作者：王书成（中国人民大学法学院宪法与行政法学专业博士研究生）

文章来源：北大公法网 2007-05-14

原载《重庆社会科学》2007年第5期

内容摘要：比例原则是欧盟宪法的基本原则之一。在欧盟的权力架构中，欧盟与成员国之间纵向权力的分配遵循了比例原则。联邦制结构中也存在比例原则的独特内容。即使单一制等结构形式的纵向分权中，比例原则仍然具有一定的存在形态。比例原则要求纵向分权中须遵循地方自治优先的自下而上的权力逻辑。特定时空环境下，集权须符合比例原则中必要性原则的内在要求。我国虽然是单一制国家，但也有自治分权的制度因素，其也有比例原则的存在基础，从而须厘清比例原则在其中的内在逻辑。

关键词：纵向分权；比例原则；欧盟；联邦制；单一制

比例原则在欧洲已被奉为公法上之“帝王条款”，在宪法、行政法等公法领域被广泛适用。被社会上广为关注的《欧盟宪法草案》更是将比例原则的发展推向了一个新的高度。欧盟宪法中的比例原则作为基本原则之一，已不再局限于具体的司法实践领域，其已延伸为欧盟与各成员国之间权力架构的基本原则。比例原则其实并非是在欧盟宪法出现以后才在纵向分权架构中予以适用的。比例原则在联邦、单一制等纵向分权的结构形式中都其存在的形态，只是内容存在差异而已。本文试对纵向分权中的比例原则作一探讨。

一、纵向分权中比例原则的存在形态

比例原则在欧盟宪法草案中具有明确、清晰的内容，其与欧盟宪法中的授权性原则、辅助性原则相辅相成，为欧盟中纵向权力的分配提供了整体架构。联邦制国家同样存在授权原则等，比例原则在联邦制国家也具有独特的存在形态与内容。在其他具有分权、自治等制度因素的结构形式中，纵向分权中同样存在比例原则。

（一）欧盟纵向权力架构中的比例原则

欧盟宪法草案对纵向分权规定了三项原则，即授权性原则、辅助性原则、比例原则。此三项原则反映了欧盟纵向权力的基本架构。根据欧盟宪法草案的规定：“1．联盟通过授权原则行使管辖权。联盟权能的行使则受到辅助性原则和比例原则的支配。2．根据授权原则，联盟为实现其由本宪法所规定的目标，应在本宪法中由其成员国所授予的权能限度内活动。本宪法未授予联盟的权能由成员国保留。3．根据辅助性原则，在那些未划入其专有权能范围内的领域，只有当且仅当所欲采取之行动的目标无法由成员国——不管是中央层级还是地区或地方层级——充分地实现，基于所提议之行动的规模或影响，可在联盟层组成得以实现时，联盟方可采取行动。联盟各机构应根据本宪法所附《关于适应辅助性与比例原则的议定书》的规定，适应辅助性原则。各国议会应确保该原则合乎本议定书规定的程序。4．根据比例原则，联盟行动的范围与形式不应超出实现本宪法之目标的需要。各机构应按照第三款所提到的《议定书》的规定贯彻辅助性原则和比例原则。”[①]

欧盟宪法中的授权原则要求在地方、地区、成员国与欧盟之间，权力结构必须清晰。欧盟的活动应限于授权范围内的规定。欧盟必须确保地方和地区自治，充分尊重地方文化，不得随意干涉地方事务。欧盟宪法草案将权力粗略地分成三种类型，即欧盟独享的权限(the Union exclusive competences)、欧盟与成员国共享的权限(shared competences)和补充性权限(comple-mentary competences)。欧盟独享的权限范围比较清晰，而欧盟与成员国共享的权限则相对模糊。辅助性原则的内在要求则建立在授权原则基础上而与其不同。根据辅助性原则，对于个人事务，首先应该通过个人的自愿合作来解决，对于个人自愿合作解决不了的，才允许公权力的介入，此时应该遵循先由低层级的自治政府来解决，只有当低层级的自治政府无法解决时，才能由上层级政府（地区、国家或欧盟）来辅助性解决。低层级政府对于事务的解决要优先于高层级政府的治理。

比例原则与授权原则与辅助性原则一脉相承，其要求在遵循授权原则与辅助性原则的前提下对地方事务进行治理时，不应该超出宪法规定的目标，且在面临多种措施可以采用时应选择与所追求目的最适宜的办法，以使手段与目的相对称。这一原则旨在使欧盟的行为符合欧盟所追求的目标，以弥补辅助性原则的缺陷。比例原则的核心在于目的与手段之间的权衡。从加拿大法院对比例原则的运用来看，其步骤为：一是运用的手段与追求的目的之间要具有合理的联系；二是对权利和自由的侵害最小；三是手段产生的效果与追求的目标之间适当的平衡。[②]而涉及到欧盟的纵向权力关系，则比例原则首先要求欧盟等行动主体的行为要符合欧盟宪法的目的要求。欧盟宪法草案第I—3条对联盟的目的（The Unions objectives）进行了具体的规定，如联盟的目的是促进和平、联盟的价值及联盟的人民的福利等等。[③]欧盟在宪法层面对目的的清晰规定，为比例原则的运用提供了前提性的目的基础。但是遵循比例原则的逻辑，接着便要求所采取的手段如果存在多种选择时，则应该采取侵害最小的手段为之。就欧盟纵向分权而言，由于欧盟的权力架构是以地方自治为基础，遵循自下而上的权力逻辑。因此，在授权原则的前提下，比例原则也内含地要求欧盟等主体行为所采取的手段必须是对于地方自治的侵害是最小的，这也与辅助性原则的要求相一致。通过欧盟宪法原则的分析可以看出，比例原则功能的发挥是与授权性原则及辅助性原则分不开的，其在欧盟纵向分权架构中具有重要作用。

（二）联邦制中的比例原则

在联邦形式的国家中，比例原则的清晰度则有别于欧盟宪法中的比例原则。但是可以肯定的是比例原则也存在于联邦制结构形式的纵向分权之中。从欧盟宪法中比例原则的实践以及比例原则的内在逻辑可知，在权力的纵向划分中如果存在比例原则，则在理论上要以授权原则为基础，遵循自下而上的地方自治逻辑。如果不存在授权原则和自下而上的地方自治逻辑，如纯粹集权的中央专制型暴政国家，则不存在比例原则适用的空间，因为纯粹集权的中央专制型暴政国家所有的措施都是通过自上而下专制性的集权途径来解决，而不管集权措施所带来的效应如何。通过对以美国为代表的联邦制结构形式的分析可知，联邦制国家也存在授权原则的理论基础。美利坚合众国宪法导言宣称：

我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。

从美国宪法的文本可知对联邦进行规定的宪法是人民制定和确立的。因此，联邦从根本上也以人民的授权为根基。此规范为授权原则的存在提供了宪法上的理论基础。从十三州邦联宪法第三条款也可知联邦制中的授权理论基础，其说道：

上述各州分别严肃地加入到一个相互之间坚固友好的联盟中来，为了共同的防卫，为了各自自由的安全，为了他们相互的和共同的福利，将他们捆绑在一起以求得互相帮助，以反击就宗教、主权、贸易或者任何其他的借口对他们诉诸的武力，对他们或他们之中的任何一个或一些所进行的攻击或任何一种。

从美国联邦宪法的内容来看，其仅仅规定了基本权利的底线，且除了“共和保障”之外，它对各州政府的具体形式少有约束，五十州成为权利保障和民主政体的独立实验基地。然而二十世纪前后，各州普遍限制议会或行政机构干涉地方政府的权力，并纷纷在州宪法中加入地方自治保障。各州宪法对于保障地方自治尤为重要。不管其地位如何，地方自治在历史上一直是美国的政治现实。托克维尔指出自由人民的力量集中于地方社团，地方机构对于自由就象数学对于科学同样基本……如果缺乏地方机构，一个民族或许仍能够形成一个自由政府，但它尚未具备自由精神。[④]美国联邦制遵循了自下而上的权力逻辑。联邦的运作在理论上也是基于各州地方的授权。在实行联邦制的德国等也同样遵循自下而上的权力逻辑，具有地方自治的传统现实。德意志联邦共和国基本法第二十八条等对自治权的规定是表现之一，如规定各乡镇在法定限度内自行负责处理地方团体一切事务之权利，应予保障。各乡镇联合区在其法定职权内依法应享有自治之权。而在以地方自治为传统与现实，遵循自下而上的权力逻辑的联邦制国家，则纵向权力的架构中，则必定存在分权与集权的协调，高层级治理与低层级治理等之间的关系。从形式上，此两层面的关系不属于等同关系，具有一定的位阶错落。而在具有位阶错落的不平等关系衡量上，在现有方法论的法治架构下，则必定逃脱不了比例原则这一公法上“帝王条款”的框架，如联邦集权与地方分权的关系、联邦治理与各州地方治理的权衡、联邦权的目的何在、联邦治理的效果是否显失均衡、联邦治理如何最小程度地干涉地方的自治事务等等。

在具备授权原则的理论前提下，以地方自治为传统现实、遵循自下而上逻辑的联邦制结构形式中的纵向分权在本质上也具有比例原则的存在形态。

（三）其他结构形式中比例原则的存在形态

由于具有地方自治的传统，且遵循了自下而上的权力逻辑，比例原则在欧盟及联邦制结构形式的纵向分权中具有一定的存在形态。比例原则的存在并非空穴来风，其具有深厚的理论基础与思想渊源。虽然现在比例原则在欧洲被奉为公法上的“帝王条款”，其发展经历了从德国的警察法，到整个行政法，再到宪法，再扩散至欧洲其他国家以及如今的在欧盟宪法中的确立的扩展过程，其在诸多领域得以广泛适用。比例原则在公法层面主要调整公权力与私权利不平等关系之间的平衡。但是比例原则的方法与思想却并非限于微观的行政执法等公法领域，其对于不平等主体（或层次）关系的平衡在方法等其他诸多方面也具有价值。比例原则也适用于不同层次纵向权力的架构等宏观领域。

从权力纵向分配的架构来看，欧盟与联邦结构形式中的纵向分权中存在着比例原则。而通过将单一制等其他结构形式与欧盟、联邦等在权力架构层次、地方分权等诸多方面在本质上予以比较分析发现，比例原则在邦联、单一制等其他结构形式的纵向分权中同样具有存在形态。

首先，任何一种结构都存在着高层治理组织与低层治理组织，如欧盟与成员国、联邦与州、中央与地方等等。在纵向权力的分配上，各种结构形式在纵向权力的层次上具有一致之处。（见下图）

高层治理 欧盟 联邦 中央

低层治理 成员国 州 地方

因此欧盟与成员国等高层治理组织与低层治理组织的关系具有相通性，同样存在比例原则所蕴涵的手段与目的之间的关系。

其次，在欧盟与联邦制结构形式中比例原则的存在，一定程度上归因于权力的授予性。而在单一制等其他形式的结构形式之中也存在权力的授予性，只是程度不同而已。（见下图）

欧盟 联邦 单一制

A B

松散 紧密

在A端，高层治理权力（或中央等）范围相对狭窄。而在B端，高层治理权力范围则相对宽泛。纵向分权的各种结构，虽然在形式上表现为单一制、联邦制等各种形式，但区别很大程度上仅在于纵向分权过程中集权与分权的程度存在紧密与松散之分。欧盟、联邦中存在自下而上的权力分配逻辑。在单一制国家，某些领域同样存在自下而上的权力逻辑，只是程度与形式存在差异而已，如单一制国家也存在地方自治、分权等制度内容。因此，集权分权在形式上的差异并不影响比例原则在其他结构形式的纵向分权中的存在。

再次，比例原则的思想存在于任何法治逻辑下的纵向分权之中。比例原则的思想基础与法治思想是相一致的。德国法学家奥托.迈耶认为，比例原则系基于自然法的要求，对人权侵犯不可过度。现今德国学界仍大多数将必要性原则认为是法治国原则的一部分。[⑤]也有学者认为，雅典的立法者梭伦早已对限度与过度的思想给予高度的重视，其哲学思想的要点是用一极短的语句来表示的，即：“别太过份了”。他将正义作为目的，将限度作为社会秩序的界线，使其成为以后立法者的楷模。亚里斯多德从内容结构上也阐述了类似的思想，他认为公平是违背比例相称的可能性之间的中部，“因为成比例就是中部,公平就是比例相称”。进而有学者认为比例原则某种程度上归属于正义思想。[⑥]从比例原则的内容也可以看出比例原则以保障人权、限制公权力这一法治思想为内核，遵循由权利到权力的自下而上的逻辑。因此，比例原则不仅存在于欧盟、联邦等结构形式之中，其在遵循法治的单一制等其他诸多结构形式中也具有独特的存在形态，只要该权力的纵向分配不是以自上而下的非法治逻辑来展开的。当然，由于权力的纵向分配受政治环境、经济结构、政治结构、政治文化、历史传统、民主问题及科学技术发展水平等诸多因素的影响，[⑦]比例原则在各种结构形式之中的形态也存在一定的差异。

当然也许有人驳斥在中央集权的单一制国家，由于遵循了自上而下的权力逻辑，则不存在比例原则。但是如有学者指出的，从实际情况来看，几乎每一种具体归纳都有例外。以单一制与联邦制为例，当今单一制度、联邦制的界限已愈来愈不明确，单一制借鉴联邦制的优点，联邦制采纳单一制的长处，都是常见的作法；而且，现有的联邦制国家，不论是纵向分权方式，还是从联邦集权程度等方面看，共同点都愈来愈小，以至有学者认为，现在这些联邦制国家，除了联邦制这个名称之外，几乎已毫无共通之处。[⑧]这说明，在任何结构形式的纵向权力架构中，都具有一定程度的授权而要对集权与分权、高层治理与低层治理等进行衡量。因此，比例原则在其他结构形式的纵向分权中同样具有存在形态，虽然单一制、联邦制等纵向分权的方式存在差异。

三、比例原则的内涵——对欧盟及联邦的考察

从欧盟宪法的基本原则以及联邦制的分权逻辑可以看出，在权力的纵向分配上存在着比例原则。而从比例原则实践运作的内容来看，其须确定妥当的目的即妥当性原则的要求，以及厘清行为手段与目的之间的关系即必要性原则与狭义比例原则的要求。纵向分权中的比例原则同样需要厘清其独特的内涵。

（一）何谓目的？

任何行为都是基于一定的目的而作出。权力的纵向分配即某种程度上采取何种国家结构形式，也是基于一定的目的而作出选择。从欧盟宪法草案来看，其对于欧盟的目的进行了详细的规定，体现在欧盟宪法草案第I—3条：[⑨]1．联盟的目标是促进和平、联盟的价值及联盟的人民的福利。2．联盟应向其公民提供一个不存在内部边界的自由、安全和司法的区域；应提供一个可以自由竞争而不受干扰的市场。3．联盟应致力于在平衡的经济增长、稳定价格、社会市场经济的高竞争性，立置于实现欧洲的可持续发展，追求充分就业和社会进步，并使环境得到高水平的保护，环境质量得到提高。它应推进科学和技术的进步。它应与社会排斥（social exclusion）和歧视作斗争，应推进社会公正和社会保障，推进男女平等，推进代际团结，保护未成年人的权利。它应推进经济、社会和地区的凝聚力，增进成员国间的团结。联盟应尊重丰富的文化和语言多样性，应确保欧洲的文化遗产得到切实的保护和发展。4．在与世界的关系中，联盟应坚持和推进自己的价值和利益。它应致力于世界的和平、安全和可持续发展，致力于各民族间的团结和相互尊重，致力于自由而公平的贸易，致力于消除贫困，保护人权、尤其是未成年人的权利，同时也应严格遵守和发展国际法，包括遵守《联合国宪章》的原则。

在联邦制体制中，结构安排的目的没有欧盟宪法那么明显。虽然其具体内容存在争论，但也有较清晰的框架。美国宪法对于联邦制的目的在整体上作了较明晰的规定，即为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福。具体到制度层面，有学者认为“制定联邦主义是为了达到基于自治和共享治理相结合基础上的某种程度的政治一体化。”也有人将联邦主义和联邦制体制看作手段去达到他们之外的诸如政治联合、民主、大众自治以及对多样性的调和等目的。也有人认为规划联邦主义是为了获得更高形式的政治和人类关系的。[⑩]

从欧盟与联邦制关于目的的规范来看，目的具有丰富的内容，但是却存在一定的“争议”。然而，对于目的的争议并不影响比例原则中目的的确立，因为各种目的分别可归属于不同的层次，并不存在直接冲突。笔者认为纵向分权过程中的目的要求主要表现在以下三个层面：

1.规范目的。其主要表现为符合宪法的规范要求，属于规范上的必备要素。任何纵向权力结构的安排调整，在目的上必须首先符合宪法上对于目的的规范要求。法治国中纵向权力的结构安排在此规范层面对于目的的要求是相通的。这也是比例原则在具体运用中的内在要求，即一项法律文件对公民利益范围的触动，不但在目的上，而且在实现目的的手段上均要符合宪法。

2.社会目的。其主要表现为政治、经济等诸多搀有社会因素的目的。在遵循符合宪法的规范目的的前提下，目的的确立仍然存在一定的空间。纵向权力的结构安排在特定时空环境下可能基于一定的政治、经济、社会稳定等诸多目的。如由于在二次世界大战前后苏联所处的特殊的政治环境的影响，苏联学者指出：“尖锐的阶级斗争，克服经济混乱，在最短的历史时期里实现工业化，新的世界大战危险的增长要求‘铁的纪律，不断提高警惕性，严格的集中领导……’。在伟大卫国战争年月里，高度的集中是必要的，在战后最初几年，由于必须恢复被战争破坏的经济，高度集中同样是必要的。”[11]在二次大战前后，美国由于国内外政治环境的影响和压力，虽然一向以中央与地方的分权制而著称，但美国也不得不采取措施扩大和强化联邦中央的权力。[12]此时，苏联与美国对纵向分权架构的调整很大程度上都是基于政治稳定的目的。同样，每一种经济形态或经济结构，对中央与地方关系都产生着直接的、重大的影响。因此，纵向权力的结构安排也可能是直接以特定的经济目标为目的。因此，由于各国经济、文化、历史传统、政治环境等诸多因素的差异，决定了纵向分权中比例原则所蕴涵的目的必定存在一定的差异，如可能基于特定的政治目的、经济目的或其他。

3.根本目的。虽然在社会目的层面，各国可能由于社会环境的差异而在目的追求上存在不同，但是从根本目的来说，纵向分权中的比例原则所蕴涵的根本目的是一致的，即更进一步的促进自由、实现人权，进而追求人类更大的幸福。前述特定社会环境下纵向权力结构安排所追求的特定目的，如政治稳定、经济发展、文化进步、科技发展等，最终都是为了能够更利于促进自由、实现人权、追求人类更大的幸福这一根本目的。

（二）手段与目的之关系

按照比例原则三阶段理论的要求，行为在符合妥当性原则中的目的性要求的基础上，仍需对手段与目的的关系予以衡量，这主要体现在必要性原则与均衡原则之中。必要性原则要求在有多种措施能够达成目的时，必须选择侵害最小的方式为之。而均衡原则则要求在遵循必要性原则的前提下，采取措施达成的“所得”必须大于其“付出”，也就是行为主体所采取的措施不能与其达到的效果显失均衡。

纵向分权中的比例原则也需厘清其手段与目的之间的关系。从结构形式来看，欧盟、联邦等各种结构形式的安排都可作为一种独特的手段，其均是为了实现恰当的目的。从对欧盟、联邦等结构形式中比例原则的存在形态可以看出，比例原则在纵向分权中的运用具有以下几层内涵：

1.手段与目的的关系必须在法治架构下运作。此为比例原则合法性要求的应有之意，其要求采取各种手段追求一定的目的，必须符合宪法的规范要求，在法治的架构下进行。如一个国家在宪法中规定采取单一制国家结构形式，则即使可以在纵向权力分配中采取了分权等联邦制形态，但是在根本上仍然不能违背宪法规范对于单一制结构的规范要求。因为单一制与联邦制等结构形式虽然都具有集权与分权的因素，但是仍然存在根本的不同，即使结构形式属于混合形态。如有学者在分析纯粹中央集权与采用了联邦制原则集权的不同时指出，从宪法上分散权力的，在技术上是中央集权制的而使用了联邦制原则的这样一个政体的目标与一个纯粹的中央集权制制度的目标是根本不同的。后者的趋势是历史地向中央集权制方向发展，仅仅受到额外的政治因素存在的削弱（地方的、社会的、种族的、宗教的或者其他文化的差异）。从某种意义上讲，在这个制度内从政府的角度来讲是“好”的定义很大程度上倾向于这样一个原则，即愈集权愈好。[13]

2.手段与目的关系的处理以尊重地方自治为原则，体现自下而上的权力逻辑。欧盟宪法中的授权原则、辅助性原则及比例原则无疑体现了尊重地方自治的原则，遵循了自下而上的权力逻辑。从自由的角度考虑，以地方自治为原则的自下而上的权力逻辑更符合自由的内在要求。如托克维尔在对美国民主进行研究时指出的，在所有自由当中，地方自由最为重要，也最容易于受到上层权威的侵犯。[14]因此，在以地方分权及自治为传统架构的国家或组织，手段与目的关系的处理应以尊重地方自治为原则。在地方分权及自治薄弱或欠缺的国家或组织，则其所采取的单一制或具有联邦成分的单一制等各种手段，也应该以追求地方自治为目的，从而更大限度地实现自由。

3..纵向分权中的集权需遵循必要性原则。在尊重或追求地方自治，体现自下而上逻辑的前提下，仍然存在集权的空间。由于特定时空、地域等限制，集权是必要的而且是必需的。如有学者指出，即使我国在1978年以来总体上的分权进程中，保证中央的集中统一领导仍然是一个重要的补充性应急措施。例如1988年，当中国经济过热，面临着治理整顿之际，邓小平就强调中央要有权威，强调地方政府不能搞违背中央政策的“下有对策”。邓小平还专门引证了文化大革命后期的八大军区司令对调。在事关中国统一的关键时刻，邓小平仍然强调中央的集中统一领导，以政治权威、党的纪律作为必要的政制约束以补充。[15]因此，适当的集权是必要的。然而集权并非如脱了缰绳的野马可以随意进行，其必须遵循比例原则中必要性原则的要求。必要性原则的具体要求主要体现在以下几方面：

1.对于目的的实现必须首先寻求地方自治的途径来解决。在可采取的措施为多种选择时，如果采取地方分权与自治的措施可以达到特定的目的，则必须通过地方自治的方式来完成，而不能采取中央集权或其他的权力运作方式来作为手段。

2.只有在地方自治无法有效解决的情况下，才可以通过集权的途径来完成。在存在地方分权与自治、集权等多种方式的情形下，如果在穷尽地方自治的所有途径后无法有效地实现特定的目的，则此时方可利用集权的手段来实现。此与欧盟宪法中辅助性原则的要求一脉相承。当地方分权与自治无法完成特定目的的情形下，此时的集权等方式也将成为一种义务性手段，即必须通过集权等方式来有效地实现特定的目的。这样可以防止集权带来的强权政治等潜在危险的发生。

3通过中央集权来完成特定的目的不能使所采取的手段与所达成的效果之间显失均衡。如果在多种手段之中，如包括地方分权与自治、集权等，采取自治手段无法实现特定的目的，而求助于集权方式。此时虽然集权方式可以完成特定的目的，但产生的效果却与所采取的集权措施之间显失均衡。从经济学的角度考虑，即集权虽然能够完成特定的目的，但“成本”却高于所带来的“收益”。此时集权的手段也是为比例原则所禁止。

当然，比例原则并非约束致使纵向权力分配没有任何弹性空间。纵向分权过程中的比例原则仍然存在一定的法治空间，主要体现在均衡原则之中。因此，纵向权力的分配可以在法治的架构下根据社会变迁的现实需要予以适当的调整。

当然对于目的，有学者认为，联邦主义本身即为目的。联邦主义并非是用来达成其他目的的工具，而是体现了这些目的本身，也体现了获得或者说实现这些目的的手段。[16]此说主要是将联邦主义概念作为权力分配的一种理想模式来对待了。其实，联邦主义之所以可以作为目的，不是因为联邦主义概念自身，而是因为联邦主义概念背后其所体现的追求人类自由、幸福等深层价值，因此，这并不影响纵向分权中比例原则所具有的内涵。

四、单一制国家中比例原则之存续——基于本土的分析

我国实行的是单一制的国家结构形式。所谓单一制，如果从与联邦制相区别的角度来看，“从根本上说只有一条，那就是看主权权力是全国性政府独占还是由其与区域性政府分享；由全国性政府独占主权权力的是单一制。而所谓主权权力，就是在国家生活中一定的国家机关对某一方面公共事务的最终的决定权。”[17]而如上文所论及的，如今纵向分权的结构形式已不在局限于纯粹的单一形式，而有混合化的趋势。如有学者统计分析，有21个国家不是正式意义上的单一制，但是在某些方面，在他们的政治体制中引进了联邦制的体制、原则或实践来调解那些成为许多国家引进联邦主义的根本原因的多样性。中央集权制的单一制国家在宪法上的权力下放是古已有之的手段。在某些地区，权力下放的中央集权制国家在宪法上给予他们的地方政府相当大的自治权。[18]所以，虽然在概念上单一制国家是中央集权，然而现代单一制国家的结构形态已经不再局限于纯粹的中央集权而采取了在单一制架构下较为灵活的混合形态。

我国的国家结构形式整体上采取了混合型的单一制结构形式。我国宪法第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第八十九条第四、第十四款规定：国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；“改变或者撤消地方各级国家行政机关的职不适当的决定和命令”。第一百一十条规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”这些都是单一制模式在宪法上的规范依据。然而宪法第三条强调要充分发挥地方的主动性、积极性，为地方政府在一定范围内的自治提供了宪法依据。同时，我国民族区域自治制度、特别行政区制度等均是地方自治的积极探索，如宪法第第一百一十七条规定“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用”便是民族区域自治在宪法上的规范依据。具体内容包括民族自治机关可以制定自治条例、单行条例，可以根据需要组织本地方维护社会治安的公安部队等等。特别行政区的自治权范围则更广。根据香港特别行政区基本法第十六条规定：香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。香港特别行政区政府可以自行管理香港特别行政区自治范围内的一切行政事务。虽然中央人民政府具有管理国家事务和全国性公共事务的专有职能，其中包括国防、国家安全、外交、发行货币、宏观调控、全国性基础实施建设等，以及与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等。但中央人民政府不能干涉属于香港特别行政区自治范围内的任何事务。也就是说，特别行政区政府对于特别行政区的治理要胜于中央人民政府。[19]

从行政地方、民族区域自治地方与特别行政区地方这三者的自治程度来说，行政地方的自治程度相对较浅，特别行政区的自治程度较深，而民族区域自治则界于中间。（见下图）

行政地方 民族区域自治地方 特别行政区

自治程度

浅 深

由于我国也存在地方自治与分权的制度现实，其自治领域也遵循自下而上的权力逻辑，具有宪法、法律上的授权基础，因此，比例原则在我国也具有存在形态。当然，比例原则在我国的适用程度因地方自治制度内容的不同而存在差异。虽然不同地方自治模式的自治程度不同，但是在集权与分权之间都必须进行衡量。根据以上对于比例原则在纵向分权中内涵的分析，笔者认为，我国纵向分权过程中，比例原则对于地方自治、分权、集权等关系的衡量法则主要表现在：

1.不同的自治模式都必须符合宪法、法律等规范的要求。虽然各种自治模式分权与集权程度存在一定的差异，但是不论是特别行政区自治模式，还是民族区域自治等其他模式，在规范层面则都必须符合宪法、法律等规范的要求。这与比例原则运用中的合法性要求相一致。

2.地方自治所体现的分权与中央集权必须遵循地方自治优先，集权必要性原则。地方自治虽然可以采取不同的模式，但其差别主要表现在自治的范围与程度，然而在自治层面则须以地方自治为优先治理手段，即在中央集权治理与地方自治治理均能达成目的时，应优先通过地方自治的途径来达成目的。集权只有在地方自治治理不能完成目的时方可采用。如我国民族区域自治制度中，民族区域自治区的财政收入由其自主安排使用，在不足时中央给予一定的补助这一内容即体现遵循了地方自治优先，集权必要性原则。这与比例原则中必要性原则的内在要求相一致。

3.比例原则中的均衡原则要求行为所采取的手段虽然能够达成目的，但是其付出与效果显失均衡，则该手段被禁止。具体到自治领域，如通过集权可以完成自治范围内无法完成的特定目的，但是所带来的效果如造成自治范围内经济恶化、人权被践踏等严重情形而显失均衡，则此时该集权手段应被禁止。当然均衡的过程并非能够通过科学的计算方式来完成，其存在一定的空间。均衡原则留下的空间恰好使所采取的手段能够根据社会中的复杂因素而作相应的调整，当然前提是均衡原则的运用必须符合法治架构下妥当性原则中的目的性要求以及必要性原则中对于遵循地方自治优先与集权必要性原则的内在要求，否则将导致均衡原则的泛滥而使集权与分权的权衡脱离比例原则的架构。

五、结语

通过对欧盟宪法原则的分析可知比例原则在纵向分权中具有重要作用。联邦制、单一制等结构形式中也存在比例原则。当然以上是对纵向分权架构中比例原则运用的尝试性分析，整体上具有一定的宏观性，从而区别于在执法、司法等领域中比例原则的具体适用。在微观层面，比例原则在诸多领域被广泛适用，如行政执法、行政诉讼中等。然而由于比例原则不仅是一种技术，更体现与法治逻辑相一致的方法与法治思想。因此，比例原则的适用也不局限于微观层面，其在权力架构等宏观层面也具有存在形态，且具有重要的作用。对于比例原则在纵向分权中的运用便是此方面的尝试，而未涉及微观层面的探讨，如国家权力对于公民权利的的侵害等具体领域中比例原则的适用问题等等。

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* 作者简介：王书成，男，江苏盱眙人，中国人民大学法学院宪法与行政法学专业博士研究生。

[①] See “The European Union Constitution”, Article I-11 Fundamental principles.

[②] See Jurgen Schware, European Administrative Law, London:Sweet & Maxwell, 1992, p.689.

[③] See “The European Union Constitution”, Article I-3 The Unions objectives.

[④] 参见张千帆：《自由的魂魄所在——美国宪法与政府体制》，中国社会科学出版社2000年，第273-275页。

[⑤] 参见城仲模：《行政法之一般法律原则》（一），三民书局1999年版，第153页。

[⑥] 范剑虹：《欧盟与德国的比例原则——内涵、渊源、适用与在中国的借鉴》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2000年第5期。

[⑦] 参见薄贵利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社1991年版，第130页。

[⑧] 参见童之伟：《国家结构形式论》，武汉大学出版社1997年版，第148页。

[⑨] See “The European Union Constitution”, Article I-3 The Unions objectives.

[⑩] 参见丹尼尔.J.伊拉扎：《联邦主义探索》，上海三联书店2004年版，第93-98页。

[11] [苏]比斯考金：《民主集中制：集权和分权问题》，《苏联东欧问题译丛》1982年第一辑，第36页。

[12] 参见薄贵利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社1991年版，第131页。

[13] 丹尼尔.J.伊拉扎：《联邦主义探索》，上海三联书店2004年版，第55页。

[14] 参见张千帆：《自由的魂魄所在——美国宪法与政府体制》，中国社会科学出版社2000年，第274页。

[15] 苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节》，《中国社会科学》2004年第2期。

[16] 丹尼尔.J.伊拉扎：《联邦主义探索》，上海三联书店2004年版，第94页。

[17] 参见童之伟：《国家结构形式论》，武汉大学出版社1997年版，第146页。

[18] 参见丹尼尔.J.伊拉扎：《联邦主义探索》，上海三联书店2004年版，第53-58页。

[19] 参见金太军、赵晖等：《中央与地方政府关系建构与协调》，广东人民出版社2005年版，第138页。