作者：金勇（同济大学建筑城规学院规划系博士研究生）

文章来源： 法治政府网 2007-05-21

[摘 要]目前我国城市规划行政中存在滥用权力的现象。城市规划行政应坚持“权利本位”，以维护和保障行政相对人的权利为根本目的。建立行政信赖保护制度是在城市规划中实现权力控制与权利保护的一种有效途径。

[关键词]城市规划行政；权力控制；权利保护；行政信赖保护制度

The Establishment of Administrative Trust Protection System in Urban Planning/Jin Yong

[Abstract] Nowadays,the phenomenon of abusing the administrative power of city planning exists with the

urban planning administration.The city planning administration should insist on the"right standard",take

protecting and guaranteeing the right of the opposite person for administration as the ultimate goal.It is an

effective way to reach the goal of control and protection of rights in city planning by establishing the

dministrative trust protection system.

[Key words] Urban planning administration,power control,right protection,

administrative trust protection system

１、引言

当前，我国城市规划行政在权力控制和权利保护方面尚存在一些缺陷[1][2]，对此，规划界人士也提出了一些相应的对策，如加强城市规划的程序性[3]，加强城市规划的公众参与等[4]。虽然在城市规划行政中实现权力控制和权利保护有多种途径，但为了使论述更为集中且更具针对性，本文仅对在城市规划中建立行政信赖保护制度这一问题进行探究。

目前规划界对行政信赖保护制度问题尚缺乏深入、细致的研究。就笔者的阅读范围而言，笔者发现迄今只有几篇文章粗略地提及了城市规划中的行政信赖保护问题[5～7]，并且这些文章对该问题的分析大都停留在较为宏观的层面，缺乏具体的微观分析和制度构建探讨。因此，本文试图在制度设计方面有所突破，以弥补上述缺陷。

２、城市规划中进行权力控制和权利保护的必要性和正当性

2.1必要性

城市规划作为政府的一项职能，体现了政府对社会生活的管理。虽然城市规划本身具有一定的技术性特征，涉及交通、环保、建设、经济等自然科学和社会科学的诸多领域，但它是一种政府职能，政府进行的城市规划活动势必以权力运行的形式表现出来。此时的城市规划就不仅要对城市的空间布局做出技术性安排，而且还要对自然资源和社会资源做出分配，对各种利益关系做出调整。诚如拉卡兹所言：“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理上的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系。”[8]

根据我国城市规划法的规定，城市规划行政主管部门(主要指规划局及规划委员会)享有广泛的权力，包括城市规划的编制权、审批权及实施管理权，其中实施管理权又具体包括建设用地核定权、建设工程批准权、用地调整权、监督检查权、行政处罚权、复议裁决权等。但既有的城市规划法没有具体规定城市规划行政相对人享有的权利，这不能不说是一种缺憾。依据“权利本位”理念，行政相对人应享有下述权利：建设项目选址意见书申请权，建设用地规划申请权，建设工程规划申请权，基于城市规划行政主管部门的行政行为产生的行政复议申请权、申诉权、行政诉讼权及行政赔偿、行政补偿请求权等。

权力被滥用的主要特征就是权力的行使超出了法律规定的合理限度。笔者认为，之所以需要对城市规划中的权力运行进行控制，原因包括以下两点：①缺乏控制的权力有可能被滥用。权力犹如一把“双刃剑”，其运行的效应是双重的，既会给社会和公民带来利益和安全，也可能对社会和公民造成危害。孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]②缺乏控制的权力运行有可能造成决策失误。虽然在城市规划中政府的作用是主导性的，但政府也不是全知全能的，它本身也存在缺陷[10]，也会出现决策失误，从而造成“政府失灵”(government failure)。事实表明，在城市规划中，权力由于缺乏控制而被滥用或者造成决策失误，往往会对公共利益和公民、法人及其他组织的权利造成侵害。因此，在城市规划行政中，有必要对权力进行合理控制

2.2正当性

城市规划行政属于行政法调整的范围，而行政法的核心是行政权和公民权之间的关系问题。如何处理行政权与公民权之间的关系，视何者为根本，将直接决定行政法的价值取向①[11]。审视行政权和公民权的关系，笔者认为应当将其上升到权力与权利的关系这一宏观范畴。权力是指“一个人(或一群人)按照他所意愿的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”[12]从一般意义上理解，权力的主体可以是个人，也可以是集团或国家，拥有权力可以使这些主体按照其所希望的方式贯彻自己的意志和政策，从而控制、操纵或影响他人的行为，而不管被控制、操作或影响的人同意与否。在各种权力当中，国家的权力居于核心地位，政府的日常活动表现为行使各种权力以管理社会生活。权利则是“规定或隐含在法律规范中，实现于法律关系中的，主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。”[13]

在权力与权利的关系中，权利是根本，权力来源于权利，服务于权利并以权利为界限。在民主法治社会，权力的设定和行使均应以保障权利的实现为目的，同时，权力的运行不应超出权利授予它的界限，国家也不应当为了实现保障权利之外的目的而行使权力。公民权利是国家权力产生的源泉和赖以存在的基础，也是国家权力配置、运作的实际指向和界限。

由此不难得出这样的结论：行政权的设定和行使应当以维护和实现公民权为目的，在行政权和公民权的关系中，公民权是根本，行政权来源于公民权、服务于公民权并以公民权为界限。不可否认的是，随着社会生活的日益复杂化和多样化，行政权力有不断扩张的趋势。增加必要的行政权力是可以被允许的，但是“我们也必须清醒地认识和直面行政控制中所固有的某些危险。如果一项公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁和压迫。”[14]因为城市规划行政是政府行政的组成部分，所以城市规划行政的指导思想也应当从原先的维护行政权力转向维护公民权利，以维护并保障公民权利的实现为根本目的。需要指出的是，此处强调的“权利本位”并不等同于“公众本位”②[15]。“公众本位”是与“国家本位”、“个人本位”相对应的范畴，而“权利本位”是与“义务本位”、“权力本位”相对应的范畴。前者针对的是公众利益、国家利益和个人利益何者为先的问题，而后者针对的是权利、义务与权力何者为先的问题。在城市规划行政中坚持“权利本位”，为权力控制和权利保护的正当性提供了基础。

３、建立城市规划行政信赖保护制度

3.1行政信赖保护的涵义与起源

行政信赖保护指在行政相对人对行政主体的行政行为的合法性和确定性形成合理信赖，并且这些信赖值得保护时，行政主体不得随意改变已经生效的行政行为，确需改变的，必须对由此给行政相对人造成的损失予以补偿。

行政信赖保护制度源自德国。1956年，德国柏林高级行政法院通过的一个判决确立了信赖保护原则③[16]。在1973年举行的德国法学者大会上，“行政上的信赖保护”被确定为第二次会议的主题。此后，信赖保护作为一项基本原则被纳入德国的《联邦行政程序法》、《联邦建设计划法》等法律。目前，信赖保护原则在其他一些国家和地区(如日本和我国的台湾地区等)已经成为行政法的一项基本原则[17]。在我国(除台湾地区外)，目前的行政法学界对信赖保护问题的研究刚刚展开，行政立法上也还未普遍地将信赖保护作为一项基本原则予以规定④。

3.2行政信赖保护制度的价值

(1)行政信赖保护制度有利于控制行政权力的运行。行政主体如果能够随意变更自己做出的行政行为，势必将使行政法律秩序处于不稳定状态，行政相对人的权利也可能因此受到损害。确立行政信赖保护制度有利于对行政权力的运行加以约束，防止因行政主体随意行使行政权力而对行政相对人的权利造成侵害。在信赖保护制度下，行政行为的变更受到严格限制，除非出现特殊情况，否则行政主体不得变更做出的已生效的行政行为；并且，如果行政主体确因情况需要而变更行政行为，也必须对由此给行政相对人造成的损害予以补偿。这样，行政主体在做出或变更行政行为时就需要考虑由此而带来的结果，从而促使其谨慎行政。

(2)行政信赖保护制度有利于维护行政相对人的权利。在行政信赖保护制度确立之前，对于行政侵权行为或行政征用造成的损害，行政相对人只能取得赔偿或补偿，而对于具体行政行为的变更造成的信赖利益方面的损失，由于缺少法律的相关规定而得不到有效救济。行政信赖保护制度的确立弥补了这一缺陷。一方面，它严格限制行政主体变更已经生效的具体行政行为(以往的行政补偿制度缺少这方面的规定)；另一方面，它为行政相对人因具体行政行为的变更而受到的损害提供了有效的补偿。总而言之，该制度使行政相对人的权利得到更全面、更有效的维护。这也反映了现代行政法在理念上的转变，即从以往注重维护行政机关的权力和管理秩序向注重维护行政相对人的权利转变。

3.3城市规划行政信赖保护制度的构建

通过上述分析，笔者认为应当在我国城市规划中建立行政信赖保护制度，这将有利于在城市规划行政中实现权力控制和权利保护。当前《行政许可法》将信赖保护规定为一项原则，说明我国已经开始在行政法治中接受信赖保护思想，并在制度层面逐步采取相应的措施。作为行政法治组成部分的城市规划行政应当顺应这一发展形势，确立相应的行政信赖保护制度。目前，《城市规划法》中没有关于信赖保护的任何规定，只有少数地方性法规对此作了零星的规定。如《深圳市城市规划条例》第四十九条规定，经批准的临时建设用地在“使用期内因城市建设需要，用地者必须服从并按规定时间自行拆除一切临时建筑物、构筑物。用地者有权获得不高于其所交土地使用费百分之五十的补偿。”此外，《行政许可法》颁布后，建设部出台了相应的《建设部机关实施行政许可工作规程》⑤，其中第十九条规定：“主管司局根据利害关系人的请求或者依据职权，可以依法撤消、注销行政许可，制作《撤销建设行政许可决定书》、《注销建设行政许可决定书》，发送当事人。撤销建设行政许可涉及应当由建设部行政赔偿的，赔偿费用按照国家有关规定办理。”第二十条规定，在特定情况下，主管司局可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但“变更、撤回建设行政许可给被许可人造成财产损失的，应当依法给予补偿。”这些规定的出台无疑为建立城市规划行政信赖保护制度奠定了一定的基础，但这些规定尚不系统、不完备，没有完全体现信赖保护思想⑥，也没有对行政信赖保护的适用条件、适用范围、保护方式，以及信赖损害补偿的范围、标准、取得方式、救济途径等做出具体可行的说明。

3.3.1城市规划行政信赖保护的适用条件

(1)信赖基础。信赖基础指城市规划行政主体做出了有效成立的具体行政行为，如根据行政相对人的申请做出的行政许可。信赖保护针对的具体行政行为不仅包括行政许可，也包括城市规划管理中的行政处罚、行政指导等其他行政行为⑦。至于城市规划的编制和审批，笔者认为不适用信赖保护，这是因为城市规划的编制和审批属于行政规划，是抽象行政行为，具有行政立法的性质[18]。根据我国目前的法律规定，对于抽象行政行为不能提起行政诉讼，也不可申请行政复议⑧。因此，即便将城市规划的编制和审批纳入行政信赖保护的范围，也无法对此提供相应的救济途径。对此类行政行为的监督和制约可以通过司法审查、公众参与等其他方式来实现。

(2)信赖表现。信赖表现指在城市规划行政主体做出了有效成立的具体行政行为之后，行政相对人因为信赖该行为而对自己的利益采取了一定的处分行为(包括作为和不作为)，且该行为一旦做出便无法逆转。同时需要指出的是，信赖基础和信赖表现之间必须存在因果关系。如某法人向城市规划主管部门申请建设用地规划许可证并得到许可，该法人因信赖该许可的合法有效性而投资建设房屋。在此过程中，该法人投资建设房屋的行为与城市规划主管部门做出授予其建设用地规划许可证的具体行政行为之间就存在因果关系。如果在城市规划行政主体做出了有效成立的具体行政行为之后，行政相对人并没有据此对自己的利益采取处分行为，或者该处分行为可以逆转，则不构成行政信赖保护。

(3)信赖值得保护。信赖值得保护指城市规划行政相对人对行政主体做出的具体行政行为的信赖是正当的，其衡量的标准在于，行政相对人对这种信赖有无过错。如果行政相对人对行政主体做出的具体行政行为的信赖没有过错，那么这种信赖就是正当的，否则这种信赖就是不正当的。据此，在下列情况下，对城市规划行政相对人的信赖不予保护：①城市规划行政主体做出有效成立的具体行政行为是由于行政相对人使用欺骗、贿赂等不正当手段促成的；②行政相对人对重要事项进行了不正确或不完全的说明，如在申请建设用地规划许可证时向规划部门提供了错误信息；③行政相对人明知信赖基础违法，如在申请建设工程规划许可证时明知规划主管部门的许可不符合相关法律规定；④行政相对人事先知道信赖基础在未来将会变更。

3.3.2城市规划行政信赖保护的对象

城市规划行政信赖保护的对象是在城市规划中因信赖行政主体做出的具体行政行为而对自己的利益采取了一定处分行为的行政相对人，既包括直接相对人也包括间接相对人。其中，直接相对人指受行政主体做出的具体行政行为直接影响，并因信赖该行为而对自己的利益采取了一定的处分行为的行政相对人，如被授予建设用地规划许可证并因此投资建房的申请人。间接相对人指受行政主体做出的具体行政行为间接影响，并因信赖该行为而对自己的利益采取了一定处分行为的行政相对人，如购买具有合法资质的开发商建设的商品房的业主。

3.3.3城市规划行政信赖保护的适用范围

城市规划行政行为是城市规划行政主管部门(主要指规划局和规划委员会)运用行政权针对行政相对人做出的法律行为，具体包括城市规划中的行政许可(主要指建设项目选址许可、建设用地规划许可、建设工程规划许可)、行政处罚等。城市规划行政信赖保护的适用范围包括城市规划行政行为的存续和变更，而变更又包括以下三类情况：

(1)城市规划行政行为的无效。城市规划行政行为的无效指城市规划行政行为因明显、重大违法而自始至终不产生法律效力，如城市规划行政机关越权做出某种行政许可。

(2)城市规划行政行为的撤销。城市规划行政行为的撤销指城市规划行政行为因合法要件缺损或不适当，由有关的行政机关做出撤销决定而使之失去法律效力。

(3)城市规划行政行为的废止。城市规划行政行为的废止指合法的城市规划行政行为因其所依据的法律、法规的修改、废止或其他客观情况发生变化而被废止，如由于城市规划法的修改，某城市规划行政机关做出的行政处罚行为失去法律依据而被废止。城市规划行政行为废止后，其效力从废止之日起失效。

需要强调的是，上述城市规划行政行为的变更适用行政信赖保护的前提是：城市规划行政相对人对行政行为的变更不存在过错。

3.3.4城市规划行政信赖保护的取得方式

根据城市规划行政行为是否变更，城市规划行政信赖保护的取得方式分为两类：

(1)存续保护。当城市规划行政行为没有发生变更时，由于信赖基础未发生变化，行政相对人因该行政行为获取的信赖利益仍处于稳定状态而不会受到损害，这就是存续保护。

(2)财产保护。当城市规划行政行为发生变更时，既有的信赖基础发生变化，如果该变化对行政相对人的利益造成损害，就必须对这种损害提供补偿；如果该变化未对行政相对人的利益造成损害，则仍采取存续保护方式。

城市规划行政行为是否可以变更应当遵循以下标准：如果行政行为的变更带来的公共利益大于行政相对人的信赖利益，则行政行为可以变更，但须予以相应的补偿；如果行政行为的变更带来的公共利益小于行政相对人的信赖利益，则不论该行政行为是否合法，都不能变更。总而言之，城市规划行政行为无论变更与否，都不应使行政相对人陷于更为不利的境地。但是，当前的某些法律规定将公共利益置于绝对至上的地位，如《行政许可法》第九条规定，在某些情况下，“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这就意味着只要行政行为的变更能够产生公共利益，行政机关就可以变更行政行为，而不管这种变更带来的公共利益是否大于行政相对人的信赖利益。这就有可能造成下述情况：行政机关因变更行政行为而对行政相对人进行的补偿比该变更带来的公共利益还大，得不偿失，这是不符合行政效率原则的。而本文提出的城市规划行政行为的变更标准应符合行政效率原则。笔者认为，行政信赖保护不应过分强调公共利益至上，也不应片面保护行政相对人的信赖利益。

此外，城市规划行政机关变更行为时，必须以适当、合理的方式告知行政相对人。

3.3.5城市规划行政信赖损害的补偿

(1)补偿的范围。因城市规划行政行为的变更而给行政相对人造成损害的，其补偿范围应当包括先决成本及信赖利益。其中，信赖利益又分为既得利益和期待利益。

在城市规划行政中，先决成本是行政相对人为了获取信赖利益所付出的代价；而信赖利益是行政主体做出一定的具体行政行为，行政相对人因信赖该行为而处分自己的利益，该具体行政行为因客观情况发生变更而给行政相对人造成的损失。其中，既得利益是行政行为变更对行政相对人基于信赖已经获取的利益所造成的损失；期待利益是行政行为变更对行政相对人基于信赖可能获取的利益所造成的损失。

例如，某房地产开发公司已依法取得当地规划局的规划许可证。许可证规定，该房地产公司作为建设单位，可在许可区域内建住宅若干栋，并对住宅高度及其与周边建筑的间距都有规定。房地产公司依此许可证开始施工。但与新建楼房相邻的单位以规划局规划违法为由，到法院提起行政诉讼，要求依法撤销规划局对房地产公司做出的规划许可行为。经法院开庭审理，规划局的规划许可行为被确认为无效。规划局依此判决吊销了已向房地产公司核发的《建设工程规划许可证》及红线图，并对房地产公司下达了《违法建设停工通知书》。在这一案件中，房地产公司的情况符合行政信赖保护的适用条件，可因此获得损害补偿。其中，房地产公司为获取规划许可证所支出的费用为先决成本；其因信赖该许可已经为建房支出了资金，由于规划许可的撤销而造成的损失为既得利益(即已建住宅被拆毁造成的投资损失)；其因信赖该许可而可能取得的利益，由于规划许可的撤销而造成的损失为期待利益(如房地产公司建房是为了出售以获取利润，但规划许可的撤销导致所建住宅被拆毁，由此房地产公司就无法正常出售这些住宅并获取利润，这一部分失去的利益即为期待利益)。

(2)补偿的标准。笔者认为，由于我国各地经济和社会发展水平存在较大差异，不应在城市规划行政信赖损害的补偿标准上搞“一刀切”，而应允许各地根据具体情况分别制定相应的赔偿标准。对于先决成本和既得利益，由于这一部分损失比较容易确定，应当采取完全补偿原则；对于期待利益，由于这一部分损失难以完全确定，可采取适当补偿原则。

(3)补偿的取得方式。在城市规划中，一旦发生行政信赖损害，造成该损害的行政主体应当主动对行政相对人予以补偿，行政相对人也有权要求行政主体对其进行补偿。

(4)补偿的救济措施。如果城市规划的行政主体拒绝对其给行政相对人造成的信赖损害进行补偿，行政相对人有权据此提起行政复议，对行政复议结果有异议的，可继续提起行政诉讼；行政相对人也可不经过行政复议而直接提起行政诉讼。至于此类行政复议及行政诉讼适用的时效，笔者认为可遵循目前《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定⑨。

[注 释]

①对此，目前理论界存在三种观点。第一种观点认为行政主体和公民之间的关系是一种支配与服从的关系，行政法的作用是保障行政机关的行政权力，该观点以大陆法系的“功能主义模式”为代表。第二种观点认为行政法的目的是控制行政权力，保护公民权利，该观点以普通法系的“规范主义模式”为代表。第三种观点认为行政主体和公民既对立又合作，行政法对行政权和公民权都要加以制约和激励，该观点以近年来兴起的“平衡模式”为代表。

②笔者注意到，有学者提倡将“公众本位”作为我国城市规划立法的思想基础。

③当时，西柏林的市政委员向一位寡妇保证，如果她从民主德国迁往西柏林，市政当局将向她提供一定的福利补助。该寡妇迁到西柏林后，一开始得到了补助，但不久，市政当局以她不符合法定条件为由停止对她发放补助并要求其退还业已领取的补助。这位寡妇因此诉至法院，柏林的高级行政法院判决她胜诉。法院认为，以依法行政原则这一标准衡量，授予补助的决定明显违法；但是私人信赖这种决定的有效性也是合乎情理的。法院承认这两个原则都是法治国原则的要素，因而这两个原则中的任何一个都不必然优于另一个。决定依法行政原则所保障的公益是否优于保护私人对行政行为有效性的信赖，必须对这两个原则进行衡量。只有在答案是肯定的时候，才允许撤销非法行政行为。

④目前，我国只有少数体现部分信赖保护思想的法律规定。如1999年11月最高人民法院通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十九条规定：“根据行政诉讼法第五十四条第(二)项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”目前，在原则性规定中体现信赖保护思想的行政法律，只有2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》，该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

⑤资料来自建设部网站：http://www.cin.gov.cn/indus/file/2004070208.htm。

⑥严格按照行政信赖保护的含义来讲，不论出于何种目的，行政主体都不能随意变更已经做出的行政行为，而目前我国的城市规划法规并没有对行政主体变更行政行为作出严格限制，只是要求对由此给行政相对人造成的损害予以补偿。

⑦这也是笔者之所以认为当前城市规划行政信赖保护制度不系统、不完备的原因之一，当前的法律规定只将城市规划行政许可的行政行为纳入了信赖保护的范围，而忽略了其他城市规划行政行为。

⑧参见《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国行政复议法》。

⑨即城市规划的行政主体变更其具体行政行为，给行政相对人造成信赖损害并拒绝予以补偿的，行政相对人可自知道该具体行政行为之日起六十日之内提起行政复议申请；也可自知道该具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。

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