作者：邢益民（上海市徐汇区城市管理监察大队）

文章来源：北大法律信息网 2007-02-04

【关键词】城市管理、综合执法、法律地位、机构性质

城市管理综合执法是基于我国开展的相对集中行政处罚权工作为前提的一种新兴的行政执法活动，因此在其进行执法时的法律地位和其机构性质成为了一个全新的法律问题。目前在全国范围内城市管理综合执法机构的法律地位和机构性质还没有统一，造成了城管执法在各省、自治区、直辖市的差异化状态。笔者将从城市管理综合执法

的权力来源，谈谈城市管理综合执法机构的应当具有法律地位和机构性质，旨在使得全国城市管理综合执法机构能够正确认识城管的法律地位和机构性质，更好的开展行政相对集中处罚权工作。

一、 城市管理综合执法的法律地位

任何一种执法活动都必须要有合法的法律地位，同样任何一种权力都不是凭空产生的，权力的产生必须有其合法来源，或是依据法律法规的授权，或是依有关主体的委托而取得的。那么城市管理综合执法的法律地位是由何而来的呢？对此有关行政机关有3种认为1、城市管理综合执法的权力来源是依法律法规授权而来的。2、城市管理综合执法的权力来源是依委托而产生的。3、城市管理综合执法的权力来源是依法律法规委托授权而来的。笔者认为第一种解释是城市管理综合执法的权力来源的合法解释，理由如下：

1、城市管理综合执法之所以称之为综合执法，是因为城市管理综合执法机构承担着多个行政职能部门的行政处罚权，并不是一个单一执法的行政执法机构。他承担着十几个甚至数十个行政部门的行政执法权，要执行的法律法规多达几十部上百条甚至几百条条款。如果该机构的执法权力不是依据法律法规授权，那么依据我国现有的法律规定其必定是在违法行政，违法执法。因为，在我国现行法律体系下还没有一个行政机关能够委托城市管理综合执法机构进行综合执法的，要想同时行使数个行政部门的行政处罚权必须依法律授权进行，同时也就意味着城市管理综合执法的法律地位是法律法规授权的行政执法。

2、现行的城市管理综合执法机构在进行行政综合执法活动时，其全部都是以自己的名义对外作出具体行政行为的。根据我国现行的法律规定，能够以自己名义对外作出具体行政行为的，其一定具有行政主体资格。依据《行政处罚法》规定，能够具有行政主体资格的机构必定是法律法规授权的单位，委托执法的单位不具有行政主体资格，也不能以自己的名义进行执法活动。城市管理综合执法之所以不能以委托执法的形式进行综合执法，很大的一部分原因也在于此。退一步讲，如果城管可以接受委托执法，那么可以试想，城市管理综合执法机构是依委托而进行执法，执法人员将身带几十本处罚决定书，遇到不同部门的法律法规时就要开具不同部门的处罚决定书，同时每一张处罚决定书上要加盖不同部门的公章，执法的繁琐不言而喻，这就与国家进行综合执法的初衷背道而驰了。

3、《行政处罚法》对于综合执法的法律规定是授权执法。《行政处罚法》作为全国人大颁布的国家法律对全国的行政执法活动进行了根本性的规范，是我国行政执法活动的重要依据。开展综合执法不同于一般的行政执法活动，综合执法承担着多个行政部门的行政执法权，其执法的要求是非常高的。它是代表着国家在进行行政执法活动，是以国家强制力为保障的执法活动。因此，《行政处罚法》对于综合执法有着十分严格的规定，即综合执法必须是法律法规的授权执法。

4、对于第三种解释——城市管理综合执法的权力来源是依法律法规委托授权而来的这一说法，笔者不想多谈，因为只要是学习过法学的人都知道委托执法只能是行政机关依照法律、法规或者规章的规定，在其法定权限内委托给具备法定条件的组织实施行政处罚。在法学上从来就没有法律法规委托授权执法一说。

笔者认为，通过上述阐述不难看出，城市管理综合执法机构的法律地位必定是依法律法规授权的行政执法，而不是一般意义上的普通行政执法，更不是委托执法。

二、城市管理综合执法的权力来源法律依据

由于城市管理综合执法是一个新兴的行政执法模式，因此在进行执法活动的过程中人们对于其进行执法的权力来源的法律依据有着多种不同的看法。基本上目前对于城市管理综合执法的权力来源有3种解释：1、依据《行政处罚法》第16条规定而取得2、依据《行政处罚法》第17条规定而取得3、依据《行政处罚法》第18条规定而取得。为什么会对于城市管理综合执法的权力来源的法律依据会有如此多的不同解释呢？笔者认为这是由于大家对于城市管理综合执法没有深入研究过，也没有正确重视城市管理综合执法的重要性。

笔者认为，城市管理综合执法的权力来源的法律依据有2个方面共同组成，即按照行政法规——《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）的规定，依据《行政处罚法》第16条规定取得城市管理综合执法权。

1、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）开篇第一句话“《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十六条规定：‘国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使’。”，这是全国实行相对集中行政处罚权的最为重要也是根本性的法律依据，可以说也是城市管理综合执法权取得的“母法”。其中不难看出，国务院在开展相对集中行政处罚权之初就是经过了深思熟虑的，中央明确意识到在法治社会里进行综合执法是有很多法律冲突在其中的，要想进行综合执法在法律规范上的难度是很大的。所以，国务院经过多方论证认为只能依据《行政处罚法》第16条在全国范围内依据法律进行授权执法。为什么在《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中不再依据《行政处罚法》第17、18条进行授权和委托执法？其中有很深层次的法律原因在其中，一个执法机构要行使多个行政部门的执法权必须依据多个法律法规进行执法，而现行的行政执法法律法规已经明确将不同的执法权授权给了不同的行政部门，而在这些法律法规授权中是没有综合执法机构的，要想使得综合执法机构在现行的法律体系中能够行使综合执法权，除非各法律法规制定机关修改法律法规，重新在各部法律法规中授权给综合执法机构执法权。这是一个不可能实现的工作。因此，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》只能依据《行政处罚法》第16条授权全国各综合执法机关以行政处罚权。

2、《中华人民共和国行政处罚法》对于执法主体有了明确规定，即第16、17、18、19条规定，分别对于不同的执法机构规定了不同的执法主体资格。那么对于承担着相对集中行政处罚权的城市管理综合执法机构的执法主体应当适用哪一条呢？笔者认为，依据法理学的基本原则——法有规定的依法之规定，对于城市管理综合执法机构应当适用《行政处罚法》第16条规定取得行政执法权。既然我国的行政法规《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对于城市管理综合执法的执法依据有了规定，就应当依据该法规适用《行政处罚法》第16条规定，这样才是依法行政的体现。

笔者通过上述论述可以得出一个结论，城市管理综合执法机构的权力来源的法律依据是根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》依据《行政处罚法》第16条规定而进行的。

三、城市管理综合执法机构的机构性质

目前我国的城市管理综合执法机构的机构性质显得非常混乱，多种机构性质并存甚至在一个机构中有多个不同单位性质，这些问题的存在严重损害了城市管理综合执法机关的执法形象和执法地位，降低了综合执法的严肃性。目前城市管理综合执法机构有3种机构性质：1、行政机关2、具有管理公共事务职能的组织3、事业单位。笔者认为，城市管理综合执法机构依据现行法律法规只能有一种机构性质，即为行政机关。

首先，城市管理综合执法机构不能是事业单位。众所周知，目前全国各行相对集中行政处罚权实施单位——城市管里综合执法机构都是以自己的名义对外作出具体行政行为，以自己的名义进行独立执法活动。而依据《行政处罚法》第18、19条的规定事业单位只能进行委托执法，而且接受委托的单位不得以自己的名义实施行政处罚。所以，城市管理综合执法机构不能是事业单位。还有，城市管理综合执法机构是依据法律法规授权而进行执法的，而事业单位是法律明确规定不能接受法律法规授权的只有行政机关和具有管理公共事务职能的组织才能接受法律法规授权。因此，依据法律法规规定城市管理综合执法机构更不能是事业单位。

其次，城市管理综合执法机构也不能是具有管理公共事务职能的组织。笔者认为城市管理相对集中行政处罚权的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。因此，我们在讨论城市管理综合执法机构的性质时，就应该把它放在《行政处罚法》制定时的大背景下来考虑。怎样合法、合理地行使行政处罚权？这就引伸出了《行政处罚法》第十六条的规定。让我们来看看《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中有关城市管理相对集中行政处罚权的范围：（1）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（2）规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（3）城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（4）市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（5）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（6）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；（7）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权；（8）城市管理相对集中行政处罚权的行政机关还可以履行法律、法规、规章或者省、自治区、直辖市和本市人民政府规定的其他职责。该《通知》一共做出了八项规定，其中前七项是具体明确的，那么第八项的内容如何理解？笔者认为第八项指省、自治区、直辖市等人民政府政府对自己的规章和授权范围里面可以调整的那部分进行调整。假若没有授权，对其职权范围外的，还是不能调整。对第八项的理解，实质上是如何理解相对集中行政处罚权的法律本质问题。相对集中行政处罚权的法律本质是对现行法律和行政法规规定的，已经由有关行政机关行使的行政处罚权，根据法律的授权，由国务院或者经国务院授权的省级人民政府作出职能上的调整，法律、行政法规关于行政处罚的主体资格的规定在这里可以不适用。但是现阶段，对法律、行政法规的这种调整，必须经国务院的批准，未经批准，不得调整。让我们设想一下，如果省、自治区、直辖市和本市人民政府可以对其他行政部门的执法权做出随意调整，不受限制的话，那么，前七项规定都可以去掉，规定一条就行了，即省、自治区、直辖市的人民政府根据需要来确定。而且到目前为止，现行各行政部门正在行使的法律法规中还没有一部法律法规中授权给城市管理综合执法机构可以进行行政处罚的。绿化法律法规是授权给绿化部门以行政处罚权，环保法律法规是授权给环保部门以行政执法权，市政法律法规是授权给市政部门以行政处罚权，各个行政部门的法律法规中都没有授权给城市管理综合执法机构以行政处罚权。所以，城市管理综合执法机构的行政处罚法权只能直接来源于《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。既然法律法规没有把城市管理综合执法机构当作具有管理公共事务职能的组织进行授权，那么现在正在进行相对集中行政处罚权工作的城市管理综合执法机构也就必然不是具有管理公共事务职能的组织。

最后，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《行政处罚法》第16条规定，城市管理综合执法机构的性质只能是行政机关。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确规定国务院是依据《行政处罚法》第16条规定授权城市管理综合执法机构行使行政综合执法权的，而《行政处罚法》第16条规定只有行政机关才能行使行政综合执法权。因此，很容易理解，城市管理综合执法机构就是行政机关而且是行使综合行政处罚权的行政机关。北京、深圳、贵阳等城市就是依据上述法律法规成立城市管理综合执法机关的，并且机构性质定性为行政机关，全部执法人员都定性为国家公务员。

综上所述，笔者认为承担着我国现行相对集中行政处罚权工作的城市管理综合执法机构的法律地位是必然是依法律法规授权执法，执法权力的根本来源是《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《行政处罚法》第16条规定，因此，城市管理综合执法机构的法定性质是必定是行政机关而不做他解。

笔者通过城市管理综合执法的权力来源，论述了城市管理综合执法机构的应当具有法律地位和机构性质，希望全国城市管理综合执法机构能够正确认识城管综合执法的法律地位和机构性质，依法开展行政相对集中处罚权工作，更好的为建设社会主义和谐社会依法行政。