作者： 黄学贤（苏州大学法学院副教授）

文章来源：《当代法学》2006年第2期

[内容提要]现代行政行为的法律后果已经不再限于直接相对人，而有可能影响到直接相对人以外的第三人的合法权益。行政行为中的第三人，是指行政行为所直接针对的对象以外的、其权利和义务受到行政行为影响的社会主体，包括公民、法人或其他组织。行政主体侵害第三人合法权益的情形有多种形式。维护行政行为中第三人合法权益的方式也有多种。对行政行为中的第三人的研究，尤其是对行政行为中第三人的概念和范围、权益受到侵害的情形和权益维护的方式等问题的研究，对立法、执法以及司法等活动具有重要意义。

[关键词]行政行为 第三人 研究

Abstract: The legal consequences of modern administrative act not only affect the concerned persons but also affect the rights and interests of the third party. The third party means those social subjects whose rights and obligations are not aimed at directly but affected by the administrative act, including citizens, legal persons and other organizations. The infringement upon the rights and interests of the third party by the subjects of administration in all kinds of forms, and so do the methods of safeguarding the rights and interests of the third party. The study on the third party of administrative act, especially on its definition, scope and the patterns of the infringement on rights and interests and the ways to protect rights and interests of the third party has important significance to the legislation, enforcement of the law and administration of justice.

Key words: Administrative Act the Third Party Study

传统行政行为的特征之一在于，作出行政行为的行政主体与行政相对人之间是单纯的对应关系，所以行政相对人能够预见到行政行为效果的直接性和关系的相对性。但是，随着现代行政管理实践的发展和变化，行政行为所产生的影响越来越超出其直接相对人的范围，而影响直接相对人以外的其他人即第三人，乃至影响公共利益。长期以来，我国行政法学界对第三人问题的研究主要集中在行政诉讼领域，而对行政行为中第三人问题从法律规定到学术研究都还比较欠缺。实际上行政诉讼中的第三人问题固然值得研究，但行政行为中的第三人问题更有研究的必要。甚至从某种意义上来说，对行政行为中第三人问题的研究水平，直接制约着对行政诉讼中第三人问题的研究及其有关法律规定的适用。例如，《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”在《行政诉讼法》颁布实施后的较长时期内，人们往往将行政诉讼的原告限定在行政主体具体行政行为所针对的直接对象上，那些与具体行政行为存在利害关系的公民、法人或者其他组织，充其量也只能作为行政诉讼的第三人参加诉讼。这看起来好像也对第三人的合法权益给予了法律救济，但是，一个明显的问题是，如果具体行政行为的直接相对人不提起诉讼，那么，与该具体行政行为存在利害关系的公民、法人或者其他组织则无法通过行政诉讼来维护自己的合法权益。这从微观上来讲不符合行政诉讼原告资格日益扩大的趋势，从宏观上来讲也不符合行政法维护相对人合法权益的范围日益扩大的趋势。基于此，最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这样就明确了行政行为直接相对人以外的、与具体行政行为有法律上利害关系的第三人，也可以通过行政诉讼来维护自己的合法权益，从而将行政诉讼的原告从原来的行政行为的直接相对人扩大到所有与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。但是，这里何为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”、何为“与具体行政行为有法律上的利害关系”，就直接关系到有关公民、法人或者其他组织能否作为第三人参加行政诉讼，以及能否成为行政诉讼中的原告。而该问题如果囿于行政诉讼的范围是无法解决的，必须将其与行政行为中的第三人联系起来进行研究。甚至首先要解决行政行为中的第三人的有关问题。

行政行为中的第三人的涵义

在很长一段时期内，我国行政法学界将行政相对人仅理解为行政管理活动中处于与行政主体直接相对应的被管理一方当事人。这种理论从一般行政法学教科书中不难发现。随着行政权运行实践的发展和变化以及与之相应的行政法学理论研究的逐渐深入，我国行政法学界认识到行政行为除了直接相对人以外，还有间接相对人。也有学者将直接相对人和间接相对人分别称之为行政行为明指的相对人和受行政行为结果影响的相对人。所谓行政行为明指的相对人，是指“行政行为明确针对和指向的人，也是行政主体在作出行政行为时，主观上就明确指向且客观上也对其权益发生影响的人。”所谓受行政行为结果影响的相对人，是指“行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的，但作出行政行为后，该行为在客观上却影响了其利益的人。”[①]这里的间接相对人和受行政行为结果影响的相对人实际上就是行政行为中的第三人。德国学者以行政行为对有关公民的法律效果为标准，将行政行为分为授益行政行为和负担行政行为。其中，有一种行政行为不仅对收件人产生法律效果，而且也对第三人产生法律效果，这就是所谓的具有第三人效果的行政行为。具有第三人效果的行政行为主要是对第三人产生负担效果的授益行政行为。最典型的就是侵害相邻人权利的建设许可。在这种情况下直接相对人获得了建设许可，而遭受其不利影响的相邻人则为该建设许可行为的第三人。[②]所以，行政机关在“裁量权衡时不仅要考虑公共利益和受益人的利益，也要结合考虑承受负担的第三人的利益。”[③]日本学者认为，在行政行为的分类中不仅要注意和相对人的关系，而且还必须注意和第三人的关系。例如建筑确认，对相对人来讲是授益处分，而对于其相邻人来讲则具有侵害性效果。这种行政处分称之为复效性处分或者二重效果的行政行为。在这种情况下，第三人应当处于行政过程中的什么地位？即是否作为听证等的对象？或者说在与撤销诉讼的原告适格的关系上应当处于什么地位？这些都是值得我们研究的问题。[④]在这里该学者不仅提出了行政行为中的第三人问题，而且更进一步提出了在行政程序以及行政诉讼中第三人的地位及其权利问题。德国学者所谓的具有第三人效果的行政行为或者日本学者所谓的复效性处分或二重效果的行政行为，我国台湾地区学者称之为第三人效力处分，即对相对人以外的第三人的法律地位也产生影响的行政行为。[⑤]基于这样的认识，在我国台湾地区对行政行为中的第三人在理论上和实践中给予了必要的研究和关注。

通过对有关国家和地区关于行政行为中第三人问题的理论研究和有关法律规定，结合行政法学的一般理论，我们认为，所谓行政行为中的第三人，是指行政行为所直接针对的对象以外的、其权利和义务受到行政行为影响的社会主体，包括公民、法人或者其他组织。广义地讲，行政行为中的第三人也是行政相对人。但是与行政行为的直接相对人不同的是，行政行为中的第三人不是行政主体作出行政行为时的直接对象。也就是说，行政主体在作出行政行为时主观上是以直接相对人而不是以第三人为目标的。然而，行政主体的行政行为在客观上却影响了直接相对人以外的第三人的合法权益。因此，除直接相对人以外，凡是与该行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织均是行政行为中的第三人。

明确行政行为中第三人的法律地位具有重要的意义。首先，有利于正确区分不同的行政相对人，从而进一步明确不同行政相对人所享有的权利和承担的义务；其次，有利于明确同一行政行为因其对象的不同而产生的不同后果；第三，有利于明确行政主体在作出违法行政行为后应当承担的侵权责任；第四，有利于明确行政救济的范围。

行政主体侵害第三人合法权益的主要情形

行政主体在作出行政行为时侵害第三人合法权益的情形主要有以下几种：第一、因违法作出行政行为而侵害第三人的合法权益。行政主体因违法作出行政行为而侵害第三人合法权益的情形在实践中其实是很普遍的，但由于种种原因我们往往把侵权的对象仅仅局限于行政行为的直接相对人，而忽视第三人的利益。在这方面最为典型的就是行政许可行为。例如，李甲和李乙各自的祖遗房屋相邻，李乙经政府有关部门审批对祖屋拆旧翻新。经实地勘察，政府颁发的宅基地使用证所确定的四周范围没有考虑李甲的相邻利益。因此，按照镇政府的批文施工，必然会与李甲发生纠纷，影响李甲的通风、采光、排水等相邻利益。又如，某居民反应，其居住的楼房旁边是一家农民自盖的商住楼，楼的底层是一家小型电影院，每天夜里一两点了，拳来脚往的武打声扰得四周像个精武馆，找其业主理论，人家拿出营业执照说自己是合法经营。[⑥]在这两个案件中行政许可的直接相对人可以说是受益人，但是这种使直接相对人受益的行政行为却使利害关系人即第三人遭受了不利影响。这种同时具有授益效力和侵益效力的行政行为即所谓的复效行政行为。这是一种“使一方得到利益而使另一方遭到不利影响的行政行为。”[⑦]复效行政行为侵害第三人利益的情形是较为普遍的，因此，特别值得行政主体的关注。

第二、因行政不作为而侵害第三人的合法权益。因行政不作为而侵害第三人合法权益的行为包括一般不作为和不履行监督职责，但主要表现为行政主体不履行监督管理职责而造成利害关系人合法权益的损害。例如，在同一区域内的饮食服务行业，本来应当是公平竞争的，但是由于某些业主违规经营，如提供国家明令禁止的野生保护动物，从而吸引了大批食客。对此有关行政主体非但不积极履行监督管理职责，反而听之任之。那些遵纪守法的业主却因此而门庭冷落。在这种情况下表面看来，有关行政主体的管与不管，罚与不罚只是关系到违法经营者的利益，但实际上那些在同一区域内的合法经营者的利益却会因此而受到极大的影响。实际上，绝大多数法律都规定了有关行政主体的监督管理职责。例如《食品卫生法》第17条规定：“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品的卫生管理工作，并对执行本法情况进行检查。”《消防法》第24条规定：“公安消防机构应当对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。对消防安全重点单位应当定期监督检查。”第25条规定：“公安消防机构发现火灾隐患，应当及时通知有关单位或者个人采取措施，限期消除隐患。”《防洪法》第36条规定：“各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝的定期检查和监督管理。对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的险坝，大坝主管部门应当组织有关单位采取除险加固措施，限期消除危险或者重建，有关人民政府应当优先安排所需资金。对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案。”《行政许可法》第六章从第60条到第70条更是对行政许可的监督检查作了专章的详细规定。既然法律明确规定了相关行政主体的监督管理职责，那么，如果该行政主体未能依法履行该职责就构成不作为，而且行政主体履行该监督管职责之义务作为其职权行为，一般无须以当事人的申请为前提。[⑧]

此外，这里还要特别值得注意的是，判断行政主体有无履行监督管理职责的标准，不仅要看行政主体有无作为的形式，还要看有无及时作为以及作为的具体内容。宽泛一点讲，行政义务的内容应当包括作为行为的形式要求，也包括作为的内容要求，行政机关不仅有作为的义务，还有在作为中履行相应义务的其他要求，如包括作为、一定内容的作为和注意义务等等，而不仅仅看其是否有一个作为行为的问题。[⑨]强调行政主体履行监督管理职责的实质内容，对行政行为中第三人合法权益的维护具有重要意义。如有些行政主体往往对有关行政相对人的违法行为发送一份行政处罚决定书，甚至送达一张责令整改通知书就万事大吉，而实际上违法者对此却置若罔闻。其结果违法行为依然如故，第三人的合法权益没有得到任何有效保障。如某开发商违规加高楼层，业主向规划局举报，规划局了解后认为业主反映情况属实，将依法处理。然而规划局在向开发商下达了行政处罚事先告知书后并没有采取任何实质性的措施，致使违法建设终成事实。第三人的合法权益也因此而受到实质性的损害。针对该案一位行政法学专家指出，行政作为应当涵盖两个层面，即程序作为和实体作为。行政机关更应该在实体作为方面下工夫，彻底履行自己的行政职责。否则，即使有作为，也是部分作为、不完全作为。[⑩]

第三、因变更、撤销或者废止已经生效的行政行为而侵害第三人的合法权益。变更、撤销或者废止已经生效的行政行为，不仅会给行政行为的直接相对人造成损害，同样会造成第三人合法权益的损害。例如，在2001年岁末2002年年初曾经闹得沸沸扬扬的武汉外滩花园事件中，建筑商的《土地使用许可证》、《建设工程规划许可证》、《投资许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》、《规划验收许可证》等六证都是有关部门核发的。但是，由于外滩花园建筑在长江防洪墙以外的河道里而影响了泄洪，有关行政机关的审批属于典型的违反《防洪法》的行为，最终总投资1.6亿元的外滩花园只能被整体拆除。在该案中表面看来受损的是投资商，但实际上购买外滩花园的所有业主同样因政府的违法审批的撤销而受到巨大的损失。[11]

行政行为中的第三人合法权益之维护路径

由此观之，行政行为不仅影响直接相对人的权利义务，而且还影响到第三人的权利义务。这样，因某一行政行为就可能形成行政主体、直接行政相对人、第三人三者之间的权利义务关系。长期以来，我们往往注重直接相对人的合法权益保护，而忽视乃至无视行政行为中第三人合法权益的维护。实际上基于现代行政法治的基本要求，对行政行为中第三人合法权益的维护同样应当贯穿于行政程序以及事后的救济程序。当然对行政行为第三人合法权益的维护方式也应当因具体情况如不同的行政行为以及侵权行为方式的不同而有所区别。但总体来讲，以下两个方面是值得我们关注的。

第一、明确第三人在行政程序中的应有地位，并赋予第三人相应的权利。关于行政行为中的第三人在行政程序中的相应主体地位，在有关国家和地区的行政程序法等法律规范中多有规定。例如在美国其当代行政法发展的趋势是，允许更多的其实质利益受到行政行为影响的公众参与行政程序，有权参与行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。[12]美国《联邦行政程序法》第554条规定，机关应当向所有利害关系人提供下列机会……。这里的所有利害关系人就包括间接利害关系人即第三人。德国《行政程序法》第13条规定：“行政机关可依职权或应请求，通知因行政程序结果而损害利益的人作为参加人；程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参加人；行政机关知道该等人的应在行政程序开始时即对其作出通知。”日本《行政程序法》第10条规定：“行政机关对申请而为处分时，依法令应斟酌申请人以外第三人之利害，作为许认可等之要件者，如有必要应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会。”第17条规定，听证主持人“认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。”葡萄牙《行政程序法》第二部分为主体，其第二章标题即为利害关系人，从而有效避免了将行政相对人仅局限于直接相对人。受葡萄牙的影响，我国澳门特别行政区的《行政程序法》也作了类似的规定。[13]我国台湾地区《行政程序法》在维护直接当事人以外的利害关系人合法权益方面作了比较好的规定。该法第23条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请，通知其参加为当事人。”再如第46条规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”由此观之，明确规定行政行为中的第三人之地位，已经成为法治发达国家和地区行政程序法的重要内容。这是现代行政法治发展的必然趋势。

我国由于理论研究的欠缺，在有关行政行为立法上长期忽视对行政行为中第三人的保护。值得庆幸的是2004年7月1日正式实施的《行政许可法》对行政许可行为中的利害关系人给予了较多的关注。例如该法第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。”但是，《行政许可法》对利害关系人的关注尚存在诸多不足。其主要表现为仅仅在许可程序中考虑到了利害关系人的意见表达权利，而忽视了许可程序完成后利害关系人有关权益的维护。例如，《行政许可法》第69条第1款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……”，第4款规定：“依照本条第1款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”如果说第1款的规定还多少体现了许可程序完成后对利害关系人合法权益的维护，那么，第4款就只是考虑到被许可人合法权益的维护，而忽视了利害关系人合法权益的维护了。因为根据第69条第1款的规定撤销行政许可，完全有可能给利害关系人的合法权益造成损害。但是，《行政许可法》中并没有明确规定根据第1款规定撤销许可后对利害关系人所受损害的赔偿。当然诚如有学者所指出的，对第三人的赔偿也可以适用《行政许可法》第76条的规定，即：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”然实施行政许可的范围是否包括许可后的监督检查、撤销等行为，这在学术界是存在分歧的。虽然《行政许可法》第六章从第60条到第70条花了很大的篇幅对行政许可的监督检查作了比较详细的规定，但是仍然没有能解决行政许可第三人在上述情形下其合法权益受到损害时的赔偿问题。而且《行政许可法》第77条也只是规定，行政机关不依法履行监督职责或监督不力，造成严重后果的，由其上级机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条对行政机关及其工作人员因监管不力而导致行政许可第三人损害是否要承担赔偿责任的问题同样没有作出明确的规定。现行国家赔偿法对第三人的保护也存在严重不足。[14]

可喜的是，我国《行政程序法》已经呼之欲出。在最新版本的《行政程序法》试拟稿中已经注意到行政程序中的第三人问题。例如其第6条规定：“当事人、利害关系人有权依据本法了解和参与行政程序。行政机关应当告知当事人和利害关系人享有知情权和参与权，并为当事人、利害关系人提供知情权和参与行政程序提供便利。”第10条规定：“法律、法规对行政程序未作具体规定的，行政机关应当考虑公共利益、当事人和利害关系人利益、行政效率等因素，使用合理的程序。”第30条规定：“同行政程序进行有利害关系的当事人以外的其他公民、法人或者其他组织，是行政程序的第三人，行政机关应当依职权或者根据其申请，通知其参加行政程序。”第68条规定：“与拟听证的事项有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以申请参加听证，或者由听证主持人通知参加听证。”在整个听证程序中赋予利害关系人与当事人享有同样的权利。第103条规定行政决定有利于当事人的可以不说明理由，但是第三人提出异议的情形除外。第111条规定：“因行政决定的变更而给当事人或其他利害关系人?C