在一定的衔接问题。

《环境保护法》将“环境”定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”并进行了开放式列举,[3]对“环境”的概念界定采取扩张式模式。而《刑法》因受罪名设置限制,“环境”的概念明显窄于《环境保护法》的范围,后者保护的海洋、人文遗迹等环境资源并未被纳入前者的保护范围。这种差别必然导致实践中一些已具备严重社会危害性的行政违法行为难以受到《刑法》规制,造成行刑衔接严重脱节。

《行政处罚法》第27条对行刑衔接原则进行了明文规定,但关于环境公益诉讼行刑衔接的规定多见于位阶较低的规范性文件。如环保部门、公安部门、检察部门联合出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》等规范性文件,在法律位阶上层级较低,约束力较低,内容也存在不周之处,如对于跨区域、跨流域的案件如何进行移送没有明确规定,[4]易造成行刑衔接中移送的困难。

(二)案件移送衔接体系不畅和工作机制不全

尽管相关法律法规对案件移送条件、程序以及具体材料等明确了具体要求,但实践中有案不移、有案难移甚至以行政处罚代替刑事处罚的情况依然普遍存在。

原环境保护部(现生态环境部)和公安部于2013年联合发布的《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》明确要求建立案件移送机制,规范联动执法程序,各级环保、公安部门要按规定明确移送的具体要求。原环境保护部、公安部以及最高人民检察院于2017年联合发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》进一步规定了涉嫌环境犯罪案件移送与接受的主体、材料以及时限等方面的内容。[5]《行政处罚法》亦强调不得以罚代刑。[6]在司法实践中,由于多方面原因,行政执法机关与司法机关存在衔接不畅问题,主要表现为:

一是基于地方保护主义因素以罚代刑。出于当地经济效益及部门利益的考量,环保部门对于涉嫌破坏、污染环境资源犯罪的单位或者个人,往往仅仅处以罚款,而不选择继续移交公安机关,导致可能已经构成刑事犯罪的单位或者个人逃脱刑罚的制裁。

二是因结案评价指标缺乏激励机制而缺乏移送的动力。行政处罚结案率的评价指标缺乏有效的激励机制,环保行政执法部门工作人员缺乏足够的动力和热情去整理和收集相关材料进行移送。[7]这种评价指标很难说是因为缺乏激励机制而不科学,但客观上环保行政执法部门有案不移的情况时有发生。

三是公安机关的办案压力加大了案件移送门槛。公安机关是否受理环保行政执法机关移送的案件,很大程度上取决于其对移送案件是否符合刑事立案标准的判断。同时办案压力大小也会影响公安机关对立案标准是否从严把握。办案压力越大,在把握立案标准时就越会从严。公安机关在办案压力不堪重负的情况下,案件侦破的难易程度、移送起诉的可能性、社会影响力等往往成为重要的受理案件考量因素。这种移送门槛的加大,导致部分案件被拒之门外,加剧了有案难移的现象。

四是高效的行刑衔接信息共享平台和联席会议尚未全面建立和运行。信息共享平台的规范使用可以促使案件信息的录入和处理变得更便捷和易于监督,但由于各地经济发展水平和各部门主观意愿的不同,信息共享平台呈现出差异化的发展趋势,运行效果在部分地区并不理想。环保部门、公安部门以及检察机关应当定期召开联席会议,互相通报各自工作情况、共同协调解决重大环境问题。联席会议应当成为环境公益诉讼行刑衔接的重要机制,但实际工作中“九龙治水”“政出多门”相互推诿的现象比较明显,各部门缺乏积极牵头、议定事项流于形式的问题突出,不同部门之间信息交流渠道仍未完全打通。

(三)监督机制不健全

对环境公益诉讼行刑衔接的监督,理论上有人大监督、舆论监督、巡回监督、检察监督和监察监督。实践中,从程序衔接看,检察机关是最重要的监督机关。只有检察机关积极发挥监督职能,才能真正规范环境公益诉讼衔接过程,有效预防和减少行政执法机关有案不立、立而不侦的消极行为。在行刑衔接过程中,若环保行政执法部门对公安部门有案不立、立而不侦的决定存在异议,可以向检察机关发出立案监督的建议。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》还赋予了检察机关对行政机关移送案件进行监督的权力,[8]并规定了环保行政执法部门在移送案件的同时负有抄送同级检察机关的义务。[9]需要注意的是,环保部门只将其已经移送的案件抄送至检察机关,而对于可能涉嫌犯罪的案件并没有抄送义务。因此,对于那些没有被移送但可能涉嫌犯罪的案件,检察机关很难获取信息,从而可能导致监督失位,立案监督更是无从谈起。[10]

二、环境公益行刑衔接的理论基础及法律依据

(一)理论基础

行刑衔接作为依法治国进程中的重要一环,是指行政执法与刑事司法之间的双向衔接,包括行政执法机关将行政执法过程中发现的涉嫌刑事犯罪的案件移送刑事司法机关、监察机关,以及刑事司法机关、监察机关将不认为是犯罪但是需要行政处罚的案件移送行政执法机关。[11]具体到环境公益诉讼领域,主要包括以下两种情形:一是环保行政执法部门将环境执法过程中发现的可能涉嫌构成污染环境犯罪的案件移送至公安机关;二是公安机关、检察机关将不认为构成污染环境犯罪但是需要行政处罚的案件移送环保行政执法部门。行刑衔接具有深厚的理论基础,已在环境公益诉讼中体现其越来越重要的作用。

1.行政执法与刑事司法衔接的理论基础。2013年党的十八届三中全会明确提出要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”,但早在上世纪90年代初,理论界就开始探讨行政处罚与刑罚处罚的衔接问题。理论界主要就衔接过程中适用的规则和原则进行探讨。关于行刑衔接适用的规则,理论界主要有“互为代替”“合并适用”以及“附条件并科”等观点。后来,随着司法实践的发展,主流观点有限制地采用了“合并适用”观点,且直接成为行刑衔接制度构建的理论基础。2001年7月,国务院出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《国务院规定》)第11条、《行政处罚法》第35条确立的行政处罚与刑罚的折抵办法就是“合并适用”理论的具体体现。

关于适用的原则,理论界主要有“一事不再理”“刑事优先”等观点。首先,对于“一事不再理”原则,理论界尚未形成共识。司法实践中,因行刑衔接采取了有限制的合并适用,行政处罚与刑事处罚可以折抵,所以主张“一事不再理”的案例少之又少。其次,关于“刑事优先”原则,除少数学者提出质疑外,绝大多数学者都比较赞同。因而,“刑事优先”原则成为“两法”衔接制度建构的理论基础。如2001年《国务院规定》第1条开宗明义地指出,“为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件……制定本规定。”如果说该规定依然没有直接明确“刑事优先”原则,仅体现了“刑事优先”精神,那么《行政处罚法》第27条不但为行刑衔接提供了直接依据,而且明确了“刑事优先”原则。根据该条第1款规定,违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

进一步寻根溯源,深挖“刑事优先”的正当性根据,有观点认为,“实行刑事优先原则有利于打击犯罪,实行刑法的防卫机能”;[12]也有观点认为,“刑罚处罚与行政处罚相比,制裁程度更为严厉,应优先施行”。[13]笔者认为,行政执法与刑事司法价值取向不尽相同,行政执法强调的更多是效率,而刑事司法强调更多的应是公正,而公正优先于效率。关于刑罚的正当性根据,报应主义与功利主义的相关理论亦为“刑事优先”原则提供了理论支持。[14]因篇幅原因,在此不予展开。此外,行政处罚与刑事处罚相比,一个天然的缺陷是,行政处罚对于“光脚”群体几乎没有威慑力。俗话说“光脚的不怕穿鞋的”,对于没有职业尊荣感和处于经济实力底层的人员,行政拘留和处罚基本没有威慑力,难以发挥遏制效果。为了积极发挥法的规诫、惩罚功能,对于此类群体有必要实行“刑事优先”原则。需要注意的是,在强调“刑事优先”的同时,又有必要保持刑罚的谦抑性品格。[15]

2.检察机关既具有司法监督的职能又具有保护特定领域公共利益的职能。检察机关具有司法监督的职能,既有《宪法》的明文依据,也是共识。然而,检察机关是否具有公益诉讼职能,涉及到环境犯罪案件中能否提起公益诉讼和由谁提起公益诉讼的问题。公益保护和法律监督不是一个层面的问题,公益保护追求的是一种结果状态,而法律监督职权则是一项程序性权力。环境公益诉讼开展以来,借助于域外公益诉讼理论和大量的实践成果,理论界和实务界似乎越来越赞同检察机关开展行政公益诉讼的目的就是保护特定领域的公共利益。在行政公益诉讼中,检察机关无法单独通过履行程序性职权就实现结果的转化,某种结果的实现只能借助第三方的力量。[16]而在环境犯罪案件中,检察机关可以积极其在特定领域公益保护职能,无需借助第三方的力量。从理论层面分析,检察机关是否具有特定领域公益保护职能基本无异议。关于检察机关能否既充当公益诉讼的运动员又担任公益诉讼的监督员?这个问题实际与检察机关既提起公诉又行使法律监督职能的道理同出一辙,故无需赘述。

(二)环境公益诉讼行刑衔接的法律依据

行刑衔接机制的构建需要多部门齐心协力,这与相关立法的健全密不可分。在我国,关于环境公益诉讼的行刑衔接问题分散规定在多个层级的法律法规之中,呈现出规范庞杂、原则性规定多、实操性规定少的特点。[17]

1.关于法律层面。在法律层面,我国《行政处罚法》第27条第1款明文规定,违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。[18]《刑法》第402条从禁止性规范的角度规定,行政执法人员对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件而不移交时,需要承担刑事责任。[19]《环境保护法》第69条属于提示性规定,从责任承担的角度明确了环境违法行为构成犯罪的,依法应当承担刑事责任。[20]

2.关于行政法规、地方性法规及其他效力层级较低的规定层面。首先,行政法规主要包括:(1)为营造国民经济持续快速健康发展的良好环境,国务院于2001年制定了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,首次明确提出了要加强行政执法与刑事司法的衔接。(2)为保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件,依法惩治包括严重污染环境等在内的犯罪行为,国务院于同年出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,细化了行刑衔接的程序和流程,对衔接工作机制的建立起到了重要推动作用。

其次,地方性法规主要包括:(1)珠海市人大常委会于2014年制定的全国首部专门规范行政执法与刑事司法衔接工作的地方性法规——《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》,[21]开启了地方立法规范行刑衔接的先河;(2)广州市人大常委会于2016年制定的《广州市依法行政条例》中提出了建立行政执法和刑事司法的衔接机制;(3)四川省人大常委会为坚决克服有案不移、有案难移、有案不立、以罚代刑现象,切实促进依法行政和公正司法,于2018年发布了《四川省人民代表大会常务委员会关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定》。此处仅为代表性列举,除此之外,全国还有多地完成了有关行刑衔接的地方立法,尚未完成立法的省份也在积极调研中。

此外,还有部门规章、司法解释、党内法规。比如:(1)2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布了司法解释性质的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。(2)2011年中共中央办公厅及国务院办公厅转发的党内法规性质的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,从各部门法定职责、工作机制其监督等方面进一步予以完善。(3)具体针对环境保护领域的部门规章有原环境保护部、公安部于2013年联合制定的《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》以及原环境保护部、公安部以及最高人民检察院于2017年联合出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等。这些规定充分认识到了生态环境保护与公众身体健康的重要性,强化了各项保障措施,加入了行政证据在刑事诉讼中的收集与使用等内容。

综上所述,中央和地方立法均对行政执法与刑事司法的衔接作出了规定,从多个角度和维度规范了行刑衔接的工作机制,但具体到环境公益诉讼案件中,仍存在法律效力层级低、原则性规定多、约束力不足的问题。

三、环境公益诉讼行刑衔接的关键环节

(一)案件移送

环保行政执法机关将案件移送至刑事司法机关是行刑衔接的首要步骤。案件移送的前提是环保行政执法部门已经受理案件并进行查办,核心在于查办过程中发现了涉嫌犯罪的证据或线索,由于案件已经超出环保部门的职权范围,所以应移送至有管辖权的公安部门。[22]根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,行政执法机关移送案件时需先组成专案组出具书面报告,再由机关负责人决定是否移送,批准移送的应当将涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、涉案物品清单以及有关检验报告或者鉴定结论等材料移送至公安机关。[23]公安机关在接收案件后应立即进行审查,根据有无犯罪事实和是否需要追究刑事责任依法决定是否立案。不予立案的,应向行政执法机关退回相关案卷材料。[24]

(二)证据转化

证据是行政执法机关和司法机关认定事实的唯一,只有证据形成完整的证据链才能对事实进行认定。环境公益诉讼中,环保行政执法、公安机关都负有及时、全面、准确收集涉嫌环境污染犯罪的各类证据的职责,环保部门在执法过程中要及时收集、提取、监测、固定案涉污染物的种类、浓度等专业证据,为公安部门提供可靠的技术支持。公安部门作为侦查机关应充分发挥侦查技术手段上的优势,主动收集环境污染犯罪线索,同时积极发动群众举报,扩大线索来源。[25]人民检察院在办理公益诉讼案件时,可以依职权向有关环保部门、其他组织、公民调查收集证据材料。[26]

行政执法意义上的证据与刑事司法意义上的证据所证明的案件事实具有同一性,二者表现为一种纵向的延伸关系,这是行刑衔接的逻辑基础。在行刑衔接中,判断违法行为所适用的法律主要从行政法转向为刑法,证据规则也随之发生转化。行刑衔接的证据转化在案件从行政执法范畴向刑事司法范畴转移的过程中,将在行政执法过程中形成的证据在形式上转换为在刑事诉讼中使用的证据。行政执法意义上的证据因承载了部分证明刑事案件事实的信息而被刑事司法机关所需要。[27]尽管行政执法意义上的证据和刑事司法意义上的证据存在的环节有所不同,所证明的案件事实性质、社会危害性等也存在区别,但就两类证据而言,其都统一于证据的客观性、关联性与合法性,可谓分流却同源。[28]正因这一同源性,使得两类证据的转化成为可能。《刑事诉讼法》在2012年修订时正式对此类证据转化予以确认。[29]《刑事诉讼法》第54条第2款规定,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。该规定为行刑衔接证据转化提供了直接依据。在环境公益诉讼案件中,如行为已经由行政违法行为转化为刑事违法行为,行政机关所收集的证据理应随案件一并移送司法机关。此时,行政法意义上的处罚证据转化为了刑事法意义上的定罪证据。虽然,证据的转化有明确的法律条文予以规定,但在具体的转化过程中应当遵循何种基本原则进行,仍需着重阐述。

《刑事诉讼法》《民事诉讼法》明确将证据裁判原则作为认定案件事实的基本原则。环境公益诉讼案件中行刑衔接证据转化也理应遵循该原则即诉讼事实的认定依托于证据,没有充分的证据,就不能认定案件事实。据以定案的证据,不仅要具备证明能力,而且必须经过正式的法庭调查程序。当证据转化以证据裁判原则为基础时,则可以保证司法机关在行刑衔接过程中,审查、判断、运用相关证据,并由此建立起最为接近案件原始状态的模型,依照所认定的法律事实,准确定罪量刑。同时证据的转化也有利于行刑衔接的顺畅以及诉讼效率的提高,减少司法机关对部分证据重复收集的工作量。

(三)责任承担

在环境公益诉讼制度蓬勃发展的背景下,参与的诉讼主体日益多元化。诉讼的复合性不断增强,刑事附带民事公益诉讼案件逐渐增多,行刑衔接中的责任分配问题应当受到更多的关照。[30]环境公益诉讼中,环保行政执法部门作出的行政处罚在学理上可以划分为四大类,分别是:(1)声誉罚,即警告。(2)财产罚,包括罚款和没收违法所得、没收非法财物。(3)资格罚,包括责令停产、停业和暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。(4)自由罚,即行政拘留。[31]而环境犯罪的刑事责任主要是财产刑和自由刑,财产刑中的罚金刑在环境犯罪中广泛适用,自由刑的量刑幅度则在拘役和有期徒刑之间,后果特别严重的将被处以十年以上有期徒刑。[32]

刑事诉讼与行政诉讼对比,因其诉讼客体、诉讼结果对公共利益的影响范围更广、程度更深,相应的诉讼程序、诉讼制度也更加严格。在具体案件之中,在提起行政诉讼后,检察机关对相关问题又提起刑事诉讼的,应先中止行政诉讼,等待刑事诉讼的裁判结果。此时可能出现以下两种情况:一种是刑事判决无罪,则行政诉讼继续审查是否有行政违法问题;另一种是刑事判决有罪,则不再继续进行行政诉讼程序。正如陈光中教授所提,“刑事优先”并不是绝对的,而是相对的。实践中,可能会因案件的具体情况不同而实行行政诉讼优先。由于行政处罚并非是实施刑事处罚的前置和必经程序,而是两种相互独立的责任类型,适用刑事优先原则有利于缩短在行政违法处理和刑事犯罪认定之间的时间间隔,[33]使得《刑法》背后更重大的利益能够得到优先保障,从而推动社会正义的实现。但这种优先并不是绝对的,环保部门查处的环境违法行为千差万别,需要采取的处罚措施不尽相同,在环境违法行为涉嫌犯罪的情况下,绝对优先追究刑事责任不利于解决不同案件的责任差异性问题。[34]在特定情况下需要先承担行政责任,之后根据刑事诉讼的判决结果,再确定最终的责任结果。

四、环境公益诉讼行刑衔接机制的构建

(一)完善相关立法,提升效力层级

立法是环境公益诉讼行刑衔接工作的风向标和重要依据,完善立法能更好地促进环境公益诉讼中行政执法和刑事司法的顺畅衔接。

首先,环境治理面临的处境较为严峻,所涉及的环保要素越来越多,环境的概念内涵不断丰富。《刑法》应与时俱进,尽量做到与《环境保护法》中“环境”的概念协调一致,更好地促进两法之间的衔接,如将人文遗迹、海洋等新型环境要素及时纳入《刑法》规制之中。[35]在涉及到《刑法》与其他法律法规的具体概念产生冲突时,应当运用法律解释对该概念进行解释。即通过解释准确把握冲突的概念,并且在具体的法律解释中应当遵循文义解释为主,体系解释、主观目的解释、历史解释、比较解释、客观目的解释为辅的原则进行。法律法规作为行为准则,理应具有明确性,给予国民可预测性。当行为人实施具体行为时,方有法律上的依据给予与罪行相对应的严惩,增强威慑力。同时《刑法》作为最后的保障法应保持谦抑性,凡是适用其他法律足以抑止某种违法行为、足以保护合法权益时,就不要将其视为犯罪,即应当秉持刑法的谦抑性,在必须适用的时候需遵循罪刑法定、平等适用、罪责刑相适应的基本原则。

其次,行政法规、部门规章中关于行刑衔接的规定还比较零散,有待时机成熟时将现有规定整合,上升为法律,[36]形成更为系统规范的衔接体系,进一步提升约束力和执行力。

(二)探索“行政+公安”执法模式,推动专业知识和侦查手段的紧密结合

在环境公益诉讼案件行刑衔接过程中,有多个部门参与其中,各有所长,亦有所短,奉行多元治理、尊重专长原则,将多元主体纳入救济体系,并依据各自专长对行政权与司法权的权力与职能进行科学划分。[37]环保部门在处理环保数据等方面经验丰富,具有更专业的知识储备,而公安机关的侦查和取证能力则更胜一筹,若能在这个过程中通力合作,互相取长补短,定能更加高效有力地打击破坏环境的违法犯罪行为。当前全国各地都开始尝试将二者优势结合,如警察队伍派驻环保部门、公安部门增设环保专职警察等。这些有益尝试对现阶段填补环境执法短板、丰富环境执法手段、提高办案效率、促进行刑衔接具有重要的现实意义。

(三)衔接过程中合理转化及使用证据

1.直接使用相关客观性和稳定性较强的证据。《刑事诉讼法》赋予了物证、书证、视听资料和电子数据这四类由行政机关收集的证据可以在刑事诉讼中使用的效力。[38]需要注意的是,法条中使用的“等”字,究竟是“等外等”还是“等内等”引起了一些讨论。根据全国人大常委会法制工作委员会的权威释义,对本款的解读为证据材料范围仅限于物证、书证、视听资料、电子数据等,这些都是实物证据,证人证言等言词证据,不包括在内。[39]由此可见,此处应做“等内等”的理解,而不包括言词证据。法条中列举的这几类证据具有较强的客观性和稳定性,不容易受到人的主观意志影响而发生变化,适合直接从行政执法进入到刑事诉讼中。

就环境公益诉讼案件而言,《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定,环保部门在行政执法过程中收集的监测数据、公安机关单独或者会同环保部门获取的检测数据均可以作为证据在刑事诉讼中使用,[40]因此,这些具有环境专业性的数据视其制作形式可认定为刑诉法中规定的书证或电子数据。

2.补强相关证据的可信度及证明力。《人民检察院刑事诉讼规则》规定,行政机关执法过程中的勘验、检查笔录,经人民检察院审查,符合法定要求的可以作为证据使用。[41]这两类材料具有一定的特殊性,它们虽是对勘验和检查过程中所发生情况的如实记录,但记录毕竟是由执法人员完成的,难免会有主观因素介入其中,可以说兼具实物、言词证据之双重属性。[42]此类证据的可靠性不如实物证据,但由于执法过程的不可复制性,有时现场很难再进行勘察,故仍应允许其作为刑事诉讼中的证据。为了补强其可信度和证明力,可与现场的照片、录像等一同移送。

3.重新收集制作证据。行政执法包括当事人陈述、证人证言、鉴定意见等在内的言词证据不宜直接进入刑事诉讼中,尚需重新收集制作。原因在于当事人和证人所做的陈述和证言的真实性和同一性很可能因为所处的案件阶段、周围环境、工作人员等外部因素的不同而受到很大影响,且相比其他证据类型重新制作的难度也不大。鉴定意见本质上是鉴定人在科学手段辅助下作出的主观判断,不同的鉴定人所作出的鉴定意见可能存在一定差异,而且由于刑事司法活动中的鉴定程序和方法与行政执法办案中的鉴定相比有更为严格的要求,[43]故不宜无缝衔接使用。

(四)合理分配案件当事人的行政责任与刑事责任

在行刑衔接的不同阶段,违法行为人应当承担的责任也不相同。在案件被移送前,环保部门须先对案件的性质作出判断,将认为涉嫌犯罪案件的有关材料进行整理并移送,在有必要的情况下依法作出行政处罚,此阶段只可能有行政责任的产生。在案件移送后,法院判决作出前是行刑衔接的中间环节,由公安机关和检察机关分别独立作出判断,只有二者均认为案件性质为刑事案件的,案件才会进入到刑事诉讼阶段,才有可能产生刑事责任;最后由法院作出刑事判决,根据法院的判决结果来决定最终的责任分配。

1.案件移送前。行刑衔接中涉嫌犯罪案件移送有一个过程,在被移送到公安机关之前,根据刑事优先原则,不应先追究行政责任。但在环境案件中,若不先给予责令停产停业、吊销或暂扣营业执照等行政处罚,则无法及时制止污染环境、破坏资源的行为,导致其危害性进一步扩大。所以行政机关先追究违法者的行政责任是有必要的,是刑事优先原则的例外情况,但这种行政处罚绝对不能代替刑事处罚,需尽快移送案件。

2.案件移送后,法院判决作出前。在行政机关移送案件后,若公安机关不予立案或检察院决定不起诉,相应的案件材料就会被退回到行政机关,依然由行政机关依法进行处理。若公安机关决定立案并且检察院提起公诉的,案件将交由法院进行判决。但在作出生效裁判之前,环保部门依法给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚,需要配合的,公安机关、人民检察院还应给予以配合。[44]

3.法院判决作出后。案件进入到法院之后,违法者就有可能需要同时承担行政责任和刑事责任,两种责任如何分配就成为亟待解决的重要问题。根据二者责任承担方式的不同,可分为叠加和折抵两种衔接方式:其一,叠加式承担是同时科以行政责任与刑事责任,但并不违背一事不再罚原则,反而如此处理方能全面评价违法行为。例如,违法者先被处以罚款的行政处罚,而后被处以有期徒刑的刑事处罚,此时后者的作出并不影响前者的承担,两种责任均需承担,是一种叠加的方式。其二,折抵式承担也是一种重要的责任分配方式。《行政处罚法》规定了行政处罚可以折抵刑事处罚的两种情况,包括行政拘留可以折抵拘役和有期徒刑,罚款可以折抵罚金。[45]一方面,行政拘留的最长期限低于拘役和有期徒刑的最短期限,已经执行的前者来折抵后者不会存在问题;另一方面,为了解决环保领域守法成本高、违法成本低的难题,建立起了按日连续处罚制度,这种处罚方式罚款金额较高,有时候甚至会高于罚金的数额。对于罚款金额超过罚金金额的部分不宜排除适用,仍应按照原罚款金额处罚,这是折抵承担中的特殊情形。这样处理的原因在于,若排除了该部分罚款,相当于在刑事诉讼中减轻行为人的责任。[46]

(五)建立检察机关和监察机关的合力监督机制

有力的监督机制有益于遏制行刑衔接中的违法犯罪行为,使行刑衔接的效能充分发挥。在诉讼过程中,对于行刑衔接过程中案件移送、立案以及工作人员履职等环节,都应依法进行监督。并且监察委和检察院的监督应各有侧重,形成合力监督。监察委的出现对行刑衔接机制产生的影响日益凸显。

监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,依法享有对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪的权力,体现的主要是一种对人的监督。与检察院被动获取案件线索不同,监察委有派驻到多级国家公权力机关之中的监察专员,在职务违法和职务犯罪的线索获取、调查取证等多个方面,与检察院相比具有天然的优势,监督机制的启动更加主动化,[47]更具威慑力。行刑衔接过程中公职人员都在监察委的监督范围之内,通过对其监督能实现对国家公权力的监督,规范权力的运行和使用,减少权力的滥用,杜绝有案不移、有案难移现象的出现。

(六)落实行刑衔接工作信息共享平台、健全联席会议制度

信息共享平台已在多地建立起来,但运行中暴露的诸如信息录入不及时、不全面、选择性录入等问题,极大地限制了信息共享平台的工作效能,[48]仍有待进一步完善。行刑衔接存在双向的交互,案件的移送者也可能成为接收者,并不是移送或者接收完成行刑衔接就结束了,因此,最好有内部的专门部门或专人负责平台的信息管理,及时准确地上传、查看以及接收信息,推进行刑衔接的信息化进程,提高行刑衔接的效率。共享的信息范围应尽可能地在法律允许范围内扩大化,包括案件线索信息、证据材料、法律依据、行政处罚结果等信息都可纳入共享范围,以便各部门更全面地掌握案件信息,提升整个过程的透明度。信息共享平台也有利于检察机关和监察机关进行监督,更好了解各个阶段中的案件办理和工作人员履行职责的情况,有效克服未被移送的案件难以被监督的弊端。

现行联席会议制度存在一定局限性,但不可否认的是其对行刑的有效衔接起到一定作用,尤其对于有针对性地讨论和解决重大个案和多发问题具有重要意义,应继续落实联席会议制度的有效运作。环保部门、公安部门以及检察部门之间的联席会议需确定牵头部门及各部门的联络人,确保会议定期有人召集、有人联络、有人参加,形成长效机制。会前提前确定议定事项,会上通报各自工作基本情况,可对行刑衔接工作中遇到的重大问题、处理的重大案件进行协商和探讨,研究如何更加畅通行刑衔接渠道。

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