作者：董保城（台湾政治大学法律学系教授）
文章来源：北大法律信息网 2007-02-12
一、序言
数十年来，台湾行政法的发展重心，已由行为法（作用法）、程序法与救济法转趋聚焦在组织法。过去将行政机关与人民建构在隶属与服从行政管制基础上，认为只有行政权受到控制，如法律保留、正当法律程序、救济与争讼类型多元化、人民权利始获得保障。行政法制之存在不能仅消极地研究透过行政立法，行政程序和司法审查控制行政权。面临管制行政任务至生活照顾行政之转变上，行政任务之复杂化、多样化与沉重负担下，如何解除管制，让民间社会活泼、效率、经济的力量参与行政任务之完成，为当今行政法最重要课题。由于传统公权力为政府所寡占，科层式行政组织，在僵化人事、会计法令束缚下，纵使行政法制上承认行政行为公法与私法选择自由，然亦无法达成现代化行政任务。政府要提供优质效能给付，同时避免造成国家财政负荷，就必须着手行政组织改革，引进企业化组织的经营与管理，以满足人民的质与量的给付需求。将迄今由公部门处理的事务移转到私领域，公部门与私部门间采取合作关系，此种「公私协力行为（public private partnership；?ffentliche privaten partnerschaften）型塑了「合作行政国家（der kooperative Verwaltungsstaat）」的重要内涵。合作国家透过私部门合作可以激发出企业效率与创新效果，间接地减轻政府在人才与财政负担。透过本文将对台湾行政行为形式与行政组织，从过去到发展中演变作一全面性介述，继尔从宪法、行政法角度检验在民主国、法治国原则下，以公私协力运转的「合作行政国家」合宪性。
二、行政组织之基础理论
（一）行政管制理论之演变
要讨论行政管制，首先需确认国家任务的范围，而无可避免必须与公共任务、行政任务等相区隔。按凡是攸关公众或公众对其实现存有利益之事务，即属公共任务（?ffentliche Aufgabe），是公共任务之执行，并非以公权力主体为限，任何人均可能从事公共任务，例如：打扫邻里公园、发生事故时临时指挥交通等等。而公共任务中，透过合宪秩序及法规之合理分配，将部分公共任务赋予国家执行权限之特定活动领域，方乃所谓之国家任务（Staatsaufgabe）。从而，国家任务之范围较公共任务为狭，可由权力分立之角度，将国家任务细分为立法任务、行政任务与司法任务[1]，亦有学者将之区分为「专属的国家任务（Exklusive Staatsaufgabe）」与「必要的国家任务（Notwendige Staatsaufgabe）」，前者指绝对由国家承办而不得丝毫交由私人办理者，后者则指国家应加以承办，但如何承办与就何种程度可由私人分担办理，有一定立法形成之空间[2]。是以，有学者参考国家任务的定义方式，将行政任务定义为：行政部门依据法规范所承担，或者以合法方式执行之所有事务[3]。
国家任务之范围何在，向来为学界讨论之问题。据上所述，国家任务之所以从公共任务中分离出来，所赖者为实定法上之规定，所谓实定法，包括宪法及其下位法规范。是通说认为，现代国家享有自我定义活动领域，以及将该特定活动纳入自己权限下之权限，此乃国家「权限之权限（Kompetenz- Kompetenz）」，又有称为国家之「全面管辖权（Allzust?ndigkeit）」者。换言之，国家透过立法者，得以决定将何种公共任务「国家化（Verstaatlichung）」，纳入国家任务之范围，亦可将现存之国家任务「私人化（Privatisierung）」[4]。正因为如此，国家应该尽量扩张国家任务，以追求福祉与公益之实现，而采取所谓「扩张国家任务取向」；抑或应将国家任务限缩在人民安全与自由之维持，而将公共福祉之实现交由市场与社会之自由形成与运作，亦即所谓「限缩国家任务取向」，争辩已久[5]。从警察国家、形式法治国家到社会法治国家，民主化的结果使得法律不再只是对抗国家的工具，而是民意的反应，此种法规范泛滥的现象，毋宁是国家任务扩张的表现。另一方面，现代工业社会的复杂程度，难以过去之思考模式来想象，国家任务也倾向在维护与国家分离、由私法自行建构之社会秩序，使得社会发展本身也成为国家任务之范围[6]。从而，国家任务范围之扩张，诚属不可逆之趋势。
国家任务之实现，最常见的就是透过行政机关以命令、禁止等高权性手段，课予规范对象作为、不作为或容忍之义务，并以制裁规定作为贯彻上的后盾，此即以行政管制方式实现国家任务的最典型模式，从而，在国家学上，「法律—管制—统治高权」三者几乎可视为同义词。以高权命令性管制手段（hoheitlich-imperative Regulierungsans?tze）在社会结构单纯、国家任务有限的国家类型中，因国家充分掌握社会行为动态，且可将庞大之行政官僚集中投注于特定任务，顺利达成管制目的。然而，现代国家之国家任务范围广大，从传统公共安全与秩序之维护，到个人民生照顾、国家经济发展、环境保护等生活领域，势必导致行政管制资源之庞大需求。此时，现代国家因国家任务之扩张致使可支配之管制容量受到排挤，进而产生「管制失灵（Regulierungsversagen）」之现象[7]，尤其是传统高权命令性管制手段逐渐失其有效达成管制目的，使得行政管制理论受到严重的挑战。尤其，在全球化过程中，本于追求极大效率的自利心态与不受拘束的活动自由，表现在对于传统市场、技术、国家、规范等正式疆界或藩篱的突破，亦即「去形式化」与「去界线化」，表现在国家任务达成的手段，即为「去正式化」[8]，也就是说，国家必须改采未型式化的行政行为，达成行政管制的目的。
除了以未型式化之行政行为解决国家任务迅速膨胀的问题外，行政行为形式选择自由理论对于行政管制所面临的困境，提供了解决的方向。按行政行为形式究竟是由法律强制，抑或行政机关有选择之自由，通说认为，国家任务的不断膨胀，相对应的行政管制手段并不充足，为了使国家得以有效完成法律所规制之国家任务，必须给予其更大的自由。亦即，为促成国家完成众多的法定任务，不能容许一般性的行政行为形式强制，除非法律有明文规定或禁止，国家得依据不同任务之需要，自由选择其行为之形式，此即行政行为形式选择之自由（Freiheit der Formenwahl），不仅存在于型式化与未型式化行政行为间之自由选择，亦包括公法、私法形式之选择，以及个别型式化行政行为间之选择[9]。
1.型式化与未型式化之行政行为选择自由
首先，在型式化与未型式化之行政行为选择自由来看，未型式化之行政行为（Verwaltungshandeln der Informalit?t）可以说是因应国家管制行为模式改变的一种替代手段。所谓未型式化之行政行为系指[10]：凡行政行为具有不确定之拘束力者，亦即行政行为之拘束意思（Bindungswille）及其规范范围（Regelungsumfang）不明确者，例如：不具型式之协议（formlose Absprachen）、公布（Verlautbarungen）、推荐（Empfehlungen）、指示（Hinweisen）、行政机关有意识的容忍（bewu?ten Duldungen）等等。未型式化之行政行为之产生，系因国家任务的膨胀，法规范逐渐增加，一方面为避免受到过度膨胀的法规范拘束，另一方面为了弹性因应层出不穷的新型态国家任务，采取未型式化的行政行为方能有效加以因应。
另外，为了因应逐渐扩张的国家任务，将管制任务予以分散，亦即采取「分散地脉络管制」，成为理论上的建议。亦即国家必须放弃上对下的阶层式管制结构，以多中心、分散地沟通模式，将国家管制局限在社会次级系统之周边条件领域，经由各系统间「结构性的联结」与「启发性的互动」作交互影响[11]。从而，国家除了采取传统行政高权之管制模式，进而以「合作管制（kooperative Regulierung）」模式，将部分之国家管制责任分配予私人与社会，以提升管制目的之有效达成，并减轻国家执行管制法律时之负担[12]。此时，国家可能将管制任务下放予社会或私人，亦可能采取私法方式履行国家任务，亦即涉及公法与私法行政行为之选择自由。
2.行政行为型式选择自由
行政是否拥有私法行为形式选择自由，固有采否定见解者[13]，惟通说均采肯定见解，而认为这种选择自由包括组织形式以及给付关系或利用关系之构造[14]。然此并不意味着行政拥有选择公法与私法行政行为之完全自由，此乃因为选择公法抑或私法行为履行国家任务，本身也是一种裁量，滥用此种裁量亦属裁量瑕疵，在某些情形下仍然构成违法。虽然公法或私法行政行为选择之裁量瑕疵，可供司法操作之审查标准仍不明确，惟由选择之目的在于更妥适的达成国家任务此点观察，应该可以从行政是否直接或间接实现行政任务，作为选择自由之界限。是以，在干预行政中，通常都是直接履行行政任务，此时选择自由将会萎缩在公法行政行为；相对的，在行政间接的任务履行领域中，例如行政参与经济交易活动，或是政府采购行为，行政已经如同私人般参与市场交易之经济活动，故原则上行政所能采取之手段仅限于私法形式之选择而已。其次，立法者对于法律形式的选择，显然较行政享有较多的空间，但是这并不意味着立法者可以对于行政手段或行政组织为所欲为，立法者仍须受到法治国原则、民主原则[15]、甚至国家保护义务的监督。
（二）行政组织设置之基本考虑
1.从行政任务定行政组织
政府应为人民而存在，组织本身并非目的，而是服膺于其任务，行政组织系为履行行政任务而设置。行政任务（Verwaltungsaufgaben）系指行政机关所应承办的业务，必须随时代有所调整。台湾经历威权体制、威权转型与民主巩固等阶段，面临经贸自由化、全球化、后现代化等发展，以及更为细腻发展的现代性社会之专业分殊化的开展，行政机关所承办的业务应如何调整，以适应时代的变革，善用社会力，值得进一步的检讨[16]。重点在于，行政组织应配合行政任务的调整而调整，并非行政任务将就于现有的行政组织而调整，当然，行政任务的有无与质量大小，系取决于与该政策有关的「政策环境」之变迁，行政部门在此应享有相当的政策判断空间，而不可逆的趋势在于，对于行政任务，吾人必须经常反省有无存立之必要，亦即针对公私部门的责任分际加以检讨，此种要求政府必须瘦身或塑身，将任务调控到核心的部分，称之为「核心职能」理论[17]。
2.宪法之要求
A.权力分立原则
国家权力原则上应具有整体一致性，权力分立原则系将国家权力以「功能上的权力分立」（funktionelle Gewaltenteilung）以及「组织上的权力分立」（organisatorische Gewaltenteilung）这两个部分来加以理解[18]。所谓「功能上的权力分立」，乃是以国家任务的性质作为区分标准，而认为国家任务可以区分成行政、立法、司法三种；至于「组织上的权力分立」，则是指将行政、立法、司法这三种不同性质的国家任务，分别交给不同的机关来行使[19]。因此，所谓「权力分立」，其指涉的并非「国家权力」的区分，而是「国家权力之行使」在功能上以及组织上的区分[20]。权力分立除了要求对「国家权力之行使」在功能上以及组织上必须「分立」外，也同时要求各国家权力机关必须相互「制衡」，透过各权力机关间在权限上的相互牵制，避免人民权利受到国家滥权侵害。如果权力分立仅单纯地要求「分立」而不同时要求「制衡」，则各权力机关在自我的权限范围内将因为没有其它机关的牵制，而把自我的权限扩张到极致，其结果仍旧造成国家机关之集权滥权，而不利人民权利之保障[21]。
行政组织之设置应考虑宪法就国家任务所分配的权力结构，否则即有违反权力分立原则之虞。「宪法」依据孙中山先生「权能区分」之遗教，国家享有行政、立法、司法、考试、监察五种「治权」，「宪法」在国家组织的设计上，并据以将这五种治权分别交由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院来行使。在此须澄清的是，孙中山先生将「考试权」与「监察权」分别从「行政权」与「立法权」中独立出来，其目的在于避免「行政权」与「立法权」集中在同一个机关，而产生各种流弊。因此，「宪法」上的「五权分立」，其实只是「组织上的权力分立」，将国家的行政任务分交「行政院」、考试院来行使，将国家的立法任务分交立法院及监察院来行使，惟就「功能上的权力分立」而言，仍然是行政、立法、司法的三权分立。依照孙中山先生五权分立政府之架构，并非如西方三权分立般旨在制衡，而是分工合作以创造万能政府。然而，制宪过程经过激烈之政治折冲与政治协商会议之妥协，现行「宪法」基本上系依权力分立与内阁制精神架构国家组织，并非采取孙中山先生所提基于权能区分架构下所谓五权相互协调、分工合作的五权宪法理论，而是采取比西方三权分立相互制衡更复杂之五权分立制度[22]。
判断行政组织应归属于何种国家权力中，亦应由国家任务之功能出发，进而判断何种机关之内部组织结构、运作方式，最能确保国家任务之履行能够正当而有效率，此即「功能最适之机关结构」（funktionsgerechte Organstrucktur）理论[23]。详言之，权力分立原则之目的在于国家之决定能够尽可能的正确，亦即由具有最佳之组织、组成方式、功能、程序等条件之机关来担当，从而，权力分立原则可说已经同时包含了两个意义[24]：第一个意义在于，透过权力分立而保障个人之自由；而第二个意义则在于，藉由适当的权限分配，而决定国家功能之归属。然而要注意的是，不能因为权力分立发展出第二个意义之后，便排除或否定权力分立之第一个意义，质言之，权力分立的两个意义彼此间的关系应该是：「适当的权限分配」本身并非目的，而是为了「保障个人自由」而存在[25]。
B.基本国策
国家任务往昔专以消极保护个人权利，防止政府专制为目的，17、18世纪，在当时盛行「自由为尚主义」之下，国家仅负有维持治安之任务而已，人民获得最大幅度之自由，故有「最好政府，最少统治」。放任个人自由主义再加上工业革命兴起，使主张私人经济活动绝对自由化，国家不必亦不应介入，因为自然界自然有一市场规律，达成经济秩序之安全与发展。随之衍生经济强弱之现象愈加明显，贫富差距也愈严重，自由为尚主义发生重大流弊后，国家任务遂蜕变为积极的要求政府介入人民经济活动，以社会主义角度保障人民生计的均足，团体生活发达之结果，已不容许政府官员消极尸位素餐，垂拱无为，而应改以「最好政府，最大服务」为其南针，现代国家为福利国家，「宪法」除规定人民之权利义务及国家机关组织与职权以及修宪程序外，亦就国防、外交、国民经济、教育、社会安全等主要公共事务，指示政府行动方针，规范国家整体发展基本原则与方向，即基本国策章，厥为「宪法」特色之一。台湾制宪之时深受德国威玛宪法社会福利原则之影响，彼时孙中山先生民生主义之提倡，即反应出「宪法」具体符合世界潮流。基本国策之规定，台湾多数学者认为应视各该规定，将其归类于仅属指示立法与行政之目标而无强行之性质之「方针条款」，或是具体规范立法裁量界限之「宪法委托」，抑或将其视为对某种制度之宪法保护的「制度性保障」功能[26]。准此以观，行政组织法在宪法基本国策之导引下，立法者虽有其裁量空间，惟仍受到宪法基本国策之限制。
3.效率（Effizienz）
传统宪法价值，独重基本权利之保障与国家权力之节制，对于效率考虑，并不将之列入宪法位阶。然工业革命以来，资本主义的支配与社会经济的开展，法律与组织之庞大化、制式化、无效率化，已经影响到人民基本权利的保障与发展，是以，将效率纳入宪法基本原则中，已经成为必须正视的改革。当然，效率做为宪法上的价值，也只是与基本权利保障、权力分立等宪法原则并驾齐驱，并不具有优越性，由立法者于各种案型中加以衡量[27]，并不会因此损及宪法价值。
行政组织之设计，旨在完成国家社会阶段发展之需要，以确保正义之实现[28]。换言之，行政组织仅是实现正义的工具之一。由于国家社会系处于不断变动状态，复因行政组织之设置与国家财政负荷息息相关，是如何从效率、效能观点检讨行政组织之设置与运作，即成为行政学、管理学甚至法律学所关注的重要议题[29]。
效率，指行为者之行为必须节约（Sparsamkeit），而且合乎经济性（Wirtschaftlichkeit），亦即所为支出的最适化（Aufwandsoptimierung），更包括行政机关所为行为之有效性。在现代宪政主义支配之国家，决策者对于民主原则之实现、依法行政之要求、行政一体性原则等，均需有效率之考虑。效率虽非国家所追求之唯一价值，但为现代国家权力机关行为或决定之内在要求[30]。行政程序法第1条明文：「为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。」即将「提高行政效能」作为行政程序的一项目标。
在组织法领域，国家机关系为实现国家任务而存在，国家应为人民而存在，故在行政组织法上，任何机关都必须承担国家的任务，并使其组织运作能有效的发挥民主国家权力分立应有的功能。是以法治国家禁止建置酬庸机关，设置酬庸职位，所有机关均有其法定任务，所有公务人员必须有其法定职务。所称任务，系指为公共利益与保障人民基本权利而存在，如未适时完成，即有政治或法律责任之法定任务。在机关设置上，某国家任务如由某机关即可完成，及无须设置另一机关，以免组织上迭床架屋，特定职务人员亦不得兼任另一职务[31]。
由于台湾于国际间面临国际经济贸易的激烈竞争，于台湾又有激烈之政治、经济、社会、文化转型，尤其是政府效率早已成为国家竞争力之重要评价项目，从而渐有提倡「企业型政府」[32]、「政府再造」之呼声。学者黄锦堂[33]即认为：行政约可分为任务、组织、人事、财政[34]、公营事业、行政决定、行政控制等面向，在行政组织所要谈的，就是行政机关必须能灵活像变形虫般随外界变化而反应，以及行政任务能简化、民营化或完全改由人民承担。惟这种对于行政组织变革之构想或许与严格之法律保留主义不尽相合，也亦与法治国原则中之人民基本权利保障相冲突，然而，立法者或其它有权机关仍须视国家社会之发展需要，对于行政组织作妥善的调整。
三、传统行政行为型式与行政组织之态样
（一）传统行政行为型式
1.公权力行政
公权力行政（?ffentliche Verwaltung）指国家居于统治主体适用公法法规所为之各种行政行为，也是行政机关履行行政任务所采取最传统的行为形式。公权力行政常涉及人民权利义务之创设、确认、变更或废止，因此需受法律保留原则之严格拘束，同时必须遵守行政程序法之规定。人民之权利如因公权力之行使而受损害，其救济途径为行政争讼程序或国家赔偿程序。公权力行政之措施具有迅速、直接且效果明显等优点，也是达成行政目的最具实效的方式[35]。
如进一步就国家于个别案件中所使用之国家权力类型，则可再区分为下列二种：
A.高权行政
高权行政（Hoheitlichte Verwaltung）又有称为统治高权行政、威权行政[36]（obrigkeit Verwaltung），其特征在于国家居于统治主体，位于优越于相对人之地位，且运用具片面拘束力之规制措施，得强制相对人服从。例如：行政机关采取行政命令、行政处分等行为方式。
B.单纯高权行政
单纯高权行政（schlichthoheitliche Verwaltung）系指国家虽居于统治地位，却未使用强制性、片面性之规制性措施，而是产生类似个人相互间私法关系之效果，甚至完全不发生任何外部法律效果之各种行政作用而言[37]。例如：行政机关提供信息、指导、开辟道路或公共设施、订定行政契约、设置营造物等等。由于单纯高权行政并未涉及片面强制力，相较于高权行政，法律保留之要求较为宽松。
2.私经济行政
私经济行政（Privatwirtschaftsverwaltung）亦可称为国库行政（fiskalische Verwaltung），指国家并非居于公权力主体地位（国库地位）行使其统治权，而系处于与私人相当之法律地位，并在私法支配下所为之各种行为[38]。通常又分为三种类型：
A.行政辅助
行政辅助亦称为行政之私法辅助行为（privatrechtliche Hilfsgesch?fte der Verwaltung）系指行政机关为推行行政事务需要物资或劳务之支持，以私法行为取得其行政活动所必须之物品及人力，例如营造或租用办公厅舍、采购公务用品、文具、车辆、订购武器、消防器材以及雇用临时性之工作人员等。
B.行政营利
行政营利又称为行政之营利活动（erwerbswirtschaftliche Bet?tigung），系指国家以企业的身份持续参与经济活动，包括以私法组织型态或特设机构所从事之营利行为，例如公营事业、转投资事业等等。
C.行政私法
在公私法二元论的国家，行政虽然可以适用私法，但是不能藉由适用私法，而使行政主体丧失其作为公法法规主体之特性。又在20世纪中叶以降，国际社会经济的快速变迁，行政之给付范围不断的扩大，行政机关所采取之手段与方法，愈来愈多样化，光是以传统公私法截然划分的二元论，似不足以因应时代的潮流。因此，在纯粹的私法领域与严格的公法领域间，存有第三类的法律空间，即系行政私法[39]。
所谓行政私法（Verwaltungsprivatrecht），系指行政主体为达成行政上之任务，采取私法型态之行为处理公法性质之行政任务[40]，例如：对清寒学生提供助学贷款、对民众提供住宅贷款或出售国民住宅、对厂商纾困贷款或提供补助等等。行政机关虽得采取私经济行政方式履行行政任务，然并不容许行政机关藉此摆脱公法之拘束，产生所谓「遁入私法（Flucht in das Privatrecht）」的现象。从而，行政机关在此不得对人民课加较公法形成更多之法律限制，就基本权利之保障而言，亦不得对相对人有不合理之差别待遇，宪法上之平等原则仍有适用[41]。
（二）传统行政组织之态样
1.科层式行政组织
就行政权的组织设计要求，主要来自宪法上政治体制与权力分立，行政权既然向立法权负责，则必须将行政权整体当作一个负责的单位，亦即所谓行政一体原则，而且在组织上采取科层式机关安排[42]，由「行政院」院长、部会首长、处室首长至基层承办公务员，循序而下，组成一个严密的体系，方能将行政决定从基层承办公务员循序而上，最后交由「行政院」院长对立法院负责。
科层式行政组织主要系指中央之部、会或地方政府之厅、处、局、课、股之组织。行政程序法第2条第2项规定：「本法所称行政机关，系指代表国家、地方自治团体或其它行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织。」所指即是科层式行政机关之谓[43]。虽然在民主原则、责任政治与权力分立原则之要求下，必须严守行政一体原则，但是行政一体原则仍得有若干的突破，允许若干机关有一定的独立性，况且，科层式行政组织也应留下充分的灵活性，以适应社会的变迁。
2.公营造物（?ffentliche Anstalt）
一般学界对于营造物之定义，多为「行政主体为达成公共行政上之特定目的，将人与物作功能上之结合，以制订法规作为组织之依据所设置之组织体，与公众或特定人间发生法律上之利用关系」[44]。据学者分析，应具有下列三个要素[45]：一、营造物为人与物的结合体：将人的要素与物的要素为密不可分的有机结合关系，堪称为营造物的最重要概念，两者缺一即无法达成其所欲追求之特定目的，此可与科层式行政组织与公物为妥适的区别。二、营造物乃是为达一定之行政目的，而继续设置之人与物的结合体：营造物所追求之行政目的种类繁多，可能为增加行政主体财政上收入者，例如早期之台湾省烟酒公卖局；可能系供行政上公用之目的者，例如监狱、台湾研究院等公用营造物；其亦可能系为提供一般公众所利用者，例如医院、图书馆、学校等公共用营造物。三、营造物应为行政主体所设置：惟公营造物系服务性之机构，不能取代能正式做成决策并发号施令之科层式行政机关，从而与传统之行政机关间存在着既独立又合作、既分工又对抗的复杂关系。
公营造物系公共行政之一种，主要系经由其特殊之目的，而与一般行政机关有所区别[46]，与一般传统科层式行政机关相较，公营造物主要系为提供特殊之服务，从而特别强调人与物之结合，而其提供之服务形形色色，例如：邮局、电信局、学校、博物馆、图书馆、医院、殡仪馆、公有果菜市场、鱼市场、中央广播电台等。
依据法律保留原则之要求，公营造物之设置必须要有法律或经法律具体授权之法规命令之依据[47]，其成立通常以设置机关（Anstalstr?ger）所制订之法规为依据，称为营造物规章（Anstaltsordnung），决定营造物之目的、内部结构、服务人员、权限以及可供支配之资源等[48]。惟公营造物有其特殊性，与传统科层式行政组织有别，其内部之分工多系分组办事，而非层层节制之科、课别。尤其公营造物往往得设若干研究性之职位，并得在其专业、特殊功能之范围内享有较高度之预算编列、会计、审计之自主。至于公营造物与设置之行政主体间之关系，具有既独立又合作之双重性质，亦即双方需合作以达成总体行政之任务，由此角度观察，甚至行政主体得加以指挥监督；惟公营造物于其特殊功能之范围内应享有自主之判断权，否则不啻为外行领导内行。
公营造物不论有无具有人格，仍属行政机关之一种，但不一定以一般人民为使用人，例如监狱、看守所、感化院即属之。就公营造物对外所生之法律关系，亦即所谓之营造物利用关系，则系取决于营造物自行订定之利用规则（Benutzungsordnung）[49]。是以，公营造物之利用关系究公法关系抑或私法关系，除受营造物规章影响外，实际上往往取决于利用规则，甚至可以经由修改营造物利用规则之方式，变更原有利用关系之性质[50]。职此以言，营造物之利用关系系由行政主体依利用规则片面决定，虽然便于行政主体大量而迅速处理营造物利用的问题，但是造成营造物利用规则实际上与定型化契约条款具有相类似的效果，有重行检讨的必要。况营造物利用规则既然为构成营造物关系最重要的法律要素，则在当事人地位不对等的情形下，要在实体上保障利用人的权利，事前的程序保障即不可轻忽，事后的救济程序上亦应严肃面对[51]。
3.独立机关（独立行政管制委员会）
独立机关系指依据法律独立行使职权，自主运作，除法律另有规定外，不受其它机关指挥监督之合议制机关[52]。独立机关的产生，一般均认为源自于美国独立行政管制委员会的设置。自19世纪末，美国逐渐发现某些国家任务的遂行，如交由一般科层制行政机关，可能会产生影响任务正当实现的问题，例如：专业性欠缺、政治力介入等等，尤其是行政机关并无法规制定权与裁罚权，影响尤巨。是以，确保该类行政组织之独立性，由多数委员组成委员会，以合议制方式行使职权，同政党人数不得超过半数，拥有制颁法规命令权，掌有举行司法裁决式正式听证权限，有调查权与起诉权，甚至有初级的司法裁决权之各种独立行政管制委员会，因应而生[53]。独立行政管制委员会所主管之业务，可能是某特定产业的全部管制事项，亦可能只是其中的一部或特殊业务，委员具有固定任期，除有法定事由，总统不得任意免除委员职务，以避免独立性受到影响。
独立机关的组织设计，具有相当多的优点，例如：独立机关是合议制机关，而其委员之产生已排除一党控制的可能，委员又有任期之保障，对压力的抗拒力较强；独立机关之决定采取合议制，可以避免恣意及专擅的行为，亦可顾及不同观点及经验；独立机关以固定任期与连任可能，促使成员能够专注并熟悉其所负责管制之事项，使其成为该等业务的专家；又由于独立机关的委员有固定任期，不随政权之更迭而去职，使得业务均能在因应社会变迁之际尚能保有持续连贯性[54]。惟独立机关之组成方式，尤其是任期的保障，是否会剥夺行政首长的任免权，致生违宪疑义；且美国独立行政管制委员会集行政、立法与司法大权于一身，是否有违反权力分立原则之虞，亦有讨论空间。
台湾法亦承认独立机关的存在，中央行政机关组织基准法第3条第1项第2款即定有独立机关的定义。嗣通讯传播委员会组织法三读通过，产生该法是否侵犯「行政院」院长人事权之违宪争议，「司法院」大法官于释字第613号解释[55]中，就独立机关之设置目的与原则予以肯认：「立法院如经由立法设置独立机关，将原「行政院」所掌理特定领域之行政事务从层级式行政体制独立而出，划归独立机关行使，使其得依据法律独立行使职权，自主运作，对行政一体及责任政治即不免有所减损。惟承认独立机关之存在，其主要目的仅在法律规定范围内，排除上级机关在层级式行政体制下所为对具体个案决定之指挥与监督，使独立机关有更多不受政治干扰，依专业自主决定之空间。」然独立机关的存在对行政一体及责任政治有所减损，是「司法院」释字第613号解释认为，独立机关之设置应属例外，必须于「设置独立机关之目的确系在追求宪法上公共利益，所职司任务之特殊性，确有正当理由足以证立设置独立机关之必要性，重要事项以听证程序决定，任务执行绩效亦能透明、公开，以方便公众监督，加上立法院原就有权经由立法与预算审议监督独立机关之运作，综合各项因素整体以观，如仍得判断一定程度之民主正当性基础尚能维持不坠，足以弥补行政一体及责任政治之缺损者，始不致于违宪。」
除此之外，「司法院」释字第613号解释也就台湾以「行政院」作为最高行政机关之宪法架构下，赋予独立机关独立性与自主性之同时，如何使「行政院」院长对于包括独立机关在内之所有所属行政机关之整体施政表现负责，俾以落实行政一体及责任政治，认为「应保留「行政院」院长对独立机关重要人事一定之决定权限」，作为「行政院」院长对独立机关重要人员行使独立机关职权之付托。如能保留「行政院」院长之人事决定权，则「行政院」院长更迭时，独立机关委员若因享有任期保障，而毋庸与「行政院」院长同进退，虽「行政院」院长因此无从重新任命独立机关之委员，亦与责任政治无违，且根据公务员惩戒法第4条第2项规定，「行政院」院长于独立机关委员有违法、失职情事，而情节重大，仍得依职权先行停止其职务，因「行政院」院长仍得行使此一最低限度人事监督权，是尚能维系向立法院负责之关系。」从而，「司法院」大法官虽未直接认定人事权为行政权的核心，但也呼之欲出了。职是之故，「立法权对行政权所拥有关于独立机关之人事决定权之制衡，一般表现在对用人资格之限制，以确保独立机关之专业性，暨表现在任期保障与法定去职原因等条件之设定上，以维护独立机关之独立性，俾其构成员得免于外部干扰，独立行使职权。」
4.公营事业
公营事业指由各级政府设置或控有过半数股份，以从事私经济活动为目的之组织体[56]，其性质是以私法方式组成之行政组织，从外观言之，已不属于行政机关之范畴，惟其实质上多负有或多或少之政策因素，受到政府直接或间接之控制，攸关社会民生至巨，动见观瞻，在数量上占有一定规模，是本质上仍属行政组织之一部分。
关于公营事业之定义，学界通说将其定义为「国家或地方政府为本身或公共利益自为经营，不以权力为要素之事业」[57]，不只包括以社会公共利益为目的之公用事业[58]，尚包括以营利为目的之企业，惟以政府经营为要件，纵使私人所经营者为公用事业，亦非此处所指之公营事业。从而，公营事业应包括下列三要素[59]：一、公营事业之目的虽以增进社会公共利益为主，但并不以此为限；二、公营事业以提供商品、服务等非权力手段，达成行政任务，此与传统高权行政有别；三、公营事业应为行政主体或其设置之其它组织所设置，也因为公营事业之主体为具有公共性之行政主体，时有强制缔约之规定，与私营企业仍有区别。
在实定法上，关于公营事业的立法定义，规定在公营事业移转民营条例第3条：「本条例所称公营事业，指下列各款之事业：一、各级政府独资或合营者。二、政府与人民合资经营，且政府资本超过百分之五十者。三、政府与前二款公营事业或前二款公营事业投资于其它事业，其投资之资本合计超过该投资事业资本百分之五十者。」系以该企业的所有权为判断标准。然此等定义过份偏重「公营」因素，而忽略其「事业性」，受到学者质疑[60]。且依前开规定，并非单纯具有政府之投资，即属公营事业，而是进一步要求政府投资之「比例」，从而只要政府将其投资降低至百分之五十以下，即非公营事业，纵使其仍为独大之最大股东，实质上得以控制该事业，其实益为何，难以理解[61]。
公营事业在本质上包括有进行企业活动的人的要素（员工），以及提供企业活动之物的要素（厂房、设备），将两者结合方能构成公营事业的完整概念。由此观之，公营事业与前述之公营造物，两种概念即有重迭、混淆之虞。惟多数学者仍认公营事业与公营造物应作一区分[62]，此乃因为前者以营利为导向，是其利用关系较具对待给付之对价性质，必须导入成本概念，在预算制度上多采用会计独立的特种基金方式编列；而公营造物则以提供服务为目的，等价交换的概念并不明显，至多为规费的收取而已，理论上应不计成本的提供服务，以达成行政目的，从而预算制度上多采普通基金方式编列。又公营造物之利用关系，有部分法律规定「强制利用」之型态，例如国民中小学、监狱等等；独占性公营事业虽亦有强制利用之事实，但终非法律强制。
公营事业在台湾运作多年，有许多问题仍待讨论[63]：首先，台湾公营事业规模异常庞大，一年营业额约一兆八千亿元，远比高层政府总预算为多，面对国际经贸挑战，政府部门很可能进一步以公营事业来因应。其次，公营事业虽以企业化经营为追求之目标，但是否真能发挥效能与效率，抑或只是回避国会与行政体系监督，而成为政党利益输送，或安排退休人员去处之单位而已。再者，以私法方式组织之公营事业，往往配合设置机关之施政，为有效的行政机关「外围」组织，有相当高的推广可能性。最后，公营事业对台湾相关领域政策之成败有决定性的影响，如何防弊之外进一步兴利，尤其透过人才之拔擢、组织之改良等，成为必须进一步深思的问题。
四、发展中行政行为形式与行政组织之革新
过去二十年间的民主化过程，台湾更是开放的接受全球化的洗礼，不但社会大幅转型，来自国际社会的竞争压力亦日益强大，政府、民间各个部门莫不加快脚步精益求精，以迎接新时代的来临。政府机关作为行使公权力、提供给付行政的主体，在公部门制式、僵化的传统下运作，不但跟不上时代的潮流，更可能拖垮民间的经济，是以，加速完成政府改造工程，提升国家整体竞争力，即成为政府组织改造的缘由。期望能在政府组织改造后，秉持顾客导向、弹性创新、伙伴关系、责任政治、廉能政府的理念，建立弹性精简的行政组织、专业绩效的人事制度、分权合作的政府架构、顺应民意的国会改造以及兴利创新的服务机制，成就具全球竞争力的活力政府的愿景[64]。
根据「总统府」政府改造委员会所提出「行政院」组织改造的目标与原则」报告[65]指出，由于「行政院」的组织架构及其运作有以下五项重大的缺失，为确实提升组织的效能，组织再造势在必行，这五项缺失为：1.水平政府组织太多：由于过度相信成立新组织是解决公共问题的良药，因此「行政院」所辖组织数量，一直不断增长。2.政策统合组织机制薄弱：由于水平组织太多，再加上整合机制不足，所以「行政院」本身往往难以有效扮演政策统合和治理角色。3.组织未能适切对应政府核心职能的转变：高层政府的核心职能应该随着台湾和国际环境的发展而变迁，其组织建制亦应该适时地调整，惟「行政院」的组织设计并未能适切对应高层政府核心职能的转变。4.合议制组织过多，混淆部与会的功能分际：合议制的模式则适合用于规划与协调性质的工作，并不适于承担太多执行性业务。5.独立机关的设计原理不彰：独立机关之组织必须独立于行政权最高首长的指挥领导，由于对独立机关的设计原理缺乏深刻的理解，所以现行制度下的独立机关仍与政治领导间存有不适当的连结与互动。
基于上述体认，「总统府」政府改造委员会提出相对应的五项改造目标[66]，包括：1.规模精简化：「行政院」的任务职掌，应该顺应「分权」与「解除管制」的时代潮流而实施缩减。2.建制合理化：「行政院」的组织建制，起码必须具备一定的形式合理性。3.强化政策的领导与统合：「行政院」本部的组织应在政策之规划与协调上为「行政院长」提供充分的支持，让「行政院」长可以有效贯彻、落实其施政理念，而不致受到部会本位主义的牵绊。4.落实业务与组织的合理划分：组织与业务的编配划分，必须在专业分工与事权整合间求取适当的平衡，「行政院」应该根据行政效能的考虑，对所属一级机关进行组织调整。5.组织弹性化：组织法制应为特殊情事的组织需求预留弹性，有关「行政院」的内部组织更应完全授权「行政院」自行规划设置。
依「行政院」组织改造委员会[67]的设计，政府组织改造先全面检讨机关职能，施行「四化」之后，再将仍须由中央行政机关继续办理之业务，依事权统一、功能强化、效率提升等标准，进一步检讨整并现行之机关组织。所谓「四化」亦即：1.将不应该由政府继续办理者「去任务化」；2.宜由地方自治团体办理者「地方化」；3.不宜由传统行政机关实施者「法人化」；4.须借重民间效能者予以「委外化」[68]。其中「地方化」系将系指将现行中央机关办理之业务，改由地方办理，也就是「业务下放」，仍属传统行政机关之型态，是就行政组织法之观点而言，于组织之设计与运作上实质之变革程度较小，本文不拟详述，以下仅就「去任务化」、「委外化」与「法人化」略作介述。
（一）去任务化
所谓去任务化，或者说「除国家任务化」、「除国家化（Entstaatlichung）」[69]，也就是「解除管制」。由于时代变迁，检讨国家的任务需要重新从人权以及资源效率的观点出发，对于有侵害人权之虞的业务，即不再办理，或者该业务由政府办理没有效率的，就由民间办理。去任务化其实是一个去芜存菁的过程，要从积极面去思考国家任务的正当性及执行效果。去任务化的目的在于将威权时代加诸于人民自由、权利的不当束缚予以解除，以现代人权观念重新检验政府任务的妥适性，例如废止出版法，终止审查出版品之业务；并借着解除管制以促进民间活力，将一些由民间执行会更有效率的任务交由民间执行，避免与民争利：况国家资源有限，应该集中运用在最重要的政府核心职能之上，无须办理的业务，应即去任务化，以免浪费国家能量。
台湾经过四十余年的威权时代，在近二十年的民主化过程中，可以发现许多根植于老旧管制观念所衍生出来的业务，却仍然存在于政府职能中，对于人民的自由权利可能产生影响，这些管制有些是完全没有正当法律规定作为限制依据的，更多的管制虽然有法律依据，但是此种管制业务已经不符合现代人权的要求，或是显然不能达到任务目标或者不具备成本效益，例如新闻局的电视监看业务，又存在着纵然不进行管制，也不会对于社会公益或政府效能产生普遍明显损害者，皆为去任务化应该检讨的目标。除此之外，纵然业务属于政府提供给付、服务等性质，但是如政府不提供给付、服务，也不会对于社会公益或政府效能产生普遍明显的损害者，例如国立凤凰谷鸟园，也是可以考虑去任务化的政府业务；此外，如政府业务明显不能达到任务目标或者不具成本效益者，包括此类业务在民间的市场机能已经健全，民间业者会有意愿经营的，或是社会舆论及民意大多认为不需要由政府从事者，均应列入去任务化的考虑中。
1.政府组织裁撤（实质民营化）
去任务化的首要手段是将政府机关裁撤，以达到精简政府组织的目的。所谓政府机关裁撤，又称为实质民营化（Materielle Privatiserung），系指原先的国家任务改由一私人所掌有之企业加以承办，国家对该承办之私人企业，正如对待其它企业一样，没有区别，除非相关法律有明确授权，国家不能对其加以干涉[70]。关于裁撤的实定法规范，主要是中央行政机关组织基本法，该法第10条规定：「机关及其内部单位具有下列各款情形之一者，应予调整或裁撤：一、阶段性任务已完成或政策已改变者。二、业务或功能明显萎缩或重迭者。三、管辖区域调整裁并者。四、职掌应以委托或委任方式办理较符经济效益者。五、经项目评估绩效不佳应予裁并者。六、业务调整或移拨至其它机关或单位者。」此外，去任务化的过程中，解除特定国家任务后，该机关仍有其它国家任务应办理者，则组织缩减、业务调整、组织裁并、业务移拨，亦有可能考虑到政府组织的裁撤。
值得注意的是：若应行去任务化的国家事务，国家附有有法律明定的作为义务，除组织法规外，相关作用法规亦应配合检讨、修正，以修法方式进行去任务化工作。但是此法定作为义务如果来自于宪法的要求时，则去任务化之意义即限于放弃原有管制方式，而改采新的管制方式，以避免违反宪法委托情事。另外，政府组织裁撤尤其必须先行妥善规划人事安排问题，公务人员任用法第二十九条规定：「各机关公务人员，具有左列情形之一者，得由机关长官考核，报经上级主管机关核准，予以资遣：一、因机关裁撤、组织变更或业务紧缩而须裁减人员者。……前项第一款因机关裁撤、组织变更或业务紧缩须裁减人员时，应按其未经或具有考试及格或铨叙合格之顺序，予以资遣；同一顺序人员，应再按其考绩成绩，依次资遣。资遣人员之给与，准用公务人员退休之规定；其办法由考试院会同「行政院」定之。」此外，公务人员保障法第十二条亦规定：「公务人员因机关裁撤、组织变更或业务紧缩时，除法律另有规定者外，其具有考试及格或铨叙合格之留用人员，应由上级机关或承受其业务之机关办理转任或派职，必要时先予辅导、训练。依前项规定转任或派职时，除自愿降低官等者外，其官等职等应与原任职务之官等职等相当，如无适当职缺致转任或派职同官等内低职等职务者，应依公务人员任用法及公务人员俸给法有关调任之规定办理。」应予注意。
2.行政组织私法化（私有化、形式民营化、组织民营化）
行政组织私法化是另一种去任务化的方式，学者称之为形式民营化（Formelle Privatisierung），又称为组织民营化[71]，系指法律并未改变管辖，但原执行的行政机关却改为私法组织方式，例如将行政机关之数据处理部门改为有限公司，但仍然属于国家财产的范围，或是将林务局改为国家林业有限公司等等。行政组织私法化也是去任务化过程中比较受人关注的部分，因为政府组织私有化除了可以达成去任务化的政府改造目的外，由于公营事业受到审计、人事、预决算等法令层层束缚，不易提高经营效率，在现今国际化、自由化的世界潮流下，如果不能提高其经营竞争力，实很难在全球占有一席之地，行政组织私有化可以藉由民营弹性经营方式，为政府组织带来转机与竞争力。
A.公营事业民营化
行政组织私有化以「所有权移转」为最普遍的方式，一般来说，政府组织所有权的转移通常透过下列方式进行：出售股权、出售资产（全部或局部）、员工集资等。出售股权是最通常的所有权转移方式[72]，股权的出售有多种方式，将影响私有化后新公司所有权的归属，以「交通部」电信局释出中华电信股权为例，先是以极高门坎巨额释股，每一投标单位为六亿五千万股，以底价49.1元计算，约320亿元，加上30亿元的投标保证金，只有大型财团方具进场投标资格，是以，「立法院」决议中华电信要以释股或办理现金增资移转民营时，必须经过10次公开全民申购后，才可以采取公开标售方式办理，但是政府立刻找到变通方法，计划由中华电信举债500亿购买官股注销（所谓库藏股），另一方面，又进行海外释股作业，不但规避了国会决议，更让中华电信有可能落入外资手中。
出售资产则往往是亏损的公营事业所采用的方式。例如：台湾机械公司共分总公司及重机、铸造、船舶、钢品、合金等厂，打散分别卖给私人公司；唐荣则是将除不锈钢厂、轨道车辆事业部外之其余厂部公开「标售资产」。员工集资是近年来推动的新方案，于台湾汽车公司私有化过程中率先采用，即由员工出资三十万，成为新民营客运公司（国光汽车公司）的股东，再由新公司出资购买或承租原公司资产，并承接部分台汽路线营运；台北市公车处也是用同样方式，由员工集资成立大都会客运。
政府组织在私有化过程中，原进用人员之权益保护成为最主要关注的焦点，依据公营事业移转民营条例之规定，公营事业移转民营时，对从业人员有诸多保障，较重要者包括：1.工作权保障：赋予从业人员于移转民营时，自行选择是否随同移转。2.优惠优先认股：员工于事业移转民营时，享有优先优惠认购股票权利，依各公营事业主管机关所制定之从业人员优惠优先认股办法办理。3.权益补偿：公营事业转民营时员工所损失之公、劳保年资，予以结算并发给补偿金。4.离职及加发给与：民营化时，随同移转员工可依劳基法退休金给与标准，提前办理年资结算﹔未随同移转员工及民营化后五年内遭资遣者，除领取年资结算金外，另可加领六个月薪给及一个月预告工资。5.就业训练及转业辅导：民营化前事业应办理转业训练或就业辅导；民营化后五年内被资遣人员也将由劳工行政主管机关办理转业训练或就业辅导，以利离职员工转业。
B.公民合资事业
政府与人民共同参与一事业，并经营特定之业务，此种事业称为「公民合资事业」，在德国公企业法则称为「混合经济事业（gemischtwirtschaftliche Unternehman）」，包括三种态样：一为政府将公营事业之资金一部份移转民间，此即前述之公营事业民营化，二为政府与人民共同设立一新的公民合资事业，三为政府参与民营事业投资。
公营事业民营化固属公民合资事业之一种可能类型，惟如政府将公营事业全部资本均移转民间，即无公民合资事业之可能，从而，理论上而言，该事业资本全由政府投资者，为公营事业；全部由民间投资者，为民营事业；兼有政府与民间之资金者，即属公民合资事业。惟依台湾现行法制，公营事业与民营事业之区分，并不在于「有无」政府之投资，而是在于政府投资之「比例」，亦即政府资本超过百分之五十者，即属公营事业。从而，在公营事业民营化的过程中，只要政府将其资本降低至百分之五十以下，纵使其仍为独大之最大股东，实质上得以控制该事业，却仍认为「已完成移转民营」，实与一般人之理解有别[73]。
（二）委外化（功能民营化、公私协力之行政行为）
在行政任务的实现上，吾人承认行政的行为形式选择自由，惟此种行为形式选择仅是着重于行政与行政行为之相对人间的关系，在行政组织上也仅有公法形式与私法形式之差别而已。但是这种非杨即墨的两分法，无法因应现代国家与社会的行政任务需求[74]，是公私协力（Public Private Partnership）的行政行为[75]，就在「合作的行政国家（Der kooperative Verwaltungsstaat）」理念下诞生。概括来说，这是一种公部门与私部门为了能够比较经济的实现公共任务，所采取的一种合作伙伴关系，是以，所谓公私协力的行政行为，吾人可以定义为一种行政任务实现时，公部门与私部门的合作关系[76]，包括「单纯高权行政」以及「公共任务完全交由民间经营」这两种极端光谱间所有可能的型态。我们可以大体的说，公私协力义务是公部门与私经济力量在原本需由国家公部门提供的给付中，于计划、营造、财物取得、营运与管理等不同阶段上的合作，适当的将部分风险与责任转嫁到私人一方。必须特别注意的是，公私协力并不是单纯的选择行政组织公法化或私法化的问题，而必须深入到将某行政行为以私部门力量纳入实现行政任务之主体中的问题[77]。有论者指出，全球化对于行政组织的重大影响，包括了公部门与私部门的区别界线不再清楚，甚至有将行政权行使逐渐由公部门跨越到私部门的情形产生[78]。此种行政法上公私部门逐渐揉合的情形，有学者将其概称为民营化，但不采形式民营化、实质民营化与功能民营化之别，而是将国家任务的民营化包括两种类型[79]，一为行为面的民营化，亦即本文所称之委外化；另一则为组织面的民营化，则为下文所称之法人化。
委外化系指：该行政任务之责任仍归属行政机关，只是将该行政任务之全部或一部委托民间办理，故称为功能民营化（Funktionale Privatisierung），依其委托办理之内容又可分成机关委外及业务项目委外两类。机关委外是指机关整体业务委托民间办理而言，俗称「公办民营」即为此类；业务项目委外则是指机关职能中，部分业务委托民间办理。例如电子化政府以及相关信息软件的设计建置等。委外化并非将将政府业务去任务化，亦非一般所称之私有化，相反的，该项政府业务有必要留在行政机关处理，藉由委外办理模式，一方面可以鼓励民间投资、活化民间经济，另一方面又可提升行政效能，组织的全职固定人员可以因为业务量的缩减而减少，直接降低人事等行政成本。
机关委外的概念仅存在于给付、服务及其它不涉及人民自由权利限制或剥夺的业务，若某一机关的业务可以完全由市场机能取代，但有市场失灵之虞，且民众仍有此一业务应属国家责任，须由国家自任或委托实施之强烈信赖及观感时，即可考虑采取机关委外方式办理。机关业务经检讨评估后，没有应去任务化、地方化、法人化或机关委外的情形，而保留由国家机关自行处理者，若属于涉及人民自由权利限制或剥夺的业务部分，民间具有处理之能力且适宜由其处理的业务，或是属于给付、服务及其它不涉及人民自由权利限制或剥夺的业务部分，可以引用企业精神管理降低经营成本的业务，即可考虑将特定业务项目委外处理。至于属国家之核心职能或性质上系由国家专任实施，例如须以武力等国家强制力实施者，即不在适宜由民间处理之列[80]，并予叙明。
1.行政任务交由民间办理（业务项目委外，委托行使公权力）
行政任务交由民间办理的模式，在行政法上的讨论最为丰富的就是「委托行使公权力」的方式。委托行使公权力，更明确的说，应该是私人受委托行使公权力，系行政业务委托民间经营方式之一种，指的是行政机关为执行特定行政事务，将公权力授权由公部门以外之私人或团体行使。其基础规范于行政程序法第16条，该条所称之法律依据，需依法律或法律授权之命令，而由行政机关以行政处分或行政契约方式[81]，在于法令所规定之特定范围内，将公权力授与私人行使，受委托之私人得以自己名义为行政行为。应注意的是，委托行使公权力所授予之权限，系指具有公权力性质、其执行具有外部法律效力之行政职务，而仅限于部分权限委托[82]，例如私营轮船之船长于航海中，为维持船上治安，得依船员法第59条规定为紧急处分；私立大学依私立学校法及大学法授予学生学位；地方电业主管机关依电业法第75条第3项，将电器承装业电匠之登记及考验工作委托区域内之电业办理；台湾「行政院」大陆委员会依据台湾地区与大陆地区人民关系条例第4条规定，授权财团法人海峡交流基金会执行特定公权力[83]、各项检验业务（如汽车检验）及检查业务（如建筑物安全检查）的委托办理[84]等等。是以，委托行使公权力有三大特征[85]：一、公权力，亦即业务有规制性；
二、受委托人系直接做成决定，并非做出意见交由委托人参考；三、受委托人系以自己名义为行政行为。
委托行使公权力固然系国家减轻成本并激励民间部门之有效手段，但其中容易隐藏利益输送、单纯消耗预算、首长培植人脉并打压第三人之手段。
受委托行使公权力之私人仍然保有原来私法人主体之性质，只有在执行受委托之特定公行政任务时，始具公权力主体地位[86]，行政程序法第2条即规定，受委托行使公权力之私人，于委托范围内，视为行政机关[87]。诉愿法第10条对于受委托行使公权力之私人所为之行政处分，规定应向原委托机关提起诉愿；至于行政委托事件的行政诉讼，其被告应为何人，「司法院」释字第269号解释指出，依法设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权力者，以行使该公权力为行政处分之特定事项为限，有行政诉讼之被告当事人能力，行政诉讼法即采此见解，第25条规定其因受托事件涉讼时，以受委托之团体或个人为被告。另外值得一提的是，行政委托事件的国家赔偿责任，国家赔偿法第4条规定，受托执行职务之人视同委托机关之公务员，但是第9条特别规定，应以原委托之行政机关为被告提起国家赔偿请求，虽然体系上并非前后一贯，但因受害人能获得国家此一财力强大之债务人担保，多受保障[88]。
2.行政任务私法化（机关委外）
一般对于「机关委外」型态比较常见的用语是「公办民营」，亦即「委托民间经营管理公共设施」或简称「委托经营」，意指将公有公共财产提供受托机构营运，并由委托行政机关将行政业务委托受托机构对于第三人（民众）提供服务[89]，其最主要的目的在于发挥市场自由竞争的机能，以提高经济效率。行政机关将某项已设置完成的公共设施交由民间经营管理，由行政机关提供公有土地、公有设施等，委托民间经营管理，并由委托人负保管、养护责任，一部份公共设施的受托人必须缴交权利金，并自负盈亏。而委托经营契约的法律性质究竟是私法契约抑或公法契约，应视委托经营内容是否涉及公权力之行使，如系为执行特定法规规定所为，应依据该法规之定性决定契约的法律性质，如欠缺特定法规之依据，于给付行政领域应肯定行政机关有法律形式的选择自由[90]。
国家与私人共同协力执行行政任务，为现今民营化潮流下最广为实行之模式，此种以公私协力方式执行行政任务模糊化国家与社会间之角色分际之余，透过宪法上相关保障机制，国家与社会之功能领域才不会遭到本质上的混同。人民对于「机关委外」能带来私人资源（包括专业技术、财政手段）的投入，以致忽略因此可能引致的公部门权限与调控能力丧失问题，是以，一般公共利益与相关第三人权益之保护，即为行政法学者所关注的对象。学者指出，建构「政府业务委托民间办理」法制时，提升行政效率的要求毋宁是首先应予考虑的观点，否则有无委外经营的必要，即值检讨；其次，作为「一定之正当化水平」的相关宪法要求，将宪法上基本权保护义务、法治国、民主国以及社会国原则引入机关委外的法制建构中[91]，亦为行政法学者所应考虑者。
行政与私人在公共基础设施的兴建管理与营运合作协力之模式，随着公部门与私部门不同角色的扮演，学者将其类型化为公办公营（均由行政担任建设、管理与营运角色）、公办民营（由行政担任建设，但由私人担任管理与营运角色）、民办公营（由私人担任建设，但由行政担任管理与营运角色）与民办民营（均由私人担任建设、管理与营运角色）等四种[92]。惟其中公办公营模式，系指公共设施基础建设、管理与营运均由行政担任，并无行政任务私法化的问题，纵使其不排除将部分业务以契约方式委托私人办理，亦属后文所述民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）的问题；至于民办公营模式，系指由私人担任兴建公共设施，但由行政管理与营运，不论私人将其兴建之公共设施以设施让受（移转所有权）的方式，或是以设施借用（使用借贷）的方式，其兴建成本还是以不同的形式转嫁由公部门负担，加上公部门所负责之营运与管理，难以认为是行政任务私法化的模式。从而，本文仅就促进民间参与公共建设法有明文之公办民营、民办民营模式，为初步的分类：
A.公办民营
由行政担任建设，但由私人担任公共基础设施之管理与营运角色。在公办民营的模式中，依私人如何取得管理营运权，尚可区分为下述两种模式：
a.OT（Operate-Transfer）：政府投资兴建，委托民间营运，期满后营运权归还政府
此种模式系由政府委托民间营运，委托管理营运所需费用仍由行政负担。促进民间参与公共建设法第8条第1项第5款规定：「由政府投资新建完成后，委托民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」即包括此一类型。
实务上此类型的实例不少，例如[93]：台湾大学第二学生活动中心部分空间委托经营计划、国立大里高中游泳池OT案、桃园县妇女馆委外经营管理案、劳工教育学苑委托经营案、武陵农场武陵第二宾馆民间参与经营案等等，当然最为成功的应该算是国立传统艺术中心园区民间参与营运招商案。此种由政府花大钱兴建，再由业者营运赚大钱的模式，最近已经引起一些讨论，有认为政府既然都花钱盖好了，当然应该自行营运、自己赚钱；甚至有人认为这可能涉及官商勾结、利益输送的不法情事。然而，行政任务私法化的原因，就是要引进民间的资源、计数与服务，如果将上述的案例交由公部门来营运，是否能够达成如同现在繁荣的光景，仍待观察。
b.ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：民间向政府租赁设施，由民间营运，期满后营运权归还政府
政府兴建设施后，透过有偿租赁或无偿的借贷，将公共设施租借予私人，由私人进行营运管理，管理营运所需之费用则由利用人处收取之收入充之。促进民间参与公共建设法第8条第1项第4款规定：「由政府委托民间机构，或由民间机构向政府租赁现有设施，予以扩建、整建后并为营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」即包括此一类型。
实务上可将许多案例归纳为此种类型，例如：台北市政府委托台北医学大学经营市立万芳医院、乡镇公所委托民间业者经营公有停车场等等，均可认为系将公共设施出租予民间，由私人营运管理之ROT模式。
B.民办民营
系指由私人担任公共基础设施之建设、管理与营运角色，依据该公共设施之所有权归属状态，可再区分为下列几种模式：
a.BTO（Build-Transfer-Operate）：民间投资兴建，政府无偿或有偿取得所有权，委托民间营运，期满后营运权归还政府
公共设施之设计、兴建、营运与资金调度均由民间投资完成，于完成后将所有权移转给政府，再由政府依前述委托经营的方式，将营运、管理权委由民间经营。促进民间参与公共建设法第8条第1项第2款规定：「由民间机构投资新建完成后，政府无偿取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」同条项第3款规定：「由民间机构投资新建完成后，政府一次或分期给付建设经费以取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。」即包括此一类型。
b.BOT（Build-Operate-Transfer）：民间投资兴建并营运，期满后所有权无偿移转政府
与前述BTO类型极为相似，均由民间投资负责公共设施之设计、兴建、营运与资金调度，所不同者在公共设施兴建完成后，所有权并不移转给政府，而是由私人保有所有权，并为经营管理之运作，待营运期间届满后，再将所有权移转给政府。促进民间参与公共建设法第8条第1项第1款规定：「由民间机构投资兴建并为营运；营运期间届满后，移转该建设之所有权予政府。」即包括此一类型。
实务上此类型的案例相当多，例如[94]：台北車站特定专用区交九用地开发案、国立中正大学第三期学生宿舍民间参与兴建经营案、民间参与名间水力电厂开发案、民间参与兴建暨营运高雄市楠梓污水下水道系统建设计划等等，最最引人注目的还是民间參与高速公路电子收费系统建置及营运（ETC案）。
c.BOO（Build-Own-Operate）：民间投资兴建，拥有所有权，自行营运或委托他人营运
与前述BOT类型极为相似，只是营运期满后，该私人兴建之公共设施，其所有权并不移转给政府，仍为该私人之财产。促进民间参与公共建设法第8条第1项第6款规定：「为配合国家政策，由民间机构投资新建，拥有所有权，并自为营运或委托第三人营运。」即包括此一类型。
实务上此类模式较为罕见，例如[95]：桃园县第一柴油车排烟检测站兴建及营运示范计划、民间参与统一高雄大型购物中心案、台北县政府鼓励民间机构兴建营运一般事业废弃物（含垃圾焚化灰渣）BOO最终处置场设计计划、响应政府推动老人福利措施老人住宅政策之推行、「远东通讯數位园区」民间自提自备土地等等。
3.民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）
另外一种行政任务交由民间办理的模式是「委托民间提供服务措施」，「行政院」组织改造委员会将其称为「业务项目委外」，是指行政机关将某些服务性的措施委由民间专业机构以行政机关的名义办理。业务项目委外的服务措施不涉及公权力性质，与行政委托尚有区别，且提供服务的专业机构对于服务事项有其专业知识，以委托机关之名义执行职务时享有较高的自主性，例如：老人居家照顾、教育训练课程等等。除此之外，公共设施的认养也是行政机关节省组织及经费常用的手段，其意义是由人民参与分担公共设施养护工作。必须注意的是，公共设施的认养并非全盘接管公共设施的养护工作，与前述「委托民间经营管理公共设施」的公办民营方式有别，认养人仅「参与」养护工作，主要是清扫、美化以及通知主管机关前来维修而已。其它在行政机关内部事务的委托民间办理模式，包括「委托经营管理行政内部设施」，例如员工餐厅、员工福利社等等，或是「提供行政内部管理服务」，例如警卫工作、清洁工作、员工教育训练等内部行政事务[96]。这些行政内部事务的委外，一方面节省行政机关编制人员与经费，另一方面藉由民间专业厂商的服务，提供行政机关整体的质量，向为行政机关所乐见。
此种将公法任务或单纯行政技术事务委托私人或民间业者执行者，多是透过签订私法委任契约或承揽契约的方式办理，因不涉及公权力之移转，与法律保留无涉，只要不违反法令明文禁止之规定（即法律优位原则），行政机关即可本于职权，依政府采购法规定委托私人办理[97]。至民间业者履行私法契约时，其法律地位性质为何，颇有讨论余地。按受托之民间业者依据私法契约，得依契约所定之给付向委托行政机关请求支付对价酬劳，其所履行者为私法契约上之义务，并非公权力之行使，应非前述委托私人行使公权力。至于其是否为行政助手，则有不同见解。按行政助手（Verwaltungshelfer；行政上辅佐人）仅能在行政机关之指示下，做成辅助性质之行政活动，本身不具有行政法上自主裁量之决定空间，并且受到行政机关之指挥、监督[98]。德国实务有将行政助手依自主性程度区分为「独立的行政助手（selbst?ndige Verwaltungshelfer）」与「非独立的行政助手（unselbst?ndige Verwaltungshelfer）」，而将民间业者履行私法契约者认系独立的行政助手[99]。惟台湾通说多认为，受托之私人在私法契约范围内，并非在行政机关逐步指示下进行施作，而是独立作业，因而非行政上助手[100]。又值得提出讨论的是：民间业者的履约责任与国家赔偿责任的调和问题，亦即国家与私人间所签订之私法上契约，民间业者于履行契约时对第三人发生侵权行为的损害赔偿责任，究竟是该民间业者应负民法侵权行为责任，抑或是属于委托机关的国家赔偿责任。德国联邦最高法院在近几年就民间业者履行私法契约之案例，以判决形成了与行政委托、行政助手不同的判断标准[101]：民间业者受托完成任务之性质所具有的高权性愈高，其施作过程愈具公权力性质，施作自主性受到委托机关支配指导愈强，该受托之私人实质上即已成为委托机关之工具，而应视为委托机关所为，应负担国家赔偿责任[102]。
4.社会自我管制
行政事务委由私人执行多以提供产品或服务为主要范畴，但理论上不以此为限，近年来，公私协力理念进一步延伸到以规制私经济主体行为合法性与允当性为内涵之「经济管制与监督行政（Wirtschaftsregulierungs-und Aufsichtverwaltung）」领域。此乃因为在社会法治国家中，传统上属于国家之保障与管制责任领域，国家亦可与私人共同合作，将部分公益责任分配予私人，一方面减缓国家管制之高权印象，增加管制之适合性与信任感，另一方面可以抒解国家管制任务之负荷，节省行政资源。学者谓此「公私合作管制」机制[103]。
容许私经济主体自行为「社会自我管制（gesellschaftliche Selbstregulierung）」，乃典型的公私合作管制机制。所谓社会自我管制，系指私人在自由市场中，以组织化的形式自愿承接国家之管制任务，国家对此管制任务之遂行享有利益，且对该私人组织体具有实质上的影响力。是以，社会自我管制具有下列特征：一、私人承担国家之管制任务；二、国家因私人执行管制任务享有利益；三、国家并未放弃管制义务，仍得促进或影响该私人组织，确保管制任务之遂行，从而德国学界普遍采用的用语为「受国家规制之社会自我管制（staatlich regulierte gesellschaftliche Selbstregulierung）」[104]，有学者以「（行政）程序之民营化（Verfahrensprivatisierung）」来形容，颇为贴切。
在德国，社会自我管制机制已经在个别行政法领域中予以实践，例如：德国环境与经济行政法中，1994年的「循环经济暨废弃物法（KrW/AbfG）」第25条第1项规定，联邦政府就废弃物之自愿回收订定目标，在此目标规范下，制造者与贩卖者得本于自我意愿长期性的自行回收废弃物；如其自行回收废弃物，依同条第2项规定，得免除其申请废弃物运送许可，并可免除清除或利用特别废弃物之证明程序。德国媒体法领域中，为保护青少年远离危害其身心之媒体产品，各类型媒体自愿性组成管制组织，剔除危害青少年之节目、影片、录像带与网络内容，以免国家对于媒体进行管制，而有干预媒体自由之疑虑。在电信法领域，德国电信法课予业者有致力于电信基础照顾普及服务之义务，业者应自愿主动提供服务，如无任何业者自愿负担义务，行政机关得以行政处分指定业者提供服务[105]。
台湾法制是否有社会自我管制的身影存在，据学者[106]的研究，电信法第16条所规定第一类电信事业间之网络互连义务即属之，按1999年电信服务自由化后，电信监理是由「交通部」电信总局执掌，关于电信事业间之网络互连，本得以行政处分强制为之，然而上开法律却以社会自我管制的手法，容任第一类电信事业间先行协议，自律的为法律的执行，以达成电信法规定之促进公平竞争之管制目的；惟当电信事业自我管制失灵时，国家得以强制手段介入（电信法第16条第3项参照）。基于行政效率性考虑，以及公私合作模式的大量采用，社会自我管制又具有国家介入之补充性等优点，势必成为下一波公私协力的观察重点。
（三）法人化
所谓法人化，有学者称之为组织面的民营化，其民营化的程度提升到组织层面，也就是于传统国家法人与地方自治法人之外，或新设或直接由既有国家机关组织改制成一新的独立法人，再由该新的独立法人执行国家任务[107]。法人化的成因，据学者的研究，或许是基于宪法上的因素，例如宪法保障学术自由与大学自治，将国立大学行政法人化，或为落实人民的广播电视自由，出资捐助财团法人公共电视基金会；或许是基于历史因素，如农田水利会之所以具公法人身份，极可能是基于日治时期「公共埤圳组合」，德国自中世纪存在的行会制度，影响各同业公会的自治；又或许是功能上的考虑，诸如：效率的考虑、避免国会监督、除政治化等等[108]。再者，法人化或许是学界最近几年才开始研究的课题，但是法人化存在已久，例如早年的农田水利会，以及无数由政府出资捐助的财团法人等等，换言之，法人化的范围应包括公设私法财团法人以及行政法人两种。
1.公设私法财团法人
依学者黄锦堂[109]之归纳，以私法组织方式之行政机关约有四种类型：一、公营事业，包括国家或地方政府出资设立者，此部分久为台湾政府所采用，前已论及；二、中央各部会所捐资，并由民间业者担负一部份资金而共同设立之民法上财团法人；三、如工业技术研究院、台湾经济研究院、中华经济研究院等属于智库型之行政组织，有组织条例，其究为公法上财团法人或私法方式组织之行政机构，有一定之争论；四、其它由政府局部出资而设置之私法机构，其中如北美事务协调会、亚东关系协会等驻外机构，虽为私法性质，但属执行外交任务之行政组织，具有高度之特殊性。
除前已论及之公营事业外，此处所述之公设私法财团法人，即属以私法方式组织之行政之典型类型。所谓公设私法财团法人，系指由政府捐助成立，而其捐助之财产达捐助财产总额百分之五十以上，董监事由主管机关派任或核备，为辅助政府行政机能不足，依民法设立，向法院办理登记取得财团法人资格者而言。之所以舍弃科层式行政机关或特定目的之公营造物，而改采公设私法财团法人设置行政组织，其目的不外下面几点：一、公部门资金不足，有必要局部依赖民间资本；二、政府出面设置行政机关，可能遭致诸多不便，以私法财团法人方式较为软性，容易与外国各种机构进行合作，尤其能避免干预外台湾政之批评，适合国际交往领域，是两岸事务上避免主权之争，设立海峡交流基金会，亦为适例；三、就一定行政事务，政府以行政机关执行可能形成「过度监护」，较妥适的作法应是由民间主导，政府从旁予以协助，而由政府与民间共同出资成立财团法人；四、最后也是最有力的理由，财团法人得以摆脱严苛的预算、人事、会计、审计，以及其它行政机关内部层层指挥监督体系的束缚。
近年来公设私法财团法人数目不断增加，且各目的事业主管机关基于各种原因，又常以成立财团法人之方式达到组织扩张、规避立法监督及人事会计法令之约束，然其经费来源、董监事之聘任、业务人员进用皆有政府介入之迹象，且普遍缺乏法源依据，造成公私不分、属性不明，长期形成监督管理之灰色地带，而营运计划书及预算书之编列多未经确实监督，各部会例行性检查徒具形式意义，缺乏督导改进之积极功能，甚至董事长及执行长之任用多沦为酬庸，辄引人非议。公设私法财团法人既由公部门运用国家预算履行国家任务，则其监督、管理、营运等面向，即与一般私法财团法人有别，仍有待进一步研究。
据学者研究指出，公设私法财团法人章程所订之经营管理权限多集中于董事长一人，监察人之产生方式难以贯彻其监督权之执行，部分公设私法财团法人无监察人及监事会之设置，章程多未规定董事监察人利益冲突之回避与图利行为之禁止，亦欠缺明确的解任条件，主管机关未审核或监督公设私法财团法人主管人员支薪标准与兼职规定[110]。且因各该目的事业主管机关并非以监督财团法人为主要业务，甚少设有专职人员负责监督财团法人，遑论设置财团法人之监督机构，且财团法人为数众多，主管机关人力明显不足，难以深入了解并达成监督管理之目的。在外行领导内行的情况下，纵使主管机关建立绩效评鉴制度，亦缺乏一致性、客观性之规范，评鉴结果易引起争议，公信力也不足。如何善用民间团体之专业能力，对于财团法人为评鉴、管理，应该是必须加以检讨的重要事项。
公设私法财团法人之财产既然多半来自政府，纳税人之口袋，就应接受国会之监督。是预算法第41条第3项规定：「各部门投资或经营之其它事业及政府捐助之财团法人，每年应由各该主管机关就以前年度投资或捐助之效益评估，并入决算办理后，分别编制营运及资金运用计划送立法院。」使国会得于预算程序对公设私法财团法人为间接之监督，促使捐助之目的事业主管机关更能积极监督。
国会是否适合担任监督公设私法财团法人之角色，依功能最适原则检验，似乎难以直接介入，以预算程序之监督似乎已达国会监督之极限。然公设财团法人系属公益，财务来源几乎来自于政府，具有极高之公共性，一般人民很少获悉公设私法财团法人之之运作情形，而公设财团法人也甚少主动公开收入来源与支出情形，对少数的捐助者而言，对其捐款之运用效果亦难掌握。从而，参照日本「公益法人设立许可及指导监督基准」以及美国民间团体对财团法人之评鉴与监督，以信息公开方式接受公众及社会团体之监督，应是国会监督以外较妥之模式。公设私法财团法人具有强烈的公共性，对于社会应负有说明义务，关于收入、支出、营运、重大决策等均应积极向社会大众提供，而这些信息的提供应考虑利用人立场，尽量以容易理解的内容与方法来提供之。
2.行政法人
A.设置
台湾「行政院」为有效推动政府组织改造，除设立「行政院」组织改造推动委员会外，确立「去任务化」、「地方化」、「行政法人化」及「委外化」等四项策略原则；其中，推动行政法人法制化工作，无论是通则性或个别性法案之立法皆次第展开。根据「行政院」所提行政法人法草案总说明，推动行政法人化主要目的是提升政府施政效率，同时确保公共任务之妥善实施。将原本由政府组织负责之公共服务自政府部门移出，以公法人来专责办理之经验，创设一个新的行政组织型态－即行政法人制度。通则性行政法人法草案已于2003年4月22日送请「立法院」审议中。至于个别行政机关第一波优先改制为行政法人的国立中正文化中心设置条例已于2004年1月20日完成立法程序，成为台湾第一个行政法人，接踵而来，正进行改制为行政法人的单位，尚有「国家教育研究院设置条例」（草案）、「台湾文学馆设置条例」（草案）、「国家运动训练中心设置条例」、「国家农业研究院设置条例」（草案）[111]、「港务局设置及监督条例」（草案），目前这些草案正在「立法院」审议中。
行政法人（non-departmental public body, NDPB），系以独立于内阁部会之外（non-departmental, independent），非采传统行政机关组织形式，而提供公共服务（providing public services）或执行公共任务的一种行政组织方式[112]。行政法人设立是台湾在公共服务部门领域一种创新制度，打破以往政府、民间体制上二分法，型塑二者间中间类型，举凡组织型态、营运及监督方式，乃至人事管理、会计及财务制度等迥异于传统行政机关的体制和运作方式。引进行政法人使政府在政策执行方式选择上，得弹性采用行政法人组织型态。根据「行政院」行政法人建置原则具下列情形之一者，得以行政法人方式完成之：1.国家之公共作务不具强制性、适合积极实行企业化管理经营，而无由国家亲自执行之必要者。2.国家之公共任务有去政治化之强烈需求，不宜由国家亲自执行者。3.国家之公共任务基于两岸或外交关系之特别考虑，不适合民营化者。4.国家之公共任务适合民营化，但因无法自给自足或其它因素，基于过渡阶段之考虑者。是以，行政法人一方面以具有弹性的组织及企业经营管理方式，确保国家任务有效的履行；一方面则将众所认知的公共任务特性，保留在公法领域，以立法和民意加以监督。
设立行政法人的目的在于「分权」，亦即将原属国家之任务移转行政法人，由该行政法人自我负责的独立履行任务，而每一个行政法人自治任务范围的大小，取决于立法者之裁量权，换言之，此并非宪法位阶的问题，而是立法当否之问题[113]。从而，如同地方自治团体，行政法人的任务有二[114]：一为办理自治事项，二为办理国家委办事项，当然，委办事项不一定有，要视国家有无委办而定，然自治事项却一定要有，方符合设置行政法人之目的。
为了使行政法人能够分担国家任务之履行，就必须要有担保行政法人任务履行之必要配备，如同地方自治团体之必要配备般，行政法人必须具备人事自主权、财务自主权、组织自主权、立法权与执行权等等[115]。当然，立法者依其裁量决定行政法人之任务，再依据其任务赋予必要之配备，是以，行政法人之配备并非均属相同，有些配备多，有些配备少，但其所享有之配备必须足以履行其任务，方属相当[116]。以人事自主权言之，行政法人必须能够自行订定任用、薪酬、考核、退抚等人事管理规章，并依其人事管理规章办理，新招募人员不需具备公务员任用资格[117]；不具公务人员身分，其权利义务关系，于契约中明定。以财务自主性言之，行政法人除接受政府机关核拨经费外，亦有自主财源；行政法人自行订定会计制度、内部控制和稽核作业规范，但须符合中央主计机关订定之行政法人会计制度设置准则；公有财产之管理、使用、收益等事项，依其它法律之规定；其它法律未规定者，由监督机关另定办法规范之；行政法人所举借之债务，以具自偿性质者为限。预算执行结果，如有不能自偿之虞时，应即检讨提出改善措施，报请监督机关核定。
行政法人除藉由松绑现行人事、会计等法令之限制，赋予行政法人更多的人事及财务自主外，更积极要求透过内部、外部适当监督机制及绩效评鉴制度之建立，以达专业化及提升效能等目的。行政法人与传统行政机关相异之点，在于行政法人以固定任期，由主管部会任命的董事，组成董事会作为行政法人最高的经营管理机构。根据行政法人法草案，行政法人设有董事、监事，其所担负职权和责任相当重要，能否发挥行政法人制度设计所预期的功能，将直接影响各行政法人组织营运绩效。「行政院」于2003年11月12日2865院会通过「强化公司治理政策纲领暨行动方案」方案亦将行政法人列为循序推动公司治理（corporate Governance）的特定组织，换言之，行政法人既然设置有董（理）事会和监事会，能否援引企业部门经验，实行公司治理机制以提升行政法人营运绩效，是攸关行政法人是否顺利推动主因。
B.行政监督
要讨论行政法人之行政监督，应该先谈到的是内部监督模式，亦即董（理）事会的监督。依台湾行政法人法草案之规定，行政法人内部组织架构原则上设立董（理）事会，依内部民主与成员代表性组成，董（理）事透过内部机制产生后，由行政机关定期聘任，可确保公共任务之实施，且董（理）事聘任后，与行政机关并无隶属关系，可确保独立性。董（理）事会负责审议行政法人发展目标及计划、年度营运（业务）计划、年度预算及决算、规章、自有不动产处分或其设定负担。另外，行政法人内部之人事管理、会计制度、内部控制、稽核作业等，亦由董（理）事会通过实施。惟论者认为，董（理）事均由中央目的事业主管机关聘任，是否真能达到公益监督目的，令人怀疑[118]。
行政法人虽然系为摆脱国家层层束缚而设置，简而言之，行政法人事设置，在于免于国家之过度入侵，并由该领域之经由宪法与法律创设之机制自为决定。然其所履行者本系国家任务，为维持国家基本法秩序于不坠，行政法人不可能脱离国家而成为「国中之国」，仍必须受到国家的监督。至于国家监督的程度如何，本于行政法人自我负责的执行由国家分离之任务，对于其任务享有自治权，是国家对行政法人之监督仅限于适法性监督，不能当作下级机关进行适当性监督[119]。按行政法人之设置目的，无非在减少国家之直接行政，脱离公务员任用与俸给法规的拘束，减少与预算程序的繁杂，进而免受立法机关的监督。当然追求财务自主，甚至能享有盈余，也是行政法人追求之目标。然依据「行政院」草拟之行政法人法草案[120]，行政法人之人事与营运皆在主管机关之指挥监督下，经费也依赖主管机关补助或捐赠，与前开行政法人自治权之适法性监督学理似有歧异，且在传统官僚体系监督下，行政法人所欲追求之效益与目标能否达成，论者亦有怀疑[121]。
因此，就行政法人之监督，应配合其目的与运作，采取绩效评鉴、绩效评估的方式，台湾行政法人法草案就师法日本独立行政法人，引进评鉴机制以评估业务执行成果，以「分层负责、授权管理、自主经营」之理念，建立评鉴制度，由「行政院」订定规范性、原则性的行政法人绩效评鉴办法，并由各监督机关据以订定评鉴要点，复由各监督机关依行政法人法规定，设置行政法人评鉴委员会。评鉴程序分为自评、复评、核定三个步骤，分别由行政法人自评、绩效评鉴委员会复评、监督机关核定。至于评鉴的内涵源自于平衡计分卡（The Balanced Score Card，BSC）之构想，主要目的在引导行政法人策略订定后的执行，透过可以衡量的指标引导策略的执行，其衡量之绩效包括财务面、顾客面、内部流程面、学习与成长等四个构面，而财务面及非财务面的具体指标，将策略具体化的特性，使监督机关更容易追踪策略的执行成果。另一方面因考虑行政法人业务性质之殊异性，故以服务绩效及资源应用管理绩效等二个面向为原则，赋予行政法人更多自主经营之弹性[122]。
C.国会监督
由于行政法人之设置，系立法者依其立法裁量，将国家任务移转由行政法人自我负责的独立履行，则其设置、任务以及任务之履行均由立法者加以控制，是以，国会监督即为可能。行政法人的改革目的，固然在于修正向来国会对于预算案之款项科目之绵密审查，以及一经审定后之预算科目兼之流用禁止，但这并非指「立法院」相关预算审议权将被严重削减，而是指必须发展出一套新的监督机制，使国会监督得以有效完成。学者指出：行政法人所应享有的权利，是一种取向成果而为预算执行，而国会应有之权限，在于事先得对于国家的施政重点、整体的财政收支与调整情形、资源配置的大致方向等作出决定，甚至必要时也得就其主要之施政，经由咨询的方式参与。从而，国会预算案之审议，将在操作上先区分政策产生之产品范围、产品分类，并对个别产品种类进行细腻检讨成本于质量有关的数据，并且系一种整体性的预算决议方式[123]。此种新的监督模式，源自新公共管理的思潮，借重企业的经营模式[124]，但是在实际的政治领域中之实现，并非毫无困难，德国的经验也显示，所有机关均在摸索中。
另外，国会得否命行政法人之负责人到会备询，因「宪法」增修条文第3条第1项第1款规定，有向「立法院」提出施政方针及施政报告之义务者，仅「行政院」；有接受立法委员质询义务者，仅限于「行政院」院长及「行政院」各部会首长。行政法人既然已与国家分离，具有独立人格，即无如同国家机关般接受立法委员质询之可能。因此，「立法院」仅能透过对「行政院」各部会之质询，间接压迫国家机关对于行政法人为适法性之监督，此乃一种间接监督之模式。至于「宪法」第67条第2项，「立法院」各委员会邀请行政法人之负责人到会备询，虽非于法不合，但并非行政法人之宪法义务，如其不到场备询，仅丧失向立法委员争取预算之机会而已[125]。行政法人之经费来自政府预算，其动支后仍应受监察院审计部审核，只是审核依据不是政府各机关所通用的人事、会计法令，而是行政法人自订且经上级机关审核通过的会计制度、内部作业稽核规范。
五、行政组织变革对现有法制之挑战与因应
（一）对宪法的挑战
1.国家权力与国家任务：组织变革之界限
去任务化系指将国家任务解除，将该国家任务自清单中剔除，尔后该任务是否有私人承接，私人履行任务之质量，国家在所不问，一切委诸市场机制。一般认为，除非宪法或法律有限制，或是关于国家重大施政性质之决定，否则行政机关得以享有组织类型的选择自由[126]。然国家任务并不能恣意放弃，学者[127]指出：得去任务化者仅限于「任意性国家任务」，「义务性国家任务」则不能放弃。任意性与义务性国家任务之区别，必须依据宪法所提供之成文或不成文标准观察之，就「宪法」而言，从国家垄断武力，可知任何以武力为后盾之国家任务，诸如：国防、外交、公共安全、社会秩序之维护、紧急危难之避免等等，均属义务性国家任务；从基本权保护义务亦可推知，保护人民基本权免于受自然界或第三人之侵害，亦属国家之义务任务；举办国家义务教育、维持人民生存、民生福利国家社会正义的维护、基本国策章中所揭橥之给付与保护义务，均属义务性国家任务，不能放弃。
课予私人完成行政任务之立法方式日益频繁，然此种便宜性的立法，有协助行政转嫁责任予私人之嫌，使国家过度介入私人领域，模糊国家任务、功能与责任之界限，甚至可能淘空责任政治之内涵。学者李震山[128]即提出组织变革的界限，足供参考。一、国家核心任务[129]不轻易转嫁：例如国防、治安、刑罚、行政罚等国家不可放弃之核心领域，其涉及重大法益之保护，且私人显无能力执行者，应保留国家亲自执行（Staatsvorbehalt）。学者黄锦堂[130]亦认为：「宪法」并未限制政府将业务委托民间经营，经由宪法条文之演绎，凡属高度秩序性、安全性之国家任务，例如公职人员之选务、狱政、国家安全与两岸事务之执行，应可排除于委托民间经营之范畴。二、需有客观上急迫之理由：国家将其任务转移私人履行，必须客观上具有急迫之理由，且非由私人参与无法完成者为限。三、需合乎基本权利保障之衡平性：国家任务本应由国家自行完成，国家若因某种因素不能自我履行，将其委由私人履行时，必须考虑是否对该私人之基本权利造成过度之侵害。学者许宗力[131]亦指出：必须保留由国家履行之事项，如组成行政、立法、司法、考试、监察等国家机关之所谓国家自我组织事项，就典型的国家保留事项，除此之外的国家保留则导因于国家的武力独占，任何以武力为后盾的国家任务均不能让渡私人履行，例如军事、警察、私法、征税、刑罚与强制执行等是。
2.公用事业公营原则
「宪法」第144条规定：「公用事业及其它有独占性之企业，以公营为原则。其经法律许可者，得由国民经营。」除此之外，「宪法」还明示了「平民金融机构」、「社会保险机构」、「卫生保健机构」与「公医」等应由国家经营之规定，可见「宪法」对于公用事业与独占性企业，基于「宪法」第142、145条之规定，为节制私人资本、发达国家资本，以谋国计民生之富足，由国家经营为原则。从而，关于提供公众服务之公用事业，其由政府经营，具有宪法基础。至国家因其它目的而经营之公营事业，则应考虑台湾系采自由经济体制，承认私有财产制度，是国家经营公营事业，影响人民至巨，甚至可能与民争利，故应受法律保留原则之拘束，且不能因此而剥夺人民在宪法上所享有之营业自由，也不能透过公营事业之手段，否认私有财产制度[132]。
宪法固然以公用事业公营为原则，然在例外情况下，经过法律之许可，仍得以由私人经营（「宪法」第144条后段参照）。盖国家规制市场秩序的手段极多，诸如：定价、管制、租税等等，未必一定要采取收归公营的最极端方式。再者，随科技进步及管制手段的发展，传统上定义的公用事业或独占性企业，于开放竞争后是否绝对会形成垄断，并非绝对，因此国家仍能睽诸时代政经社会之发展，采取最妥适之手段，来达成「宪法」第144条所规范之目的[133]。
公营事业民营化的趋势虽然势不可挡，但由于「宪法」第144条之原则性规定，使得公营事业全盘民营化可能生有违宪问题。据此，学者多认为，在「宪法」所揭橥的民生主义（「宪法」第1条参照）指导下，公营事业不过是达成民生主义的手段，而非目的，只要国家并未全面放弃监督与规制，公营事业全盘民营化，仍不违反「宪法」第144条规定[134]。此乃因为「宪法」第1条的民生福利国原则、第13章基本国策所揭示的方针条款，将国家任务从传统上维持国家安全与公共秩序的干预行政，扩张到福利、服务的给付行政，是以，该方针在意的是任务有无被履行，至于是否为国家负责履行，在所不问[135]。惟公营事业民营化的问题，仍须考虑公营事业之「公共性」是否消失，按公营事业之设立各有其经济政策、社会政策或是财政政策等目的，如此等目的尚未消失，或是公营事业的公共性尚可认为高于民营化的公共性，尤其是以提高企业经营效率为目的的民营化是否具有足够的正当性。此乃因为经营的效率性仅是公共性的一种，并且通常只有手段性的价值，在考虑民营化问题时，应该与维持与增进公共利益之本来目的综合衡量，此时，比例原则应有适用之余地[136]。
3.权力分立原则与行政一体原则
关于权力分立原则与行政一体原则的讨论，集中在独立机关的设置以及行政法人的发展。无论是独立机关或行政法人，都是将国家任务交由性质上与原行政机关相分离、独立行使职权之机关负责履行，只是独立机关同属国家此一人格，而行政法人则拥有法律上独立之人格。如前所述，独立机关与行政法人所执行者均为公共政策，并提供公共服务，然何不交由传统行政机关来行使，而交由合议制之独立机关或偏向企业化组织模式的行政法人来负责，如此是否有违宪政主义法治国之原则，辄引起讨论。基于民主原则国家所有权力必须来自人民，国家权力主体为人民，由人民透过特定机关行使国家权力。行政权为国家权力之一，亦须直接或间接具有民主正当性，从而，政府权力行使最主要正当性基础即来自国会，即便在强调行政、立法与司法三权分立与制衡的美国宪法之下，行政权行使之组织与方式，仍须经由国会立法，由国会来决定行政机关的业务、组织方式、人员以及预算。从而，如果国会决定特定公共任务的实施，必须交由偏向企业性组织型态，从宪政主义的民主原则出发，特别是国家权力若非由传统行政机关行使时，尤须具备民主正当性的法律为中介，始不致破坏国家权力一体性[137]。而此一中介法律即是行政法人法或其它个别性法律。
我们从民主原则出发，可以肯认国会将公共任务的实施交由行政法人甚至是私法组织，但将此种行政组织的方式，事实上也剥夺了总统（或内阁制的行政首长）对于辖下行政权的完整控制权限。此一作法，是否有侵害行政权之虞，而违反权力分立（separated powers）？美国最高法院，对于国会立法设置某些独立机关或独立管制委员会，而让总统对其首长或委员无法任意免职的作法，从1930年代以来，即多次判决为合宪。虽然联邦最高法院并未直接处理过行政法人在权力分立原则上的争议，但学者认为，不管是从美国制宪的历史，还是宪法上的权力分立原则，都无法要求行政权的行使，一定必须交由总统所直接辖属的部会机关（departmental agencies）[138]。论者即指出，将行政权之行使集中于总统直接辖属的部会机关，并且具有完整的控制权限，均非美国宪法制订时之本意，美国制宪者之所以将行政权行使交由总统一人领导，其背后是基于行政效率的考虑。固然，行政权之集中化有助于效率的提升，但是在社会多元化、复杂化的今天，集中化是否是增进效率的唯一手段，值得讨论，有时行政权的分散反而才是增进效率的万灵丹。而由宪法上的权力分立原则并无法导出行政权行使究应集中或是分散，而无论集中或分散，责任政治原则毋宁才是宪法上所关注的对象[139]。
4.民主原则与责任政治
民主原则系基于人民之自我决定，而且依各该当时合于自由民主的多数决意见，所形成的法治国统治秩序，亦即人民为国家之主权者，国家主权之行使，必须直接或间接有民主的正当性，如该决策愈是重要，其所需之民主正当性愈是提高。是以，不仅国家之权力机关需有民主正当性，其它之行政机关也必须直接经由民主选举，抑或间接经由具民主正当性之国家权力机关产生。
又民主政治以民意政治及责任政治为重要内涵[140]。按责任政治系有权必有责，权责必须相当，被赋予权力者，应对其行使权力所致之结果负政治责任[141]。国家之权力无论行政权或立法权，均应就其行为负担政治责任。在民主宪政国家，因人民对于国家权力具有直接或间接之同意权，国家权力即应直接或间接对人民负责，是责任政治亦即对违反公意之行为负责。就行政机关而言，其行政权活动时，要求行政机关之行为必须合理，一方面监督下级机关之行政，使其能适合于施政方针，另一方面注意自己之施政方针能为公意所接受，是为行政机关之政治责任，民主国家之议会多以质询、法案审查、预算议决、不信任投票、弹劾等制度，促使政府负起政治责任[142]。「宪法」关于「行政院」对「立法院」提出施政方针及施政报告，立法委员有质询「行政院」院长及部会首长之权（「宪法」增修条文第3条第2项第1款），「立法院」有审查法律案及预算案之权（「宪法」第63条），「立法院」得对「行政院」院长提出不信任案（「宪法」增修条文第3条第2项第3款）等规定，即系「行政院」负政治责任之明确规范。
行政组织于建制时，其人事、预算、流程安排等需具有合理性，得基于民选产生之政务官之领导而建立正当性，并受到国会的监督，取得宪法上的民主正当性[143]。换言之，行政机关藉由行政一体原则，将纯粹的行政部门与负责统治的政治部门结合，依民主原则成为行政权整体对立法部门负责之构造。论者亦指出，在全球化的挑战下，传统上以「责任政治原则」作为对于行政权行使的正当化依据，应调整为以「民主原则」作为正当化基础[144]。然而，如行政权整体已经展现足够的专业性与回应性，则国会的监督可适度降低，此外也视具体的领域与案型，国会的监督权得有宽严不同的设计[145]。有学者即指出，行政组织私法化（私有化、形式民营化、组织民营化）必须受到国会的监督，尽管较为弱化，设置该私经济企业之行政机关或上级机关亦有权利与义务为必要的影响（Einwirkungspflicht），国会监督与行政层级上的影响乃不同层次问题[146]。
在台湾，由于掌理行政之最高首长—「行政院」院长，系由具民主正当性之总统所任命，又「行政院」需对另一个具有民主正当性之国家机关—「立法院」负责，在此二元民主之宪政架构上，行政组织如何实现责任政治原则，维护民主，即有进一步厘清之必要。「司法院」大法官于释字第613号解释中指出：「宪法」第53条明定「行政院」为最高行政机关，其目的在于维护行政一体，使所有国家之行政事务，除「宪法」别有规定外，均纳入以「行政院」为金字塔顶端之层级式行政体制掌理，经由层级节制，最终并均归由位阶最高之「行政院」之指挥监督。民主政治以责任政治为重要内涵，现代法治国家组织政府，推行政务，应直接或间接对人民负责。根据「宪法」增修条文第3条第2项规定，「行政院」应对「立法院」负责，此乃「宪法」基于责任政治原理所为之制度性设计。是「宪法」第53条所揭示之行政一体，其意旨亦在使所有「行政院」掌理之行政事务，因接受「行政院」院长之指挥监督，而得经由「行政院」对「立法院」负责之途径，落实对人民负责之「宪法」要求。」系以行政一体原则与责任政治原则相连结，从而行政组织之民主原则要求，不只在于行政机关系直接或间接经由具民主正当性管道所产生，更是在行政一体原则下由行政对立法负责之途径，实现责任政治。
行政法人乃系原本行政机关应执行之公共任务，藉由法律之分配移转至行政法人执行公共任务而设置，此种原先由国家「直接行政（unmittelbare Staatsverwaltung）」的科层式行政组织体制之下的行政机关组织与权责因而脱落，并移转到该行政法人，从而，行政法人为行政一体性原则的破坏，在宪法的要求上，必须另寻正当性的理由[147]。行政法人应拟具营运计划，报请监督机关核定，使得行政法人之运作绩效必须由监督机关所设立之行政法人绩效评鉴委员会评鉴之，属于政府对行政法人监督机制。由于行政法人预算编列，由董事会负责审议后，报请监督机关核定，不送「立法院」审查，所以「立法院」无权审议行政法人之预算，并不得强制要求其代表人到「立法院」备询，监察院不得对行政法人行使纠正权，亦不得对董事、执行长或职员行使纠举、弹劾权，行政法人职员不具公务员身份，考试院保障与监督亦不存在，相较于一般行政机关，为了让行政法人之组织、营运、财务与人事有较大自主性及效率性，国会或民主监督程度均严重不足。相对于美国行政法人，其设立与否系由国会决定；行政法人一旦设立之后，其董事或执行长，则多由内阁部会首长（或某些情况下，由总统）直接任命；从而，立法权与行政权互有分工与制衡。而行政法人的运作成效，行政法人之董事或执行长之适任与否，则由其任命之内阁部会或总统负起政治责任，而国会亦可对其加以监督，责任政治之原则仍有所确保[148]。
5.法律保留原则之检验
法律保留原则的理论基础，学者所讨论者不出法治国原则、民主原则以及人民基本权利之保障等范围[149]。在组织法中，法律保留之密度应为如何，在行政组织因应政治社会变迁之灵活性与人民基本权利保障间，诚有讨论空间。关于政府组织，台湾中央法规标准法第5条明文规定应以法律定之，是在台湾每一个组织法律中，均详细规定任务、执掌、一级单位名称与数量、人员职等、职称与职位数目。惟上开琐碎且强硬之规范方式，对于行政组织灵活因应政经社会之快速变化，实乃相当不利。是「宪法」增修条文第3条第3项、第4项分别规定：「国家机关之职权、设立程序及总员额，得以法律为准则性之规定。」「各机关之组织、编制及员额，应依前项法律，基于政策或业务需要决定之。」以放松法律对机关组织层次之羁束，俾能因应实际需要调整中央机关之组织结构，弹性运用编制员额，不必处处受制于立法机关。显见修宪者有意在组织法之领域，降低法律的规范密度，仅作「准则性规定」，保留行政权自主之空间[150]。其次，国家必须对私法组织方式之行政机构，从人民基本权利保障观点有加以必要之规制。至于国家是否已做好必要之介入，则视现行一般与各该专业之行政法规是否已有充分之机制。
以私法组织之行政机构，是否必须有法律或法规命令之依据，学者多采肯定说[151]，亦即在层级化法律保留原则下，将以私法方式组织之行政机构部分，置于相对法律保留层次。惟学者黄锦堂[152]则由法律保留之重要性理论出发，认为尚须进一步精致化该论述：法律保留之要求需视案型与案件大小而定，重要事项始应由民主正当性的立法部门完成必要之决定，如某一行政组织之私法化只是出于技术性考虑，为了实现私经济组织模式之优点，确保私企业能有足够自主空间，不应笼统的进入法律保留层次，而应是个别案型而定。准此中央各部会所捐助设立之私法财团法人并不需恒有专门之法律依据；地方政府与其它地方政府合办事业，依地方制度法第18条以下规定，经政府立法机关通过后，即得组织经营之，是组织设立之法源。
委托私人行使公权力可以减少行政部门之组织、人事等固定经费支出，从效率、效能观点，有其正当性[153]；佐以确保人民基本权利之机制，以及法律保留原则之要求，应能通过合宪性之检验[154]。然比较行政程序法第15条第2项之权限委托，以及第16条第1项之委托私人行使公权力，可以发现前者有「业务上之需要」要件，后者则无，可否因此认定委托私人行使公权力无须「业务上需要」之正当化要件，学者认为[155]委托私人行使公权力之正当性要件虽可从宽认定，但绝对必要，以避免行政机关无故不处理其行政任务，且正当性要件亦可澄清委托私人行使公权力之目的及功能，促使委托机关为功能最适、效能最大之成本评估，以更经济的成本来履行其法定任务，符合行政法学上经济性要求。
委托私人行使公权力之法律保留原则要求，学者多采肯定说[156]，在此，法律保留之要求并非人民基本权利受侵害所需之法律保留，而是因为委托私人行使公权力构成对行政体制的突破与破坏，故称为组织法上或所谓制度性之法律保留（Institutioneller Gesetzesvorbehalt）[157]，于台湾亦已明文于行政程序法第16条第1项。在法律保留的层级上，应可同意采取相对法律保留之层级，亦即由法律规定或由法律授权法规命令来订定，然法律之授权必须是个别的、具体的授权，而不允许概括授权，换言之，每一项国家任务欲委托私人履行，均需有为其量身运作之个别法律及其授权，从而，不仅行政程序法第16条第1项不得直接作为委托行使公权力之依据，即使订定关于委托私人行使公权力之基准法，同样无法通过法律保留的检验[158]。至于行政助手，功能仅止于非独立性的辅佐行政机关行使公权力，对相对人权益的影响较不直接，故无法律保留的适用。同样的，民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）通常不涉及公权力之行使，亦非属需法规授权之权限，因此业务委托并不构成真正的权限移转，无须受法律保留原则之拘束[159]。
行政法人得否通过合宪性的考验，同样必须观察宪法正当性之要求，以及法律保留的检验。由正当性要求来看，一般均肯认行政法人之设置必须有其正当性目的存在，依据「行政院」所拟具之行政法人法草案第二条第二项规定，以具有专业需求或需强化成本效益及经营效能，不适合由政府机关推动，亦不宜交由民间办理，且所涉公权力行使程度较低者为限。是学者[160]即将「企业化营运」作为行政法人设置之要件，以通过合宪性检验。
行政法人的法律保留原则要求，究竟应采国会保留，亦即应由「立法院」为各个行政法人量身裁制特别法律，抑或采取单纯之法律保留，由「立法院」制订一总则性法律，规范行政法人的设立程序、界限、国家监督及其它重要事项，再由各该行政机关根据该法律所规定程序，以法规命令设立即为已足。采取严格国会保留见解者，其所据之理由不外[161]：各个行政法人之成立目的与运作均有不同，不可能以单一总则性法律为普遍之规范；行政法人系将直接国家行政权分离，国家仅能为适法性监督，有严格法律保留之必要；国家任务交由国家机关履行应属原则，交由行政法人履行则属例外，有透过法律保留原则从严管制之必要；严格法律保留使得多元民意对于行政法人之设置有讨论的机会。而采取单纯法律保留之见解者[162]，则认为行政法人之设置无疑是要提升行政组织设置之效率，对行政组织松绑，况行政组织之法律保留程度，不应采取严格的国会保留，「宪法」增修条文第3条第2、3项已揭此旨，同样属间接国家行政之行政法人组织亦无采取严格国会保留之理由。本文认为，就行政法人之法律保留原则要求，似应依行政法人之类型，采取折衷之见解，亦即原则上应采严格之国会保留，然而在某些行政法人间具有同构型，得以类型化者，则得以总则性之法律规范，就该等类型之行政法人订定设置基准等[163]。例如：国立大学行政法人化，得以就国立大学行政法人设置专法，无须为各个国立大学制订特别法[164]。至于地方自治团体设立行政法人，本于地方自主组织权之保障，亦得由地方自治团体就特定行政法人制订自治条例，以为规范，而拥有自治监督权之国家，仍可针对地方设置之行政法人制订匡架式的监督法律，除了防止地方设置之行政法人于运作上发生弊端外，并可使不同地方自治团体设置之行政法人维持一定程度的一致性[165]。
（二）对行政法的挑战
1.政府与民间合作关系之基础：行政行为
公部门与私部门协力履行国家任务，有赖国家行为介入，作为媒介。国家与民间合作关系的基础不外乎法规、行政处分与契约，包括以行政处分与契约前后连结的双阶行为。直接透过法规将国家任务交付民营的情形固然少见，但并非毫无适切之例，民用航空法第45条授权机长之紧急处置权；废弃物清理法第10条之1规定不易清除或具回收再利用价值之一般废弃物，由业者负责回收清除处理等，是任何人只要符合法定要件，均为行政任务的履行担当人。然而，大部分由民间参与甚至履行之国家任务，均以行政处分或契约的授权方式，作为执行的基础。以具高权性质、由国家单方形成法律关系之行政处分为公私合作之基础，固然为传统行政法学的典型模式，惟以契约（包括私法契约或行政契约）方式，以及「行政处分＋私法契约」模式的典型双阶理论，尤其是「行政处分＋行政契约」此种变种双阶理论模式的存在可能，亦值得关注。
广义的民营化契约，其性质究竟是公法或是私法，涉及公私法之区别，向为行政法学界的难题[166]。惟概括来说，一般学者均会同意：如民间业者所执行者为国家所赋予之公权力，则政府与该业者所缔结之契约性质应属公法，而将其归类于行政契约。行政契约的原初型态，是代替行政处分之行政契约，台湾行政程序法所规范之行政契约种类，限于和解契约与双务契约，均有「代替行政处分」之语（行政程序法第136条、第137条第2项参照），即足证之。此种行政契约，学理上称之为隶属关系之行政契约，并非指处于上下隶属关系之当事人间所订定之行政契约[167]，而是从契约标的面向观察：隶属关系行政契约系本于从属关系，上位者得对下位者作成行政处分或其它高权行为，而以前揭行政行为作为行政契约标的者[168]。学者在介绍德国法上隶属关系行政契约，即将其正确的定义为：契约当事人在订定行政契约时，是处于一种上下隶属状态[169]。从而，代替行政处分之行政契约，在传统强调行政高权的观点下，几乎成为行政契约的唯一类型。
至于双阶理论系源自于国家对人民之补助贷款，由于补助贷款行为属于私法行为，人民不得对其提起行政诉讼，而向民事法院起诉，却又因私法自治、契约自由而获败诉判决，致人民几无救济途径可言。双阶理论即于私法性质之补助贷款法律关系之前，加入行政处分性质之同意决定，形成「行政处分＋私法契约」模式。详言之，在第一阶段中，行政机关对当事人之贷款申请，首先在公法上以行政处分为同意或拒绝之决定，行政机关为同意之决定后，在第二阶段，则与受补助人缔结私法之消费借贷契约，实际发给贷款补助，因此，人民对于行政机关是否给予贷款之决定不服者，得提起行政争讼，请求权利保护。「司法院」大法官于释字第540号解释中指出：「主管机关直接兴建及分配之住宅，先由有承购、承租或贷款需求者，向主管机关提出申请，经主管机关认定其申请合于法定要件，再由主管机关与申请人订立私法上之买卖、租赁或借贷契约。此等契约系为推行社会福利并照顾收入较低国民生活之行政目的，所采之私经济措施，并无若何之权力服从关系。性质上相当于各级政府之主管机关代表国家或地方自治团体与人民发生私法上各该法律关系，尚难径谓政府机关直接兴建国民住宅并参与分配及管理，即为公权力之行使。至于申请承购、承租或贷款者，经主管机关认为依相关法规或行使裁量权之结果（参照国民住宅出售、出租及商业服务设施暨其它建筑物标售标租办法第4条）不符合该当要件，而未能进入订约程序之情形，既未成立任何私法关系，此等申请人如有不服，须依法提起行政争讼，系另一问题。」亦肯认双阶理论的存在。
双阶理论以「行政处分＋私法契约」为典型，有部分原因在于：典型的行政契约以代替行政处分为主要类型，双方互负给付义务之双务契约，亦以行政机关给付「作成特定行政处分」为原则，是以，于平等地位上提供给付之双阶理论第二阶段，即无行政契约适用余地。惟公私协力以履行国家任务，成为时代趋势，在择定民间业者之阶段固为行政处分，但将行政任务委托民间业者执行，则是否能将其全部视为私法契约，则不能一概而论。详言之，双阶理论之第二阶段，如行政机关系将国家之公权力授予民间业者实施，则应解为行政契约，方符合前述公私法契约区别之理论，则双阶理论即有必要调整为「行政处分＋行政契约」之新型态。最近台北高等行政法院对于高速公路电子收费系统（ETC）所为之判决，即采「行政处分＋行政契约」之见解，并受到学者的支持[170]。
在公私协力行为蓬勃发展的今天，公私协力所涉及之契约类型，已非传统代替行政处分之行政契约所能含括。既然公私协力行为的运用范围广泛，类型众多，在不易区隔明确在何种情形下应将公私协力行为定位为行政契约，有学者提出，应不分公私协力行为是否涉及公法、民法、政府采购法，甚至公司法等领域，一律在行政程序法中予以必要的规范，脱离行政契约法制下，架构公私协力合作契约的思考模式，甚至在行政程序法中另定一节予以规范[171]。此种行政契约之改革模式，与法国公共建设契约的理念颇有相似之处。法国行政契约法制范围广阔、运作灵活，向为学界讨论的话题，将公私协力行为向行政契约方向靠近，似乎成为一种新的研究方向。
2.正当法律程序的要求
公私协力以履行国家任务，系将部分原属国家应履行之任务，交由民间参与或直接履行，则行政机关在相对人的选定上就扮演了重要角色，如果立法者设有关于相对人资格、条件之规定，行政机关固应遵守，即便无相关规定，以维护公益为己任的行政机关仍有义务选择一个对任务之履行而言，在能力、组织、财务、信用等各方面均具备最佳条件的相对人，此时，选定「最适」相对人的程序，至关重要，正当法律程序的要求，不容忽略。
营造物为现代国家常常用以提供服务的行政组织，惟如同前述，营造物之利用关系乃行政主体依利用规则之片面决定，如此构成营造物与利用人间最重要法律关系之利用规则，实际上与定型化契约条款具有相类似的效果。在当事人地位不对等的情形下，程序的保障成为营造物利用人最后一道防线[172]。
在国家任务去任务化的情形，行政机关系以行政处分方式决定相对人，如无其它特别法之规定，该行政处分应践行行政程序法所定之正当法律程序，包括阅览卷宗、陈述意见、听证等程序。在国家任务委外化的模式中，行政机关则以契约方式择定相对人，至于该契约是行政契约抑或私法契约，则需依其方式究属行政任务交由民间办理（业务项目委外，委托行使公权力）、行政任务私法化（机关委外）或民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）等模式，考虑受托行使之职权是否具有公权力性质而定。如采取的是行政任务交由民间办理模式，因涉及公权力之行使，受托人是独立以自己名义行使公权力，所以有行政程序法的适用[173]，当然必须符合正当法律程序之要求，其所订定之契约属行政契约性质，行政程序法第138条虽然规定行政机关必须履行「事先公告应具之资格及决定之程序」以及「决定前并应予参与竞争者表示意见之机会」等程序，但此仅限于「依法应以甄选或其它竞争方式决定该当事人」之情形，如无特别法律规定，仍无适用余地[174]。如系机关委外或民间业者履行私法契约模式，行政机关与民间业者签订私法契约时，并不适用行政程序法，此时正当法律程序的保护即有不足。
由于选定最适相对人之程序至为重要，行政程序法对此又无规范，则应由其它法律提供因应之程序，始能符合正当法律程序之要求。其中，促进民间参与公共建设法所规定之筛选程序，为目前台湾最重要的程序依据。
3.国家的担保义务与监督责任
所谓国家的担保责任，系指称一种责任类型，亦即国家以担保人的地位，担保民营化所欲追求的目的能够实现。国家担保责任能够助长社会部门的自我责任，确保其不被社会权力集团所利用。详言之，对于去任务化、委外化或法人化之行政任务，国家基于其所附基本权保护义务，必须承担担保责任（Gew?hrleistungsverantwortung），亦即对于广泛的第三人利益加以保障，避免行政任务的裁撤与移转成为第三人间基本权利的冲突。国家担保责任有必要对于复杂的市场加以控制，，促使其顺利渡过转型期间的挑战，而不是民营化后就放任不管，因此必须观察（Beobachtungspflicht）与附随的监督（Begleitkontrolle）民营业者任务的执行，并应保留于民间业者执行不善时介入之权（Zugriffsoption）[175]。从而，基于国家担保义务，国家必须负担规范制定（Regulierung）之义务，并保有相当之监督权（Aufsicht）[176]。
国家任务委外化的情形，不论是行政任务交由民间办理（业务项目委外，行政委托）或是行政任务私法化（机关委外），国家任务的属性并无改变，所以国家对于民间业者所提供之给付，必须负起一定的监督责任，有学者称之为「后民营化的国家管制义务」[177]。据学者之研究[178]，国家的担保义务与监督责任应该包括：一、给付不中断的担保义务。亦即在实质民营化情形，国家有义务对人民担保攸关民生之公共服务的提供绝不中断，尤其在涉及诸如水、电、瓦斯等具独占性之基础生存照顾的公共服务民营化，国家必须确保给付不中断，使民众基本生活不致遭受危害。二、维持与促进竞争的担保义务。针对具有替代性或多重选择之公共服务，如果因为经济规模的考虑，政府只开放单一或少数民间业者营运，则政府更应切实执行公平交易法，防止业者不当限制竞争行为危害一般大众的利益。三、持续性的合理价格与一定给付质量的担保义务。特别是具垄断性的公共服务，一旦交付民营，因没有其它等质服务可供替代，人民别无选择，此时对于合理价格、一定服务质量之管制，就显得必要。四、既有员工的安置担保义务。尤其是在公营事业民营化的过程中，必须考虑从业员工之权利如何确实获得保障，如公营事业之员工兼具公务员身份时，则移转民营时，就其身份保障的丧失以及保险给付、退辅年资等问题，均需设法妥为保障。又由于公营事业通常拥有土地等型态之庞大资产，即令营运状况不佳造成亏损，甚且有旧有员工之承受等不利因素，利益所及，仍常为各方关注之焦点，如何妥善处理，以免图利特定人，仍须严肃面对[179]。五、人权保障义务与国家赔偿责任之承担。国家任务虽由民间履行，但本质上仍属国家任务，国家不能因为民营化而脱免其责任，是以在行政助手、民间业者履行私法契约（业务外包）、行政任务私法化（机关委外）等情形，仍有成立国家赔偿责任之可能，详见后文分析。
另有学者特别指出，委外化的业务如果执行不善，为确保公益不受影响，应采取必要措施，例如：具体明定立即解约的事由、终止契约之后相关法律效果的明定，尤其「归还权（Heimfall）」的约定[180]，此于台湾委外化的重大建设辄有建设时资金募集有缺口（高速铁路）、营运后接获委外化程序瑕疵之法院判决（高速公路电子收费系统）等等情形，国家基于其担保义务，自应未雨绸缪，以确保行政任务的履行。
4.权利救济与国家赔偿责任
如前所述，营造物之利用关系系由行政主体依利用规则片面决定，营造物利用规则实际上与定型化契约条款具有相类似的效果，除了事前的程序保障外，事后的救济之设计亦属重要。按利用规则将营造物利用关系划为公法关系者，亦应严肃面对[181]。
民间企业依「促进民间参与公共建设法」自行兴建、营运公共设施，并于若干年后移转公共设施所有权予行政机关之BOT等模式，亦属机关委外的常见情形。此等公共建设之规划、兴建与营运是由民间企业负责，该公共设施之规划与提供人民何种程度、方式之使用，均由民间企业决定，其供公用的意思表示（Widmung）虽非来自政府，然而民间企业办理BOT过程中，无论规划、兴建与营运之要件、项目与规模等，均受到政府依法之指示，从而该公共设施仍属国家赔偿法第3条之公有公共设施范围，其设置一旦有欠缺，委托机关原则上即有国家赔偿责任[182]，惟此一国家赔偿责任仅限于与人民日常生活有关、直接依赖的、供公众使用的道路、桥梁、水路、广场等公共设施，至于非人民日常生活所依赖的医院、购物中心、剧场、博物馆等，则由民间经营业者自行负担民事赔偿责任。至于经营管理系由民间为之，如因管理欠缺致人民受损害，似非国家赔偿法第3条之范围[183]。惟论者亦有主张，依投资契约所载，委托机关对于规划、兴建与营运并无逐项细节性的指挥监督权，仅于重大情事发生时，始依投资契约要求定期改善、终止其兴建或终止该投资契约，内部控制机关不足，且民间企业规划、兴建、营运该公有设施有欠缺，却由委托机关负担国家赔偿责任，并无内部求偿机制之配合，易生人民、民间企业之道德危险，使国家负担过重的赔偿责任，是以，要求民间企业投保强制责任险，将赔偿责任纳入经营成本范围，较为妥适[184]。
行政任务交由民间办理（业务项目委外，委托行使公权力）之国家赔偿责任，系规定于国家赔偿法第4条，将受委托之私人视为委托机关之公务员，而由委托机关负国家赔偿责任。行政助手非以自己名义独立对外行使公权力，而是在行政机关指示下，协助该行政机关处理行政事务，从事非独立性活动，不享有自主裁量决定空间，其效果归属于行政机关，而生国家赔偿责任[185]。有疑问的是：民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）于履行委托业务时，发生侵害人民权利之情形，究系应成立国家赔偿责任，抑或民法上侵权行为责任？有学者认为民间业者履行私法契约，该私法契约之内容无涉公权力之行使，并非委托行使公权力之类型，亦非听从委托机关逐步指示之行政助手，而是以私人之地位，按所缔结之私法契约，本于该私人本身之专业与技术，提供劳务获物质之支持，应无国家赔偿责任之可能，而属民间业者与受害人民之间民事侵权责任问题[186]。惟民间业者履行私法契约所从事之行政任务，可能是行政机关之私经济行为，亦可能是行政机关之公权力行为，例如：车辆拖吊、违建拆除、断水断电，此等行为如由行政机关自行为之，即有国家赔偿责任，如以私法契约交由民间业者履行，却因行政机关与民间业者之契约属私法性质，即排除于国家赔偿责任之外，显然欠约说服力。是以，民间业者履行私法契约是否具有国家赔偿责任之判断，应以该民间业者所执行或推动行为，对于政府完成任务是否属重要功能（Funktion）判断之，再辅以德国学者与法院发展出的「工具理论（Werkzeugtheorie）」与「内外部紧密关联理论（ein so enger ?u?erer und innerer Zusammenhang）」，综合判断[187]。易言之，民间业者履行私法契约时，所履行之行政事务高权性格愈高，委托机关与民间业者之关系愈紧密，民间业者施作自主性受到委托机关支配指导愈强，民间业者之自主决定空间愈受限，则愈有国家赔偿责任成立之可能。例如：拖吊违规停车之行为本质上具高权行政强制执行性格，民间业者履行拖吊业务，受警察机关之指挥监督，应视为警察机关之工具，而生国家赔偿责任。惟拖吊过程中应操作不当，造成车辆损毁，或因民间业者技术不够纯熟，致生侵权行为责任，此种行政事务技术运作，与警察机关之指挥监督无关，应由负责拖吊之民间业者负担民事侵权行为损害赔偿责任。
六、结语
行政组织非为本身而存续，系用以完成行政任务为目的。现代国家行政任务态样不断推陈出新，整个行政组织建构原理必须因应国家角色变迁、行政任务递变，作相对应调整。台湾政治历经戒严、解严与民主化，目前面临经贸自由化、国际化与全球化竞争下，政府部门组织不是要瘦身，而是塑身，同时缩小政府的介入，将原来公共部门之资本、财产移转至民间，将事业民营化，广纳民间企业加入公共部门活动领域。综观本文对台湾行政组织递变到进入目前已如火如荼进行政府组织再造，可以分别得到如下心得，作为结论：
一、现代国家任务急速扩张，传统高权命令性管制手段「管制失灵」，国家必须改采「未型式化」行政行为。
二、行政行为公法与私法选择自由，传统行政行为型式与传统行政组织之态样无法因应现代行政任务之完成。
三、行政机关「核心职能」之建立，必须符合「权力分立原则」、「基本国策」与「效率」。
四、台湾政府组织再造，朝向「四化」目标—「去任务化」、「地方化」、「法人化」与「委外化」。改革风潮与德国、日本行政组织法发展殊途同归。如与「实质民营化」、「形式民营化」、「组织民营化」、「功能民营化」相类似，朝向「公私协力」及「合作行政国家」建构行政组织法制。
五、行政组织变革，仍然要符合「民主国」、「法治国」、「社会国」与基本权利保障之原则，组织变革仍有其界限。
六、对于公私协力行为之现行行政契约（代替行政处分之行政契约），不足以彰显合作行政国家积极意义与塑造新的责任，是以尽速增订适用于公私协力的行政契约，德国修法与法国公共服务行政契约可为修法借镜。
七、国家基于基本权保护义务，对于去任务化、委外化或法人化行政任务，仍负有担保责任与监督责任，甚至若干情形仍负有国家赔偿责任。
【注释】
本文由台湾政治大学法律学系博士班学生宋健弘负责资料汇整，谨此致谢。
[1] 以上系参考：詹镇荣，国家任务，收录于：氏着，民营化法与管制革新，2005年9月初版，第265-272页，此处指第267页。
[2] 黄锦堂，行政组织法论，2005年5月初版，第146-147页，注3。
[3] 陈爱娥，国家角色变迁下的行政任务，刊载于：月旦法学教室，第3期，第104-111页，此处指第106-107页。
[4] 詹镇荣，国家任务，前引注1，第268页。
[5] 张桐锐，合作国家，收录于：当代公法新论（中），翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集，2002年7月初版，第549-580页，此处指第562-563页。
[6] 以上系参考：张桐锐，合作国家，前引注5，第563-564页。
[7] 詹镇荣，德国法中「社会自我管制」机制初探，前引注7，第145-146页。
[8] 张文贞，面对全球化—台湾行政法发展的契机与挑战，收录于：当代公法新论（中），翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集，2002年7月初版，第3-26页，此处指第21-22页。
[9] 林明锵，论型式化之行政行为与未型式化之行政行为，收录于：当代公法理论，翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集，1993年5月初版，第337-361页，此处指第355-357页。
[10] 以下系参照：林明锵，论型式化之行政行为与未型式化之行政行为，前引注10，第346-355页。另可参照：许宗力，双方行政行为—以非正式协商、协议与行政契约为中心，收录于：新世纪经济法制之建构与挑战，廖义男教授六秩诞辰祝寿论文集，2002年9月初版，第255-294页，此处指259-266页。
[11] 张桐锐，合作国家，前引注，第573页。
[12] 詹镇荣，德国法中「社会自我管制」机制初探，前引注7，第147页。
[13] 有由公私法区别之修正主体说（特别法说），认为私法也是一种特别法，非能由行政任意自由支配，而否定行政得以私法履行国家任务者；有根本质疑行政机关是否具备私法能力（privatrechtsf?hig）者；亦有从权限限制理论对行政之限制，而质疑行政私法行为者。参阅：程明修，行政行为形式选择自由，收录于：氏着，行政法之行为与法律关系理论，2005年10月2版，第271-326页，此处指第293-300页。
[14] 陈敏，行政法总论，2004年11月4版，第665页、第667页以下。
[15] 例如：对于人民共同生活重要或特别可能造成危险的任务领域，持续性的民主控制便不得加以免除，也因此不宜由完全无业务监督的私法组织来执行。参见：程明修，行政行为形式选择自由，前引注13，第305-306页。
[16] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第24-25页。
[17] 同前注，第61-62页。
[18] Hans D. Jarass，in：Hans D. Jarass/Bodo Pieroth，Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland：Kommentar，2002，6.Aufl.，Art.20，Rn.24.
[19] 须特别注意的是，「组织上的权力分立」除了指行政、立法、司法这三种不同性质的国家任务分别交由行政、立法、司法三个不同机关来行使外，也包括同一性质的国家任务交给不同的机关来行使，例如将立法性质的国家任务分别交由参议院及众议院来行使。
[20] Hartmut Maurer，Staatsrecht，1999，1.Aufl.，§12，Rn.1.
[21] 法治斌、董保城，宪法新论，2004年10月2版，第54-55页。
[22] 李惠宗，权力分立与基本权保障，1999年3月初版，第16页。
[23] Fritz Ossenbühl，Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung，D?V 1980，S.548f.
[24] Ingo von Münch，Staatsrecht，Bd.1，2000，6.Aufl.，Rn.336.
[25] Ingo von Münch，Staatsrecht，Bd.1，2000，6.Aufl.，Rn.336.
[26] 陈新民，论「社会基本权利」，收录于：氏着，宪法基本权利之基本理论（上），2002年7月，第112-119页；第122-124页；李惠宗，宪法要义，2006年9月3版，第648-651页。
[27] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第191页。
[28] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，收录于：翁岳生编，行政法（上），2000年3月2版，第241-348页，此处指第289页。
[29] 相关的讨论，请见：陈爱娥，行政任务取向的行政组织法，刊载于：月旦法学教室，第5期，第63-73页，此处指第69-70页。
[30] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第15-17页。
[31] 以上参照：李惠宗，宪法要义，前引注26，第415页。
[32] 企业型政府有下列七大特色：一、目标和使命导向，不受法规命令之拘束；二、将人民视为顾客，提供服务；三、未雨绸缪，而非着重事后补救；四、努力开辟财源，而非只着重支出预算；五、强调分权，更重全方位质量管理；六、着重市场机能，而非官僚体系；七、引导所有部门（政府、民间企业与民间团体）来解决社会问题。参见：柯三吉，人力发展月刊，第33期，1996年，第16、18页。
[33] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第291页。
[34] 包括收入、支出、预算编列、预算执行、会计、审计等。
[35] 吴庚，行政法之理论与实用，2005年8月增订9版，第11页。
[36] 陈敏，行政法总论，前引注14，第16页。
[37] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第11页。
[38] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第12页。
[39] 程明修，行政私法，收录于：氏着，行政法之行为与法律关系理论，2005年10月2版，第25-41页，此处指第28-29页。
[40] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第12页。
[41] 陈敏，行政法总论，前引注14，第670页。「司法院」释字第457号解释亦谓：「中国人民，无分男女，在法律上一律平等；国家应促进两性地位之实质平等，「宪法」第7条暨「宪法」增修条文第10条第6项定有明文。国家机关订定规则，以私法行为作为达成公行政目的之方法，亦应遵循上开宪法之规定。」
[42] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第432页。
[43] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第244页。
[44] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第181页。
[45] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，收录于：翁岳生编，行政法（上），2000年3月2版，第423-445页，此处指第424-426页。
[46] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第250页。
[47] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第251页。
[48] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第183页。
[49] 公营造物设立后，依其所享有之营造物权力（Anstaltgewalt），得自行订定营造物利用规则。但重要性或普遍适用于各个营造物者，亦有可能由设置机关径行制订。参照：吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，，第183页。学者黄锦堂更认为：营造物之设置机关对于各类型之公营造物有一定道德或社会图像之理解，公营造物本身需依之订定使用条件。参见：黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第252页。
[50] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第184页。
[51] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第437页。
[52] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第196-197页。
[53] 林子仪，美国总统的行政首长权与独立行政管制委员会，收录于：当代公法理论，翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集，1997年5月初版，第113-133页，此处指第119页。
[54] 林子仪，美国总统的行政首长权与独立行政管制委员会，前引注53，第121页。
[55] 关于「司法院」释字第613号解释的讨论，请参见：陈新民，试论NCC组织法的违宪性问题，刊载于：台湾本土法学，第83期，2006年6月，第1-30页；苏永钦，没有方法的解释只是一个政治决定，刊载于：月旦法学，第136期，2006年9月，第6-20页；石世豪，赶不上历史脚步的宪法释义，刊载于同杂志，第21-27页；刘孔中，怪哉！以巩固行政权为职志的613号解释，刊载于同杂志，第28-32页；李惠宗，国家通讯传播委员会组织法违宪性的探讨，刊载于：台湾本土法学，第86期，2006年9月，第58-78页；林明锵，正当性与相当性原则下之国家通讯传播委员会组织法，刊载于同杂志，第79-83页；周志宏，释字第613号解释与独立机关的未来，刊载于：月旦法学，第137期，2006年10月，第5-24页；刘静怡，释字第613号解释后的独立机关：NCC传奇简评，刊载于同杂志，第25-40页；陈淑芳，独立机关之设置及其人事权—评「司法院」大法官释字第613号解释，刊载于同杂志，第41-59页；蔡秀卿，又是权力斗争的牺牲品—试评「司法院」大法官释字第613号解释，刊载于同杂志，第60-74页；汪平云，照妖镜与魔戒传奇—释字第613号解释的深度解读，刊载于同杂志，第75-87页。
[56] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第179页。
[57] 管欧，中国行政法总论，1977年第14版，第356页。
[58] 关于公用事业，请参照：廖义男，公用事业法—国家对公用事业的监督与规范，收录于：氏着，公共建设与行政法理，1994年初版，第183页以下。
[59] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第439页。
[60] 同前注，第440页。
[61] 詹镇荣，论民营化类型中之「公私协力」，收录于：氏着，民营化法与管制革新，2005年9月初版，第1-40页，此处指第15-16页。
[62] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第428页。
[63] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第265-266页。
[64] 详参：政府改造之愿景、理念与目标，刊载于「总统府」网站：
http://www.president.gov.tw/2_special/innovation/t3.html（2006年8月14日造访）。
[65] 全文刊载于「总统府」网站：http://www.president.gov.tw/2_special/innovation/t6-3-1.html（2006年8月14日造访）
[66] 同前注。另请参照：叶俊荣，「行政院」组织改造的目标、原则及推动机制，刊载于：国家政策季刊，创刊号，2002年9月，页6至10。
[67] 推动「行政院」组织改造各项工作之规划、协调及执行作业。
[68] 详参：「行政院」组织改造委员会网站：http://www.ey.gov.tw/COR/policy_01.htm（2004年10月20日造访；2006年8月14日连结已失效）。
[69] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，收录于：「政府业务委托民间办理相关法制问题」学术研讨会论文集，2002年4月，第1-23页，此处指第3页。
[70] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第152页。
[71] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第149页。
[72] 「中国产物保险」、「中国石油化学」、「中华工程」、三商银、中小企银、台湾产物保险、中钢、阳明海运等公司都是以出售股权的方式完成私有化。
[73] 以上均参照：詹镇荣，论民营化类型中之「公私协力」，前引注61，第15-16页。
[74] 请参照：程明修，公私协力之行政行为，收录于：氏着，行政法之行为与法律关系理论，2005年10月2版，第237-269页，此处指第239-247页。
[75] 有称为「公私合伙关系」者，参见：黄锦堂，行政契约法主要适用问题之研究，收录于：台湾行政法学会主编，行政契约与新行政法，2002年6月初版，第3页至第75页，此处指第45页。
[76] 陈爱娥，「政府业务委托民间办理」的法律规制—公私部门合作法制的建构，刊载于：月旦法学教室，第8期，第57-67页，此处指第57页；詹镇荣，论民营化类型中之「公私协力」，前引注61，第5-7页；程明修，行政行为形式选择自由，前引注13，第307-309页。
[77] 程明修，行政行为形式选择自由，前引注13，第307-308页。
[78] 张文贞，面对全球化—台湾行政法发展的契机与挑战，前引注8，第19-20页；叶俊荣，全球脉络下的行政法人，收录于：行政法人与组织改造、听证制度评析，台湾行政法学会学术研讨会论文集，2005年1月初版，第3-13页，此处指第9-10页。
[79] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，刊载于：月旦法学，第57期，2000年2月，第26-39页，此处指第27页。
[80] 例如：法国法制禁止军警、狱政、货币、税务、外交、侨务与政治庇护等委托民间办理。参见：陈淳文，法国政府委托民间办理法制概要，收录于：刘宗德（主持），政府业务委托民间办理类型及程序之研究，「行政院」经济建设委员会委托研究，2000年，页79。
[81] 委托行使公权力之方式有二：一系行政机关以以行政处分或行政契约为之，二系直接以法律规定为依据。参阅：吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第186页。
[82] 否则，权限的全盘让与，将形成公权力机关的空洞化。参阅：张文郁，行政委托（公权力之委托行使），刊载于：台湾本土法学，第41期，2002年12月，页39；林明锵，公权力委托与行政程序，收录于：「政府业务委托民间办理相关法制问题」学术研讨会论文集，2002年4月，第79-112页，此处指第86页。
[83] 董保城、湛中乐，国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿，2005年8月初版，第68-69页。惟学者黄锦堂认为，政府委托海基会者，与典型之委托行政目的不合，不能将海基会认作委托行政之范例。参照：黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第268页。
[84] 林三钦，交通设施之委托经营管理法制及实务问题之探讨，收录于：台北市政府法规委员会编，2003地方法制研讨会选辑，2003年12月，第45-64页，此处指第49页。惟其认为如行政机关保留检查业务的发动权，仅将检查业务的实际执行权委由民间办理，应属后述之民间业者履行私法契约（业务委托、签约外包）；如行政机关将检查权直接开放由具有专业资格者行使，人民得自行选择具有此项资格者实施检查，则为此处所指行政任务交由民间办理（业务项目委外，行政委托）。
[85] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注，第270页。
[86] 「司法院」大法官释字第462号解释指出：各大学校、院、系（所）教师评审委员会关于教师升等评审之权限，系属法律在特定范围内授与公权力之行使。
[87] 「司法院」大法官于释字第382号解释即指出：私立学校经行政机关许可设立，在实施教育之范围内，有录取学生、确定学籍、奖惩学生、核发毕业或学位证书等权限，系属由法律在特定范围内授与行使公权力之教育机构，在上述事件中具有与机关相当之地位。
[88] 董保城、湛中乐，国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿，前引注83，页71至72。
[89] 公办民营包括「机关对外事务委托」及「机关内部事务委托」之可能性，请参见：陈爱娥，「政府业务委托民间办理」的法律规制—公私部门合作法制的建构，前引注76，第57-59页。
[90] 陈爱娥，台北市市有社会福利与文化设施委托经营管理之法律问题，收录于：地方法制研讨会选辑2003「委托经营管理法制行政法规影响评估」，2003年12月，台北市政府法规委员会，第68-73页。
[91] 政府业务委外将影响第三人权力，国家基于所负基本权保护义务，应承担担保责任；法治国原则要求公私部门合作的法制必须确保透明、清晰且有效的公平考虑相关利益；民主国原则要求应视被委托之行政事务重要性，适当的接受具民主正当性机关之控制；社会国原则强调除最低限度的生存保障外，政府应提供生存照顾及足够的社会基本建设，如交通、电信、邮政、水电等。详见：陈爱娥，「政府业务委托民间办理」的法律规制—公私部门合作法制的建构，前引注76，第62-63页。
[92] 程明修，行政行为形式选择自由，前引注13，第312-319页。
[93]「行政院」公共工程委员会网站http://60.248.253.154/PCC/popp/web/file_list_C_axtpg.asp?no=9。2006年9月19日造访。
[94]「行政院」公共工程委员会网站http://60.248.253.154/PCC/popp/web/file_list_C_axtpg.asp?no=9。2006年9月19日造访。
[95]「行政院」公共工程委员会网站http://60.248.253.154/PCC/popp/web/file_list_C_axtpg.asp?no=9。2006年9月19日造访。
[96] 最近台北市政府计划将市府（服务电话）总机业务委托民间客户服务厂商经营，由民间专业公司提供的客服人员担任台北市政府的总机服务人员，亦是提供行政内部管理服务的一种。
[97] 详见：董保城，行政助手与委外办理国家赔偿案例之研究，刊载于：台湾本土法学，第51期，2003年10月，页151至152。
[98] 是学者指出，行政助手有二大特征：一、受行政主体所请求而为之活动，其效果归属于请求之行政主体；二、其活动不具独立性，亦即其活动受到行政机关的指令拘束，并且受到监督。参见：程明修，私人履行行政任务时之法律地位，收录于：氏着，行政法之行为与法律关系理论，2005年10月2版，第423-435页，此处指第431-432页。
[99] 参见：程明修，「根据私法契约罗致之私人」之国家赔偿责任，收录于：氏着，行政法之行为与法律关系理论，2005年10月2版，第427-446页，此处指第440-442页。
[100] 董保城、湛中乐，国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿，前引注83，页76至77；程明修，私人履行行政任务时之法律地位，前引注98，第432页。。
[101] 同前注，页77至84。另参：董保城，行政助手与委外办理国家赔偿案例之研究，前引注97，页152至153。程明修，「根据私法契约罗致之私人」之国家赔偿责任，前引注99，第442-444页。
[102] 另有学者从民间业者所履行之契约，如就契约标的或契约目的观察，应可认为系行政契约者，则民间业者就比较近于行政助手的性质，即使是自主性高的行政助手，亦无碍于国家赔偿责任之认定。参见：程明修，「根据私法契约罗致之私人」之国家赔偿责任，前引注99，第445-446页。
[103] 詹镇荣，论民营化类型中之「公私协力」，前引注61，第18-19页。
[104] 詹镇荣，论民营化类型中之「公私协力」，前引注61，第19页。
[105] 以上请参照：詹镇荣，德国法中「社会自我管制」机制初探，收录于：氏着，民营化与管制革新，2005年9月初版，第143-179页，此处指第152-160页。
[106] 詹镇荣，论民营化类型中之「公私协力」，前引注61，第20页。
[107] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第27页。
[108] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第28-30页。
[109] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第260页。
[110] 林桓（主持），公设财团法人之研究，「行政院」研究发展考核委员会委托研究报告，2005年3月，第74-78页。
[111] 农委会所属九个试验研究机关如农业试验所、林业试验所、水产、畜产、家畜卫生、农业农药毒物、特有生物研究中心、茶叶改良场及种苗改良繁殖场。
[112] 一般认为台湾行政法人系源自于日本「独立行政法人」与英国「政署」，详细介绍，请参见：刘宗德（主持），行政法人设置有关问题之研究，考试院研究发展委员会委托研究计划，2005年4月，第11-60页。
[113] 然而，此并非指立法者之裁量全无界限，例如：「宪法」第108条规定中央立法并执行之事项，即不能由立法者以立法方式让渡出去；如行政法人之设置是基于「宪法」要求（如学术自由、广播电视自由），立法者仍须在「宪法」制度性保障之范围内为合理之裁量。
[114] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第33-34页。
[115] 参考：法治斌、董保城，宪法新论，前引注21，第441-445页。
[116] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第34页。
[117] 有认为决策阶层应具备国家公务员资格者，洪家殷，特殊公法人人事问题之探讨，收录于：许宗力（主持），国家机关组织法人化之研究—以港务局法人化为中心，「行政院」经济建设委员会委托研究，1999年3月31日，第142页。有主张应依社团法人性质或其它法人性质分别以观，社团法人之决策阶层由社员依民主原则由下而上选任，无须具备国家公务员资格，其它法人则有必要，许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第34页。
[118] 刘宗德（主持），行政法人设置有关问题之研究，前引注112，第142-143页。
[119] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第35页；黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第294页。
[120] 据学者之研究，台湾行政法人法草案对于行政法人之监督机制，约有5项特色：自律为主，他律为辅；减少外部监督，加重内部机关及监督机关之准外部监督；加强事后监督，减少事前监督；加强成果导向之监督及导入社会监督机制等。参见：赖森本、许哲源，行政法人监督机制之研究，刊载于：月旦法学，第116期，2005年1月，第77-94页，此处指第84-87页。
[121] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第221-288页，此处指第265页；吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第174页。
[122] 详细介绍，请见：刘宗德（主持），行政法人设置有关问题之研究，前引注112，第154-158页。
[123] 黄锦堂，行政法人建制之基本方向，发表于：行政法人理论与实务研讨会，「行政院」人事行政局主办，2005年10月17日，会议手册第5-24页，此处指第13-16页。
[124] 美国行政法人的设立，须基于国会立法或法律授权，行政法人应将每年之营运计划提交国会，行政法人之预算必须以「企业预算」的型态，向总统提出。参考：张文贞，行政法人与政府改造—在文化与理念间摇荡的行政法，收录于：行政法人与组织改造、听证制度评析，台湾行政法学会学术研讨会论文集，2005年1月初版，第129-161页，此处指第158页。
[125] 学者称「事实上义务」，参见：许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第36页。
[126] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第150页。
[127] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第3页；学者陈爱娥的见解亦同，参见：氏着，国家角色变迁下的行政任务，前引注3，第108-1110页。学者黄锦堂则称之为「绝对的国家任务」与「必要的国家任务」参见：氏着，行政组织法论，前引注2，第164-166页。
[128] 李震山，以法律课予私人完成行政任务之法理思考，刊载于：月旦法学，第63期，2000年8月，第20-21页，此处指第21页。
[129] 德国基本法第33条第4项规定：「国家高权性质职权之行使，原则上属负有公法上职务及忠诚关系之公务员持续性之任务。」为公权力独占（Gewaltmonopol）之宪法基础。
[130] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第273页。
[131] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第14-15页。
[132] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第441页。
[133] 林明锵，公营事业民营化之合宪性问题，刊载于：月旦法学杂志，第15期，1996年8月，第78-80页，此处指第79页。学者黄锦堂亦认为，宪法并未完全排除私人之参与，且为直接限制国家自为执行或以民营化的方式加以完成，参见：氏着，行政组织法论，前引注2，第181-182页。
[134] 同前注，林明锵，第80页。
[135] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第14页。
[136] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第443-444页。
[137] Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit des Staates und die juristischen Personen des ?ffentlichen Rechts, 1997, S. 10
[138] 美国联邦最高法院认为虽然联邦宪法未明文规定只有传统行政机关执行公共任务，但从宪法第1条第8项「必须和适当条款」（necessary and proper clause）的规定，应可推演出联邦国会有设立行政法人的权力。至少在美国宪法上，联邦最高法院认为国会对于行政组织的形式，享有组织形式选择自由。最高法院强调的是，当国会选择以行政法人、甚至是私法组织的型能来提供公共服务时，这些行政法人以及行使公权力的私法组织，如有涉及侵害人民权利的情事时，仍应被认为是公权力（as public actor）对人民的侵害。
[139] 张文贞，行政法人与政府改造—在文化与理念间摇荡的行政法，前引注124，第151-156页。
[140] 释字第387号解释参照。
[141] 林子仪、叶俊荣、黄昭元、张文贞着，宪法—权力分立，2003年初版，第139页。
[142] 萨孟武，政治学，1992年5版，第159页以下。
[143] 就一国家机关行使国家职权是否满足民主正当性要求，德国联邦宪法法院与学界发展出三个面向制：制度—功能上正当性、人员—组织上正当性、事务—内容上正当性。详见介绍，请参考：黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第176-178页。
[144] 张文贞，面对全球化—台湾行政法发展的契机与挑战，前引注8，第16-17页。
[145] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第62-63页。
[146] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第150-151页。
[147] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第293页。
[148] 参照：张文贞，行政法人与政府改造—在文化与理念间摇荡的行政法，前引注124，第22页以下。
[149] 许宗力，论法律保留原则，收录于：氏着，法与国家权力，1995年10月2版，第120至122页；陈敏，行政法总论，2003年1月3版，第159至160页；陈清秀，依法行政与法律的适用，收录于：翁岳生编，行政法（上）， 2000年3月2版，第145-221页，此处指第151至152页；陈慈阳，行政法总论，2001年10月初版，第90至92页。
[150] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第139-140页；黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第276-277页。
[151] 刘如慧，论行政机关选择公法及私法手段之自由—以德国法为中心，国立台湾大学法律研究所硕士论文，1995年，第31页以下。
[152] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第264页。同氏着，行政组织法论，前引注2，第150页。
[153] 台湾海峡两岸交流基金会系政府捐资设立，并掌握控制权之民间机构，就海峡两岸事务性协商接受政府之委托而办理，与典型之委托行政目的尚有未合，惟此乃因两岸政府不愿意官方谈判之不得已安排，仍具有正当性，惟不能将海基会认作委托行政之范例。参照：黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第268页。
[154] 黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第268页。
[155] 林明锵，公权力委托与行政程序，前引注82，第87-88页。
[156] 惟学者黄锦堂仍持一贯见解，认为应精致化作有区分：鉴于委托行政已有正当化理由之约束，是原则上对于法律保留之要求应采否定说，以免影响行政之灵活性，惟就重大干涉人民基本权利之事项，或重大影响国家社会安全者，则宜采肯定说。黄锦堂，行政组织法之基本问题，前引注28，第268页。
[157] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第462页。
[158] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第17页；林明锵，公权力委托与行政程序，前引注82，第88-89页。学者蔡茂寅亦认为，统一性的授权法应再行商榷，但统一性的限制法则可肯认，参阅：氏着，行政委托与自治法规，收录于同论文集，第39-64页，此处指第50-53页。
[159] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第9-10页；蔡茂寅，行政委托与自治法规，收录于同论文集，第39-64页，此处指第44页。惟有学者认为此乃独立的行政助手类型，其得自主独立地为高权任务的决定进行准备工作，必须符合本于民主原则的法律保留原则，参见：陈爱娥，「政府业务委托民间办理」的法律规制—公私部门合作法制的建构，前引注76，此处指第65页。
[160] 吴庚，行政法之理论与实用，前引注35，第172页。
[161] 许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第30-31页。许宗力（主持），国家机关组织法人化之研究—以港务局法人化为中心，前引注117，第108-111页。
[162] 黄锦堂，行政法人建制之基本方向，前引注127，第18-19页。
[163] 同此见解：许宗力，国家机关的法人化—行政组织再造的另一选择途径，前引注79，第31页。
[164] 日本亦采此种见解，日本于平成15年（2003年）10月1日施行之国立大学法人法，与独立行政法人国立高等专门学校机构法、独立行政法人大学评价暨学位授予机构法、独立行政法人国立大学财务暨经营中心法、独立行政法人多媒体教育开发中心法、伴随国立大学法人法等相关法律整备法等共6法，于2004年4月起开始改制后，原依国立学校设置法所成立之99所国立大学、55所国立高等专门学校、15个大学共同利用机关、1个大学评价暨学校授与机构、1个国立学校财务中心等171个机关，已减少为89个国立大学法人、4个大学共同利用机关法人、1个独立行政法人国立高等专门学校机构、1个独立行政法人大学评价暨学位授予机构、1个独立行政法人国立大学财务经营中心、1个独立行政法人多媒体教育开发中心等97个法人。
[165] 詹镇荣，自治组织之变革与趋势，收录于：氏着，民营化与管制革新，2005年9月初版，第219-264页，此处指第254页。
[166] 学界相关讨论，请参见：黄锦堂，行政契约法主要适用问题之研究，收录于：行政契约与新行政法，台湾行政法学会学术研讨会论文集，2002年6月，第3-75页；陈爱娥，行政上所运用契约之法律归属—实务对理论的挑战，收录于：同前书，第77-130页；陈淳文，公法契约与私法契约之划分—法国法制概述，收录于：同前书，第131-164页；李建良，公法契约与私法契约之区别问题，收录于：同前书，第165-203页；林明锵，行政契约与私法契约—以全民健保契约关系为例，收录于：同前书，第205-229页。
[167] 陈敏，行政法总论，前引注14，第577-580页。德国学者Schmidt-A?mann及Kreb即提出「契约当事人」如此简单的区别标准：凡行政契约当事人二造均为行政主体时，则为对等关系行政契约；若一方为行政主体，一方为人民时，则为隶属关系行政契约。Vgl. Schmidt-A?mann/ Kreb, Rechtsfragen St?dteaulicher Vertr?ge, 2.Auflage, 1992, S.126f. 转引自：林明锵，行政契约法论，收录于：氏着，行政契约法研究，2006年4月初版，第1-55页，此处指第11页，注33。
[168] Kopp/ Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7.Auflage, §54, Rn. 48.
[169] 林明锵，行政契约法论，前引注167，第1-55页，此处指150页。
[170] 江嘉琪，ETC契约之公、私法性质争议—以台北高等行政法院94年停字第122号裁定与94年诉字第752号判决为中心，刊载于：台湾本土法学，第81期，2006年4月，第112-115页，此处指第114页；李惠宗，行政法院对BOT最优申请人决定程序的审查—兼评台北高等行政法院94年诉字第752号（ETC）判决，刊载于：台湾本土法学，第82期，2006年5月，第177-190页，此处指第181-182页；陈英钤，行政法院作为行政程序的守护神—评台北高等行政法院对ETC案裁判，刊载于：月旦法学，第132期，2006年5月，第150-164页，此处指第160-161页；林明锵，ETC判决与公益原则，刊载于：月旦法学，第134期，2006年7月，第5-25页，此处指第19-20页；詹镇荣，促进民间参与公共建设法之现实与理论—评台北高等行政法院之ETC相关裁判，刊载于：月旦法学，第134期，2006年7月，第46-67页，此处指第57-61页；吴志光，ETC裁判与行政契约—兼论德国行政契约法制之变革方向，刊载于：月旦法学，第135期，2006年8月，第14-28页，此处指第19页。
[171] 同前注，吴志光，第23-24页。
[172] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第437页。
[173] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第9页。
[174] 许宗力，论行政任务的民营化，收录于：当代公法新论（中），翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集，2002年7月初版，第581-610页，此处指第600-601页。
[175] 陈爱娥，「政府业务委托民间办理」的法律规制—公私部门合作法制的建构，前引注76，第62-63页。
[176] 黄锦堂，行政组织法论，前引注2，第172-175页。
[177] 许宗力，从政府再造看民营化的法律问题，前引注69，第6页、第20-22页。
[178] 许宗力，论行政任务的民营化，前引注174，第606-610页。
[179] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第444页。
[180] 陈爱娥，「政府业务委托民间办理」的法律规制—公私部门合作法制的建构，前引注76，第67页。
[181] 蔡茂寅，公营造物、公企业法，前引注45，第437页。
[182] 董保城、湛中乐，国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿，前引注83，页172至173。惟学者林三钦指出，委托民营的法律关系是一种经由双方协议成立的私法契约，以人民承担「支付权利金」及「养护」义务与「取得经营权」为主，对价关系明显，具有商业交易的色彩，设施之使用人亦可清楚辨明「行政机关自营」与「公办民营」的区别，不应课以行政机关针对管理欠缺所生之国家赔偿责任，详见：氏着，「公共设施」与「政府业务」委托民间经营之国家赔偿责任，台北市政府91年度国家赔偿实务研讨会，2002年6月28日，会议资料页10。学者许宗力亦采否定说，认为公共设施为民间企业所营运管理，除国家怠于履行监督义务，依国家赔偿法第2条规定负有国家赔偿责任外，应无要求国家就设置及管理负国家赔偿责任之理，详见：氏着，论行政任务的民营化，前引注174，页609至610。
[183] 林三钦，交通设施之委托经营管理法制及实务问题之探讨，前引注84，第59页。
[184] 国家赔偿法实施二十周年业务座谈会，「法务部」，2001年12月，页8至9。陈清秀，委托经营管理法治及实务问题探讨，收录于：地方法制研讨会选辑2003「委托经营管理法制行政法规影响评估」，2003年12月，台北市政府法规委员会，页19至20。
[185] 董保城、湛中乐，国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿，前引注83，第69-71页。
[186] 李建良，因执行违规车辆拖吊及保管所生损害之国家赔偿责任—兼论委托私人行使公权力之态样与国家赔偿责任，刊载于：中兴法学，第39期，1995年7月，第85-133页，此处指第102页。
[187] 董保城，行政助手与委外办理国家赔偿案例之研究，收录于：氏着，法治与权利救济，2006年4月初版，第97-111页，此处指101-104页；董保城、湛中乐，国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿，前引注83，第71-81页。