作者：叶坚 （陕西理工学院）

文章来源：北大法律信息网 2007-08-15

【摘要】

十六届三中全会明确提出要“改革行政执法体系，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点”。但是在我国的现行法律体系中，综合行政执法机关的法律地位不明确，导致在实际执法中出现行政权力“滥”用或行政权力的“软”用。针对综合执法机关在开展执法工作的混乱局面，本文从实际出发，结合法律、法规，着重分析综合行政执法机关的法律地位，并简要叙述行政相对人的利益在遭受综合行政机关不法侵害时的法律救济。

【关键词】处罚相对集中权；依法行政；综合行政执法机关；法律救济

综合行政执法机关是我国行政管理实践领域中出现的一个新生事物，自20世纪80年代后期尤其90年代中期以来，全国许多地方都开始探索综合执法，总的来说，取得了一定的成就，较好地解决了多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民的问题。但是存在的问题依然很多，这不利于改革现行行政执法体制，促进机构的改革。当前关于综合行政执法的法律依据主要是《行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”正是由于法律并没有规定综合执法机关明确的法律地位，造成执法的综合性与地位的相对孤立性之间的矛盾，执法的主体资格不明确，造成行政复议和行政诉讼当事人资格的不清，影响被处罚人的法律救济权利。这种现象致使在实际管理领域中的行政执法千头万绪，及其复杂混乱的局面出现。所以明确综合行政执法机关的法律地位至关重要。

一、综合行政执法机关的含义和特征。

（一）含义

综合行政执法机关是根据《行政处罚法》第十六条的行使处罚相对集中权的要求而设置的，可以说后者是综合行政执法机关的成立的充分条件。所以，可以把综合行政执法机关的定义概括为：在行政执法过程中，当行政事项所归属的主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，有相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动的机关。［1］也就是把由几个行政机关行使的一部分行政权力交与另一个机关行使。

（二）特征

1．综合行政执法机关是职能交叉的机关。相对与一般而言，行政机关行使职权是在自己职能范围内行使，如公安机关在公安机关系统内行使侦察权，调查权，处罚权等等，而不能去行使属于工商局的吊销营业执照的职权，否则构成越权，属于无效行政行为。但是在综合行政执法机关内，它扮演着两种以上的角色，在一些地方设立的巡警大队可以行使公安机关的管理职能，同时有行使着环保、城建、交通机关的职能；

2．综合行政执法机关的的执法程序必须遵守《行政处罚法》第十六条规定：由国务院决定，或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。非经国务院决定或者授权，任何国家机关无权进行行政综合执法；

3．综合行政执法机关是权力转让性执法机关。在行政法学理论中，传统的观点认为行政主体的职权既是不可处分的，又是不可转让的。“行政职权是行政权的具体化，属于权力的范畴，因此是不可以处分的。没有法律依据并经法定程序，行政主体不能增加、减少、放弃或转让行政职权。”［2］但是在综合行政执法机关中，至少存在着两种以上的行政权力，而综合行政执法机关本身既不是税务机关、交通机关、环保机关，但却拥有上述机关的权力。这样说来，原行政机关和综合行政执法机关之间存在的一种权力转让性的关系。可以这样认为，原行政机关在转让一部分行政权力以后就丧失了这部分权力，综合行政执法机关行使这部分权力（但在实际生活中有些综合执法机关却不是这样，而是双方都行使这部分转让的行政职权，这样做与设立综合行政执法机关的意图发生了严重的冲突，而且更加使得行政机关执法工作的难以开展，所以，笔者不赞同这种做法。）

4．行政综合执法机关的性质是行政管理体制的改革。行政综合执法首先涉及到机构改革，要精简现有行政管理部门的执法机构和人员，成立一支独立的行政综合执法机构；其次，涉及到政府部门职能转变。现有行政管理部门既有登记、批准、许可、审核等一般行政管理权，又有对行政违法行为进行监督检查，实施行政处罚的行政执法权。行政综合执法将使这两种职权分离，分别由不同的行政机关行使。

二、综合行政执法机关存在的必要性

（一）综合行政执法机关的存在有利于克服当前我国行政执法中存在的各种弊端。目前我国行政执法中存在的弊端主要表现在：（1）行政执法机构多，多头执法、重复执法、重复罚款情况严重。（2）行政执法机构日趋膨胀。在行政执法中的经济利益驱动下，每出台一部法律、法规或者规章就有一个行政执法机构诞生。（3）行政执法机构职责不清、交叉管理、层层管理。几家行政执法机构共管一事，省、市、县（区）几级行政管理部门共同参与市场管理。（4）行政执法人员素质低下，粗暴执法，行政效率不高老百姓怨言甚多。将几个行政管理部门的执法机构合而为一，统一行使行政职权，规范行政执法行为，提高行政效率，树立政府良好形象。

（二）综合行政执法机关有利于精简机构，裁减冗员，提高行政执法队伍的整体素质，为执法机构改革打下坚实的基础。1999年即将进行执法机构改革 ，开展行政综合执法将合并和取消一大批行政执法机关。对原有行政执法机构人员将分别采取清退、到期解除合同、转岗培训等方式予以处理。对具备一定学历条件、素质高、有限关业务合法律专业知识的正式公务员，经考试择优录用 ，进入综合行政执法机关执法。成立综合行政执法机构不仅不会增加政府公务员编制，相反，将大大精简行政执法机构和人员，提高行政执法机构的执法水平。这一思路与政府机关改革的宗旨有异曲同工之效，将进一步减轻政府机构改革裁员的压力，推进执法机构改革顺利进行。

（三）综合行政执法机关有利于明确行政执法机构的职责权限，理顺各行政管理部门的关系，实现有序高效管理。进行行政综合执法的前提是必须摸清相关行政管理部门的职权，然后从中分离出将由行政综合执法机构统一行使的职权，这一过程恰恰就是一个明确职责权限，理顺部门关系的过程。

三、综合行政执法机关的法律地位

（一）实际生活中的综合行政执法机关的类型

１．由政府建立综合执法机关，由综合执法机关进行综合管理和处罚。其中比较有代表性的是巡警制度，如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚；

2．由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体行为违法性质的不同，分别以不同行政机关的名义进行处罚。

（二）相对集中处罚权和综合行政执法机关的关系

正如笔者前面所述，《行政处罚法》第十六条是对集中处罚权作了法律上的规定，但是迄今为止，并没有综合行政执法机关的法律地位，在学术界和执法界还存在着另一类模糊认识，即将相对集中行政处罚权等同于综合行政执法。这一点，在一些学术刊物上可见一斑。如有学者认为，“综合行政执法，是近年来在城市管理工作中形成的一种新的执法模式，其基本做法是：组建一支新的执法队伍，将不同行政主管部门的部分行政处罚权集中到这支队伍的手中统一使用。这种做法，对解决城市管理中存在的一些难点、热点问题，如违章建筑、无照摊商等，有一定的促进作用”。［3］ 还有学者认为，“所谓综合行政执法是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制”。［4］

笔者认为，相对集中行政处罚权与综合行政执法也是两个互相联系又有各自特定涵义的法律概念。规范意义上的综合行政执法是《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）规定的，从国办发[2002]56号文件可以归纳出综合行政执法的概念。即所谓综合行政执法，是指有关地方政府按照“两个相对分开”、权责一致和精减、统一、效能原则，在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域，合并组建具有行政执法主体资格的综合执法机构进行综合执法的一种行政执法制度。关于综合行政执法与相对集中行政处罚权的关系，中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办[2003]4号）作了如下阐述：［5］

1．相对集中行政处罚权和清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法，都是解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题的重要举措，也都是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容。

2．相对集中行政处罚权，是根据《行政处罚法》对部分行政处罚权的相对集中；而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革。综合行政执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相对调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊端，进一步深化行政管理体制改革。

3．已经进行了相对集中行政处罚权试点的地方，要注意总结经验，条件成熟时，要按照清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求，进一步完善和规范。准备开展相对集中行政处罚权工作的地方，要把相对集中处罚权工作同综合行政执法试点工作一并考虑，并按照清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。已经确定实行综合行政执法试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚权工作。

从以上分析可以发现，国发[2002]17号文件使用的是相对集中行政处罚权概念，而国办发[2002]56号文件却提出了综合行政执法概念，这就很容易造成混乱。中编办发[2003]4号文件虽试图对两者关系作出规定，但仍然没有解决国发[2002]17号文件和国办[2002]56号文件之间的矛盾。笔者认为，综合行政执法与相对集中行政处罚权无疑应当是两个不同的概念。“行政综合执法比相对集中行政处罚权的概念要大一些，其不仅限制在行政处罚行为中，而且可以包括所有可以集中的行政行为，如行政管理行为、行政执法行为等。上海市关于文化领域的综合执法、关于人民广场管理的综合执法等其范围就不仅仅限制在行政处罚行为之中，包括了该领域的大多数执法行为的集中与综合……”。

（三）综合行政执法机关的法律地位

1．综合行政执法机关的法律依据

宪法第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令、任免、培训、考核奖惩行政工作人员”。地方组织法第六十四条中规定“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府请上一级人民政府批准，并报同级人民代表大会常务委员会备案”。这些规定清楚的表明，地方政府报经上一级政府批准后，有权设立和调整其工作部门，并确立其承担的责任。《行政处罚法》还规定由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府统一调整和重新配置行政处罚权，改变了单行法律法规规定不合理造成行政执法机构过多、过滥的问题。综合上述法律依据，地方政府对综合行政执法机关的设置赋予了充分的调整权利。

2．综合行政执法机关行使的行政职权是法律、法规授权的，而不是受委托的，原因如下：

（1）综合行政执法机关承担着多个行政职能部门的行政职权，并不是一个单一执法的行政执法机构。他承担着十几个甚至数十个行政部门的行政执法权，要执行的法律法规多达几十部上百条甚至几百条条款。如果该机构的执法权力不是依据法律法规授权，那么依据我国现有的法律规定其必定是在违法行政，违法执法，因为在我国现行法律体系下还没有一个行政机关能够委托综合执法机构进行综合执法的，要想同时行使数个行政部门的行政处罚权必须依法律授权进行，同时也就意味着综合执法的法律地位是法律法规授权的行政执法；［7］

（2）现行的综合行政执法机关在进行行政综合执法活动时，其全部都是以自己的名义对外作出具体行政行为的。根据我国现行的法律规定，能够以自己名义对外作出具体行政行为的，其一定具有行政主体资格。依据《行政处罚法》规定，能够具有行政主体资格的机构必定是法律、法规授权的单位，委托执法的单位不具有行政主体资格，也不能以自己的名义进行执法活动。综合行政执法之所以不能以委托执法的形式进行综合执法，很大的一部分原因也在于此；

（3）《行政处罚法》对于综合执法的法律规定是授权执法。《行政处罚法》作为全国人大颁布的国家法律对全国的行政执法活动进行了根本性的规范，是我国行政执法活动的重要依据。开展综合执法不同于一般的行政执法活动，综合执法承担着多个行政部门的行政执法权，其执法的要求是非常高的。它是代表着国家在进行行政执法活动，是以国家强制力为保障的执法活动。因此，《行政处罚法》对于综合执法有着十分严格的规定，即综合执法必须是法律法规的授权执法；

3．综合行政执法机关的性质不可能是事业单位，公共事务的组织，而只能是行政机关

（1）综合行政执法机关是以自己的名义对外作出具体行政行为，以自己的名义进行独立执法活动。而依据《行政处罚法》第18、19条的规定事业单位只能进行委托执法，而且接受委托的单位不得以自己的名义实施行政处罚。所以，综合执法机关不可能是事业单位；

（2）综合行政执法机关不可能是管理社会公共事务的组织。《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。因为如笔者上述所述，综合行政执法机关是在集中相对处罚权基础上而设立的，而根据《行政处罚法》第十六条的规定，只有行政机关才可以行使集中相对处罚权或行使几个行政机关的行政职权，从中可以推出来，综合行政执法机关只能是行政机关，所以不会是管理社会公共事务的组织。事实上，北京、深圳、贵阳等城市就是依据上述法律法规成立综合执法机关的，并且机构性质定性为行政机关，全部执法人员都定性为国家公务员。

综上所述，综合行政执法机关是法律、法规授权的，在行政管理活动中行使相应的行政职能的行政机关。

四、相对人的法律救济

正是因为综合行政执法机关行使的行政职权范围广泛，理论上来说可能造成行政相对人的权益受到侵害。当行政相对人的权益受到不法侵害时，这时相对人可以提起行政复议或行政诉讼，简单地说：

1．当综合行政执法机关作出侵犯行政相对人的权益，行政相对人可以向综合行政机关的本级地方人民政府提起行政复议；

2．当综合行政执法机关在职权范围内侵犯相对人的合法权益，行政相对人可以以其作为被告，提起行政诉讼；

3．当综合行政机关超出法律、法规的授权而侵犯相对人的合法权益，行政相对人仍然可以以其作为被告，提起行政诉讼。

【参考文献】

［1］关保英.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国政法大学出版社.2004.P176.

［2］罗豪才.行政法学［M］.北京：中国政法大学出版社.1996.P72.

［3］胡发明.综合执法若干问题的初探［J］.福建政法管理干部学院学报.2000年第4期.［4］钟晓渝.推进行政综合执法应当注意的几个问题［J］.特区理论与实践.2001年第2期。

［5］关于推进相对集中处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知（中央编办[2003]4号）.

［6］钟晓渝.推进行政综合执法应当注意的几个问题［J］.特区理论与实践.2001年第2期.

［7］未名. 浅谈城市管理综合执法机构的法律地位和机构性质.

［8］杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学［M］.中国人事出版社.2000年5月第1版.

［9］应松年,袁曙宏.走向法治政府：依法行政理论研究和实证调查［M］.法律出版社2001年5月第1版.

［10］孙琬钟,江必新.行政管理相对人的权益保护［M］.人民法院出版社.2003年6月第1版.

［11］吴金群.综合执法：行政执法的体制创新［J］.地方政府管理.2000年第9期.