作者：王元朋（北京大学法学院）

文章来源：北大法律信息网 2007-07-23

【摘要】极为欠缺科学性的《村组法》在农村的实际运行中，受到政治环境和乡土条件的制约，出现了权力的集中无制约的状况，即将开展的“新农村建设”运动，客观上要求乡村权力集中的现状必须改变，也为推进农村公共权力运行的法治化提供了绝好的历史机遇。国家应该给出足够的空间，并辅之以法律调整和体制完善，在农村切实推进民主政治，并作为民主法治的起点，有希望实现第三次“农村包围城市”。

【关键词】村民自治法治 民主政治权力制约

导言

之所以关注权力，是由于它对资源和社会变迁巨大的影响力和控制力，以及这种影响和控制力对中国的进一步发展越来越具有决定性的意义。村民自治制度还权于民，重构了农村基本的权力结构，但是在现实操作中却远离文本，沦为空壳。在20几年的改革进程中，基于国情和历史因素，政治体制改革严重滞后，在经济自由和表面上主体平等的背后，绝对权力与资本的结合造成了今天极为严重的社会问题：经济增长质量不高、资源浪费、贫富差距、社会不公等等越发让人触目惊心。基于三农问题的紧迫性和战略意义，中央果断的进行了政策调整，力挺解决三农问题，一场轰轰烈烈的“新农村建设”运动正蓬勃兴起，试图将农村纳入社会主义市场经济的轨道。我们看到在众多专家学者为农村经济发展建言献策的同时，却很少有人关注农村中的“权力”问题，这是很危险的。我们欣喜于三农问题得到中央高度重视的同时，也不能不注意到“运动式”背后权力的膨胀倾向以及它对于农村经济和社会发展的决定性影响，这不仅是二十年改革的教训，更是我们真正关心民生、实现经济高质量增长的同时实现社会公平和社会和谐的必然选择。

要真正实现“还权于民”，实现权利的保障和权力的制约平衡，“法治”当是最佳的选择。本文将从现实的乡村权力运作状况出发，分析其成因，并论述推进法治化的权力运作的原因和实现路径，建立法治意义上的自治制度，真正维护农民权利，实现经济增长高质量的同时建立和谐的乡村社会。

一．村民自治中权力的现实运作状况

由于特殊的历史和国情，我国还没有村民自治的基本法，而是由《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文中简称《村组法》）作为村民自治制度的法律基础。其中规定：

“第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”

“第三条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”

“第四条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”“第十一条村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”

“第十六条本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。”

“第十八条村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”

“第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……”

可见，涉及村民自治运行的权力有四个：

自治权：由自治主体－村民集体享有，村民会议是权力行使的机构和实现方式，也是村民自治的最高权力机构；

管理权：由村民选举产生的村民委员会享有，村民委员会为村民会议的执行机构，行使村民会议重大决策的执行权和日常村务的管理权；

政治领导权：由村党支部享有，是党的领导权在农村的体现，发挥领导核心作用；

行政权[①]：由乡镇政府享有。

按照《村组法》规定的权力运作模式显然是非常清晰和理想的，村民自己管理自己，村中公共权力掌握在村民集体手中，通过村民会议决定自己的命运，行使自治权；同时村民选举产生自己的服务机构－村民委员会，负责村民会议决策的执行和日常的管理活动；并且村民的自治权受到党支部领导权的支持和保障，监督村民委员会的日常活动，保障国家法律的实施；村民自治活动还受到乡镇党委政府的指导、支持和帮助。

但是这种原则性规定下的权力结构在农村的实际运作中却完全是另外一番模样，村民自治作为一种人为设计的外部制度嵌入到乡村社会后，必然受到固有的政治、经济、文化等社会特性的制约，在动态的实践过程中呈现出不同于静态设计中的样板出现“实践的增量”[②]。

在笔者生活了近二十年的村子里（山东莱芜某村），村中的公共权力仍然时一元化的掌握在村支部书记的手中。因为他个人能力较强，已经连任几届支部书记，在村中具有较高的威望，凡事决策权都掌握在他的手中。并且在长期的任职中，已经形成了与乡镇领导较融洽的关系，形成互利局面，乡镇工作能够通过他而顺利的开展，很容易的控制村子，支部书记也能获得上面的支持和保护。进行选举产生村民委员会后，书记的一元化权力曾受到冲击，但是经过了与主任的博弈较量之后，由于其个人能力和背后力量以及村子里的传统等综合因素，现在的权力仍旧握在书记手中。村里从没有举行过村民会议，村中大小事情都由村干部决策，其中曾有部分村民对村干部的经济问题提出异议，但是终归由于“扳不倒”而不了了之。没有村民理财小组、议事小组等，村里的财务归镇里统一管理。在笔者调查过的村民中，无一人知道村民自治制度的内容是什么。据笔者的调查，该镇所有的村子的体制大致相仿，不同的是有的村子权力掌握在村主任手中（也就是说权力到底集中在书记还是主任手里要看两者个人能力、社会关系、手段等因素的较量和博弈），也有共同作主，利益分享的村子；在村集体财产较多和村“油水”较大的村子，权力的争夺非常激烈，特别是实行选举后，各种赢得选举的办法都出现过，临村在最近的选举中就出现一票30元的例子，当选的主任利用掌握的权力大谋其利，卖集体资源进入个人腰包，几乎成为村霸。乡镇也清楚情况，但是从没有过问过，放任村民自治的萎缩，并利用“一把手”实现乡村的控制与管理。

类似这样的例子还很多，从大量的网上信息、实证调查和学者论述中可以看出，全国范围内除了村民自治的示范村（由于作为试点，政府重视从各方面为其开道，村民也了解中央政策，各方面都很透明）体制运行良好以外，大部分村庄的权力运行都存在问题，只不过情形不一而已。在对村民自治深有研究的学者对实践中村民自治状况所作的分类中，行政型、混合型（形式上自治运行行政化）；非规范村（包括行政化村和失控村）[③]；传统型和能人型[④]；瘫痪村、专制村和失控村[⑤]精英－治理式、自富－冷淡式；[⑥]所有这些类型都是学者们概括的当前由于村民自治实施不力出现的权力构造种类，并指出是当前农村自治实践的主要形式。还有进入新闻视野的，例如在广东、山东等出现的党支部与村委会的“印章之争”[⑦]（挂印出走、宣布声明原印章无效等情形）、山东栖霞市因乡镇公开支持村支书而引发的57名“村官”集体签名要求辞职的事件[⑧]、湖北某村包括村主任在内的三名村委会成员被乡镇不作解释即免去职务引起村民长期上访的事件[⑨]、浙江省温州市郊水心村多数村民签名罢免村官被区六大部门“宣布无效”的事件[⑩]、全国百强村－深圳平湖村原党总支书记贪污腐败引发群众多级上访不解决，直至中纪委介入才得到制裁的案件[11]等等。据国家民政部对2001年村民自治来访情况分析，有关乡镇党政部门和村党支部书记对民主选举干预的投诉约占选举问题总量的80％。

大量的事实表明，在全国范围内，《村组法》所规定的农村的权力构造在实际运行中发生了巨大的偏离，乡村中的公共权力并没有为广大村民享有，而是被村干部掌握，并且权力集中而没有制约。面对权力带来的经济利益的诱惑，村主任与党支部书记展开权力争夺的角逐。村委由民选产生，更具合法性，但是也正是为此乡镇政府担心对乡村的控制力减弱和给政务工作带来的不便利，现实中更多的是支持村党支部控制乡村的公共权力。即使在村委主导的村子里，村委在与党支部的权力之争以及自己的以权谋利中也都需要乡镇的帮助，所以乡镇行政权无论如何都能控制乡村。

至此，可以看出村民自治中现实的权力运作状况为：村民集体的自治权异化为村干部的绝对权力，并且之后出现两种路径，一种是村委会的管理权因没有村民会议的制约而膨胀为自治权，一种是党支部的领导权因乡镇的支持或传统等因素而膨胀为自治权，而不论是哪种路径，乡镇行政权都能成功实现对自治权的干预和控制。

二．权力运行现状的成因分析

村民自治显然不是自生秩序，而是作为一种人为设计的制度，寄托了立法者对乡村运行体制的期望，它的运行之所以会出现与文本如此大的偏离，既要从其制度设计的科学性着眼，也要考察它所嵌入的社会政治经济和文化环境。通过分析我们看到：由于制度的“路径依赖”和市场经济下的巨大利益驱动，在法律规定存在致命缺陷并缺乏保障实施机制的情况下，自治权轻而易举地被架空了。

（一）“路径依赖”：制度的惯性

制度经济学家诺斯首先提出了路径依赖理论，这种理论告诉我们，一种社会制度一旦成功建立，这种制度以及它所塑造的人们的行为都会具有一种“惯性”，也就是说一个社会一旦采用了某种制度，贯彻了某种社会行为，进入某种特定的路径，那么这种制度或行为会形成一种惯性，为人们进一步的路径选择制造出一种依赖结构，按照诺斯的说法，即人们过去的选择在很大程度上可能会决定着他们现在或者将来的选择。[12]村民自治制度脱胎于“人民公社”这一高度集权的政治经济组织，在“政社合一”、“党政合一”的人民公社体制下，国家政治权力实现了对乡村社会经济和政治的高度整合，政权深入乡村的每一个角落，人们的经济社会日常生活都受到国家的安排和控制。农村实行家庭联产承包责任制以后，人民公社的管理体制也走到了尽头，村民自治作为与家庭联产承包制相适应的农村整合体制出现，最初是由广西宜山县和罗城县的农民为解决乡村在公社体制解体后出现的组织瘫痪、管理失控和治安形式严峻问题而创立的。按照路径依赖的理论，旧的人民公社时期的制度惯性依然存在，乡镇政府仍然习惯于用行政命令的方式控制乡村，把农村作为自己的管理对象；村支书也习惯了在村子里“一言九鼎”，享有极高的权威；而听指挥、权力崇拜、怕官、官本位等思想也深深植根在村民心里。

在这里，需要认真探询村民不能有效制约村干部的原因，因为在乡村的权力运作中，如果村民能有效制约村干部，使村干部与村民成为利益共同体，为村民服务，也就堵住了乡镇干预自治的路径而真正掌握自治权。第一，中国两千多年的皇权、族权统治下，农民从来都是被剥削管理的对象，即使建国后，他们仍然是被统治的对象，从来没有民主意识和权利观念，官本位和权力崇拜的思想深深植根在他们心里；其次，家庭联产承包责任制下，农民仍然是以家庭为单位的小农经济，分散的“原子”型个体无法对抗强势的公共权力，也造成了村民会议很难召集以及他们怕乱求稳的小农意识。第三，对村干部制约体制的建立对广大村民来讲是“公共物品”，村民普遍的有“搭便车”心理，都想不花费成本（反抗村干部的专断所付出的经济成本、与利害关系人社会关系断裂的社会成本以及付出的巨大精力、不成功的机会成本等）而享受利益（有效制约机制的建立，掌握自治权），所以没人站出来代表大家主张权利。最后，村民对制约村干部的权力毫无信心，没有政治功效感。这种心理既来自于传统，又来自于现实的政治环境，农民对中国历史和现实中的“潜规则”也深有体察，并且他们也实实在在的看不到自己的积极参与带来了什么实际的效果，“总是一场假”，当家的都是些“老面孔”。

（二）经济理性选择下的利益驱动

改革开放以后，随着我国社会主义市场经济的不断发展，人们的趋利意识不断增强，计划经济时代下的革命意识形态渐渐退出人们的思维，人们的思想也从理想主义向实用主义转变。社会选择方式由政治理性选择转向了经济理性选择[13]，而官员和公务员也都是追求自身利益最大化的理性人。同时乡村公共权力几乎可以实现对乡村资源的随意支配以及带来非常丰厚的帐外收入，从而成为村党支部和村委会的激烈争夺对象。

对于乡镇政府来说，除了政治上作为国家的代理人以外，他也有其自身的特殊利益。从94年实行分税制（分为国税和地税，地方财政由自己解决）以来，他便成为依赖于国家而又独立于国家利益的行动者[14]。地方财政大都困难重重，同时自从乡镇体制建立，机构和人员不断膨胀，维持机构和人员运转的费用也逐年增加，这些财政收入最后只能想法设法从农村汲取，保持对农村的控制成为乡镇政府的必需；在政务上，由于我国实行垂直型的领导体制，并且由于实现赶超而建立起现代化建设的动员体制，乡镇政府除了要推进村民自治以外，还担负着发展经济、维护治安、发展教育、计划生育等多项目标，而且为追求政绩，上级政府往往把经济社会目标化为层层指标分配给下级来完成，乡镇处在政府体制的最低层，指标的层层下压，最终要落在乡镇政府的肩上，要顺利的完成这些指标，乡镇政府自然需要有效控制村级组织，便于开展工作。这些都构成了乡镇政府干预控制乡村的利益动机。

（三）法律规定的缺陷并缺乏保障实施机制

《村组法》本身的制度设计不仅缺乏对乡村社会的深刻体察，而且立法技术上存在条文规定的原则性和模糊性的缺陷，法律后果模式的缺乏，看起来更像是一部“政策法”。正像有的学者指出的：“村组法的制定，实际上是一个行政过程，它带有大量的行政偏好和行政性文件的传统。如何去除其中的行政性因素，凸显法治的原则和价值，给村民自治提供良好的法律基础，可以说是中国村民自治顺利发展的重要挑战。”[15]

1． 法律规定存在的缺陷

首先，《村组法》对乡村关系的基本定位是：乡镇对村给予“指导、支持和帮助”，村“协助”乡镇的工作。但是并没有明确规定“指导、支持和帮助”的方式、内容、范围和方法，也没有“协助”的形式和范围，更没有规定如果乡镇不履行“指导、支持和帮助”的义务或者非法干预并造成严重的后果，村委会如何获得救济，如果村委会不协助乡镇工作又应该承担怎样的法律责任。同样，在村党支部和村委的关系上，也只是规定要“发挥领导核心作用”，但却没有规定党的组织如何，在哪些方面，通过怎样的方法、何种方式进行领导。这样的模糊条文显然不能给乡镇和村党支部明确的行为导向，各方不仅会利用制度的空隙竭力争夺对自己有利的解释，而且即使明显的违背“指导”和“政治领导”关系，没有后果模式的规定也不会给自己带来任何法律责任，也就是说，如果他们在习惯心理支配和利益驱动下无视自治权的存在，收益很大，而风险很小，收益远大于成本，所以行为失范的可能性非常大。除此之外，法律将“威胁、贿赂、伪造选票”等妨害选举行为的调查处理权、村务公开问题的调查裁决权赋予乡镇政府，客观上增加了乡镇政府作为村委的上级组织的暗示，也为乡镇干预自治提供了更多的机会和渠道。

如上文所述，村民会议的召开并有效发挥作用是解决权力运行失范的关键一环，但是法律在规定村民会议是权力中心的同时，没有规定如果重大问题不经其决策、村规乡约不经其制定会有什么后果，同时它还把召集权给了村委会——“村民会议由村委会召开和主持”，对“不召开”同样没有规定任何法律责任，也没有一个具体的机构追究这种责任。这样一来，村委会不会自觉地把自己送上审判台，违背了“任何人不能作自己案件的法官”这一基本的程序正义的常识。

2． 法律保障实施机制的缺失

权利的救济途径主要有三种：权力机关的救济、行政机关的救济和司法机关救济。在现代民主法治国家中，承担救济职能的主要失司法机关，司法独立、并在社会上享有很高的威信，是一个公正的裁判者，是维护正义的最后一道底线。但是在我国，司法权还没有实现真正的独立，党委政府仍然控制着法院的人、财、物，致使法院很难做到司法公正，也降低了在人们心中的威信，法官素质不高，司法腐败严重，形成恶性循环。同时，在中国行政权的“一权独大”的状况使得权力机关——人大并不能给予权利主体及时和有效的救济。而行政机关的救济更是让行政机关自己审判自己，变数很大，难以保证公平和公正。在现实当中，村民反抗村级组织和政府绝大多数都走“上访”的道路，但是政府自己处理上访，更多的是“息事宁人”的政策，安抚和恐吓的方式并用。

即使司法机关是独立而公正的，具备给予自治权救济的能力，我们目前的司法救济体系也不能给予救济，《村组法》没有规定任何司法救济的措施，而自治权的救济也不能划入三大诉讼的任何一种类型。[16]实践中也大多以没有法律依据为由拒绝受理。

也就是说，现实当中村民只有一条路径表达自己的权利，那就是上访，然而如上所述，上访中农民所受的煎熬、所受的不公、所遭的悲惨是任何一个有良知的人都心如刀割的[17]，更糟糕的是更多的人无果而终，被压制或者打发。

（四）国家宏观体制与乡土环境的制约

不难发现，农村中的权力结构在中国，尤其是政治社会领域中具有普遍性。深刻地体现了宏观的政治体制对于村民自治的制约。正如徐勇先生所说：“村民自治实践中最为突出的矛盾是乡村关系和两委关系，这一矛盾发生在基层，但深层次的原因则在农村微观体制改革与国家宏观体制的不配套。”[18]

从村民自治的产生来看，徐湘林先生指出，“中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型是一种全新的事业，它从一开始就是针对当时所面临的实际问题展开的，而不是基于某种崇高的理念。”[19]并且在其实行过程中，国家通过自上而下的强大的行政力量推进，但是同时除了具体到乡村的事务作出安排以外，法律并没有从促使其实现的角度变革其他的任何政治安排，势必造成实践的困境，也正是基于此，学者们围绕它的生存与否，民主政治的价值有无的争论也一直伴随着它的成长至今。徐湘林先生说：“这种制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性，自治权威仍然带有相当程度的官僚化特性。”“从形式上看农村实行了村级自治和民主选举，但是国家通过政府行政机构对农村社会的强控制治理模式并没有发生本质的变化。”[20]有的学者认为，“国家不是缩小了在农村的控奴范围，而是改变了对村落的控奴方式——至多是在改变经济控奴方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。”[21]有的学者从民主发生发展的一般规律看，认为“乡村以外的市民社会和工业社会应该更早地、更强烈地产生出民主政治需求，也就是说，乡村社会的民主政治应在工业社会之后发生。”“能否在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。成果的政治制度变革的道路走的是与此相反的道路。”[22]还有学者从国家建设理论和现代化理论来分析，认为在20世纪我国国家建设及现代化过程中，国家权力显现出向乡村社会不断扩张的态势，为了加速推进现代化进程，国家权力更积极地伸入和干预乡村社会以汲取资源，因此，乡村社会不可能摆脱国家的控制及其依附地位，而国家也不可能允许乡村社会有更多的独立性和自主权，乡村社会不可能真正出现村民自治。[23]这些论述从理论上来讲，均有一定的合理性，可以从中体察出乡村权力运行出现此种现状的原因。

三．权力平衡与制约的实现——推进法治化的权力运作

（一）权力制约的紧迫性和重要性

这种权力运行的现状可以明白的告诉我们为什么20世纪90年代以来村民自治的立法取得长足进步的同时，农民负担和三农问题却日益严重，大规模的农民集体抗争运动也层出不穷。也就是说，权力的集中无制约的状况导致了农民负担的加重，制约了农村经济发展，严重威胁到农村的政治稳定。并且，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，从笔者了解的现实来看，可以说绝大部分村干部们竭力争夺权力的动机就是“可以腐败”，农村中的公共财务可以支持干部的吃喝，公共资源可以承包变卖，给谁不给谁，要么看亲情，要么看谁出的帐外金钱多，任何经济机会自己及其亲戚都可以首先占据，只要掌握了权力，什么事情都是好办的。村民自治普遍实施前，村干部还受乡镇管，自治实施后乡镇权力的退却没有转移到村民的自治权上，而是扩大了村干部的绝对权力。

乡村的这种现状越发像新制度主义理论的上的“苏丹化”权力[24]。萧功秦先生将现在中国地方政治中出现的权力个人化、任人唯亲、裙带关系、意识形态淡出、地方官员权力不受限制等现象称之为中国地方政治中的“类苏丹化”现象。[25]这种体制会从根本上破坏掉经济进步的必要条件，也会产生极大的社会不公。美国著名的村民研究专家詹姆斯.斯科特从东南亚的村民反抗和起义入手，探讨了经济发展对传统农业社会的冲击，并在《村民的道义经济学：东南亚的反抗与生存》中指出“贫困本不是村民反抗的原因，只有当村民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会铤而走险”。

科斯定理揭示出，政治法律制度会对经济效率产生重大影响。我们市场经济发展进程中，高度集中的权力与资本的结合导致了严重的社会问题，贫富差距太大、经济增长质量太差、资源浪费严重、国有资产流失每年有4000个亿……，这些触目惊心的问题是与我国政治体制改革的滞后密切相关的。孙立平先生讲到：“在中国市场转型的过程中，由于经济体制中的由再分配经济向市场经济的转型，并没有同时伴随政权的更替，因而政治资本的强势地位并没有受到削弱。其直接的意义是在于，即使是在市场转型的过程中，甚至是在市场机制已经成为整个社会中占主导地位的经济整合机制的情况下，政治权力仍然继续保持着对其他类型资本的控制和操纵能力。在这种情况下，不同类型资本的相对独立性很难形成。通过政治权力的作用，整个社会中的资本在很大程度上是以一种高度不分化的总体性资本（total capital）的状态存在着，而不是以相对独立的资本的形态存在着。”，“在过去十几年改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。这个集团的原初资本是他们自己和父辈所掌握的政治或行政权力。”[26]邓小平在推进我国改革的进程中也曾感慨到：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性，不改政治体制，就不能保障经济体制改革的成功，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[27]

2006年中央一号文件提出了要进行“新农村建设”，并提出了一系列的配套措施，从金融、流通、资金、技术、政策等进行全方位的支持，力挺解决三农问题。我们欣喜于中央重大政策调整的同时，也深感忧虑。在这样现实的权力的结构下，大批进入的资金、出现的各种机会，会出现一个怎样的分配格局？况且“运动式”的背后往往伴随着权力的膨胀，普通百姓的致富机会与生活状况又会改变多少？ “如何将国家资金用好并确实用于农村成为一个新课题” 也表明了学者们的担心。过去20多年的改革中，关系、人情、权力和资本的相互交织，严重降低了经济增长的质量并造成了贫富严重分化，制约了经济的进一步增长，带来了严重的社会问题。这样的一种进程会不会在“新农村建设”中重演？可以说，权力的集中无制约、官本位的社会意识成为中国进一步发展的症结所在。

（二）为什么选择法治？

1．法治是实现权力制约的最佳选择

法律是人类社会理性的固化，是人类迄今为止所发现的最好的社会调节器。相对于“人治”，“法律之治”排除了专断和任意性，是一种非人格的统治，去除了人性中的弱点，亚里士多德也正是在这个意义上论述法治优于人治。在权力的制约理论中，涉及到不同的学科，萌生了不同的理论范式。主要有：政治学范式——通过权力的横向分解实现权力间的相互制约与牵制、法律学范式——权力在法律规定的框架内运行、伦理学范式——以道德约束当权者、社会学范式——以社会力量制约权力。各种制约方式均各有利弊。其中以权力制约权力容易异化为权力者之间的一种游戏；以法律制约权力依赖于其他社会条件的辅助，而且法律本身也为权力所塑造；以道德制约权力缺乏可靠性；以社会制约权力也依赖于国家与社会之间的良好的政治生态。[28]而随着人们对于社会制度形态与人的存在方式和状态的思考，“法治”的内涵也渐趋成熟。作为一种社会秩序模式的“法治”内涵囊括了政治学、法律学和社会学范式的权力制约理论，成为最佳选择。

在笔者看来，理想的“法治”图景中：法治之“法”是人类社会理性的固化，社会理性是经由力量大致均衡的社会主体的博弈的结果，这种结果是正义的体现，它有效的协调了各种社会主体之间的权利边界，使得人们各得其所，愉快的和谐相处。这种“法”是善的，以对人类的尊严与自由的实现为最高追求，并且这种法获得任何社会主体的普遍遵守，人们对其充满信仰，并依赖它而获得自己应得的权利、自由、与尊严，整个社会制度被这种“法”的内容和精神实质所形构。所以在某种意义上，法治是人类的一种生活方式，一种文化，一种秩序模式。理想“法治”图景中的关键一环是各种社会力量的均衡，所以它要求一个足够强大的公民社会的存在。法治理论中之所以会出现“形式法治”和“实质法治”的悖论[29]，就是由于社会力量的不均衡导致博弈结果不能达到“至善”的状态（偏向于强势的社会力量）。但是不管怎样，理性的人类总是走在迈向理想法治图景的路上。因为社会均衡的至关重要性，在社会形态中具有天然强势的“权力”便首当其冲的成为制约的对象，所以权力的制约成为“法治”的天然属性，对权力的制约也成为迈向法治的第一步。

2．“法治”对于当前的中国社会具有极大的价值

法治以实现人类的尊严和自由为最高追求，保护公民权利是法的当然内涵，权利的保护与权力的制约使一个硬币的两面。改革开放以来，权利要求成为社会呼声，农民由权力支配的客体变为享有权利的利益主体，现实条件的制约下，中国农民还长期生活在被统治的状态，但是他们的权利意识已经萌芽，在这样一个走向权利的时代里，他们应当成为权利自足的公民和政治参与的主人。徐勇先生对村民自治的判断颇为精当：“进入新世纪以来，村民自治作为一项法律制度愈来愈深地进入农村实际生活中。它已不仅仅是国家治理乡村的一种制度，而且正在内化为国家法律赋予农民不可剥夺的权利。”所以“村民自治的深化要围绕农民的自治权利建构相应的保障和社会救济机制，以避免村民自治权利被悬空。”[30]而这种保障和救济机制，法治当属最好和最具有历史意义的选择。

同时，“依法治国”“建设法治国家”“和谐社会”“以人为本”等等政治话语的背后，映射出中央政府在努力建构和巩固自己的统治合法性基础的同时，也深刻的说明“法治”毫无疑问的成为我们这个社会的核心价值，成为不可阻挡的历史潮流。“新农村建设”等致力于社会公正的举措是中央重建其合法性基础的短期的行动，而中央的领导人和知识精英都已经清醒地认识到，中国政府最终要把自己的合法性建立在民主法治的基础之上。所以，新农村建设中推进法治化的权力运作，不论对于中央政府短期的合法化巩固、还是长期的合法化的实现都具有重大的价值。

3．站在历史的高度，推进中国农村法治化的权力运行

中央新农村建设运动的提出和开展，使得推进农村法治化的权力运作的时机已经成熟。如上所述，新农村建设中农村公共权力的制约势在必行，同时中央对农村政策的战略性调整——“多予少取放活”“以工哺农、以城带乡”，又为农村村民自治制度的有效运行提供了体制空间。也就是说，在变“索取型”为“给予型”的农村政策后，行政权的压力随之消失，乡镇政府减少了控制乡村的政务需要和利益动机。同时，乡村的自治权是最底层的公共权力，国家的放开不会危机政治稳定，如果运转良好，完全有利于经济的良性发展和农村稳定。所以中央政府只要能给农村足够的空间，并利用社会手段实现村民参与公共事务的有效动员（如通过舆论宣传和监督使民知法，揭露反面典型，让民众看到他们应得的“利益”），同时建立起完善的法律制度安排和便捷有效的救济保障机制，完全可以激活《村组法》，在中国的农村进行一场民主政治的试验，并通过锻炼农民的民主能力，变农民为公民，使农村真正成为中国民主政治的突破口，这对于中国的民主法治进程将具有历史性的意义。正如徐湘林先生所说：“当人们致力于自上而下从国家高层推进国家政治体制改革的同时，村民自治及村级民主选举则可能成为推动中国政治体制改革及国家民主化的一条风险小，震动小，渐进性但又具有全面性、持久性和深刻性的自下而上的改革之路。

至于部分学者所怀疑的民主政治能否在乡村社会这样一个缺乏市民社会基础的土壤中建立，笔者认为论者所说的民主实现过程的确是西方国家的历史经验，但是这不代表历史必须这样走，不能说明每一个社会都会这样走。社会科学研究人与人、人与社会的关系，人的心理多样并且变动不居，社会形态社会选择更是复杂多样，理论总是走在实践的后面。就中国而言，走到今天，学者们预期的市民社会并没有如期来临，新的社会力量虽然开始形成，但是这种社会力量却是以断裂和失衡的状态呈现出来的，这就是强势群体和弱势群体的分野和裂痕。在一方面是经济精英、政治精英和知识精英结成一个巩固的联盟，另一方面，则是碎片化的弱势群体。结果是两者争取自己利益能力的高度失衡[31]。强势群体不会在自己的地盘上对自己开刀，尽管他们表示出同情，所以仅有这种同情是不够的，怎样让弱势群体争取利益能力得以提高才是社会民主得以提高的关键，所以更有力的是培养他们的权利意识、经济能力和博弈能力。在当前中国社会，城市生活中的民主进程是非常缓慢的，自我革命毕竟需要勇气，似乎只能等待量变临界点的到来。但是在乡村中，市场经济已经让农民具有了强烈的利益需求，只要国家再给出足够的空间，并且通过社会舆论唤起农民的权利意识，让他们看到切切实实的好处，并改革司法体制，给他们讲理的地方，农村的民主是有希望的，而且也很有可能带来中国社会的第三次“农村包围城市”。

（三）怎样实现法治下的权力制约

在新制度主义发展理论看来，“制度就是约束人们的社会行动的游戏规则，这些规则是在实践中通过无数次的试错而逐渐定形下来的。有效的制度试在社会中出现了问题、矛盾和困境以后，最为解决问题的手段和方法而产生的，这是一个适应环境的不断的试错过程的结晶。”[32]如上所述，由于国家宏观政策的和治理体制的改变，为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。中央政府只要给出足够的空间，并辅之以法律调整和体制完善，完全可以实现《村组法》的有效运转，将自治权还予农民。

1．完善相关法律制度

针对《村组法》的缺陷予以完善，明确规定村民会议与村委会、村委会与党支部、村委会与乡镇政府的关系，保证自治权的实现，不仅要从定性上明确其法律关系，更要给出具体的操作规范，以及违反法律规定的救济方法，让农民有办法能够纠正村干部对于村民自治权的剥夺。行政救济机关不能是乡镇政府，而是县人大常委会和县级政府和人民法院，让村民自己根据情况选择救济机关。必须在《村组法》中增加司法救济的相关规定，因为司法诉讼是给村民公正的最有力也是最后一道保障。

同时相关的诉讼程序法也要做出相应的修改。我国行政诉讼法是1989年制定的，目前已经不太适应社会主义法治建设发展的需要，其修改已经提上日程，在修改时增加有关村民自治司法救济程序的相关规定。可以对“法院对村民会议所制定的规范性文件和决议违法情况予以司法审查”予以肯定，并能撤销违法的规范性文件，如果能够实现，将是我国向真正的司法审查制度迈进的重要一步。同时，还要完善程序性法律，如村民委员会选举法，规范选举程序，切实保障村民选举权的实现；如果有条件，还要制定村民自治的基本法律——村民自治法。

同时，在制度安排上，村民代表制度具有有效制约村干部权力的可行性。实践中村民会议的召集受到居民分散、作息不一、素质不高等等条件的制约而很难召开。可以通过划片选出的村民代表组成村民代表会议行使村民会议赋予的权力，进行重大决策，能克服村民对公共物品“搭便车”的心理，及时有效的主张权利；而且一般村民代表是村里的精英，素质和能力较高，能保证决策的科学性和对村干部权力的有效制约。这一制度已经得到了《村组法》的肯定，应该再详细的规定其运作，增加操作性规范。充分发挥其作用。

2．司法独立

仅仅具有完善的法律而缺乏法律有效实现的救济手段，再完善的法律制度也仅仅具有审美价值而已。即使具有了救济的条件，如果司法不能实现公正，也将摧毁人们的所有希望。司法公正的实现必然要求司法的独立，国家应该通过司法体制改革使得司法机关摆脱行政机关的控制，法院经费应由中央财政负责[33]。如果有条件，法院可以为自治权的救济开通快捷通道，有效的引导农民维护自己的权益，给他们利益的表达渠道。同时因为权力机关和行政机关救济存在的弊端，也只有有效的调动司法救济的通畅和完善，才能在实现社会公正的角度切实实现农民应有的权利。

而随着村民自治的激活，公共议事能够有效的化解村委与村民之间的矛盾，行政机关的救济和司法机关的救济成为第二位的选择，起到“保驾护航”的作用。从而形成由村内部冲突解决程序——上级行政调节程序——司法程序相配合和互动的良性循环体制[34]。

3．社会舆论的宣传、监督

信息时代的到来，新闻舆论的第四种权力的属性越发明显。现在国家控制着主要的媒体，可以动员他们宣传村民自治的实践成果，告诉农民他们应该享有的利益，让农民看到“好处”，并通过揭露反面典型实现对村公共权力现状的监督。已经在市场经济下具备经济理性的农民们会站出来主张自己的利益、讨回自己的公道的（具有良好的法律规定与救济机制的前提下）。并且自从进入90年代以来，农民集体抗争的事件层出不穷，这也充分说明农民是有自己的利益需求的，只是除了上访没有其他的表达渠道，而且上访难以讨回说法并且困难重重，所以出现了大量的“体制外抗争”（指不符合法律规定的正当救济渠道的方法，甚至出现暴力冲突），威胁到农村的稳定。

4．培育社会力量，建立法治基础

法治要求一个均衡的社会，各种社会力量都要具有博弈能力，才能争取到自己的权利，实现社会的有序公平运转。所以应该放开农民的经济结社，在经济和社会组织中，不仅能改变他们分散的小农经济形态，形成互助和规模经营，增强经济能力，融入市场经济。同时，增强博弈力量，维护自己的政治、经济权利，形成对公共权力的有效制约。

同时，在中国，有工会组织来代表和维护城市工薪阶层的合法利益，但是却没有农会组织来保护被边缘化的9亿农民的权益，从国家长远的法治建设的考虑，应该鼓励农民成立自己的农会组织，整合和表达农民利益，使他们在国家决策中具有博弈能力；同时能有效的化解矛盾，成为政府、社会各利益集团和农民之间缓冲和调和的通道，从而实现理性利益表达和矛盾有序化解的组织化社会。当然作为权宜之计，短期内可以先分地域地组建，并且组织化的农民不仅增加了致富的能力和渠道，而且有效克服了村民在争取自治权上的“搭便车”心理，有人站出来说话，纠正村干部的专断和腐败，维护自己的利益。

综上所述，通过完善法律制度，科学的建构村民自治中的权力关系；并借助于社会舆论的监督和宣传有效的调动农民主张权利的同时，通过建构有效的司法保障体制给他们权益表达的渠道；并通过成立农民的经济社会组织，增加他们的经济和政治博弈能力，有效的制约公共权力。需要特别指出的是，尽管对这些政策的实践可能会遇到很多的困难，但是在国家的推动下实现有效的村民自治却是完全可行的，国家的示范村中正是由于村民知法、社会监督、国家关注而建立起了正常的权力运行体制，这给我们提供了有力的证明，也给予了我们坚定的信心。

四．结语

本文探讨的思路似乎是明确的：极为欠缺科学性的《村组法》在农村的实际运行中，受到政治环境和乡土条件的制约，出现了权力的集中无制约的状况，权力腐败严重。在即将开展的轰轰烈烈的新农村建设运动中，这样的权力结构不仅难以实现农村经济的高质量增长，反而会造成更大的社会不公，危及农村稳定，权力的制约势在必行。同时，中央就新农村建设而做出的重大战略调整，又为农村建构法治化的权力运作创造了极好的历史机遇。乡村的公共权力位于社会的最底层，国家应该开放足够的空间，站在历史的高度，推进农村权力运作法治化。通过法律的完善和救济机制的建立，在农村进行真正的民主政治试验，并有希望实现第三次“农村包围城市”，这将是一个伟大的起点，也正是本文的价值所在。

【注释】

[①] 严格来讲是国家权力，机构包括乡镇政府、乡镇人大，但是由于中国行政权独大的现实，直接控制、影响自治的还是行政权。

[②] 基于这种原理，最近几年兴起了“实践社会学”的学科，它所强调的就是面对实践形态的社会现象，更加重视运作中的结构和制度，注意实践过程中发现的在静态中难以显示出来的事务的逻辑。因为在静态的结构中，事物本身的一些重要特征，事物内部不同因素之间的复杂关联，以及这一事物在与不同的情境发生遭遇时所可能发生的种种出人意料的变化，都并不是存在于既有的结构之中，相反，只有在一种动态的实践过程中，这些东西才可能逐步展示出来。实践“大于”静态的结构或制度，将之称为“实践的增量”。

[③] 这是徐勇先生的分类，这两种都是形式上贯彻《村组法》，而实际上并没有贯彻实施，没有达到示范村标准

[④] 这也是徐勇先生的分类，传统型带有人民公社时期的烙印，能人型指社区精英的个人魅力治理，参见徐勇. 《由能人到法治：中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例并兼析能人政治现象》. 华中师范大学学报（哲学社会科学版），1996（4）. 1－8.

[⑤] 这是美国学者欧博文先生对《村组法》实施不力的村子的概括，参见【美】欧博文. 《中国村民委员会组织法的贯彻执行》. 社会主义研究，1994（5）. 61－65. 1994（6）. 59－63.

[⑥] 这是刘娅博士的分类，精英－治理式由村委干部或支部干部主导村庄事务，是当前村民自治的主要形式；自富－冷淡式是个体致富，自治冷淡，少但是有代表性。当然其他还有民主－发展式，是实施理想的村子，普遍缺乏；村政－转化式，村民自治向企业自治转变，少但有示范性。参见刘娅.《解体与重构——现代化进程中的“国家－乡村社会”》.中国社会科学出版社，2004. 138－144.

[⑦] 沈祖光等.《民选村官缘何“挂印”出走》. 党建文汇，2000（12）.34.

[⑧] 崔土鑫.《“村官”为何要辞职——山东57名村委会成员辞职事件透视》，南方农村报，2001/3/31.第4版.

[⑨] 胡建成.《推进村民自治尚需排忧解难》.人民日报，2001/8/7.第11版.

[⑩] 陈东升.《历尽艰辛的罢免村官路》.南方农村报，2001/9/6.第4版

[11] 陈道.《三任支书毁了“百强村”》.党建文汇，2000（11）.30.

[12] 李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊. 《组织和制度变迁的社会过程——一种拟议的综合分析》.中国社会科学，2005（1）. 100－101.

[13] 这是两个社会学的术语，用来概括人与社会的关系的类型，刘少杰认为近代中国发生了社会选择方式的两次重大转向：一次是建国之处发生的从伦理感性选择向政治理性选择的转向，另一次是改革开放后由政治理性选择向经济理性选择的转向。伦理感性用来概括封建社会下中国人社会选择方式的感性特征，如亲情性、家族性、血缘性、圈子性和熟悉性等；政治理性指建国后出现的远离现实的政治目标、不可怀疑的政治原则、人人自危的政治秩序，以及只有紧跟的政治路线和高潮迭起的政治运动，侵入了人们生活的各个层面；经济理性是指人们在经济生活中，以追求经济效益最大化为目标，对经济活动的成本与效益进行计算、预测、评价和推理等等逻辑思维的社会行为。刘少杰.《当代中国经济生活中社会选择方式的变迁——从社会选择方式变迁看当代中国经济生活中人与社会关系的转变》.吉林师范大学学报（人文社科版），2004（5）.9－18.

[14] 在减负问题可以看出这一点，代表国家利益的中央政府往往与农民站在一起。中央于1993年6月、1994年10月都曾专门召开过减负的工作会议，但基层由于发展指标的压力，并没有大的改变。

[15] 毛寿龙、李梅.《三农问题背景中的村民自治》.http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=4127.2006年3月2日访问

[16] 三大诉讼类型是指民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。目前，村民诉村级组织侵犯其人身、财产权利等基本法律权利的案件可以归入行政诉讼的类型，村级组织掌握公共权力，是法律法规授权的组织，符合行政主体的要求。但是其他的要求如村民会议的公开、村务公开、村委会诉政府干预等都没法纳入诉讼类型，实践中，法院也是以没有法律依据为由拒绝受理。

[17] 《中国农民调查》中所记载的雪淋淋的现实，的的确确是让人心滴血的，而且其中村民所选择的也都是上访之路。见陈桂棣 春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.

[18] 徐勇.《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪依赖中国村民自治发展的走向》.学习与探索，2005（4）.63.

[19] 徐湘林.《“三农”问题和乡村治理结构改革》.http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=9248.2006年3月4日访问

[20] 同上

[21] 毛丹.《乡村组织化和乡村民主——浙江萧山市尖山下村观察》.（香港）中国社会科学季刊（总第22卷），1998

[22]党国英.《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村的民主政治改革》战略与管理，1999（1）.对于这种观点，笔者持怀疑态度，下文将有专门详细的论述。

[23] 沈延生.《村政的兴衰与重建》.战略与管理，1998（6）

[24] 苏丹化权力的四个特征为权力私产化、权力运作的无规则性、权力运用的非意识形态性以及私人网络统治。

[25] 萧功秦.《从新制度主义看发展中国家的腐败与苏丹化现象》.http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=379.2006年3月7日访问

[26] 孙立平.《社会转型：发展社会学的新议题》.http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=2929.2006年3月5日访问

[27] 邓小平.《邓小平文选》（第三卷）.人民出版社，1993.176

[28] 喻中.《权力制约理论的主要范式评析》.中共浙江省委党校学报，2006（1）.51－55

[29] 形式法治是指法律至上，不能因为法律规定的价值缺陷而不遵守法律；实质法治是指法律要实现正义，非正义的法没有不应具有要求人们普遍遵守大效力。如果对于恶法，坚守形式法治，则会损害实质法治。

[30]徐勇.《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪依赖中国村民自治发展的走向》.学习与探索，2005（4）.61.其论据主要为：一是1998年修订后的《村组法》的最重要的精神价值就是更充分体现了村民的民主权利，并以严格的法律制度和程序加以规定。标志着村民自治开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期；二是进入新世纪，村民自治的权利指向更加明确：2002年，中国十六大报告提出建设政治文明的任务，要求“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。人民日报于2002年7月15日发表《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届工作的通知》，2004年又下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，这些都说明村民自治发展的重心由组织建设转向村民权利的保障。

[31]孙立平.《社会转型：发展社会学的新议题》.http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=2929.2006年3月5日访问

[32]萧功秦.《从新制度主义看发展中国家的腐败与苏丹化现象》.http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=379.2006年3月7日访问

[33] 2006年两会中已经作为重要议案提出，说明这一问题的解决已经纳入国家的视野，所以其实现是非常有希望的。

[34] 关于村民自治的保障，参见毛寿龙、李梅.《三农问题背景中的村民自治》.http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=4127.2006年3月2日访问

【参考文献】

刘娅.《解体与重构——现代化进程中的“国家－乡村社会”》.中国社会科学出版社，2004.

陈桂棣 春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.

邓小平.《邓小平文选》（第三卷）.人民出版社，1993.

王禹. 《我国村民自治研究》.北京大学出版社，2004.

徐勇.《中国农村村民自治》. 华中师范大学出版社，1997年版.

张厚安、项继权.《中国农村村级治理---22个村的调查与比较》.华中师范大学出版社，2000.

费孝通.《乡土中国·生育制度》.北京大学出版社，1998.

【德】柯武刚 史漫飞. 《制度经济学－社会秩序与公共政策》.商务印书馆，2003.

徐勇. 《由能人到法治：中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例并兼析能人政治现象》. 华中师范大学学报（哲学社会科学版），1996（4）

【美】欧博文. 《中国村民委员会组织法的贯彻执行》. 社会主义研究，1994（5）

沈祖光等.《民选村官缘何“挂印”出走》. 党建文汇，2000（12）

崔土鑫.《“村官”为何要辞职——山东57名村委会成员辞职事件透视》，南方农村报，2001/3/31.第4版

胡建成.《推进村民自治尚需排忧解难》.人民日报，2001/8/7.第11版

陈东升.《历尽艰辛的罢免村官路》.南方农村报，2001/9/6.第4版

陈道.《三任支书毁了“百强村”》.党建文汇，2000（11）

李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊. 《组织和制度变迁的社会过程——一种拟议的综合分析》.中国社会科学，2005（1）

刘少杰.《当代中国经济生活中社会选择方式的变迁——从社会选择方式变迁看当代中国经济生活中人与社会关系的转变》.吉林师范大学学报（人文社科版），2004（5）

毛寿龙、李梅. 《三农问题背景中的村民自治》.

http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=4127.

徐勇.《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪依赖中国村民自治发展的走向》.学习与探索，2005（4）

徐湘林.《“三农”问题和乡村治理结构改革》.http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=9248.

毛丹.《乡村组织化和乡村民主——浙江萧山市尖山下村观察》.（香港）中国社会科学季刊（总第22卷），1998

党国英.《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村的民主政治改革》战略与管理，1999（1）

沈延生.《村政的兴衰与重建》.战略与管理，1998（6）

萧功秦.《从新制度主义看发展中国家的腐败与苏丹化现象》.http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=379.2006年3月7日访问

孙立平. 《社会转型：发展社会学的新议题》

http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=2929.

喻中.《权力制约理论的主要范式评析》.中共浙江省委党校学报，2006（1）