作者：李嘉娜（中国政法大学行政法学博士）
来源：《诉讼法学研究》第13卷?
一、问题的提出
放眼于我国当前社会现实，伴随着改革开放的不断深入与现代化进程的逐步推进，大规模的基础设施工程的建设、大量的市政公用设施项目的建设、频繁的以招商引资为目的的开发性项目建设等等，正在如火如荼地进行中。与之相应地，建设开发用地的需求正呈逐年上升趋势，为满足现实所需，对土地、房屋等不动产权利的征收已日益成为我国社会经济生活的常态。然而，在盲目追求经济效益而忽视社会公平的情形下，与经济繁荣相伴生的一类严重的社会失范现象——大规模的从农村到城市的“新圈地运动” ——愈发凸现出来，并由此引发了一系列矛盾、纠纷乃至冲突流血事件，诸如湖南嘉禾“株连政策”事件、江苏“铁本事件”、广州小谷围别墅的“大学城”征地纠纷事件、重庆歌乐山下“最牛钉子户”事件、南京被征收人“自焚”事件……。这些案例的背后都共同指向一个问题：“公共利益”泛滥成灾，大量的项目建设开发搭乘公共利益的“便车”，征收成为一种频繁而泛化的社会现象。那么，究竟什么是公共利益？如何判定征收之公共利益的存在呢？
众所周知，公共利益是公益征收的一项首要原则，是政府得以启动征收权的前提要件。只有为实现公共利益的需要,才能对公民的财产权进行征收。因而，在人类历史上公益征收必然是与公共利益相伴相生、如影随形的，探究公共利益，必须立足于对公益征收制度的历史考察，从而侧身于公共利益的历史源流中把握其内在本质与基本规律，进而厘定足以判明征收之公共利益的基本标准。
二、公共利益的历史考量与反思
公益征收制度最早生成于西方发达国家，并且伴随西方市场经济的自然演进而历经了一个较为充分的发展过程。 一般认为，公益征收在西方大致经历了三个重要的阶段。第一阶段称为公益征收的形成阶段，是指公益征收从观念形态上升为制度形态；第二阶段称为公益征收的兴起阶段，也即古典征收阶段，是指政府为公共目的而取得私人财产，主要是对土地等不动产的征收。第三阶段称为扩张的征收阶段，是指政府为了公共利益的需要，不一定必须剥夺私人财产权，还可以对私人财产权益进行特别限制，因这种限制造成了不公平的后果，所以必须对私人进行公平补偿。可以说，公益征收的历史演进过程，反映了政府从“守夜人”向“生存照顾者”过渡的角色转变历程，公共利益在这一过程中不断拓展而日益丰富，被人们视为是一个延展的、开放的概念。
（一）公共利益的历史考量
1. 以“公用”为核心的公共福利是公共利益的最初表述
从历史发展的角度来看，根据学者的考证，征收权自古罗马时期就存在，中世纪以后被视为君主所拥有的绝对“高权”。古老的征收高权理论认为，“臣民的既得权并非绝对不可侵犯，只要具有高权之高权者，即可对其予以侵害。”征收权被奉为“主权国家所固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力”。由此可见，西方近代以前就已形成了一个固有的观念，即作为绝对高权的征收权，其侵害私人财产须以公共目的为限。只是那时并未阐发出公共利益这一概念。
近代意义上的公共利益，首次被十七世纪荷兰法学家格老秀斯(HugoGrotius)在系统阐释公益征收时所提出。格氏在其不朽名著《战争与和平法》中指出：“国王能够通过征收权……从国民处取得财产。通过征收的方式取得财产，第一，必须满足公共福利（公共福祉）；第二，必须对损失者予以补偿，如果可能，（补偿应该）从公共基金中获得。”该观念形态的公益征收，后经近代资产阶级革命时期人权保障思想的升华与浸透，而终究上升为宪法层面的公益征收制度。由此，诸如公共需要、公共福利、公用目的等表达不一的术语被近代西方国家纷纷写入宪法，而成为公共利益的最初表述。最早的是法国1789年发表的《人权宣言》，第十七条明确规定，“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”。继其后，美国宪法修正案第五条和第十四条也引入了类似公共利益的概念，第五修正案中规定，任何人不得“未经正当法律程序，而被剥夺其生命、自由和财产权；私有财产亦不得在未予以公正补偿后，予以公用征收。”德国1849年3月28日的法兰克福宪法第一六四条第二项正式对财产征收予以规定：惟有“因公共福利之需要，并依法律，且给予公正的补偿”之情况下，征收才属合法。
这一历史阶段是公益征收初步以制度形式确立于宪法的阶段。由于此时正值新兴资产阶级上升的时期，公益征收深受当时所弥漫的“财产权神圣不可侵犯”理念的影响，对征收权的限制极为严厉，公共利益往往局限于“公用”的角度和范围。
2. “公共事业”是公共利益的传统载体
伴随古典征收理论取代古老的征收高权理论，公益征收进入“古典征收”阶段。该阶段自十九世纪中叶始至第一次世界大战结束。古典征收理论认为，征收私人财产权利，虽然是以公共福利为主要目的，但是，何谓“有益于公众福利”，则极不易判明。因此，要求必须有一个公共事业(或是公用事业，如自来水厂、电厂及政府机构、学校等等)存在。亦即是，该公共事业必须具有需要被征收的标的物时，方可认为有充足的公共利益需求。该公共事业必须承继被征收的财产权，以实现公共福利。
不难看出，这一时期对征收的基本认识仍如同十九世纪初期一样，是以私有财产的绝对保障为出发点，抑制国家征收权对私有财产权的侵犯。为此，公共利益依旧着眼于“公用”目的，并且，由于何谓公共利益极不易判明，理论上不得不为公共利益设定一个明确的实物载体——“公共事业”。公共利益的基本内容被严格限定于“公共事业”。换言之，公共事业的存在即为公共利益的存在。这样一来，抽象的公共利益通过具体的实物载体得以为人们认知和判明。
3. 广泛意义上的公共物品成为公共利益的现代载体
第一次世界大战结束后，西方国家纷纷历经了从自由法治国向社会法治国的转变，国家职能大幅扩张。这时，伴随私有财产负有社会义务性理念的认同和确立，扩张的征收理论进一步取代了古典征收理论。 该理论认为，国家征收私人财产权利， 并非全然为了公用，不再以一个有益于公共福利的公共事业的存在为必要，也可以为了其他的更广泛的公共利益。例如为了广大无屋可居的公民，国家利用土地改革的机会，征收地主土地来建筑住宅，并廉价售让于私人。透过这一案例可以看到，虽然公共利益突破了传统“公共事业”的范围，但是这些“广泛的公共利益”并未突破其一脉相承的本质内核——公共目的。唯一变动的是，其外延由公共事业拓展为广泛意义上的公共物品，例如上述案例中政府建筑的经济适用房。
可见，随着社会国家理念与私有财产权负有社会义务性理念的确立，国家作为公众的“生存照顾者”，其干预社会经济生活的领域愈发广泛。国家再也不是传统意义上的“守夜人”，仅仅只向社会提供基本公共设施，而是采取积极有效的措施和手段弥补市场失灵或社会不能，面向公众需求提供大量的公共物品和公共服务。这其中，不乏政府通过征收方式所达致的。而恰恰这些借助征收手段所获得的公共物品和公共服务就是现代社会公共利益的具体载体。公共利益内容的延展和开放，使得古典征收也随之演变为现代意义的公益征收。
（二）公共利益的反思
1. 公共利益缺乏明确的立法界定
一般认为，公共利益最特别之处在于其内涵的不确定性。一方面，其利益内容不确定。依德国公法学界对利益的一般理解，它不外乎是一个主体对一个客体的享有，或是主体与客体之间的关系，因而存有明显的价值判断或价值评判，很难被简单地确定。另一方面，其受益对象不确定。传统上对公共利益的理解，是伴随着公共福利、公共福祉、公众需要等等诸如此类概念的表述，而对于何谓“公共”、何谓“公众”，可谓众说纷纭，本身就是难以确切定义的概念。所以，我们在上述历史考察过程中，会明显发现从古代到近代至现代，从征收制度到征收理论，几乎找寻不到公共利益的法律界定。公共利益的这一特性，直接导致它在立法界定上的困难。从现代各国相关的立法例来看，有关公共利益的立法模式大致有三种：一是概括式，即仅在立法中概括规定征收必须基于公共利益的目的，采取这种立法模式的典型诸如美国(各州情况不尽相同)、加拿大(各省情况不尽相同)、澳大利亚等国；二是列举式，即详细列举公共利益的外延，大致划定得以征收的公共利益的范围，典型诸如德国、日本等国采取这种立法模式。三是“概括＋列举”的折衷式，即既对公共利益作出概括性规定，又列举公共利益的范围，我国台湾地区便是采取这种模式的典型。显而易见的是，无论采取哪种模式，这些国家或地区的立法均无一例外地放弃了对公共利益内涵的明确界定。
2. 公共利益不乏具体的现实载体
尽管立法者难以在征收立法中界定公共利益的内涵，但是“立法者有决定公益征收类型的职责”，“立法者应当明白规定，在何种计划及何种要件之下，人民方可遭到征收之侵犯”。 换言之，即使公共利益是一个不确定的法律概念，但是并不意味着它没有相对确切的标准和范围，也绝非意味着它是一种虚无缥缈的利益。通过前述的历史考察，应当看到，公共利益作为一种为主体实际享有的利益，它通常具有现实的、具体的载体，这种载体通常表现为以公共事业为基础的广泛意义上的公共物品。这一点同样可以在现代发达国家或者地区的征收法律中得到进一步明证。例如：
德国巴伐利亚州于1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》，第一条就规定：财产之征收，系为达成以公共福祉为目的计划。尤其在下列情形,可予征收：（1)为建造或改建供健康、卫生等医疗作用之设施。（2)为建造或改建学校、大学及其文化、学术研究设施。（3)为建造或改建公用(水电供给及垃圾、排水)设施。（4)交通事业设施之建立或变更。（5)为建造或改建维持公共治安之设施。（6)各政府及公法人团体达成法定任务之需。（7)其他法律有规定征收之情形者。（8)为补偿因征收而损失土地及其其他权利者,可再行征收以补偿之。
日本《土地收用法》第三条列举了可请求征收私地之事业，共计达35项之多，其类别从道路设施至社会福利事业，甚至包括宇宙开发事业等等。公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等。
我国台湾地区“土地征收条例”第三条的规定:因公益需要，兴办下列各项事业，得征收私有土地:(1)国防事业；(2)交通事业；(3)公用事业；(4)水利事业；(5)公共卫生及环境保护事业；(6)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；(7)教育、学术及文化事业；（8)社会福利事业；(9)国营事业；(10)其他依法得征收土地之事业。该条例第四条还规定，在下列情形下，得为区段征收:（1)新设都市地区的全部或一部，实施开发建筑者；(2)旧都市地区为公共安全、卫生、交通之需要或促进土地之合理使用实施更新者；(3)都市土地之农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区者；(4)非都市土地实施开发建设者；(5)农村社区为加强公共设施、改善公共卫生条件之需要或配合农业发展之规划实施更新者；(6)其他依法得为区段征收者。
上述立法的共同之处在于，以“公共性”作为基本勘定标准，将公共利益的外延划定于诸如公共设施等等公共物品的范围内， 使得公共利益因具有明确、具体的载体而易于识别和判断。据此，笔者以为，从古至今公共利益从来不是抽象和虚无的，而是具体和现实的，它伴随着社会共同体需求的不断扩大与国家职能的相应扩张而日益丰富，然而任由时代变迁其“公共性”之内在本色丝毫未发生改变。
3. 公共利益的需要具有相对性
通过考察公共利益的历史演进过程，不难发现，这些公共利益的具体载体往往是一个社会共同体得以维系的基本利益，它们通常构成个人或者个体利益据以存续的基石。这种公共利益一般被称为必要的公共利益（或称为重大公益）。例如公共治安、公共医疗、公共基础设施等等。因此，国家征收权的启动并非是以一般意义上的公共利益为前提，而是以存在必要的或者重大的公共利益为要件。为了确保该公共利益的实现，国家可以动用征收权。
不仅如此，如前所述，古典征收理论认为这种公共利益还“必须具有需要被征收的标的物时，方可认为有充足的公共利益需求。”并且，“必须承继被征收的财产权，以实现公共福利。”由此可见，公共利益的需要具有相对性。换言之，政府为了必要的公共利益可以动用征收权，但并不意味着必须启动征收，除非满足一定的条件。透过前述的古典征收理论，我们可以将其条件限制大致归纳为两点：其一，被征收的标的物对于实现公共利益而言具有不可替代性；其二，必须约束被征收财产权的行使，使之能够增进公共利益。
综上，我们可以断言：得以启动征收的“公共利益的需要”具有相对性，也即是，在具体的个案中公共利益优越于个体利益是有条件的，而这些条件的成就与否，往往需要借助于合乎理性的程序规则予以决定或者判定。
三、公共利益司法审查的必要性
（一）公共利益的实体相对性需要公正程序机制的弥补
诚如前述，由于公共利益的立法界定不能，立法者往往要么只对公共利益作概括规定，要么只能对公共利益的外延进行有限列举和大致划定，难免挂一漏万。因而，无论哪种立法模式，实则都会给行政机关留下巨大的自由裁量空间。由此，何谓公共利益，何谓必要的公共利益，何种情形下构成充分的公共利益的需要等，均极易遭到行政机关的滥用。公共利益在实体方面的相对性必然需要公正的程序机制来弥补。“具体地说，不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益,只要公共利益的主张会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。” 这种程序机制应该主要着眼于两方面：其一，在实现公共利益的过程中出现对私人权益的不利影响时,需要配置一种事中性质的正当程序以保障私人或当事人的基本权利,如知情权、参与权、听证权等。其二,当私人权益受到基于公共利益的理由的损害时,受损害人必须具有获得法律上救济的权利,包括申诉权、诉讼权、补偿权等，对于最终被确定为非法的公共利益的侵害,当事人还应当享有获得赔偿的权利。归纳起来，主要包括决定公共利益的正当行政程序和判定公共利益的司法救济程序。
然而，现代公共管理理论认为，官僚行政系统自其成立之时便不可避免地具有区别于其代表之公共利益的自身独立利益,它在执行公共管理职能时必然会考虑这种独立的自利益。因此，在法律没有明确界定公共利益的内涵或者没有清晰划定公共利益的外延之情形下, 官僚行政系统在行使职权对是否涉及公共利益做出决定时,往往会不可避免地给有利于自身利益的事项贴上公共利益的标签, “把他的私人动机移置到公共事务上面,并运用公共利益的措词使这种移置合理化。” 从而借助所谓的“公共利益”谋求独立的自利益。现阶段我国一些地方盛行的“经营城市”、“商业征收”的做法即是公共利益被恣意滥用的典型例证。因而，行政机关这种固有的自利性必然导致征收权的膨胀，从而在实际上影响甚至阻却正当行政程序机制的发挥。
鉴于此，单纯依靠行政程序是远远不够的。有必要将征收之公共利益的批准行为（即行政决定）纳入我国司法审查的范围，以保障私人或者当事人的合法权益。相比之下，司法机关一般具有地位的中立性和利益的超然性，其公正性相对容易为人们所信服。对于必要的公共利益、充分的公共利益的需要等问题的确定，法院通常依据利益衡量原则、比例原则来达致。例如，在涉及公共利益的具体个案中，如果两个或以上利益发生冲突,法院在审查“什么是必需的征收之公共利益”时，通常对其中的各个利益，从“质”和“量”两方面予以实际衡量，只有作为“质高”且“量广”的重大公共利益才被司法机关认定为合法的公共利益。如果行政机关无法提供充分的证据证明由国家或社会使用所带来的公共利益比私人使用所带来的利益“量更广”、“质更高”，则该征收之公共利益的行政决定将因违法而被撤销。
（二）权力制约与权利保障必然要求公共利益的司法审查
1.权力制约的内在要求。有别于民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼或者说司法审查的意义，不仅仅在于权利救济方面，其更为突出的功能在于，司法权对行政权的制约。伴随社会国家理念的确立，政府基于公共利益的需要而介入私人自治领域的机会越来越多，范围越来越广泛，征收权动辄被启用，公民个体的财产权利乃至其他一切私权岌岌可危。正如西方学者所认为的，从来没有哪个制度否认过征收权，重要的是征收的法律限制。由于行政系统自利益的考虑以及由此引起的行政权固有的扩张性，在“公共利益”的巨大自由裁量空间内，征收权很容易演变为恣意的代名词。在限制征收权方面，单凭公民权利（诸如知情权、参与权、听证权等）的作为是较为有限的，尤其像我国这样市民社会发育不完全的国家，更是如此。为了有效制约征收权，就必须加强权力与权力之间的张力和对抗。在公共利益的确定方面，建立司法监控机制、加强司法审查、强化司法审查判定的最终性是尤为必要的。
2. 权利保障的固有要求。无救济即无权利。司法救济是保障公民权利的最后一道防线。充分的公共利益的需要，是限制乃至剥夺公民财产权的唯一正当理由。对于何谓必要的公共利益，何者构成充分的公共利益的需要，行政机关因其追求自利益的趋向，其认定往往是难以自足的，我国目前屡见不鲜的、与政府利益具有千丝万缕联系的“商业性征收”（或称私人征收）即是最好的例证。公民个体的财产权乃至人格权、生存权遭到极大的漠视，权利保障迫切需要穷尽司法救济。更为重要的是，对于是否构成征收之公共利益的决定，从性质上看属于行政决定，是一类典型的具体行政行为，而该批准决定的作出必将启动征收程序，从而直接涉及公民的财产权利。依据我国行政诉讼法有关受案范围的规定，该行政行为显然属于司法审查的范围。着眼于公民的权益保护，明确和强化公共利益的司法审查是毋庸置疑的。
因此，无论就公共利益的本质需要而言，抑或是就其所涉及之“权力——权利”结构的内在要求而言，公共利益的判明最终必需落及于司法审查领域，否则，征收的正当性、合法性是难以想象的，一切合法的应受法律保护的利益（包括公共利益和私人利益）都是难以维继的。
四、公共利益司法审查的基本标准
尽管从词义学的角度而言公共利益很难被准确定义，但是从法律的角度来看它至少在相关立法中被具体地描述和勾划出来，从中可见公共利益绝非抽象虚幻；尽管许多国家的立法只能大致列举公共利益的外延而不免挂一漏万，但是它们至少从立法的宗旨与意图上勘定了公共利益的基本标准和应有界限，从中可见征收之公共利益的相对性。公共利益的这些内在本质与基本规律，正是司法审查的基本尺度。笔者透过公共利益的历史考量，根据前述的反思，试图总结出下述若干基本标准，作为公共利益司法审查的准绳。
（一）公共性标准
从历史发展来看，公共利益自始便是以公共目的为取向，先后经历了公用事业——公共事业——广泛意义上的公共物品这样三个阶段，“公共性”可谓其价值内核，是公共利益的首要标准。笔者以为，“公共性”至少包含两层意思：第一，“公”，即开放性和非排他性，任何人在任何时候都可以自由地进出某团体，无需特别条件的限制。第二，“共”，社会普遍的公众均具有享受该利益的资格，即该利益为不特定的多数人所能够占有或者享有。“公共性”标准一般是司法机关确定公共利益是否存在的基本标准之一，是判明可征收之公共利益的前提。如果不存在公共利益，更何谈得以征收之公共利益。
（二）具体性标准
正如上文所论证的，公共利益从来不是虚幻的，而是具体的、现实的、可为社会公众所实际享有或占有的利益。这种具体性标准就要求在一个涉及公共利益的征收案件中，必须存在一个特定的、具体的载体。法官通常要求行政机关提供证据证明该载体的存在。当然，从历史发展的角度来看，作为公共利益的载体已经日益多样化和多元化，它们最初表现为一定的实物载体，诸如自来水厂、学校等，后来则包括实物载体与非实物载体，后者通常表现为某种社会福利措施等，例如政府利用征收获得的土地修建和提供于市民的经济适用房或廉租房等等。该标准严格排除抽象的、虚空的公共利益，诸如所谓的“经济发展”、“招商引资”之类。“具体性”标准是司法机关认定公共利益是否存在的另一基本标准。
（三）基础性标准
如前所述，立法者在征收立法中所列举和描述的公共利益，并非是一般意义上的公共利益，通常都是维系社会共同体所不可或缺的必要公共利益或者重大公共利益。它们一般表现为政府必须向社会公众提供的基本公共产品和公共服务。这些公共物品具有必要性、基础性的特征。诸如公共秩序、公共安全、公共医疗卫生、公共道德、公共基础设施等等，它们往往直接关涉个体的人格尊严、生命安全、人身自由、财产安全、生存幸福等，如果这些基础性的公共利益缺失或者无法存续，个体自由将不复存在。只有为了这类公共利益的需要，国家才可以动用征收权。可见，基础性标准是司法机关认定可征收之公共利益是否存在的基本标准。
（四）利益衡量标准
利益衡量标准的确立来自于大陆法系国家利益衡量理论的启发。该理论最早产生于德国，在日本也被广泛运用。它是指在具体的个案中，如果两个或以上利益发生冲突时，对各个利益应当从“质”和“量”两方面予以衡量，对于“质高”、“量广”者应予以优先保护。这是司法机关认定“充分的公共利益”的重要标准。
笔者以为，即使存在基础性公共利益的需要，也并不必然发生征收。因为从平等原则出发，任何利益只要是合法的，均受到法律平等的对待和保护，没有绝对的优劣之分。更何况在某些特殊的情形下，可能征收的标的物直接涉及到公民个体最基本的权利，这些权利往往被视为作为人之存在的绝对的、不可剥夺的权利核。倘若为了公共利益的需要，径行剥夺该权利，则个体必将丧失殆尽，社会共同体也必将无法存在。因而，在存有两种或者两种以上的利益冲突的公益征收个案中，必须引入利益衡量标准，由法官依据该标准审查行政机关在作出决定过程中是否收集、整理、考量、权衡了所有利害关系人的利益，从而通过比较、衡量，选择了一个较为优越的利益，即公共利益。如果法官经过审查发现行政机关没有充足的证据和理由证明该利益的优越性，则该公共利益的需要即被认定为不充分。
（五）必要性标准
所谓必要性标准，是指手段之于目的的必要性。具体而言，被征收的财产权对于该公共利益的实现具有不可替代性，征收是不可避免的必需手段，如果尚有其他可采取的符合最小侵害原则的手段，则征收是禁止的。该标准是司法机关认定“充分的公共利益的需要”的基本标准。
这一标准在经济学上又被称为“市场失灵”标准。即当某项利益需求无法通过市场选择机制得到满足时，就需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益的提供者，它运用公共权力征收所需的财产权为全社会提供普遍的公益性产品或服务。根据财产权平等保护的思想，一个人要取得另一个人的财产，必须通过自由交换的市场机制，亦即通过签订合同的方式进行。只有在市场交易成本极高以至于通过市场交换根本无法取得的情形下，启动征收权才具有必要性。该标准是司法机关认定征收之公共利益的需要是否存在的基本标准。对此，我国台湾地区专门规定了征收的前置程序——“协议价购”，即申请人在申请征收之前，必须与被征收人之间就所涉及的不动产让渡问题进行协商，就不动产的范围与让渡价款等事项达成协议，只有在无法通过市场交易方式让渡的或者通过市场交易方式让渡不效率的情形下，才允许提起征收申请。法院在进行司法审查时，一般会依据上述标准来判定征收批准机关是否根据无法达成协议的证据资料而作出征收之公共利益的批准决定的，如果不是，法院通常会否定该批准决定。
（六）可预期性标准
这一标准的确立来自于古典征收理论中一个朴素的思想，即必须约束被征收财产权的行使，使之能够增进公共利益。据此，所谓可预期性标准，是指征收所拟达致的公共利益必须通过对被征收财产权的行使而在将来确定地实现，或者达到相当程度之实现的要求。在美国的一个判例中，法官就成功地运用了该标准，否定了行政机关对申请人作出的批准征收之决定。该案的受理法院详细审查了该征收中拟达致的公共利益目的在实现上的可预期性，通过审查，法院发现并不存在任何约束，从而使得被征收土地的受让人(征收申请人)能够按照既定方式使用被征收土地从而增进公共利益, 被征收土地的受让人只会在被征收来的土地上建造更多的赌场和安放更多的老虎机从而为其赚取更多的利润而已。 因此，司法审查的结果是法院不允许征收，否定了行政机关的征收批准决定。
该标准是司法机关判定“充分的公共利益的需要”的重要标准，以此排除私人凭借公共利益的幌子通过政府肆意征收的可能性。在司法审查中，法官应要求行政机关提供确实可靠的证据,证明征收申请人曾提供过必要的证明材料或者强有力的担保,能够保证未来的征收目标确定地实现或者达到相当程度之实现的要求。如果行政机关无法证明，则认定该利益并不构成充足的公共利益的需要。
综上，公共性标准与具体性标准属于前提性标准，旨在排除私人利益或者个体利益，从而大致划定公共利益的界域；基础性标准在于进一步判明某一项划入公共利益范围的利益，是否构成可动用征收的公共利益，而利益衡量标准旨在更进一步明确该利益是否构成可动用征收的充分的公共利益；必要性标准重在深入认定该利益是否构成必需征收的充分的公共利益，可预期性标准则通过判明该公共利益实现的确定性，从而最终判定该利益是否构成一个确定无疑必须征收之公共利益。由此可见，上述六项标准乃层层递进、环环相扣，形成了一个系统的判断征收之公共利益的标准链，它们应当作为我国公益征收诉讼案件中公共利益之司法审查的基本尺度。