作者：刘平（《政府法制研究》编委会主任）

史莉莉（《政府法制研究》编委会委员）

文章来源：上海市人民政府法制办公室《政府法制研究》2006年第1期

转引自中国公法网

●“黑名单”针对的对象在外部表现上是一种违法、违规行为，在内在特征上是一种危害社会公共利益、行业利益或企业利益的行为

●就行政“黑名单”而言，在给违法、违规行为以威慑的同时，极有可能会侵犯企业、个人的名誉权、知情权、申辩权、听证权、复议权、行政赔偿权等权利，不利于市场经济条件下对市场主体的尊重和保护，应慎用行政“黑名单”

●行政“黑名单”按功能可分为四类，即惩罚性行政“黑名单”、警示性行政“黑名单”、备案性行政“黑名单”和普法性行政“黑名单”。对惩罚性的行政“黑名单”，地方立法中不应设定；对警示性、备案性行政“黑名单”，地方立法中可以设定，但应作出相应的规范，其中警示性行政“黑名单”应由规章以上的法律规范性文件设定；备案性行政“黑名单”，应由有必要实施这类“黑名单”的行政机关制定规范性文件予以规范；普法性行政“黑名单”，无需法律依据，但不应作为常态运用

引言

在计划经济和以后的管制行政时代，政府部门习惯通过行政审批管理社会。而在社会主义市场经济体制下，充分尊重市场主体权益，按照市场内在规律办事，是保持市场经济活力的根本。2004年7月1日《行政许可法》实施以后，遵循“能事后监管的都不设定许可”的原则，对行政许可设定权予以上收和规范。过去行政机关习惯了“重事前审批、轻事中监管”，大量的行政审批被取消后，要求行政机关加强对市场行为与社会生活的日常监管，这是推进行政管理体制改革的助动力；要求政府从管制行政向服务行政演进，尽量少使用传统的限制性行政手段，而主要依法日常监管和进行行政指导。在这种背景下，一些行政机关开始更多地运用“黑名单”，对违法、违规企业、个人进行公开曝光，或对其建立不良记录档案，以增强执法威慑力，填补审批取消后行政强制力的不足和弱化。

《行政许可法》的最终目的在于促进政府管理理念的变革，由事前审批的管理方式转变为事中或事后监管，将部分管理职能移交给中介机构、行业组织，或通过市场机制进行调节。同时，政府转变职能，变管理为服务、全能政府为有限政府。从加强日常监管，增强执法威慑力的角度来看，“黑名单”的确是一种行之有效的监管方式，有许多违法、违规主体不怕罚款，就怕在媒体上曝光。但若运用不当，极有可能变过去的“以审代管”为“以曝代管”，是又一次执法惰性的体现。再加上“黑名单”往往是面向社会公众，也很可能会侵犯被监管者的相关权益。因此，对行政机关运用“黑名单”一定要建立必要的立法和执法的规范，使之成为一种符合法治理念的“良法之治”。

总的来说，目前行政机关对“黑名单”的运用有增加甚至泛化的趋势。同时，实践中行政机关实施的“黑名单”缺乏应有的规范，有相当一部分是没有任何法律、法规、规章依据的。现行法律、法规、规章中没有关于“黑名单”的直接规定，有的也只是一些间接规范。根据我们对行政机关实施“黑名单”情况的调查，有依据而实施“黑名单”的行政机关希望更多的运用这种手段，希望“黑名单”能被国家法律允许作为一种监管常态存在；无依据实施“黑名单”的行政机关则希望通过尽快制定相关法规、规章，为“黑名单”的实施提供合法性保障。“黑名单”监管的有效性，主观上立法的需求，以及实践中运用的泛化和不规范，决定了确有必要在立法和执法中对行政“黑名单”的运用加以规范，形成制度，使其更好的发挥应有的法治功能，这也正是本课题研究的目的所在。

一、对“黑名单”现象的基本分析

为了对行政机关运用“黑名单”的行为有更准确的把握，我们先在更广的视野下对“黑名单”现象进行了观察，发现这并非行政机关的专利，其运用领域十分广泛。初步分析，有以下几个特点：

（一）运用“黑名单”的主体多样

目前，不仅有行政机关根据日常监管的需要，实施“黑名单”，行业协会也将曝光“黑名单”作为一种维护行业利益的有力手段，加以运用。例如，我国棉花协会就在借鉴国际通行做法的基础上，于2005年初起草了中国棉花行业实施“黑名单”的试行办法——《涉棉企业不良行为警示制度实施办法》。据此办法，涉棉企业在棉花购销经营活动中，发现企业有违约行为，可直接向中国棉花协会投诉。协会收到原诉方投诉后，将给被诉企业发去调查函，要求其在15个工作日内提供无过失的证据。若被诉方在规定时间内无反馈意见，或提供的证据不够充分，协会将把该方企业列入“不良行为企业警示名录”。另外，政府公布的有掺杂使假、以次充好等严重质量违法行为的企业，以及地方棉花协会所提供的有不良行为的企业，不执行仲裁结果或者法律判决的企业，也会被列入“不良行为企业警示名录”。该名录将在协会网站及有关媒体上公布，并及时抄送政府有关管理部门和相关的银行。

企业设立、实施的“黑名单”在实践中也大量存在。如银行将欠缴水电费、手机费等费用，并在规定期限内未予补缴的人列入其内部“黑名单”，在其申请贷款时不予批准；房地产经纪公司对群众投诉有违规操作行为（如索取回扣、抬高佣金等）的房地产经纪人列入“黑名单”，在其内部网站上公告、批评。

人民法院、检察院等司法机关也将“黑名单”作为司法强制的配套性制度加以应用和推广，如：法院公布限制高消费者的名单。2002年9月，静安区人民法院出台了限制债务人高消费令，即针对债务人欠债不还，尤其是有能力还，却故意借口拖欠的债务人，限制他们进入高消费场所消费而发布的禁令。如有违反禁令的行为，将处以罚款、拘留，情节严重构成犯罪的，将被追究刑事责任。实施后在受各方面条件限制，无法达到有效监督的目的时，又与一家咨询公司合作，把这部分债务人列入“黑名单”，进行监督。检察院则建立行贿“黑名单”，以治理贿赂多发行业的腐败犯罪。据报道，按照最高人民检察院的统一部署，检察机关2005年底将建成涉及建设、金融、教育、医疗卫生系统与政府采购部门的行贿犯罪档案查询系统，从2006年1月1日起正式对外受理，目的是控制或减少行贿行为的途径，客观上起到保护干部的作用。

（二）理论研究相对滞后，对其内涵和外延尚无明确的界定

“黑名单”只是一种俗称，在理论上，其内涵和外延都没有明确的界定。在本课题研究过程中，我们查阅了相关文献和资料，结果表明，目前对这一现象或者制度的研究，无论是理论研究还是实务研究，都相当薄弱，基本找不到可供参考或者借鉴的研究成果。总体上缺乏理论的支撑。实践中，设立“黑名单”的主体，无论是行政机关、法院、企业还是行业协会，都是根据本部门的理解在进行操作，比较混乱。有的“黑名单”是进行负面信息曝光，有的是进行内部存档；有的运用在事后执行领域，有的则运用在事前监管领域。

（三）其基本特性和功能相同

行政机关“黑名单”、行业“黑名单”、企业“黑名单”、司法“黑名单”等在实施主体、实施目的、维护利益、依据等方面都有着诸多的不同，但也可以抽象出一些共同点：

1、“黑名单”所针对的对象在外部表现上是一种违法、违规行为，在内在特征上是一种危害社会公共利益、行业利益或企业利益的行为。之所以要设立“黑名单”，是因为市场和社会活动主体的行为对社会公共利益、行业利益、企业利益等构成了现实危害或威胁。

2、“黑名单”针对的行为在情节上具有严重性和危害性。通过“黑名单”予以曝光或者备案的违法、违规行为在情节上应当是达到一定的严重程度，并且损害了或有可能损害社会公共利益、行业利益或者企业利益才有必要设立“黑名单”，通过公众监督的方式促使其改正。但是，标准向来是最难以界定的，究竟应达到怎样的严重程度，才可以设立“黑名单”，是需要进一步深入思考、研究的问题。但有一点是肯定的，即不同的领域，情节严重的标准一定是不同的，如关乎人生命健康安全的领域，只要有现实危险存在，就应界定为情节严重。而只损害行业、企业经济利益的行为，就一定是造成了现实损害，并且应达到一定数额（又是一个待界定的标准），才可以公布“黑名单”。还有损害企业商誉的行为，也应当是造成了现实损害，才可以实施。

3、“黑名单”的作用是对企业、个人行为的限制或者信用的贬损。市场经济社会是一个信誉社会，“黑名单”是市场经济发展到一定水平的必然选择。“黑名单”通过对违法、违规当事人信用的贬损和行为能力的一定限制，对其和社会公众起到震慑教育作用，有利于提高市场主体的诚信意识，是促进社会诚信体系建设的一种有力和有效的手段。同时，也使得违法、违规当事人再次违法的成本随着其在社会公众中诚信度的下降而提高。

（四）不同领域的“黑名单”具有一定的关联性

如前所述，当下“黑名单”是一个热点的社会现象，其设立主体表现出多样性。但我们不难发现，行政机关、法院、企业、行业等主体设立的“黑名单”具有一定的关联性，具体而言，就是设立所依据的信息有时是共享的，往往表现为企业、行业等“黑名单”是以行政机关或者法院的“黑名单”为依据的。行政机关通过“黑名单”对企业、个人、组织进行行为限制或不良信用揭示后，该企业、个人、组织在行业内的失信会成为其上行业“黑名单”、法院“黑名单”等的理由。法院的“黑名单”也可能成为行政机关行政执法的依据。

根据上述特点，我们尝试着对“黑名单”作如下定义：所谓“黑名单”是特定机构依据相关职权或者授权，对具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规行为的企业、个人或者组织，通过向社会进行公示或者设立不良记录等方式，对其进行行为限制或者不良信用揭示的一种管理行为。

二、行政“黑名单”的现状

调查本报告着重对行政机关运用“黑名单”的现象进行法理上的分析研究。为表述的方便，我们把此类被研究现象概括性地表述为“行政‘黑名单’”，以示与行业、企业、法院等“黑名单”现象的区别。为保证研究结果客观、准确，并能反映现实，我们在研究初期设计了问卷调查表，下发到市政府各委、办、局法制机构，就2004年“黑名单”实施次数、实施依据、实施过程中遇到的障碍等情况进行了书面调查。向市政府各委、办、局法制机构共51家单位发出了书面调查表，收到了28家单位的反馈意见，其中实施了“黑名单”的单位11家，占有反馈意见单位总数的39.3%，没有实施“黑名单”的单位17家，占有反馈意见单位总数的60.7%。

经对收到的反馈意见进行分析、归纳、比较，发现实践中行政机关所实施的行政“黑名单”大体可作如下分类：

（一）根据行政“黑名单”有无依据来分，可分为有法定依据和无法定依据两类

1、有法定依据。主要是依据法律、法规、规章的明确规定，设立并实施行政“黑名单”。要说明的是，我国的法律、法规中少有关于授权行政机关对企业、个人进行公开曝光的直接规定，主要是一些间接性规定，如规定可以在监管单位的网页上予以公布，以便公众查询。换言之，这种信息的获取，公众要在主动、积极搜集的情况下才能获得，并且往往有所限制（因行政机关的主页有可能有密码要求等），而不像在电视、报纸、电台新闻等媒体中一旦公布，就会全社会皆知。

如上海市建设工程安全质量监督总站，以及上海港建设工程安全质量监督站的对建设工程安全质量责任主体和有关机构不良记录公开曝光，就是依据国家建设部的部门规章，设立并实施的“黑名单”制度。相应的法律依据为《建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》第16条1款：“省、自治区、直辖市建设行政主管部门，应定期在媒体上公布本行政区域内的不良记录。”第16条2款：“市（地）建设行政主管部门也可定期在媒体上公布本行政区域内的不良记录。”第17条：“建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构，应将不良记录备案中所涉及的在建房屋建筑和市政基础设施工程的质量状况予以公布。”

2、无法定依据。一些行政机关针对不规范行为实施的行政“黑名单”，在现有法律、法规、规章中没有相应的依据。如上海市司法局建立的律师、公证员、基层法律服务工作者法律服务诚信系统。主要是由司法局法制处在东方律师网披露对违法律师的行政处罚决定书，公布其违法行为，降低其信用等级。但是现有法律、法规中并没有这方面的相应规定。

（二）根据行政“黑名单”适用范围不同，可分为外部“黑名单”和内部“黑名单”两类

1、外部“黑名单”。主要是将企业、个人的违法违规行为向社会公开曝光，任何单位、个人若愿意，都可以掌握这种不良信息记录的“黑名单”。具体又可细分为有附加条件的外部“黑名单”和无附加条件的外部“黑名单”。前者主要是向社会的部分特定公众公开，或在特定媒体（特定网页、特定领域的杂志）上向全体公众公开，公众要获得相关信息，必须主动索取；后者是在大众媒体上无条件向不特定的公众公开。

如上海市劳动和社会保障局公布的违反劳动保障法律法规单位名单，就是无附加条件在大众媒体上向全社会公开的“黑名单”。如前所述，我国法律、法规、规章中少有“黑名单”的直接规定，即使有，也多是一些间接规定，关于无附加条件的外部“黑名单”的规定更是少之又少。就所收到的反馈意见进行分析后，发现只有《劳动保障监察条例》第22条是关于无附加条件的外部“黑名单”的明确规定。该条规定，“劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案。用人单位有重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的，由有关的劳动保障行政部门向社会公布。”上海市劳动监察总队2004年依据此规定，在电视、报纸等媒体上分26次，对总计77家用人单位进行了公开曝光。

而在实践中，无附加条件公布的外部“黑名单”数量是非常多的，在网络中进行搜索，可以得到成千上万条信息。有不合格食品“黑名单”、“地条钢”生产企业“黑名单”，还有如上所述的用人单位“黑名单”等等。可以发现，无附加条件的外部“黑名单”多在食品、药品、劳动保护等关乎群众生命安全的行政管理领域。在这些领域，群众有知情权从而有效地对自身权益进行保护是非常重要的，但是这种“黑名单”的公布却往往无依据可循，这不符合依法行政的基本理念。在我们收到的反馈意见中，相关行政机关也表达了强烈的立法意愿。

2、内部“黑名单”。指不向社会公众公开，只在实施单位内部掌握的“黑名单”。在我们收回的调查反馈意见中，虽没有有关内部“黑名单”方面的反馈，但从我国相关法律规定中可以看出，实践中这种“黑名单”是存在的。《中华人民共和国行政许可法》第78条规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假申请材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”第79条规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依据以上规定，有行政许可权的行政机关有必要对有不良记录的许可申请人建立内部诚信档案，即时进行审查，以作出申请人是否符合再次申请许可条件的决定。

（三）根据行政“黑名单”产生的依据来分，主要有行为不规范和技术标准不合格两类

1、行为不规范。即上行政“黑名单”的原因是由于企业、个人有违法、违规的行为。如上海公安交警部门在有一定影响的媒体上公布车辆违法记录。主要是公布了一些违章“大户”的名单，目的是通过曝光，希望驾驶人员尽快改正其行为，警告其不得违规。公安交警部门还实施了违章外地号牌车黑名单制度，从2004年起，电子警察与上海的各出境口进行联网，被电子警察“通缉”的违章外地号牌车，会在第一时间出现在出境口的资料系统中。

2、技术标准不合格。主要是在一些标准化管理的领域，如食品卫生、技术监督、环境保护等领域，因为产品不符合国家、地方、行业强制的技术标准而使企业上了行政“黑名单”。如上海市环境保护局实施的违法企业名单，依据的法律是《中华人民共和国清洁生产促进法》第17条：“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当加强对清洁生产实施的监督；可以按照促进清洁生产的需要，根据企业污染物的排放情况，在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。”以此为依据，上海市环境保护局2004年通过网络的形式，对违法企业名单进行了一次曝光，涉及了1892家企业。

再如上海市工商行政管理局的2005年流通领域油画棒、蜡笔质量监测情况汇总表，公布了不合格商品的商标、型号、经销企业的名单，以及主要不合格项目。主要监测的是样品的有害元素含量、抗折力指标、标志、标识等。依据为国家的相关标准和《产品质量法》的相关规定。

（四）根据行政“黑名单”的功能差别，有惩罚性功能、警示性功能、备案功能、普法功能四类

1、惩罚性功能。顾名思义，是指以对行政管理相对人施以惩罚为主要目的的行政“黑名单”。

如上海市安全生产监督管理局实施的安全生产黄牌警告制度，就是依据上海市的地方性法规，实施的具有惩罚功能的“黑名单”。2004年上海市安全生产监督管理局通过网络，以及《上海安全生产杂志》公开曝光了一家违反安全生产规定的单位。相应的法律依据是《上海市安全生产条例》第38条：“安全生产监管部门应当建立安全生产违法行为登录制度，在安全生产网页上记载生产经营单位及其主要负责人、安全生产中介服务机构的有关违法行为及处理情况。任何单位和个人都有权查询。”以及《上海市安全生产约见警示、黄牌警告实施办法》第6条：“生产经营单位有下列情形之一的，应当给予黄牌警告：（一）予以约见警示或者发出监察指令书后仍整改不力的；（二）发生重复死亡事故的；（三）发生重大死亡事故的。”第11条：“市安全生产监察局在上海安全生产信息网、《上海安全生产》杂志公布给予黄牌警告的单位名单。”从上述条文中可以看出，这里的安全生产“黑名单”实际上是一种行政处罚的配套监管措施，是对企业违法行为处罚的加重，是“增量处罚”。因为黄牌警告本身就是《行政处罚法》所设定的一个罚种，对企业处罚后再曝光，无疑是加重了处罚力度。

通过归纳可以发现，这类行政“黑名单”基本是外部“黑名单”，而且往往无附加条件，直接面向社会公众；其内容也往往是针对不规范的行为；其曝光的指向是针对违法企业或个人。

2、警示性功能。主要是由行政机关在一定范围内公布，或向全社会公布的预告、警示性的企业或产品名单。目的是引导、督促相对人为或不为一定的行为。从相对人是否特定来分，又可分为相对人特定的警示性“黑名单”和相对人不特定的警示性“黑名单”。

如上海市建设和管理委员会公布的未办理工程质量监督手续建设单位名单，其依据为国务院行政法规《建设工程质量管理条例》。该条例第13条规定，“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。”对未办理工程质量监督手续的建设单位进行公布，其目的就是通过公示，督促未办理相关手续的建设单位尽快予以办理，相对人特定。

再如国家质检总局公布的检出含苏丹红食品（原料）生产企业名单，其主要目的就是警示消费者不要购买名单中特定企业生产的含苏丹红的特定食品，由于警示的对象是全体消费者，从预警功能来看，其相对人是不特定的。

将这类行政“黑名单”与惩罚性功能的行政“黑名单”加以比较会发现，虽然两者都是外部“黑名单”，但在内容和指向上有明显区别：警示性功能“黑名单”所曝光的内容往往是技术标准不合格；其指向主要是不特定的社会公众。厘清两者的差别，对于下一步的法理分析与立法研究是十分有价值的。

3、备案功能。是指行政机关根据监管的需要，在系统内部设立，不向社会公开的具有与该机关行政管理相关的不良记录。主要起到存档备查作用。

如根据《中华人民共和国行政许可法》第78条和第79条的规定，行政机关对有不良记录的许可申请人建立的内部诚信档案，在功能上当属备案功能的行政“黑名单”，主要在行政机关之间信息共享，起备案待查的作用。适应《行政许可法》的要求，上海市出台了与行政许可法相配套的三个地方政府规章，其中对内部诚信档案作了进一步的解释说明。《上海市行政许可办理规定》第22条规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可，申请人在一年内依法不得再次申请该行政许可的，行政机关查实后，应当建立该申请人的不良记录档案，通过互联网实现信息共享，供有关行政机关备查。”《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》第17条规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，依法属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项，被依法撤消行政许可后，在3年内不得再次申请该行政许可的，行政机关应当建立该被许可人的不良记录档案，通过互联网实现信息共享，供有关行政机关备查。”

这类行政“黑名单”从适用范围来看，是与内部“黑名单”相衔接的，从其内容来看，可以是以管理相对人的不规范行为为依据的，也可以是针对技术标准不合格（不具备产品生产资格和能力）；而其指向，则是为行政机关系统内部服务的，不针对相对人，更不针对社会公众。

4、普法功能。由行政机关定期或不定期在大众媒体上公布一些典型违法案件，主要通过举一反三，起到向全社会进行法制宣传教育的作用。如市工商行政管理局2004年“保护知识产权宣传月”期间公布的本市十大商标侵权案件。以及2004年十大虚假违法广告案件信息披露，在电视和报纸上对十家发布虚假违法广告，情节严重的企业进行了违法广告警示公告。

要说明的是，起普法宣传作用的信息披露，其往往是以案例形式出现，并不是针对违法、违规企业或个人的，但内容往往涉及违法或违规行为的当事人，并且由于在大众媒体公布，面向全社会，因而也具有外部“黑名单”的一些特征。普法功能的行政“黑名单”在客观上可能会对相关企业、个人的信誉构成一定的贬损，与惩罚功能的行政“黑名单”有相似之处，内容可能一致。但两者的不同之处在于：普法功能行政“黑名单”主要以案例形式出现，宗旨不是为了曝光，而是为了普法宣传的需要，并且所选案例是具有典型性的，如人民日报2005年11月8日第六版，“六媒体刊登违法广告被曝光”一文报道，国家工商总局近期对全国部分电视和报纸第三季度的广告发布情况进行了监测，结果显示，经过半年多的广告市场专项整治，严重虚假违法广告数量进一步减少。但一些药品、医疗广告还有表示功效的断言、治愈率、使用患者名义作证明等问题；一些食品、减肥保健品及消字号的产品广告存在宣传增强性功能、使用消费者名义作证明、宣传治疗作用等现象。据此，国家工商总局公告了几例典型违法广告。这里抽取的违法广告即具有上述表示治愈率、使用患者名义作证明等典型特征的。

三、行政“黑名单”的法理分析

（一）行政“黑名单”的法律性质

前面现状评估部分，将行政“黑名单”根据功能分为了四大类，下面主要是以这种分类为基础，对行政“黑名单”的性质定位进行法理分析。

1、惩罚性行政“黑名单”，在法律性质上可归入处罚类具体行政行为。根据学界的通说，具体行政行为，是行政主体通过行政人基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的单方行为。有如下特征：第一，行政性。是行政主体通过行政人所进行的法律行为，并以它们拥有行政职权为前提。第二，特定性。是就特定事项，针对特定行为相对人（公民、法人和其他组织）所作出的行政行为。第三，外部性。是外部行政行为。第四，单方性。是由行政主体通过行政人单方作出，行政行为的成立不以相对人合意为前提。第五，法律效果性。能直接产生有关权利义务的法律效果。也就是说，它能使行政相对人的权利和义务发生变化，或使相对人的权利增加、义务减少，或使相对人的义务增加、权利减少。

从这几点来看，惩罚性行政“黑名单”是符合具体行政行为的特征的。首先，我们考察的行政“黑名单”，是符合具体行政行为主体合法性要求的；其次，惩罚性“黑名单”所针对相对人特定，所惩事项特定，符合特定性要求。第三，“黑名单”是行政机关运用外部监管权力的结果，所针对的对象为独立的市场主体，而不是行政机关系统内部的工作人员。因此，它符合具体行政行为的外部性特征。第四，“黑名单”的运用无疑是行政机关的单方行为，是不以行政相对人合意为形成前提的。第五，也是至关重要的一点，惩罚性“黑名单”是引起了行政相对人权利义务变化的，作为对行政相对人的“增量”处罚，它使相对人义务负担增加了，即便这是一种隐性的负担。

从以上对惩罚性行政“黑名单”与具体行政行为特征的一一对比，认为惩罚性行政“黑名单”符合具体行政行为的一般特征，在法律性质上是吻合的。若再细分，课题组认为，在性质上，惩罚性行政“黑名单”最接近具体行政行为中的行政处罚行为，因为它具有行政处罚的一个典型特征——制裁性。是特定的行政主体对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁。我国《行政处罚法》中就行政处罚的种类作了规定，明确列举了六种行政处罚的种类，即警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。其中没有明确“黑名单”这一类行政处罚。课题组认为，惩罚性行政“黑名单”应当归为《行政处罚法》规定的第七种行政处罚，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

2、警示性行政“黑名单”，在法律性质上最接近行政指导行为。“所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强制手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。”胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年1月第1版，第412页。行政指导行为有如下法律特征：第一，行政指导具有非强制性。即相对人对行政指导服从的任意性。但这仅限于原则而言，实践中，规制性行政指导和调整性行政指导往往由不得相对人的任意选择。第二，行政指导具有准行政性。第三，行政指导具有能动性。第四，行政指导关系中行政主体具有优越性。

警示性行政“黑名单”主要起预告、警示作用，而不是起惩戒作用，不具有强制性。行政机关实施警示“黑名单”，和不特定相对人之间不产生法律意义上的权利义务关系，不发生法律效果，其行为具有准行政性。预警“黑名单”是行政机关指导相对人采取或不采取某种行为的活动，对于相对人的意志，实施“黑名单”的行政机关具有能动性。在实施预警“黑名单”所形成的行政主体和相对人之间的关系中，行政主体无疑是处于优越地位的，这是以事实上确保该行政指导实效性的法律上的权限为背景的。

从行政指导的作用来看，行政指导一般可分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。警示性行政“黑名单”会在一定程度上损害被警示方的利益，但其本意不在于规制被警示方，而在于给不特定公众以指导，为其行为提供参考。因此，若进一步细分的话，警示性行政“黑名单”既不是规范和制约被警示方行为的规制性行政指导，也不是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的调整性行政指导，而应当是助成性行政指导，即是行政主体为相对人（公民、法人和其他组织）出主意的行政指导。

还需要说明的是，虽然有争论，但学界总体的倾向性观点是：行政指导行为是一种新型的具体行政行为。应当以具体行政行为的要求对行政指导行为加以规范。

3、备案类行政“黑名单”，从法律性质上看，属于一种特殊的内部行政行为。内部行政行为与外部行政行为，是基于行为的效力范围对行政行为所作的一种划分。其中，内部行政行为是行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财务的一种管理。内部行政行为体现为国家的自我管理，发生于行政主体之间，行政人之间以及行政主体与行政人之间。如前所述，根据《行政许可法》第78条、第79条的规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或提供虚假申请材料申请直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可。据此规定可以推出，行政机关必然要对这类行政许可申请人建立内部“黑名单”，进行备案，并在行政机关之间信息共享，以便申请人在法定时限内再次提出申请时进行审查，并作出拒绝许可的决定。

可以看出，备案类行政“黑名单”的主要目的，在于行政机关管理的有效，发生于行政主体之间，是一种内部行政行为。内部行政行为不直接对外部相对人发生法律效果。表面看起来，在我们所列举的例子中，备案“黑名单”似乎引起了行政相对人权利义务的变化，是对行政相对人权利的剥夺（或限制），义务的增加（或增强）。但仔细分析会发现，备案类行政“黑名单”是以管理相对人有违法或违规行为，并且被限制某种行为为前提的，备案只是为了保障这种限制措施得到有效、准确实施而采取的配套性措施，仅局限在特定的行政机关内部使用，因而这种限制不是备案功能本身产生的。因此，我们认为，备案类行政“黑名单”在法律性质上，当属一种特殊的内部行政行为。

4、普法类行政“黑名单”，不应认定为具有法律效力的行政行为。在我们国家，行政法学上的行政行为，特指行政主体通过行政人，依法代表国家，基于行政职权所单方作出的，能直接或间接引起法律效果的公务行为。具有四个方面的法律特征：第一，在主体上，行政行为是由行政主体通过行政人作出的。行政行为体现了行政主体与行为主体的高度统一。第二，在性质上，行政行为是一种公务行为，而不是一种私人行为。换句话说，行政行为是体现国家意志的国家行为，因而它具有强制力。第三，在方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。第四，在效果上，行政行为是一种能直接或间接引起法律效果的行为。也就是说，行政行为的作出，能对行政相对人直接或间接地发生法律上的影响，即导致权利义务的增减。而公布十大案件这类行为，是在追究了案件当事人的行政责任，乃至刑事责任后，出于普法宣传教育的目的，将案情向社会不特定的公众公布。不会直接或间接的导致行政相对人权利义务的增减。因此，它不是一种法律行为，而是一种事实行为。

（二）设置行政“黑名单”是否应有法定依据

基于前面对四类行政“黑名单”的法律性质的分析与界定，课题组认为，对于设置行政“黑名单”是否应有法定依据，也应区别对待。

1、惩罚性行政“黑名单”，应由法律、行政法规作出明确规定。只要前面的法律性质分析成立，那么，对是否要有法律依据就不难认定：作为具体行政行为，应当依法设定。而且，因为我们认定惩罚性行政“黑名单”为《行政处罚法》第八条所规定的第七类罚种，即法律、行政法规另行规定的其他行政处罚，那也就意味着这类行政“黑名单”只能由法律、行政法规来设定，地方立法中无权设定这类行政处罚。

2、警示性行政“黑名单”，应有规章以上的法律规范性文件作为依据。如前所述，我们认定警示性行政“黑名单”在法律性质上最接近行政指导行为，根据学界当前的倾向性观点，行政指导为一种新型的具体行政行为。作为行政指导类的具体行政行为，应有相应的法律、法规、规章依据，规范化运用。应严格遵循法的效力等级的要求，国家法律、行政法规、规章有规定的，地方应严格执行，可以作细化的实施性规定。若国家法律、行政法规、部门规章没有规定，可以在地方性法规、规章中予以创设。在救济问题上，分不同的情况有两种处理方式：若不特定相对人根据行政机关的指导为或不为一定的行为，致使自身或他人利益遭受损害，经事后查明，行政机关指导确实有误，根据行政法上对具体行政行为责任承担的要求，作出指导的行政机关应承担相应的指导错误的责任；利益遭受损害，经查明，行政机关指导无误的，由接受指导的不特定相对人自己承担损害后果。

3、备案类行政“黑名单”，可通过制定规范性文件予以规范。根据前面的分析，这种类型的行政“黑名单”在法律性质上是一种特殊的内部行政行为。据此我们认为，备案类行政“黑名单”，不一定要有法律、法规、规章的明确依据，但应纳入政务公开的范围，实施的行政机关应当制定规范性文件，对操作的主体、程序、权限等加以规范。

4、普法功能的行政“黑名单”，无需法定依据，但不应作为常态加以运用。这类行政“黑名单”由于不构成行政行为，无依据实施是可以的。要强调的是，行政机关选择并公布典型案件也应采取谨慎的态度，并要注意一些事项，如案件是否具有典型性，案件是否是近期发生的，宣传报道的客观性等。因为若所选案件不具有典型意义，或发生时间较长（通俗一点说，就是翻陈年旧帐），进行公布就有可能引起行政相对人权利义务的变化，可能由事实行为转化为法律行为，也会引发对行政机关的诉讼。课题组认为，这种行政“黑名单”可以在一定程度上存在，但不应作为常态。实践中，已经发生行政机关实施普法功能的行政“黑名单”，在行政诉讼中被法院以缺乏法律依据和缺乏公正性（同样的违法案件，有的被曝光有的未被曝光）而撤消的案件。当然，对此我们认为可以商榷和探讨。

四、地方实施行政“黑名单”的相关建议

为进一步规范市场经济和社会秩序，同时又保障市场经济主体和社会成员的合法权益，有必要在今后的立法和执法中对行政“黑名单”加以规范。避免泛化的趋势和操作上的过分依赖。为此，课题组提出如下建议：

（一） 慎用行政“黑名单”

就行政“黑名单”而言，在给违法、违规行为以威慑的同时，极有可能会侵犯企业、个人的名誉权、知情权、申辩权、听证权、复议权、行政赔偿权等权利，不利于市场经济条件下对市场主体的尊重和保护。在依法行政、建设法治政府的背景下，行政机关首先要保证自身行为的合法性，才能保证其决策被执行。因此，地方立法中对行政“黑名单”的设立应依法予以限制。行政“黑名单”的不规范运用，有法律滞后的问题，即现有法律、法规等少有“黑名单”建立、实施方面的规定，即使有，也是一些间接的规定，并没有直接的明确规定，致使行政机关设立、实施行政“黑名单”无据可循。但更重要的是，行政机关实施“黑名单”应慎重，应具体情况具体分析，区别对待，不能企业、个人一有违法、违规行为，就通过“黑名单”加以曝光。

1、分类规范。我们前面分析得出的基本结论为：四类行政“黑名单”中，警示性和备案类的行政“黑名单”可以在规范基础上经常性使用，而处罚性和普法功能的行政“黑名单”应当谨慎使用或者避免使用。对处罚性的行政“黑名单”，地方立法中不应设定；对警示性、备案类的行政“黑名单”，地方立法中可以设定，但应作出相应的规范，其中警示性行政“黑名单”应由规章以上的法律规范性文件设定；备案类行政“黑名单”，应由有必要实施这类“黑名单”的行政机关制定规范性文件予以规范；普法功能的行政“黑名单”，无需法律依据，但不应作为常态运用。

2、慎对媒体。如前所述，行政“黑名单”有可能侵犯行政相对人的名誉权、知情权等一系列权利，因此，行政机关在向媒体披露“黑名单”时一定要十分谨慎。媒体直接面向公众的特征决定了其影响的广泛性，强大的舆论导向性决定了媒体在公布“黑名单”时稍有失误，就会引发社会骚乱，而媒体公布“黑名单”的信息来源往往是当地政府。因此，鉴于维护社会舆论秩序、维护社会稳定的需要，行政机关在向媒体披露与行政“黑名单”相关的信息时一定要慎重。在四类行政“黑名单”中，唯一有必要依赖媒体进行发布的是警示性行政“黑名单”。

3、减少主体。与此相应的，要研究行政“黑名单”的实施主体是否要有适当限制的问题。其他具体行政行为遵循行为发生地原则（如行政处罚、行政许可），从市、区（县）到乡（镇）。惩罚性、警示性行政“黑名单”的公布权力应否上收到市级行政机关？是个有必要论证的问题。课题组倾向上收到市级。其理由：惩罚类，通过上收而慎用，可防止基层滥用；警示类，通过上收而起到在更广的行政区域内发挥应有的预警作用。

（二）区别对待创设性与实施性的行政“黑名单”

对于地方创设的行政“黑名单”，应当按照其不同的法律性质，依法设定。对于实施国家规定的行政“黑名单”，在实践中该如何把握，我们认为也应分类区别对待：

1、有法定依据，实体与程序也都有相应规范的，应当依法认真执行；有法定依据，规范得不够具体，不具有操作性的，通过地方立法或部门规范性文件制定配套性规范予以补充、细化，然后实施。

2、国务院部门规章设定惩罚性行政“黑名单”，或规范性文件设定警示性行政“黑名单”的（性质上属于法律依据不足），建议按以下步骤操作：首先向起草部门或国家主管部门反映情况，提出是否合法的问题；若收到坚持意见的，按照国家法制统一的原则，予以执行，但应向地方法院书面备案；规定不够规范的，予以补充、细化；行政管理相对人提出异议，救济中遇到麻烦，执行机关应向相对人说明理由。

3、无法定依据的，不进行操作，如国务院部门规范性文件规定行政“黑名单”的，本身就缺乏法律效力，不应当实施。

（三）注重程序规范对

典型案例的分析发现，实施层面上，突出的问题是程序不够规范和细化而使行政“黑名单”走样，或者违背制度设计的初衷，产生新的法律障碍或不良社会后果。因此，行政“黑名单”的程序设计在地方立法中是个应当着力的重点。

1、行政“黑名单”应当设定事先告知程序。如前所述，需要地方立法或制定规范性文件的“黑名单”有两种，即警示性行政“黑名单”和备案类行政“黑名单”，创设这两类“黑名单”的行为，无论是具体行政行为，还是内部行政行为，都能直接或间接导致行政相对人权利义务的增减，往往是权利的剥夺和义务的增设，因此应有相应的告知程序，这是对行政相对人知情权的尊重，也便于他们通过陈述、申辩进行自我救济。实践中也有一些相关的反面案例，如银行因其客户未及时交纳水、电、煤等费用，而将其列入内部“黑名单”，在客户申请贷款时不予批准。这种做法引起了社会各界的广泛关注和讨论，认为侵犯了客户的权利，因为被列入“黑名单”的情况并不为客户所知，客户在签定了购房合同并预付了定金的情况下，贷款遭拒绝，将承担巨大的经济损失。这种情况发生在企业，但行政机关实施“黑名单”时也存在着这类侵权的可能性，应当引以为鉴。

2、应对行政“黑名单”设定复核程序。实践中不乏“黑名单”被张冠李戴的案例。以银行为例，某人到银行办理住房贷款，被告知其有不良信用记录，贷款不予批准。经查证，不良记录是别人盗用其身份证件登记的手机欠费而导致的。这表明在创设“黑名单”时有相应的复核程序是非常必要的，尽管在以上案例中，实施主体是作为企业的银行，但行政机关在就“黑名单”制度的立法中应引以为戒。

3、应有相应的救济程序。当实施“黑名单”的行政机关与“黑名单”所涉企业、个人有不同意见时，应允许企业、个人申请复议或诉讼。在行政法律关系中，双方当事人的地位是不对等的，一方是享有行政权力的行政主体，一方是作溪被管理方的行政相对人。行政行为是一种单方行为，不以双方当事人达成合意为要件，依行政主体的单方意思表示即可做出，因此，有相应的救济程序保障行政相对人的权利是非常必要的。与陈述、申辩权不同，申请复议和诉讼是行政相对人享有的公力救济，而前者则是一种私力救济。

4、应有行政“黑名单”的撤除程序。曝光行为会降低全社会对当事人的综合评价，当事人可能因为一件事而使其方方面面都受到影响，影响甚至可能被无限扩大。鉴于此，行政机关应定期对行政“黑名单”所涉企业、个人进行核查，若其已纠正不良行为的，应允许申请退出行政“黑名单”，及时更新行政“黑名单”。

总体上说，行政“黑名单”应主要体现预警功能。实践中运用行政“黑名单”应把握从严原则，尽量慎用，运用力求有据可循，避免泛化，这也是新时期建设法治政府、责任政府的内在要求。

行政“黑名单”的相关法律问题研究，是个实务性很强的课题，但其中又蕴涵着许多法理问题。由于这是目前依法行政中出现的新问题，从理论界到实务部门都没有太多的研究成果，因此，对我们的研究来说，缺少必要的理念和理论观点的支撑，难免显得粗糙和苍白，研究的成果只是初步的，也算是抛出一块引玉的砖，欢迎同行和各界有识之士批评、指正。

编后语：目前，实践中行政机关对“黑名单”的运用有增加甚至泛化的趋势，但是，现行法律、法规、规章中没有关于“黑名单”的直接规定，有的只是一些间接性的规范。本期刊发的这篇研究报告在对“黑名单”现象及其行政机关运用“黑名单”的现状进行调研分析的基础上，着重对行政“黑名单”的法律性质、设置行政“黑名单”是否应有法定依据等进行了法理分析，最后提出行政“黑名单”应主要体现预警功能，实践中运用行政“黑名单”应把握从严慎用原则，运用力求有据可循，避免泛化。此报告对行政机关研究和运用“黑名单”将起到一定的参考借鉴作用。