作者：张明华（南京工业大学法学院讲师）
文章来源：北大法律信息网 2007-05-21
【摘要】
传统诉讼法理论将原告资格限制在申诉人须与本案有直接利害关系，对于环境等社会公益，公民被认为不具有直接利害关系，其原告资格不被承认。这样，当环境社会公益遭受侵害时或有侵害之虞时，公民便无法通过司法手段来维护这一公益。环境公益诉讼制度的出现，既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破，也是对传统诉讼法律制度的超越。
【关键词】原告资格；环境公益诉讼；理论基础；现实依据；设想
传统法律理论认为，维护社会公益乃国家之职责，对危害社会公共利益的行为，理应由国家适用公权力追究其责任，公民私人无权亦无需介入；法院被认为是处理个人利益之间的纠纷，而不是管理有关公共利益的事务；行政权的行使原则上不受司法干预，起诉资格的限制正是用以阻止法院过分介入行政机关的事务。相应地，建立在这一理论基础之上的传统诉讼法体系立足于维护个人私益，对于公民个人间的私益纠纷，公民个人可以通过法院适用司法力量维护自身合法权益，而对于社会公共利益，公民个人因对其无直接利害关系，其原告资格不予承认，对于遭受损害或损害之虞的社会公益之维护，法院大门对公民个人是紧闭着的。事实证明，当人类进入到社会生活日益复杂化和利益关系日益多元化的现代社会，“行政万能论”下的单纯依靠国家这一单个主体已远远不能适应维护各种社会公益，恢复被破坏了的社会利益秩序的需要，作为国家行政权补充之私人力量运用司法手段来弥补这一不足越来越被认为是从根本上抑制社会公益损害的一剂良药。
因此，对“国家——行政权力——社会公益；公民——司法手段——私人利益”这一旧有权力架构的突破，授权每个公民个人对公益损害享有提起诉讼的权利，无论是私益纠纷还是社会公益的损害，司法大门都要为公民个人永远地敞开着，这已成为现实的需要。而公益诉讼制度正是为适应这一突破性要求而产生的一项理想的制度设计，并为国外立法与实践所检验与认同，本文所要关注和研究的是这一制度在环境法领域的实现——环境公益诉讼制度，并对这一制度的相关问题进行研究，以期对我国的环境保护立法与实践有所启示。
一、环境公益诉讼之概念与特征
环境公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，如环境民众诉讼、环境公民诉讼（Environmental Citizen-Suit）等，但其内涵基本一致。环境公益诉讼制度——作为对传统法律理论与传统诉讼法律体系进行理念性更新与突破的新型诉讼方式与手段与传统的普通环境侵权救济诉讼方式与手段相比，具有显著的特征：
首先，它是指被诉行为侵害了或危及到社会性的公共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益；而在环境公益诉讼之场合“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。因此，我国这里提出的是在传统的限制资格的原则下，原告如果不能向法院提出诉讼，该如何处理。” [1]在此情形下，起诉资格的实质问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不在于是否涉及他的个人权利或利益”。这也从一侧面反映了同“唯有法律上有直接利害，才有资格提起诉讼”的传统诉讼制度相比，不断放宽了原告起诉资格的限制，而使越来越多的公民个人或其它组织（私人力量）通过司法力量维护（环境）社会公共权益的渠道愈加畅通。
其次，环境公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
再次，环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其它公共权力机构，即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼；如被诉对象是公司、企业、其它组织或个人，即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。
二、相关国家环境公益诉讼制度之考察
（一）环境行政公益诉讼制度
从西方各国行政诉讼演化的历史来看，当代立法的趋势是降低起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，促进公民对自身利益和公共利益的维护。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[2]
在美国，尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格，即使有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系。在不断发展的司法判例的推动下，人们认识到，在请求复审政府行为的合法性的诉讼中，应保护的是公共权利而不是私方当事人的权利。如果立法机关认为合适，它可以把维护公益的任务委托给政府官员，例如，委托给司法部长，甚至可以委托给私方当事人。所谓的“私方司法部长”理论由此形成，国会可以制定一部法律授权某个公民提起复审诉讼，一旦这种诉讼提起了，“私方司法部长”不是保护他自己的利益，而是保护公共利益，他是依法律规定维护公共利益。[3]这种理论，在环境法领域得到了极好地体现，美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若它们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由请求司法审查，这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定，允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来，包括《空气法》和《水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”赋予公民以提起司法复审资格，认可公民可以象司法部长和政府一样起诉环境不法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。。
英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不象过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起资格的一个改进。[4]此外，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济，在英国，只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼，起诉之目的并非为其自身，而是为一般公众的利益。在英国为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。
大陆法系国家的学者一般按诉讼标的的性质将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼属于传统的行政诉讼范畴，其目的仅限于保护原告私人权益，一般要求原告本人权益直接受到侵害才会认可其起诉资格。与之相对，客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得以客观公正的适用。客观诉讼并不着眼于当事人本身法律权利的存在与否，因而不同于以当事人之间权利义务为内容的普通法律争议。大陆法系国家在原告资格问题上正展现出行政诉讼客观化的趋势。如在法国，其越权之诉在性质上属于客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时，请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。与主观诉讼相比，越权之诉有其重要特点。首先，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益（当然，审美与环境利益自不例外）。最后，请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉，这正契合了环境公益诉讼预防性的特点。[5]
（二）环境民事公益诉讼
与环境行政公益诉讼一样，公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普通呈现放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的“本人直接受损害”的诉讼资格限制，已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要，公民针对环境公益侵害而起诉的原告资格日益得到承认。
英美国家传统上对环境污染和环境破坏行为是采用“妨害行为”这一概念加以概括的，并将其分为“公益妨害”和“私益妨害”而对两者适用不同的原告资格。只有公共官员，如各级检察官才享有代表公众提起旨在取缔公益妨害的资格，私人无权就公益妨害提起诉讼，如公共官员怠于行使起诉权，就会造成公益妨害可以继续存在和受害者得不到法律救济的不合理现象。因此，美国在立法和实务中放弃了不同类型损害的划分原则，私人可以针对公益妨碍提起诉讼。联邦环境法规和部分法规中的“公民诉讼条款”确认了公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为，提起环境公益诉讼的资格。而英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相关的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官均可提起诉讼。[6]比如，英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。
在大陆法系国家，以欧盟为例，有学者在论及健全环境民事责任体制的问题时指出，环境公益损害民事责任（与传统损害相反）的效力不仅取决于行政和司法当局高效率处理案件的能力，而且取决于公众可以提起诉讼的方式。在传统损害案件中，受害人有权向行政或司法机关提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。而由于环境保护针对的是公共利益，如果环境受到威胁或损害，国家当然首先有责任采取行动。但是，国家在这种情况下可以得到的公共资源有限，并且日益认识到公众应该感到对环境负有责任，根据情形应能代表自己行动。这里强调了放宽公众提起环境民事诉讼的必要性。在该领域的最重要的法律工具《奥尔胡斯公约》中，有一个提起司法诉讼的专门条款，该条款形成了由个人和公共利益团体提起的不同诉讼的基础。[7]
三、环境公益诉讼制度产生的理论基础
（一）法理基础：权利的社会化与诉讼法在新型权利保护上的突破
由于环境侵害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性，这使得相关的实体法与程序法也难免打上浓郁的社会性色彩。因此，论及环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。[8]追溯历史，近代法律以个人主义、自由主义为法律思想基础，以权利本位为最高理念。然而，随着现代化大生产的出现，自由资本主义向垄断资本主义转变的完成，传统私法观念越来越不能适应社会利益之需要，西方各国不得不摒弃个人主义与自由主义，而以团体主义思想取而代之。这种转换反映在法律上便是社会本位观的兴起。作为传统典型私法的民法显得尤为突出，它借用社会法理以补充其私法自治的缺陷，对所有权绝对、契约自由、过失责任三大原则进行修正，权利的享有和行使应尊重社会公共福利的观念成为现代民法（当然也含其它部门法）的指导思想。这些转变恰好与以社会性为显著特征的环境侵害的处理须诉诸社会法理相吻合。
如何解决“环境公益侵害处理”这一问题，民法等部门法都展开过寻找适当的新型权利作为环境侵害救济理论依据的探索。如在民法体系上建立环境权的概念，并赋之与人身权、财产权同等地位的观点，尽管这一将环境权作为私法上的实体权，受害人可据以提起侵权行为的不作为请求的观点，尚难从根本上被立法与司法确认，但是这些均不能否认民法学在以实体上环境权作为环境侵害救济理论依据方向所作的努力。与此相反，程序性的环境权则容易在环境法中得到确认和保障，能够产生保护公民环境权益乃其他权益之功效。很多先进国家以法律上的具体程序性规定维护环境公益，如美国的“公民诉讼条款”即其适例。程序性环境权可以通过融入环境法的主体而在环境保护和环境侵权救济方面首先打开通道，这使得环境公益诉讼制度的建立具有了非常现实和迫切的意义。
为适应新型权利的出现和维护，诉讼法需要首先进行革命性突破，而此种突破的前提则是在于诉之利益观的更新，在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。然而，随着新型纠纷（环境公害纠纷、垄断公害诉讼等）的出现，由于其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉之利益观进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，应尽量扩大诉的利益的范围，对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。[9]在旧有的诉的利益观的指导下，法院通过“衡平平衡”等利益衡量方法，常常偏向于保护产业活动、经济利益，实质上是对排除侵害请示权的极大限制乃至否认，于受害者和公共利益极为不利。因此，环境诉讼中利益衡量的首要原则乃在于突破纯粹意义上诉的利益观的束缚，更好地兼顾产业利益和保护公众利益，维护社会公平正义这两方面的需要。
（二）方法论基础：一元法益主体框架的超越和多元框架的探索[10]
所谓法益是指法律所承认、确定、实现和保障的利益，各个法律部门都基于一定范围的利益而存在，都以协调各种相互冲突或重叠的利益为使命，而这种协调须以明晰法益主体为前提。传统诉讼法要求原告必须是遭受侵害的人身或财产权益的归属者，而环境法益的归属者乃是社会民众，因此传统诉讼法理念很难适用环境公益诉讼的要求。有必要突破只有诉讼利益的归属主体才能成为具体案件当事人的旧有思维模式，创造性地采取关于利益主体二分法或多分法的新型研究框架，即在针对侵害社会公共利益行为提起的诉讼中，将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事人可以不是直接利害关系人，而是利益的代表主体。
其实，关于法益主体二分法及多分法的突破性思维模式，在其它成熟的法律制度中早已得到完美的适用。如，公司法人治理结构理论中，公司财产的所有者与经营者相分离原则对公司独立人格确立的基础性作用，就是对利益归属主体与利益代表主体两分法的成功实践。在环境公益诉讼中，环境公益的归属主体是社会大众，一般由政府代表，但是为了补充和纠正行政职能行使之固有不足，公民个人或团体完全可以环境公益代表主体身份提起环境公益诉讼，这为维护环境公益显然是有利的。可见，法益主体两分法乃至多分法为环境公益诉讼代表主体法律地位的确立提供了方法论基础。
四、我国实现环境公益诉讼制度的现实依据
（一）必要性：中国环境问题的严峻性和“行政万能论”的失效
在我国，环境污染与生态破坏已达到了触目惊心的地步。环境问题的深刻化，已是毋需再强调的问题，如此深刻的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害，已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。环境问题是全球性的，但作为拥有十几亿人口的大国，不断恶化的环境形势，在中国显得尤为严峻和突出。
然而，我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策，严重忽视了其它社会力量（主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人）的作用。按理说，我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护社会公共利益。[11]然而，事实并非如此，这种单凭行政管理而排斥公民参与、忽视社会力量作用的单轨运行机制反而使我国的环境问题呈愈演愈烈之态势。至此，人们才开始对他们一度信奉的“行政万能论”表现出质疑，人们开始思索这种排斥公众参与并在环境领域实行单一行政管理与运行的国家环境管理体制有哪些致命缺陷。一阵思考之后，人们发现行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些，致使这种日益扩张的行政权力不仅不能承担起维护环境公益的重任，而且它本身就构成了对公共利益的威胁。
“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规律的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响。因为这类环境方面的影响由全社会来承担而并不直接对任何单个公民的利益，按照传统的行政诉讼理论，便没有人有资格对这类影响环境行为提起诉讼。这样对这些最具危险性的政府来说便根本没有监督的途径。”[12]因此，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立能够吸收公众参与环境管理运作的环境公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。
（二）可行性：社会利益群体的出现与环境领域的公众参与
过去在中国高度集权的计划经济体制下，“国家至上，大公无私”是国人的最高价值取向，公民的个人利益和社会利益被大一统的国家利益所淡化以至于被消解，作为群体利益代表的社会团体的功能萎缩，其社会权力的潜能远未充分发挥出来。在社会主义市场经济条件下，我们有必要更新观念，对社会利益的概念进行机制性重塑。赋予社会利益以新的内涵，需要我们摒弃传统的国家优位的法理念，从而转向社会优位理念。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家与社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织与非政府组织，其拥有的大小不等的社会权力的影响力与支配力也无处不在。[13]允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼，与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。随着公众环境意识的一定发展，出现了一些以维护环境公益为宗旨的环境团体组织，通过这些团体，公众可以更全面、更有效地参与管理环境事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个体一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。
环境问题的一个突出特点在于其利益冲突性，这种冲突是多层面、多方位的，这决定了各种利益的调和必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合“正义、公平、民主”，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与。环境公众参与包括环境立法参与、行政参与、司法参与，当今国际社会特别是发达国家都十分重视公众在环境保护中的作用，强调维护公众的正当环境权益，特别是程序意义上的环境权。环境权的主旨，就在于强调良好环境是一种权利，确立公益行政、环境秩序整顿行政中居民的法律主体地位，明确居民参与环境管理的意义。[14]公众运用司法手段解决环境公害，必将增强其保护环境的意识和维护自身环境权的信念，这一增强同时也为环境公益诉讼的建立创造了良好的民众基础。
五、我国建立环境公益诉讼制度的几点设想
作为一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，环境公益诉讼在我国的确立不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备与实践探索。制度革新应有利于保持法律的相对稳定性和安全性，变动过速反而影响法治建设的稳步前进，环境公益诉讼的发展应遵循循序渐进的原则，不妨借鉴美国的作法，采用判例逐步积累进而上升为法律的方法确立我国环境公益诉讼制度。同时，环境公益诉讼需要原告资格放宽、举证责任倒置、诉讼费用分担利于原告等多方面的配套跟进。笔者在此提供几点建设性意见。
（一）从判例到立法的上升路径
美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出“私方司法长官”理论，进而在若干环境法规中规定“公民诉讼条款”，以立法方式明示确定公民的此项法定程序性权利。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴。尽管我国不承认判例法，但最高法院的司法解释在法院审判时仍可作为法律依据适用，其公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力，并对全社会发挥着指向功能。因此，我国最高人民法院的司法解释与典型案例与美国的司法判例功能极为相似，为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡，我国可通过最高人民法院在典型案例中确认一定的规则，在积累相当经验的基础上，再通过司法解释逐步扩大原告资格。[15]
（二）原告资格的放宽
为了使环境公益保护获得可诉性，不应恪守传统诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。我国可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的环境公益诉讼界定为三类：一是环境民众之诉，是指申诉人与环境公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“环境公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是环境受害人之诉，一方面原告是环境侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到环境公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益两方面内容的环境公益诉讼；三是环保机关之诉，指负有维护环境公益职责的国家各级环保机关有权就其它机关的违法行为或不行为（能够造成环境侵害或有侵害之虞）提起环境公益性行政诉讼。
（三）举证责任的合理配置
1、环境民事公益诉讼中的举证责任
传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张，谁举证”，因而大多数情形下举证责任由原告承担。但在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”[16]因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。比如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定：原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成了举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果，则必须提供反证。
鉴于以上原因，我国环境民事公益诉讼举证责任倒置的原则必须得到立法肯定：环境民事公益诉讼的原告只需提出加害人有污染行为的初步证据，即可以支持其请求；至于污染事实是否确实存在，污染行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。
2、环境行政公益诉讼中的举证责任
在环境行政公益诉讼中，对被诉的行政行为当然应由被告行政机关承担举证责任，这与普通的行政诉讼并无差异。同时，行政法规、规章及相应的规范性文件数量之多、内容之繁杂，考虑到双方利益之均衡和依法行政之要求，也应由被告行政机关承担提供法律法规及规范性文件的责任。对被诉行政行为以外的其它有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍需遵循环境民事公益诉讼举证责任分配之要求，实行举证责任的倒置。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可以在相关的实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同的领域中得到不同特点的配置。[17]
（四）环境公益诉讼费用的承担及对公益诉讼原告的奖励
在环境新型侵权案件中，由于其牵涉面较大且涉及众多复杂专业知识与技能，原告即便履行其较轻的举证责任也需花费极为昂贵的诸如高科技术鉴定使用费用，往往为一般组织与个人难以承受。如果仅因诉讼费用而拒原告于法院大门之外，这无异于迫使民众放弃对环境公益的保护请求。所以，我国应吸纳他国的做法，适当减轻民众提起环境公益诉讼所需费用，在立法上，对诉讼费用的负担作出有利于原告的规定。如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。这种诉讼费用分担方式有利于保护公众提起环境公益诉讼的积极性，可供我国借鉴。
同时，每个人是自身利益的最大维护者，公共利益与自身私人利益相比较，较少为公民、法人或其它组织所“青睐”，加之，提起环境公益诉讼可能要花费大量时间、金钱与精力，为一般民众所不愿。环境公益诉讼的原告主要是出于对美好环境和和谐环境秩序的需要，为了鼓励与保护他们的这种“热心”，原告在胜诉后应得到国家奖励。如美国的《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中提取15-30%的金额作为奖励，这一规定对我国也不无借鉴意义。
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