作者：李昕 （首都师范大学副教授）
文章来源：中国公法评论网 2007-06-14
一、传统行政体制下公共职能的国家垄断
（一）传统行政模式——建立于政治、行政分立基础上的官僚制
资产阶级革命胜利后，企业自由的市场经济制度、公民权利制度与现代国家制度，实现了社会生活的公私二元分离，人类事务被区分为私人事务与公共事务两个分离的领域；代议制至上与三权分离的宪政制度，确立了专司执行功能的政府管理和政府服务体系；现代法制体系的建立与完善，将政府运作的方式纳入了非人格化和理性化的轨道；工业社会以来各种公共问题的不断涌现、公共需求的不断扩展，也催生了社会对专业化、稳定化、标准化政府管理和政府服务体系的强烈需求。
为适应现代行政功能的复杂化与多样化必须运用高度集中的行政管理手段，需要制度化、专业化的行政管理体制的形成，而这一体制在马克斯·韦伯看来应当是具有专业化、制度化、非人格化的官僚制，以取代以前专制、随意性、人格化的行政管理模式。由于官僚制的典型原则是实施政府统治的抽象性与规则性，而“这种规则性产生于要求在人和物的意义上的‘法律平等’”，因此“官僚制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象”。[1]这种建立于上述背景之上的传统行政模式被称为威尔逊——韦伯范式，即官僚制。
这种建立于威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论之上的行政体制具有如下特点：
1．二元社会模式下的公共职能履行主体的单一化
传统公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格化的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益。威尔逊认为，所谓政府的“适当”任务，即凡公共事务应当由政府管理，其它社会组织不能承担；反之，政府统管一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为“不适当”。古德诺也认为，政府就是“公共服务的总体”。在此观念下，公共行政就是管理公共事务，由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，就成为传统公共行政的首要特征。具体体现为：①公共职能履行方式的直接化；②公共职能履行主体的单一化。
2．以技术、效率为主导的公共组织体制的构成
在政治与行政的二分制的主导下，非人格化、层级化、高度隶属性、专职化、专业化、法制化成为传统行政的组织原则。
传统公共行政理论认为，公共行政是为达到即定的政治目的而对人和物的组织与管理。因此，政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治—行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。当把公共行政看作是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政的努力重点。传统公共行政学的特征就是将行政实践视为一个技术问题，强调其效率。因此，按照效率标准追求最佳的组织原理，就成为公共行政（学）的奋斗方向。当传统公共模式把追求组织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治—行政二分法、最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事，就成为了传统公共行政模式的金科玉律。在这一模式中，政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以最佳的组织结构为社会提供公共服务。
（二）传统公共行政模式的弊端
从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为行之有效的传统公共行政模式，遭受到新的外部环境的严峻挑战，近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息、知识密集型社会经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难。政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。人们认为传统公共行政强调统一规制（包括科层制的等级制和部门化）和监控，抑制了公职机构和文官的创造力，已陷于形式化和僵化，并导致人际关系的冷漠。代表国家意志的政府管理和服务，忽视了公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏。总之，与科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，已经使得公共财政不堪重负。
在这一背景下，自20世纪70年代末开始，世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政危机、管理危机和信任危机。而导致这一危机的根源在于传统公共行政模式中公共服务的国家垄断，以单一的、机械的官僚组织垄断公共服务，从而形成公共需求的多样化与提供主体的单一性之间的矛盾。具体体现为：
1．政府规模日趋膨胀导致财政压力不断加重
随着现代社会的发展，社会的公共需求日益扩大，而在传统的公共行政模式中，由于公共行政履行主体的单一化，以及公共职能的国家垄断，使得公共职能的扩张与政府组织的膨胀同步发生。在凯恩斯主义主导之下，政府的主要职责就是收税和向社会提供服务。30年代的经济危机与罗斯福新政加强了这一观念。70年代，政府基本上把自己拴在收税和服务这辆马车上，但70年代末的经济滞涨与财政危机，使这种税收与服务的等式开始倾斜。政府面临提高税收或拒绝服务的两难抉择。加之政府职能膨胀所产生的机构臃肿、人浮于事、财政赤字累累、行政机器运转不灵等弊病，造成政府机构的僵化和行动迟缓，以及公共资源的浪费，严重限制和削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率，使得国家行政管理系统再次陷入困境。
在这种情况下，世界各国的政府都面临着类似的巨大压力。要么通过减少社会福利来削减政府规模，要么通过增加税收来满足人们日益多样化的公共需求。但现实中，无论减少福利还是增加税收的改革行为，都会引起人们的强烈反抗。因此，在不降低社会公共福利的前提下，建立责任分担、削减政府规模以缓解财政压力的制度，如向基层政府授权、向社区分权、国有经济的私有化、部分公共事业的民营化、与私人部门合作提供公共服务、利用第三部门的力量提供公共服务、放松政府对社会经济生活的规制、精简机构、裁减冗员等，是各国政府改革首当其冲的任务。这一改革预示着传统公共行政的履行模式的打破，并为新的公共行政管理模式的产生提供了契机。因此，重新估价、界定政府作用，调整政府的行政管理模式，推行新一轮的行政改革已成为当务之急。[2]
2．政府效能低下引发公众的信任危机
由于政府垄断公共服务的提供，导致社会对政府的依赖日趋加大，同时又由于官僚制所形成的政府垄断公共服务所导致的因缺乏竞争而形成的效率低下，公共服务品质降低等弊端，导致社会对政府的信任处于下降趋势。
在整个20世纪，尽管各国政府都一直试图通过不断改革和完善代议制民主体制下的政府官僚体制，以提高政府效率和政府治理能力，但在信息时代，通过完善官僚体制来解决政府危机的途径已走入了“死胡同”。适应工业时代需要、注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机，引发了人们的强烈不满。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机。正如克林顿在1993年的一次改革演讲中也指出：“我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，其它问题都无从解决”。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”狂潮的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质，以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性，成为各国政府改革的深层次任务。
二、行政改革与公共职能的分化
（一）以新公共管理为主导的公共行政改革
全球化与信息化时代公共事务的日益复杂多变，具有内在结构缺陷的政府垄断公共事务的弊端已日益突显，官僚制政府对日益高涨和多样化的公共需求越来越难以满足，公共事务陷入了“不可治理性”的危机。世界各国政府在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施，推动了传统公共行政模式向新公共管理模式的转变。
在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式——官僚制（或科层制）受到前所未有的激烈批评。以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合而著称的现代官僚制受到越来越多的冲击。
面对此种情况，20世纪70年代以后，人们逐渐放弃了官僚机构控制公共服务领域，政府垄断公益事业的做法，指出政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。随着行政改革的兴起，西方国家率先确立了企业型政府范式。按照行政范式理论，政府在公共管理中，不仅要讲究效率，引入竞争机制，以市场为导向，而且要下放权力，实行参与式管理。为此，他们提出，政府应只掌舵，不划桨。掌舵就是制定政策，扮演催化剂和促进者的角色，把资金和各种资源手段结合起来，让其它人去解决问题。划浆就是直接服务，而政府并不擅长此道。在具体的管理过程中，政府可以授权，但不必躬亲，把控制权从官僚机构手中转移到社会，从而授权给公民，由公民自己管理自己。
20世纪70年代末、80年代初以来，发源于欧美经济，与市场化的经济改革相呼应的一股行政改革（也被称为行政现代化）之风席卷全球，开启了“行政改革的时代”。“改革”成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶方案（The Next Steps）、美国的政府再造（ Reinventing Government ）、加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（ OECD, 1987 ）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。这些发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在８０年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
“许多国家都在推行公共行政改革，改革具有许多共同特征。‘新公共管理’是一系列创造性改革的通用标签，其最显着的特征是将市场机制引入政治领域。具体而言，这意味着：（1）在僵化的缺乏回应的官僚体制中引入竞争，提高效率；（2）在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式：公共选择、协议契约、交易成本以及委托——代理理论；（3）引入并广泛运用竞争、基于效绩的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。……一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。……以授权、提供部分财政支持、指导和监督等方式，确保公众获得所需要的服务和基础设施，而不是直接提供服务。”[3]
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，从而避免科层制的僵化弊端；对产出和结果的高度重视能够更有效地利用公共开支等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。尽管新公共管理理论是一系列创造性改革的通用标签，具有多种称谓，但其核心精神是以私人部门管理的优越性、公私管理的相通性为假定，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，以重塑僵化、无能的官僚政府体制。具体意味着：在僵化的缺乏回应性的官僚体制中引入竞争，提高效率；在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式——公共选择、协议契约、交易成本以及委托—代理理论；引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。该理论主张：通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包，以缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府；同时，在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制，以提高公共服务的质量与绩效。
（二）公共行政改革的特点
传统的公共行政是以威尔逊、古德诺的政治——行政二分法和韦伯的科层制理论为理论支撑，而现代公共行政改革则以现代经济学，以及私营管理理论和方法作为自己的理论基础。其核心与宗旨在于调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，缓解政府财政困难。从理性人的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府以市场为导向，提高服务效率与质量的依据；从成本——效益分析中获得对政府绩效目标界定、测量和评估的依据。从私营管理方法中汲取营养，并将私管理方式和手段运用于公共行政领域。
具体而言，以新公共管理为主导的公共行政改革具有如下特点：
1．以绩效为目的，引入私人管理方式
政府公共管理方法是政府部门为实现管理目标，在管理公共事务和传递公共服务过程中所采用的各种方式、工具和技能的总称，也是影响实现政府管理目标、改善服务质量和提高效率的重要因素。新公共管理是吸收私营部门的一些管理理论与方法而形成和发展起来，它着眼于政府部门与市场、与社会、与公众之间关系的重新确立与完善，所要解决的是政府部门如何改善服务质量、提高效率、实现公共利益等问题。它以公共事务的有效治理为评价尺度。以“三E”——经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）为政府绩效的评估标准，这种以外部导向和以结果为中心的追求，与传统公共行政对内部管理和机械效率的追求存在差异，它强调最大限度地利用各方面的社会资源以及私人部门的有效管理经验来不断增进社会公共福利。更多依赖于非强制性公共权力以及公私合作，协商、谈判、讨论、契约等方式及相关的行动技巧，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。
自20世纪80年以后，伴随着市场机制活力的重新崛起和企业管理机制对公共部门运作所产生的示范效应，以及实践中的政府合同、政府公司、公共服务市场化的不断涌现，通用管理学派提出的“向企业学习”的口号和新公共管理理论提出的“管理主义”，使得外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。这一系列管理思想和管理实践的变化，既纠正了传统公共行政组织理论过于狭隘、内视和古板的内在缺陷，提高了公共部门的灵活性与回应能力，同时也为公共管理人员提供了新的激励与责任机制，最终促进了公共服务质量的改善与公共管理效率的改进。
2．打破公共职能的政府垄断，实现公共职能的市场化与社会化
20世纪以来，随着社会生产力的不断提高和社会生活的日益丰富，人们逐步认识到，政府应当为社会提供公共服务，加强公共管理，特别是对社会经济生活的干预。伴随着“公共服务”这一积极行政理念的确立，许多国家推行了强调政府干预的国有化和计划化政策，造就了近20年的繁荣。但是，从20世纪70年代以来，由于通货膨胀与失业同时迸发，西方国家出现了严重的经济“滞涨”局面，“福特主义”生产与分配模式失去了原有的作用，“福利国家”难以为继，这表明政府纠正市场失灵的能力是有限的，人们对凯恩斯主义宏观经济理论的共识破裂了。在这种形势之下，新自由主义经济理论重新抬头。自20世纪70年代末以来，全世界范围内掀起了汹涌滂湃的行政改革浪潮。“当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理时间的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重要意义。”[4]在这一新旧体制的转变中，改革主要方式就是要实现公共服务的民营化与社会化。
这种新公共管理的模式出现在公民社会自治能量与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府统揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，它以公共事务治理主体的多元化和治理工具的多样性为特点，适应了当今时代公共事务日趋复杂化及其治理民主化的客观要求，体现了公共事务治理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新的途径。新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。因此，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，现代公共行政改革强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，
这种新公共管理被界定为，以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化行动结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种方法和方式，在公共参与下对社会公共事务所实施的管理活动。它强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，而不是传统公共行政模式下的千篇一律或一成不变的标准化管理和整齐划一的公共服务。譬如根据公共事务与不同共同体的关联性，采用社区自治、基层政府自治优先、不同层级政府合作、国际社会合作的分层级治理的制度安排；根据公共事务不同程度的可分割性或可排他性，采取公共服务的供给或具体生产或经营相分离、竞争性生产或经营的复合制度安排；根据公共事务的多样性与可变化性，采取灵活、适应性的治理策略与多样化的治理工具；根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排，而不是政府的独揽和无限责任。总之，现代行政改革视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理，政府与社会合作、复合型的治理制度安排，灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行政的显着特征。
在这一新的治理模式下，重新理顺国家、社会、市场三者的关系，将政府的职能集中于决策与掌舵，而把公共服务的直接提供下放于社会与市场，成为新一轮政府职能调整与行政改革的核心。这种公务的下放与委托使得行政在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存，并由此造成行政的分散化与行政主体的多元化。对公共行政而言，无论是市场的介入，还是社会的分担，都意味着对传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色。
三、公共服务民营化——公共职能分散化的方式
传统公共事务治理方式采用政府垄断和标准化供给的方式，从而形成公共产品与公共服务供给与生产集于政府一身。在20世纪50年代到70年代初这一段时期内，人们对政府解决社会问题的普遍乐观态度。人们普遍相信政府通过税收和财政支出可以有效地规范经济活动，并能充分运用经济资源来改善贫穷、疾病和不良的教育体系等社会问题。但是，随着公共需求的扩大，西方发达国家政府总支出从1960年至1995年的35年间，中央政府支出占GDP的比重整整扩大了一倍，使政府的能力与作用难以相符。正是在这样的背景下，西方国家在行政改革中，才大力推进公共管理社会化、市场化，以期在政府与市场、政府与社会之间找到最佳的结合点，推进社会经济的发展。
自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政和公共管理的热点和核心问题。在对公共管理未来模式的研究和探讨中，彼德斯提出了未来政府四种更为系统的战略构想和模式。正如他本人所言：“尽管每一个模式所提出的解决问题的方案各有不同的目的，但是这些模式对问题的分析和所提出的解决方法却有相似之处。大多数的改革都会带来这样的后果：‘架空’政府，并降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。”[5]其中，市场模式的倡导者认为，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能作出有效反应。因此，从事公共选择方法研究的学者认为，政府组织规模庞大和复杂性以及所提供的商品与服务成本过高，是政府缺乏效率和效能的根源。因而，面对现代行政的扩张以及经济发展的需要，调整行政手段与方式，使其更具有灵活性与适应性，成为当前理论与实践关注的焦点。这种调整与转移正是行政扩张的必然产物，它意味着国家职能的转移而非放弃。随着国家公共职能的转移，国家由公共服务的直接提供者，逐步变为公共服务的保障者，这一角色的变化标志着公共服务的提供正由直接向间接发展，其中，民营化正是这是这种公共职能间接化与分散化的重要方式。
基于上述背景，现代行政改革将公共选择与新公共管理理论引入现代行政。公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构提供。摆脱政府现实困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。因此，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择改革行政的手段。而新公共管理的特征就是将市场机制引入公共行政领域，而民营化是实现这一目标的重要方式。
虽然对民营化概念的界定不一，但其实质核心是明确的，即分散决策和政策执行的权力，利用私人组织或半私人组织来提供公共服务，在产品与服务的生产与提供方面减少政府作用，增加社会其它机构的作用，打破政府垄断，合理地界定不同性质社会组织的功能与角色。具体方式体现为：
1．部分科层制组织公司化
即将原本属于科层体制中行政机关公司化，使其成为具有独立法人地位的公共管理机构（public authority）。这些“公共管理机构，也称特别管理机构（special authority）、政府公司（government corporation）或公共利益公司（public-benefit corporation），是一个独立的、由立法创建的组织，其作用在于提供以市场为导向的公共服务。公共管理机构创建者通常期望该机构能够产生足够的收入以抵消它的支出，……公共管理机构提供了大量的服务，这些服务包括住宅、环境保护、经济发展及其它一些项目，” [6]
2．以委托、授权、特许经营的方式，打破公用企业的国家垄断，促使公共服务由政府的直接提供转变为间接提供。
政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应当通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎么付费等问题。”[7]
１９９２年英国政府推出了名为“市场检验”的改革运动，要求政府各部门，尤其是地方政府，将原来由政府提供的各项公共服务推向市场，公开招标，公平竞争，打破原来由政府一家包办的垄断格局，通过竞争，降低费用，改进服务。据统计，１９９１年引入市场竞争机制的服务项目总值为２５００万英镑，１９９２—１９９３年达到１５亿英镑。具体形式包括：
（1）委托授权；委托授权是民营化最常用的方式，国家依然承担提供公共服务的责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来实现。
①合同承包。政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。
②特许经营。特许（concession），是政府授予某一私人组织直接向公众出售其服务或产品的权利（通常是排他性权利）。在这一服务提供形式中，公民直接向提供服务的厂商支付费用，而政府的作用则是确保公司履行提供服务的义务。特许有两种具体形式。第一种形式涉及到公共场域（public domain）的使用，包括领空、街道、地下空间、电波波段等。如广播电视、航空、公共交通、市政基础设施建造等。特许的第二种形式是租赁，即私营企业租用政府的有形资产从事商业活动，同时满足社会的公共需求。
③补助。即政府通过提供补助来安排私营企业从事公共服务的提供，由政府向非政府组织提供财金方面的资助，从而降低该组织就其提供的服务向公民的收费。如对教育、公共交通、住宅建设提供补助，要求其以低于市场价格的形式提供公共服务。
④凭单制。政府以向合格的服务对象签发凭单的方式，保障其享有先前由国家提供的公共服务。
⑤法令委托。即政府把提供某一服务并承担相关成本作为对私营企业的法定要求。在美国，失业保险就是法令委托的一个历史悠久的例子，它要求私人雇主为其雇员提供这一社会福利。
（2）撤资；即通过出售、无偿赠与或清算的方式实现国有企业的非国有化。
（3）淡出；它与要求政府积极行动的前两种方式不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门取代。政府淡出可以通过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现。
①民间补缺。当私营部门意识到政府产品和服务无法满足公众需要，并采取积极措施占领市场时，称为民间补缺。随着服务规模的扩大，如果政府提供的产品和服务继续被公众忽视，或者政府在服务提供中的比例相对缩小，民营部门的重要性将逐步扩大。
②政府撤退。即政府通过限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的方法，有意识地实现撤退或“卸载”。
（4）放松规制。即放松对特有领域的规制禁令，允许私人资本参与竞争，以打破政府的垄断地位，甚至取而代之。
四、民营化与我国全能政府体制的解构
自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。这种公共职能的重新分化与整合标志着我国传统社会结构的解体。
（一）我国传统行政模式
1.全能政府下公共职能的国家垄断
国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，一方面，它是公共物品的提供者，承担社会组织、管理以及意识形态传播的功能，是社会与政治的组织者；另一方面，它又是非公共物品的提供者，垄断所有的经济部门，承担社会产品包括私人物品的配给功能。在这一体制下，政府对整个国家的经济和社会生活实现高度的控制。政府直接干预生产、交换、分配的每一个环节，行使着资源配置，收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政－经济－社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。
在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构、社会构成的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。
这种高度的计划经济某种程度上强化了传统的官僚体制，从而导致了"官僚制同构"的严重后果，作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织诸如：政治的、经济的、文化的（包括政府、政党、企业、学校、宗教组织、群众团体、学术机构……）渗透，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元化。在这种公共化程度高度发达的体制下，公共行政的职能渗透于社会生活的方方面面，公即私，私即公。与此同时，市场与社会这两种原本独立的调节机制与活动领域被全能国家所吞噬，从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。这种以行政权力为中心的管理体制直接导致资源配置效率低下、经济周期性波动、社会创新动力缺乏、政府体制官僚化、寻租与政治腐败等弊端。
综合我国传统体制下公共职能的履行，其特征可作如下归纳：
（1）以“公共权力”为主导的单一管理手段
我国长期奉行高度的计划经济体制，实行对社会高度集中的管理与控制成为了行政活动的目标，这种计划体制下的行政活动充分体现了政府干预的直接性与广泛性。管理手段的单一性、行政命令的强制性和企业主体的附属性成为这一时期行政的重要特征。这使得政府权力日益强化、机构愈加臃肿庞大，导致了政府对公共物品供给的垄断、政府过度干预的低效率、财政赤字。
（2）公共职能广泛化与承担主体的单一化同时并存
如前所述，传统体制下公私领域的复合使得公共行政无所不包，与此同时，社会结构的一元化和国家、社会、市场的三位一体又使得国家成为承担广泛而复杂的公共职能的唯一主体。从而造成行政主体的单一化，权力的高度集中与垄断，以及公共服务提供的直接化。
（3）不同性质、不同功能的“单位”的同质化
在传统计划经济体制之下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），从而获取其社会身份。在这种形势下，个人必须依靠单位赋予的“身份”方能奠定其所有活动的合法性基础。“单位”的这种属性使其处于国家与个人的联结点上，并成为构成中国城市社会的基本单元。这一特殊地位决定了它在当代中国社会调控体系中承担着不可替代的作用。有学者分析道：“从社会调控的角度来看，在中国城市社会中存在着制度化的两极，一是权力高度集中的国家和政府，二是大量分散和相对封闭的单位组织。长期以来，国家对社会的整合与调控不是直接面对一个个单独的社会成员，更多的是在这种独特的“单位”现象的基础上，通过“单位”来实现的。”[8]对于个人来说，“单位”成为其获取社会资源的唯一途径。正是基于“单位”此种特殊地位，其成为国家职能得以实现的当然中介与载体，整个社会调控体系就是通过国家——单位——个人这一链条得以实现。
在国家——单位——个人这一纵向调控体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种公共管理模式导致各种类型的“单位”（包括事业、企业、行政“单位”）实际上是作为国家政治组织的“延伸体”存在，并成为国家行政体制的基本单元。在这种模式之下，各种类型与各种功能的“单位”无不例外地具有“公共性”这一特征，即一方面，“单位”是资源公共分配的产物；另一面，又是致力于推行公共性开发与建设的基层组织。加之，个人对“单位”强烈依附，使得“单位”必须承载各种各样的社会服务，满足个人最基本的社会经济需求，由此便塑造了“单位”的无限性功能。[9]
国家公共职能的分解方式通常有两种，一是横向事务性分解；二是纵向层级性分解。前者将公共职能按其性质、类型分配于不同机构行使；后者则是一种职能的笼统下放。就我国传统体制下公共职能向“单位”的分解而言，属于后者。在这种分解模式下，“单位”被视为承载社会整合使命和保障功能的组织形式，并将所有的调控形式包容其中，从而在”单位”内部构成一个功能齐全的微型国家，“单位”成为压缩后社会模型。在这种纵向层级分解模式之下，“单位”作为唯一的社会调控组织形式，浓缩了所有的公共职能，不可避免地具有了明显的全能性特点，成为一个相对封闭而又功能齐备的“小社会”。正如有学者概括我国传统企业单位功能时指出的：“我国企业大都无法摆脱多元化职能的束缚，具有经济职能、职工生活职能和大量的社会职能，企业已成为一个职能和设施相对完备的能够满足企业内部成员各方面需要的社会实体——一个多种社会活动的综合性社会单位。”[10]
这种“单位办社会”和“单位行政化”的状况形成了“单位”功能的全能性、一致性，使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种单纯的一元化的社会结构体系中。造成各种性质不同的组织机构的职能混同，以及法人的独立性与自主性弱化的弊端。
2、传统体制下我国公用事业运营体制
城市公用事业政企合一，垄断经营是我国公用事业运营的传统模式。建国以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。这种体制的弊端主要体现为：
（1）亏损经营，财政补贴沉重。由于受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。为了保证社会安定与公共福利，国家财政补贴的负担日益沉重。
（2）企业没有实质性的经营决策权，缺乏应有的自主权和积极性。
（3）生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，缺乏由竞争产生的降低社会成本的动力，而政策性亏损掩盖了经营性亏损的实质，导致公用企业生产效率低下、服务意识淡漠的弊端。
（4）中国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成多元化的城市基础设施建设投融资机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。
（二）政府职能的转变与公用事业的民营化
1.以转变政府职能为核心的我国行政改革
改革开放以来，中国社会在经济、政治、社会诸多方面的重大变革，标志着中国社会在整体上已经进入了一个传统向现代的转型时期。在这历史的转型期，中国政府行政也面临着前所未有的挑战。政府行政系统对外界压力和挑战的适应与回应程度，直接关系到中国现代化建设的成败。
中国作为发展中国家，既面临着一般发展中国家面临的行政发展和行政改革的复杂性，又面临着原来在计划经济体制的条件下形成的政府机构设置的基本框架所带来的弊端。就前者而言，我国的基本对策应当是参照官僚制范式，按照发展社会主义市场经济的要求，建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。改革开放以来进行的历次政府机构改革，在这方面取得的实绩是显着的。就后者而言，我国的基本对策应当是参照企业型政府范式，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法的监管部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重迭、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。
在这种情况下，从公共管理和公共经济学的角度，探索公共服务产业发展和管理的一般规律，重新界定、调整和转换国家公共管理的职能，调整公共管理中对于非政府组织管理的政策，建立起与社会主义市场经济相适应的中国公共管理体制，就成为我们面临的一个重大而现实的课题。目前，以“政事分开”为核心的政府体制改革的主要目标，就是将政府从一个公共物品和公共服务的垄断经营者变成一个竞争生产的组织者。为此，必须打破政府提供公共物品和公共服务的垄断经营体制和行政一统的组织体制，转变政府职能，重塑政府。
2.公用事业民营化——我国公共职能分散化的具体措施之一
公用事业民营化已经成为一股世界性潮流，也成为我国长期以来在公用事业领域对政府与市场关系处理的一种理性选择。所谓公用事业一般是指城市生产、流通和消费领域的涉及居民生活方方面面的各项事业的总称，包括通信、供电、供气、供水、交通等公共日常服务以及公共环境与安全条件的提供。它通常具有以下几个特点；一是公共性，它与最广大居民的日常生活相联系，是为全社会提供各类公共产品；二是服务性，对于广大居民来说，它是提供一种公共服务，具有公益意义；三是垄断性，一般来说，公用事业规模较大，投资较多，在一个地区通常没有必要重复投资、重复建设，从而区别于其它各种适合于公平竞争的市场产品。正因为公用事业是几种性质混合、交织在一起的产物，所以对于它的管理和经营也具有复杂性。在我国，市政公用行业的存量规模现已十分庞大，但总投入依然不能满足社会需要。据调查，我国绝大多数省份基础设施投资只占GDP总量的1%，明显低于联合国提出的发展中国家城市化进程中基础设施投入一般不低于GDP总量3%-5%的比例，基础设施短缺已经成为困扰中国城市化进程的一个突出矛盾。之所以如此，原因在于长期市政公用行业由政府统包，从而导致投融资渠道不畅通，设施能力不够，运行效率低下等诸多问题。
目前，这种情况正在面临改观。建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，并表示中国将全面开放市政公用市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。这意味着我国公用事业民营化的正式开始。对消费者而言，在充分竞争的条件下，微观经济主体面临着优胜劣汰的强大压力，必须不断提高效率，消费者因此则拥有了更多的选择机会，从而使自己的权益能够得到最大程度的保障。对政府来说，公用事业的民营化意味着政府可以在财政资源之外，吸引大量的民间资金，投入到公用事业中来，并改进公共服务的质量。
（三）服务与市场的冲突与协调——公用事业民营化法律规制的核心
1.我国公用事业民营化的方式
（1）BOT（建造——运营——移交）模式
目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年。如：北京肖家河污水处理厂；四川瑞云集团将按BOT模式建设邛崃市新城区。
（2）合资模式
2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。
（3）直接购并
1997年，威望迪和天津市合作兴建的天津凌庄水厂。2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪。威望迪以20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格，承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件，首次涉足供水管网。
（4）纯民营模式
2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司，与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。根据该协议，香港亚太环保有限公司到 2004年将投资约2.8亿元，在广州，将建立起一座日综合处理生活垃圾1000 吨的垃圾厂。从而正式拉开了外资进军中国垃圾产业的序幕。
（5）TOT（转让－经营－转让）
政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。
（6）ＰＰＰ模式
国际上新近兴起一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，称为国家私人合营公司（Private Public Partnership简称PPs），其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同，（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。[11]
2.我国公用事业民营化中的法律规制
（1）公用事业民营化法律规制的原则
公用事业民营化，不但可以利用民间资本弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施，分担一些本来由公共政府承担的风险，而且有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端，改善政府形象，改进公共服务的质量，减少社会冲突，促进社会长期稳定发展。但是民营化后的公用事业终究不同于完全竞争的市场主体，它担负着为公众提供“公共服务”的职能，公用事业的民营化意味着政府提供“公共服务”的方式的转变，但并不标志着“公共服务”的放弃。因此，在民营化的背景下，如何协调“公共服务”的“服务性”与民营化的“市场性”之间的冲突与矛盾，在保障民营公用事业的“自主性”的基础上，更加有效地为社会提供“公共服务”，成为我国公用事业民营化法律规制的核心。
①以保障“公共服务”的提供为法律规制的目的，加强对公用事业的监管
公用事业与竞争性部门不完全相同，如果说后者是一个完全竞争的市场，前者就是一个不完全竞争的市场，因而政府对民营公用事业的管理不同于对竞争性部门的管理。一方面，城市公用事业供给依赖管线网络所形成的垄断性，与一般商品的供给方式截然不同。因此，必要的时候需要政府对城市公用事业的生产和供给全过程进行管制，以避免因垄断经营对社会经济生活的负面影响。另一方面，公用事业担负着为社会提供“公共服务”的义务，适度而科学的监管是其有效服务的必要保障。
根据世界银行的报告（1997），世界各国对民营公用事业的管理有两种类型。一种是机构能力强的国家，对公用事业的管理一般采取限价的方法，这种方法既可明确独立法规制定者的职责范围，又可明确机构在制约武断行为中的作用，一方面有利于激励公用事业有效运营并鼓励创新，另一方面又把大量处理权限交给了法规制定者。例如，美国采取的是限价方法，由管理机构根据年通货膨胀率减去调整系数为公用事业规定了一个总的价格上限。英国精心设计了一套制约和平衡机制，凡公用事业单位反对的决定都要由垄断和兼并委员会以及工商国务秘书予以澄清。而机构能力弱的国家通常采取对公用事业私人投资者的管理承诺机制，如，在上世纪50年代，牙买加最大电信业的运营是依据一个具有法律约束力、条款具体明了、许可期限达40年的合同规定。
②以保障企业经营自主权为出发点，规范政府行为
在基础设施领域吸引民营资本的最大障碍在于规制环境。中国正处在经济体制转型之中，一方面，政府的行政控制能力较强，另一方面，政府的法治化能力又很弱，与此同时，体制转型中的不确定性，政府官员的任职期限和短期行为成为参与公用事业民营化的私人投资者的最大担心，也形成公用事业民营化的最大障碍。
在公用事业民营化中，政府既是规则的制定者，又是经营活动的裁判员和运动员，相对于企业，其优势地位十分明显。由于公用事业涉及社会公众的利益，加之长期政府直接管制的惯性，使得政府常常会对公用事业企业进行不适当的行政干预，影响企业的自主经营权，因此，我国公用事业民营化最需要解决的关键问题就是监管的法治化问题，包括市场准入和定价机制的法治化，改善招标方法，提高招标的透明度，充分发挥审计部门等中介机构的作用，从而形成对公用事业监管的全面制衡机制。
（2）公用事业民营化法律规制的主要内容
引入竞争机制，打破公用事业的垄断经营，变过去政府的单一投入为政府、社会的多元投入，促使公用事业向民营化转轨，以更好地满足社会的公共需求成为公用事业发展的必然之路。为有效推进改革进程，必须建立一个稳定的、完整的法律和政策环境，营造好公用、民营合作的氛围。
①建立以特许经营为核心的市场准入制度
在公用事业中引入竞争机制，成为世界范围内的一种潮流和共识，人们通过无数的正反经验教训，已经认识并把握住市场经济的本质和精髓。市场经济最本质的方面是竞争，是信用和法治，没有竞争，市场的信用和法治就成了无本之木。而公用事业领域的竞争主要围绕着特许经营权展开。
所谓特许经营权是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权力。公用事业民营化首先意味着特许经营权的民间开放，对公用事业而言，竞争则意味着特许经营权取得机会的公开、公正。
国内外经验表明，建立市政公用行业特许经营制是一种行之有效的管理方法，公用事业行政主管部门运用新的管理机制将直接管理变为宏观管理，从管理行业变为管理市场，从对企业负责变为对公众、对社会负责。
就我国公用事业市场准入而言，政府的监管构架还没有相应建立，政府应制定出公正、公开、透明的程序规则，并在保护消费者和投资者的利益之间寻找平衡点，吸引尽量多的竞争者，按照招投标程序选择经营者，接受社会监督，避免“暗箱”操作。定期就公用事业的自然垄断特许权进行招标，从而形成了缔约前的竞争。通过公开招标的方式增加企业的竞争压力。
②建立以利益协调为主导的价格形成机制
投融资体制的改革和民营化的实现是以市场化为导向，以一定的价格机制支撑的。如果没有一定的回报机制，就不可能吸引多元投资主体的参与，同时，公用事业的“服务”性质又决定了其价格不能完全遵循市场调节，因此，必须打破传统的定价模式，依据市场化改革的方向，按照成本加微利的原则稳步推进市政公用产品价格改革，逐步建立起激励社会投资的科学的价格形成和管理机制。
公用事业价格规制的重要性与特殊性决定了需要制定专门的特别法加以调整。但目前我国尚未出台专门的公用事业价格法律、法规，对公用事业价格规制的原则和方法主要是参照《中华人民共和国价格法》及其它法律、法规，存在着针对性不强且操作性差的弊端，主要体现在：
其一、在制定和调整公用事业价格时，对如何协调企业利益、消费者利益、国家财力三者之间的关系没有明确界定，没有明确规定公用事业行业的合理利润率，降低了公用事业产品定价的科学性；
其二、公用事业定调价程序中法律制度不完善。由于价格主管部门在定、调价过程的程序尚未规范，监督与约束机制不健全，以及客观存在的生产者、消费者之间的信息不对称等问题，往往造成定价的非科学性。虽然，我国价格法中规定了公用事业价格听证的法定程序，但由于过于笼统而缺乏可操作性，加之公用事业企业及其主管部门、消费者各自的权利和义务不明，导致消费者在听证会中处于弱势地位，使得公用事业价格听证会在定价的具体实践中流于形式。因此，必须建立、健全我国公用事业价格管理法律体系，以公开、公正、科学、合理方式确立和调整特定公用事业的价格，平衡、协调企业与公众之间的利益。
五、公共职能的分散化与行政法理念的变迁
在我国，公用事业的民营化不单纯是投入方式的变化，而且也是一场市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。自改革以来，由于社会发展动力机制的开发，传统的政府垄断公共服务职能的单一模式被打破，并触发行政法理念的变迁。以此为契机，立足于我国公共职能的分散化，调整、深化行政法学的研究成为当务之急。
（一）从国家行政到公共行政
随着社会的发展，在现代社会中，必须由国家统一控制的公用事业日益增多，国家的职能逐步扩张，但这种扩张并未导致国家权力的加强，相反，伴随着公共服务的复杂化，国家的公共职能逐步分散，行政的非垄断化与行政的分散化成为现代社会的基本特点之一。这种非垄断化与分散化具体体现为公务的实施方式与实施组织日趋多样化。正如狄骥所言，一项事业要成为公用事业，该事业应由统治者组织，并由统治者控制其运转，但这并不一定意味着负责该事业的人员与该事业涉及的资源应由统治者直接支配。因此，公用事业种类的增多并不必然导致国家权力的扩张，相反导致国家权力的分散化。这种分散化使得现代行政由传统体制下的国家垄断，逐步走向社会化，使得国家这一原始行政主体之外，出现了众多的衍生行政主体。这些衍生行政主体同国家一起分担社会的公共职能，从而使现代行政由单纯的国家行政发展为各种公共组织分担公共职能的公共行政。
（二）从直接行政到间接行政
公共经济学的始作俑者，当代美国公共经济学和公共管理学最著名的学者埃利诺.奥斯特罗姆教曾明确提出，纯粹市场经济中，不必区分供给和生产，因为个人和家庭已经积极介入需求表达和消费决策。所以，市场中只有消费者与生产者这一对关系。但是在公共领域，例如街道照明、垃圾处置、公共交通、公园管理、社会保险等等，如果没有某种代表集体消费需求的组织，对于这些大家需要共同享用的物品或服务做出规划安排，并决定如何将其生产出来，个人和家庭就没有办法得到这类服务。所以，集体供给的功能凸显了。而提供这种功能的组织必然是集体组织，它不仅得收集大家的需求信息，还得有办法解决组织生产所必需的费用，为满足大家的需求进行必要的规划和安排。显然，最具有解决这类问题能力的集体组织就是政府，因此，政府成为承担提供公共物品和公共服务的主要角色。
政府提供公共物品和公共服务可以分为直接提供和间接提供两种模式。政府直接提供是指政府既负责供给，即作出与消费、融资、安排生产与监督有关的决策，又负责生产，即将各项投入变成物品或服务产出的技术化过程。政府间接提供则是指政府只负责供给，而将生产功能交由政府所选择的机构执行。之所以要区分直接提供还是间接提供，重要原因在于直接提供是将供给与生产功能合为一体，而间接提供则是两者分离。
传统理论中，将政府提供的公共物品和公共服务视为行政工作，并将其归属于行政学或公共行政学的研究领域。尽管政府也要寻找资金、进行计划和组织实施该项服务，但是，由于它不是以营利为目的，实施单位不是企业而是政府部门，所以，没有必要将供给功能与生产功能分开。当这种政府长期直接提供公共服务的模式导致政府垄断、效率低下，乃至这种管理方式成为寻租等腐败问题滋生的温床时，供给功能与生产功能分离的呼声逐渐高涨起来。国际社会自80年代以来的政府治道变革，亦称政府新公共管理主义的变革，其核心就是挑战以往公共行政领域中政府兼供给与生产于一身的传统角色。在这场变革中，人们逐渐认识到为公共服务的提供进行规划、监督以及融资管理是政府的主要功能，而具体运营公共服务，则是市场主体以及非政府组织的职责。这种功能分离，使得政府从公共服务的直接提供者、生产者转变为公共服务提供的保障者，这种转变意味着传统行政中，由政府直接履行公共服务职能正向直接与间接两种方式发展，这正是现代行政方式多样化的具体体现。
（三）组织意义与实质意义上行政的分离
公务一词具有两层含义：一是组织意义上或形式意义上的公共服务，指的是所有隶属于公法人的机关和组织，它是承担行使行政主体公共职能的人员和物质手段的有机结合。这一意义上的公共服务实际上就是通常所说的公共服务机构。二是功能意义上的或实质意义上的公共服务，是指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体的控制下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动。在这个意义上讲，公务是一种活动，这种活动的特点是满足公共利益的需要。
在传统的公务观念之下，公共行政所承担的公务范围较窄，公务的管理方式也比较单一。传统的公务管理主要通过行政主体（公法人）的组织与机构来实施，如国家和地方团体通过各自的政府机构或行政机关来直接管理公务；具有独立公法人资格的公共机构通过自己的机关来实施公务。因此，此时形式意义和实质意义的公务观念的外延基本一致。但是，随着公务范围的扩张以及公务管理方式的日趋多样化，公务的实施主体已经不再局限于行政主体或公法人。现代社会中，政府通过特许、租赁以及成立公有商业公司的方式将大量的公务交由私人实施。因此，在现代，功能与实质意义的公务既包括行政主体为满足公共利益所直接从事的活动，也包括私人在行政主体的监督与控制下，通过特许与租赁等方式从事公务的活动。这种现象的出现使得机构意义与功能意义上的公务观念出现了分离。在机构意义上公务依然为行政主体与公法人所专属，但在功能意义上，公务已经突破了行政主体与公法人活动的范围。两种公务概念分离的结果在法律上体现为公务法律制度的非统一性，即公务不再是公法专属领域。例如，法国的工商公务法人与公务使用者之间的关系原则上适用私法规范，而行政公务的履行依然属于公法的调整范畴。这使得有关公务的法律制度呈现复杂性。
（四）从公私法的二元论到公私法的相对论——行政法性质认识的变迁
1．公私法二元论下的行政法学
在大陆法系的法律传统中，因调整对象、法律内容的差异，存在着较为严格的公私法之分，并分别形成各自独立的法律体系，适用不同的诉讼程序。在这种公私法二元主义下，行政法当属国内公法，“行政法是指有关行政的组织、作用及其统制的国内公法”[12]成为一种普遍认可的定义。因此，行政法不仅仅是承认行政的特殊法技术的特别法，而且被认为是规范行政固有事项，与民事法即私法对立且并存的法体系。在这一认识下，探求行政法的特殊性，明确公私法的界定标准，成为法学研究不可回避的问题。但是，“到底基于有关行政的法的何种性质而承认其特殊性和固有性，亦即公私法的区分标准，在法学研究领域一致没有形成统一学说。”[13]归纳起来，主要的见解有：主体说、生活关系说、利益说、权力说等等。但通说认为，行政法的特殊性质在于以国家作为统治权的主体，行使公共权力。在此种意义下，行政等同于公共权力的行使，行政法的调整对象亦在于公共权力。
2．公私法相对论下的行政法学
随着现代行政的发展，一方面，行政的功能不再局限于公共权力的行使，行政开始致力社会公共服务的提供，并向私人领域渗透；另一方面，应“公共服务”的需要，许多私法组织介入公共领域，并享有行政法上的特权。哈贝马斯将此种现象称之为“国家的社会化”与“社会的国家化”，并指出：“在社会福利国家的工业社会中，各种社会关系越来越复杂，它们无法再用公法或私法加以分门别类，……法律的发展在一定程度上跟随社会的发展，从而导致了错综复杂的类型增加，这一现象一开始被称为‘私法的公共化’；之后，人们从相对的视角看到了同一个过程的发生，亦即，公法的私人化：公法因素和私法因素彼此耦合，直至无法分辨清楚。……国家从公法中逃遁了出来，公共权力的职责转移到企业、机构、团体和半公共性质的私法代理人手中，与此同时，也出现了私法公共化的反向过程，亦即公法之私人化。公共权力即使在行使其分配与促进职能时也运用私法措施，公法的古典标准彻底失效了。”[14]
在这种现实之下，法学领域开始出现对传统公私法二元论，以及由此而产生的法学研究体系、研究方法的反思与批判。日本学者盐野宏阐述其行政过程论时指出：“将公法、私法作为说明概念来使用，也许是可能的。……不过，如果在此基础上更进一步规定行政法是有关行政的国内公法，而行政法学则是关于这样的行政法的学问，则是有疑问的。”[15]从而提出现代行政法应当不拘泥于公私法的区分，全面考察行政的法现象，并探究有关行政特有的法理。这是行政法在研究方法上的重大变革。与传统法学相比，在何为行政法这一问题，这种观点不作内容上的回答，即并不试图阐明行政法的具体内容，而把行政法作为特有的法加以探究。“这样一来，行政法的研究对象和视角，就不是和民法相并列地构筑关于国内行政的公法，而必须从总体上动态地考察行政过程中所出现的所有法现象，指出其中存在的问题点，并探究其解决的方法。”[16]因此，现代行政法学的任务在于，“从具体的实定法规中找出行政法规所承认的行政手段的特殊性及行政的特权，并将其引向体系化的认识。”[17]这种方法被视为是一种彻底的实证主义方法。
这种相对论的提出正是现代行政在组织形式与行为方式方面多样化的体现，是公共职能分散化的理论归结。基于现代行政的变迁，无论是从维持公私法二元论的角度来调整行政法学的研究，还是从动态的行政过程中考察行政的法现象，都是基于现代行政的发展而产生的理论呼应，都在一定程度上体现了现代行政的特征与发展趋势。
【注释】
[1][德]马克斯·韦伯著，林荣远译：《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第286～305页。
[2] 韩继志：《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版，第208页。
[3] [美]E·S·萨瓦斯著，周志忍等译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第341-342 页。
[4] 周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第4页。
[5] [美]B·盖伊·彼得斯著，吴爱民等译：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第14-15页。
[6] [美]尼古拉斯·亨利著，张昕等译：《公共行政与公共事务》，中国人民大学出版社2002年版，第549页。
[7] [美]E·S·萨瓦斯著，周志忍译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第68 页。
[8] 李汉林：《关于中国单位社会的一些议论》，载潘乃谷、马戎主编《社区研究与社会发展》，天津人民出版社1996年版。
[9] 刘建军：《单位中国》，天津人民出版社2000年版，第76页。
[10] 王颉：《社区研究十年》，载《社会学研究》1989年第3期。
[11] 2002年12月7日—8日，亚洲开发银行、北京天则经济研究所和德国维藤大学文化与经济体系比较研究所联合举办的首届“中国公用事业民营化高级论坛”报告。
[12] [日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第22页。
[13] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第169页。
[14] [德]哈贝马斯著，曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第178页。
[15] [日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第35页。
[16] [日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第38页。
[17] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第177页。