作者：赵修春等（国家发展改革委经济体制综合改革司考察团）
文章来源： 中国公法网 2008-01-07
为充分借鉴国外经验，扎实推进我国公共服务监管体制改革，国家发展改革委经济体制综合改革司公共服务监管体制考察团一行8人，就政府保障公共服务供给以及公共服务的监管体制、监管经验等主题，于2007年5月19日至6月1日对意大利、希腊、葡萄牙三国进行了考察。三国相关政府部门热情接待了考察团，并安排主管和熟悉业务的官员、专家就该国公共服务监管体制及监管经验、监管体制改革等方面的情况作了详尽的介绍和交流。现将考察情况综述报告如下：
一、意大利：公共服务的效能源于政府监管体制的改革
意大利政府高度重视公共服务，其主要原因有两个：一是自20世纪90年代起，欧盟对成员国在公共服务供给和监管方面提出了统一要求和明确任务，要求降低开支，提高行政效率。二是许多意大利国民和企业认为政府在公共服务供给方面还有许多应加以改进的地方，满意度不高。意大利政府设定了公共服务的三个基本目标：第一，为吸引投资、促进增长和提升意大利生产体系的竞争力创造环境；第二，提高公共服务的质量；第三，降低公共行政成本占GDP的比重。为此，意大利政府采取了多项实质性改革措施，加快政府机构改革、转变政府职能，以提高政府公共服务效能。尤其是单设改革创新部，推动政府公共服务体系改革的做法最富特色。
1、成立改革创新部。意大利20世纪90年代的改革曾经遇到既得利益者的强烈抵制，但政府认识到，改革必须坚定不移地推行下去，要提高政府公共服务的水平和效率，就必须改革政府的公共管理体制。2006年，新一届意大利政府决定，将公共行政部、创新和技术部的职能合并，成立直属总理府的改革创新部。改革创新部由总理授权，专责推进政府机构改革、改善公共服务效率，提高政策的统一性，目标是建立现代化、可持续的公共管理体制，促进公共服务供给的现代化和电子化。改革创新部成立以来，在提高公共服务的质量和可及性、改善政府机构的工作效率并降低行政成本、促进公众参与等方面发挥了积极作用，得到了广泛好评。
2、加快政府机构和运行机制改革。改革创新部成立后，首先推进政府机构改革，简化机构设置，在精简机构时，注意与政府机关雇员工会充分协商，减少矛盾。其次，改革政府办事流程，简化办事程序。目前，意大利政府机关中的处级以下单位一般都实行企业化管理，引入私营企业的用人机制。无论从私营机构雇用的职员人数多少，处级单位的年度经费预算是固定不变的。政府与雇员签订聘用合同，合同的一般条款相同，而个人收入方面的合同相互保密。每年对政府雇员进行年度绩效考评，由各部级单位自主组织实施。
3、实施改善公共服务效能的有效措施。意大利将国民的满意度作为公共服务考核的首要标准，兼顾费用的节约。改革创新部主要负责公共服务供给质量的监管，该部设定监管的规则和制度，具体由各个部门执行和实施。改革创新部每年都对政府的公共服务进行面上调查和专题调研，并专设公共服务监察处，协助专家就国民和企业对公共服务的满意度、政府的公共服务效率进行调查。调查结果向社会公布，并作为第二年制定公共服务改革方案的依据。在改革创新部的积极努力下，意大利政府的行政程序得到简化，行政效率有所提高。
二、希腊：医疗保险使得人人可以享有医疗服务
希腊有比较完备的卫生服务体系和完善的医疗保险体系，为人人享受基本医疗服务奠定了良好基础。
1、卫生服务体系比较完善。主要由两个部分构成：一是国家公共卫生保健系统，该系统由国家直属的若干大医院，每省一个骨干医院和遍布全国的1500家公立小医院等三个层次构成；二是私立卫生系统，由100多家私立医院和诊所组成。
2、通过医疗保险使每个居民得以享受医疗卫生服务。在希腊，每个公民都要交纳医疗保险，由雇主（包括政府或私营企业主，在希腊，所有参加工作的公民的雇主负有缴纳医疗保险的义务）代交，约占月收入的15～20％。每个交纳保险的公民，可以在公立医疗系统享受免费的诊断和治疗服务，缺点是病人必须听从医院的安排，不能自主挑选医生。在私立医院治疗，病人可以选择医生，但费用需由病人支付。作为欧盟成员国的公民，希腊人在欧盟的其他国家发生的医疗费用，可以享受跨境划转的服务。一些特殊的病症，需要到希腊之外的国家诊疗的，政府也给予全额支付。而且，希腊公民在欧盟以外的国家发生的一些医疗服务，也可以凭有效凭证回国报销。
3、关照特殊人群的制度安排。在希腊，东正教会有很强的影响力。生活贫困的人（或家庭）在向当地的东正教会提出申请，并得到教会出具的证明后，就能得到政府提供的医疗保险，享受到公立医院的免费医疗服务。目前，此类贫困人口约占希腊人口的05～1％。此外，希腊约有120万的外国移民，其中的非法越境移民一般没有医疗保险。政府鼓励他们到警察局说明情况，申请合法居留，在取得正式居住许可后，由雇主为他们支付保险费。总的说，在希腊，几乎所有人都能享受到社会医疗保险服务。
4、建设统一的医疗保险体系。在希腊，医疗保险既有公立的，也有私人经营的，而且医疗保险机构多是按照不同职业划分的。本届政府正在实施一项改革，把不同人群的医疗保险统一起来，整合成一个统一的体系。其代价是政府需要提供更多的公共支出，目前，医疗保险是除军费之外的最大的政府开支项目。
三、葡萄牙：医疗卫生监管体系规范有力
葡萄牙有着规范而有力的医疗卫生监管体系，其中，卫生监督总局在进行行业监管和卫生事件调查中发挥着重要作用。
1、医疗卫生领域的基本情况。葡萄牙的公立医疗系统主要由普通系统和银行、司法等行业系统构成。公立医院的经费来源包括四个部分：①占主要部分的国家财政拨款；②病人挂号费，约占1％；③各行业、系统提供给公立医院的经费；④保险公司提供的经费。近四年来，葡萄牙正在对医院管理体制进行改革，选择符合条件的私营企业管理公立医院，在医院内部实行企业化管理。
葡萄牙的药品价格管理体制包括两个部分：用于治疗的药品，主要由卫生部药剂管理部门定价，实行全国统一的价格；对于非治疗药品，则由市场定价。目前，葡萄牙政府正在采取措施以降低药品价格，主要做法是引入市场竞争机制：一是放松对超市售药的管制，允许超市销售过去不允许销售的某些药品；二是放宽只有药学院的毕业生才可开办药房的管理制度，允许更多的人开办药房。
在葡萄牙，一般由医院的主任医生确定为病人治疗的主治医生，主治医生对具体治疗过程负责。公立医院的医生是国家公务员身份，其工资远高于其他政府部门的公务员。医务人员分布严重不平衡，大部分集中在大城市和沿海地区，内地的医务人员明显不足。在大医院服务的医务人员多达17000多人，而地方性的卫生所则医务人员缺乏，仅有7000多名。葡萄牙政府正在制定鼓励医学院毕业生到内地服务的激励办法，力图缓解和改变医务人员分布不均的现状。如，规定凡是去内地工作的毕业生，在内地服务一定时间后，可以申请到大城市和沿海地区工作，国家保证在公立医院系统为其安排工作，对去大城市和沿海地区择业的毕业生则不予保证。
2、葡萄牙的卫生监督体制。卫生监督总局是葡萄牙最高层级的卫生检查机构，其主要职能有四项：①接受案件投诉；②进行检查；③分析处理；④专题调查。该局自2007年6月起，新增两项职能：一是调查卫生系统内部的腐败问题。二是开展对私营卫生机构的检查监督。
卫生监督总局隶属于卫生部，但在行使卫生监管职能方面是相对独立的。其独立性的表现之一是，按照葡萄牙宪法，总理下台后，卫生部长和卫生部的部门负责人同时被解职，但该总局局长不受政府更迭的影响。除卫生监督总局外，葡萄牙还有针对药品、救护、血液等的专业监管部门，但这些部门没有卫生监督总局拥有的调查权等权力。
3、卫生监督总局的检查和事件调查机制。卫生检查的重点内容包括公立卫生机构的财务管理制度、医生职业核准和技术水平控制、药品价格变动、卫生机构的运营、紧急救护和公共卫生设施配备、医生考勤等。对卫生机构的财务管理检查是经济部长认可的，主要依据国际规范和该国法律进行。
卫生事件调查的主要对象是公立医院的医疗事件、医生工作行为不当等事项。调查主要依据三种情况展开：一是公民（患者）对医疗事件的投诉，二是医院方面的主动申请，三是媒体及舆论曝光的案例。调查的基本程序是：卫生监督总局接受案件后，先听取医生陈述，再进行调查。调查的主要内容是化验结果，这是案件处理的主要依据。被投诉的医务人员可申请辩护，包括请专家提供辩护。
在调查的基础上，卫生监督总局对案件作出处理。行政处分主要有四种：①书面批评，是最轻的处分；②罚款，是一般的处分；③停职，是比较严厉的处分，停职期间不发工资；④解雇，这是最严重的处分，被解雇的医务人员今后不准再担任政府公务员。前三种处分由卫生监督总局局长决定即可生效，第四种处分须由卫生部长决定。被处分人员如果不服从卫生监督总局的处分决定，可以向卫生部长上诉，对卫生部长裁决不服的，可向行政法院上诉。如果涉及的案件构成犯罪，医务人员还要受到法庭的裁决。
四、启示和建议
改善公共服务供给、加强公共服务监管是一个世界性的重要课题，已成为许多发达国家政府职能的核心内容，政府公共服务支出占国民生产总值的比重不断上升，尤其在教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、贫困救济等领域。三国采取了制度建设、加大政府投入和法律保障等一系列政策措施，着力完善公共服务监管体制，加强政府对公共服务领域的监管，增强了政府公共服务的供给能力，公共服务的水平和质量不断改善，有效减缓了社会需求和供给能力之间的矛盾。
公共服务是社会主义市场经济条件下我国政府的主要职能之一，改革公共服务管理体制，增强公共服务供给能力，是我国行政管理体制改革和政府职能转变的重要内容，是建设服务型政府的重要途经。三国的做法和经验，为强化我国政府的公共服务职能，探索适合我国国情的公共服务供给模式和管理体制，推动社会主义和谐社会建设提供了有益借鉴。
1、加快公共服务供给方式的改革步伐。从目前情况看，我国各级政府的公共服务供给能力还远不能满足广大人民群众的需求。进一步增强政府公共服务职能，确保公共服务供给的可及性和公正性，对深化改革提出了迫切要求。首先要加快事业单位改革，改变政府包办公共服务事业的体制，政府和政府所办事业单位要实行管办分离。其次要改革财政资金拨付方式，引入竞争机制，变“养人”为“养事”，提高财政资金的使用效率。再次要积极推动公共服务供给的市场化进程，推行供给模式多样化。政府可通过确定公共服务的供给数量和质量标准，以市场机制吸引社会资本、私营部门等进入公共服务领域，鼓励采取各种有效的供给模式，进一步提高公共服务的供给能力。
2、明确各级政府在公共服务领域的权责。一是按照事权与财力相匹配的原则，合理划分各级政府在公共服务领域的事权和财政投入责任，并加以规范化、法定化。对全国性公共服务事项，中央和省级政府应该承担更多的投入责任，中央政府应加大转移支付力度，确保实现基本公共服务的有效供给和均等化。二是通过立法增强各级政府提供公共服务的责任。在推进公共服务供给和监管体制改革的过程中，要按照建设社会主义法制社会和实现依法监管的要求，抓紧制定完善有关公共服务供给、运营和监管的法律法规和监管办法，并完善相关的配套政策措施。
3、合理确定公共服务的监管体制和监管重点。随着广大人民群众对公共服务提供的可及性、公平性和优质性要求的不断提高，公共服务供给成为政府一项日益重要的职责，加强对公共服务供给的统筹规划和有效协调是十分必要的。我们要认真借鉴国际经验，建立符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的公共服务监管体制，合理设置监管机构，以达到专业化监管和监管协调的统一。结合我国公共服务监管体制改革的实际，根据行业的具体情况和改革进展确定监管的重点。要加强对公共服务领域改革过程的监管，防止由于监管不力导致公共服务职能的弱化。
4、积极推进医药卫生体制改革。应明确公共卫生的公益性质，进一步强化政府责任，加强政府监管，完善体制机制，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，以实现人人享有基本医疗卫生服务的改革目标。要把政府主导和发挥市场作用有机结合起来，一方面强化政府在基本医疗卫生制度建设中的责任，确保公共卫生和基本医疗的公正性、可及性，另一方面充分发挥市场机制作用，促进医疗卫生服务供给的有序竞争格局的形成，提高服务效率。要加大政府投入力度，尤其是明确各级政府对城市社区医疗机构和农村三极卫生医疗机构等基本医疗体系的投入责任。同时，积极推动覆盖城乡居民的多层次基本医疗保险体系建设，尤其要加快社会医疗保险、农村新型合作医疗和医疗救助体系的发展步伐。
考察团团长：孔泾源
考察团成员：宋葛龙 董 文 赵修春 程致舜
刘 轩 钱晓兰 蒋慧工
报告执笔人：赵修春 蒋慧工