作者：：莫于川（中国人民大学法学院教授）、肖竹
来源：《行政法学研究》2008年第2期
由新西兰议会监察专员公署主办，世界银行、开放组织、新西兰国际援助与发展协会、美国律师协会、联合国促进和平协会太平洋中心等机构协办的国际信息专员大会暨政府信息公开国际学术研讨会，于2007年11月26—29日在惠灵顿新西兰议会大厦召开，近50个国家的监察专员、信息专员、官方代表、NGO组织领导人和专家学者160多人出席了会议。会期4天，共分为16场全体会议和14场并行会议。正在主持《政府信息公开条例实施准备及其推动》课题研究工作的莫于川教授应邀出席会议。中国大陆出席此次会议的还有清华大学、国家环保总局、中国劳动关系学院的专家学者。香港特区的信息专员和申诉专员公署的官员也出席了会议。
会议第一天是全球监察专员与信息专员的闭门会议，来自多个国家的80多位监察专员及信息专员围绕如下主题进行演讲和研讨：（1）新西兰信息公开法的起源、25年来的经验、当前所面临的问题和未来的挑战；（2）为确保公共部门公开信息，并使相关的调查行为得以顺利开展，需要怎样的制度及体制支持？（3）与政府讨论敏感问题时，“幕后”谈话能在多大程度上解决问题；（4）信息专员的沟通工具：科学技术如何能帮助专员们实现信息知识共享并互相寻求建议；（5）未来是否应为继续的国际合作建立更为明确的框架，或者说现有的体系是否起作用？
会议的第二天至第四天由全体与会人员参加，与会的政府官员、NGO组织以及专家学者围绕当今政府信息公开领域的重大理论问题、各国实践经验及教训，以及未来的发展趋势和挑战进行了广泛、深入、细致与切实的研讨，并通过互动环节充分交流了意见，实现了思想的碰撞与争鸣，以及实践经验的分享与借鉴，推动了公民信息权以及政府信息公开运动在全球范围内的进一步扩展。本文特将会议内容予以综述介绍，希望对我国的政府信息公开法制实践能产生积极的影响。
一、向前推进：我们是否应该发起一个全球的透明运动？——有关信息公开机遇与挑战的一些问题和建议
在该会议单元内，美国雪城大学麦克斯韦公民与公共事务学院的Alasdair Roberts教授发表了“信息权运动的未来挑战”的演讲。[3]信息权运动，即RTI（Right—To—Information）运动，在过去十年发展得很好。现已有近70个国家制定了全国性的信息公开法，而国际组织、政府公务员以及学者都在密切关注信息公开法的发展及研究。但是，RTI运动仍然会面临五个方面的挑战：第一，信息公开法的实用性挑战；第二，信息数字化的挑战；第三，政府公共职能的民营化所带来的挑战；第四，国家复杂的保密制度所带来的挑战；第五，对RTI法律制度的研究及知识供给不足所带来的挑战。
二、我们如何创造一个开放参与的文化氛围？
该会议单元主要围绕如下问题展开：在教育公众的工作中，专员、政府和NGO分别扮演什么角色？公务员培训是否仅是政府职责，有专员和NGO的参与是否更好？我们的目的是要让部长们和公务员认识到公开符合公众利益，也于他们自己有利。要让他们从知识管理、资料管理、绩效评估和更好的政策制定与服务提供方面认识到公开的益处。来自印度、加拿大以及澳大利亚的三位专家学者发表了演讲。
印度中央信息委员会（CIC，Central Information Commission）的Shri A．N．Tiwari委员就“建立透明与责任研究机构（ITAs，Institute for Transparency and Accountability Studies）的构想”[4]首先发表了主题演讲。她在论述了RTI与民主、经济发展之间的关系的基础上，提出了建立ITAS对推动和实施印度2005年颁布的信息权利法（The Right to Information Act，2005）的必要性和重要作用。她指出，建立这一机构应坚持下列指导原则：消除党派性；在行动及关系上坚持理性主义；培育支持公共信任的政策；健全问责标准并有效实施；关注涉及多重管辖权的透明政策。在机构的法律属性上，她认为应确立社会性或非营利公司性。ITAS的工作主要包括：为RTI法的相关问题准备数据库；开展案例研究；开展对RTI法的影响的研究；开展调研；为不同的教育与培训学院准备有关RTI法的课程设计方案；组织会议、研讨及培训班；向公民、RTI从业者以及中央和州的信息委员会官员提供培训；准备与：RTI有关的电影、幻灯片及其他文件；出版R1TI国家/国际性刊物、RTI简报、CIC年度报告及RTI法的年度报告；出版对CIC决定的汇编及分类；研究RTI对其他立法或规范的影响，特别是当这些立法或规范关涉其他主管机关时；与公共团体、民间组织互动；其他被CIC或个人培训部门委托的工作。ITAS可以考虑由培训部、研究及创新部、出版与媒体部、法律研究部及行政部组成。
加拿大艾伯塔大学的兼职教授Marc—Aurele Racicot接着就“缔造公开文化的策略”[5]发表了主旨演讲。他认为，缔造公开的文化需要多种途径，他主要围绕推动公开文化的培训问题展开：第一，培训由哪些部分组成，为了实施这样的培训，需要怎样的工具和技术？第二，谁应当对培训的不同方面负责？第三，如何才能使培训更加客观，使其容易理解以便立法者的公共政策目的得以实现？
首先，Racicot总结了培训的方式，包括：由教师引导的课堂培训；讲座；以小组或个人为基础的研习班；以电脑为基础的培训（例如通过CD）；以网页为基础的培训；职业培训、规模适度的讨论组；阅读；视频、音频会议；整合互联网资源方式的培训；模拟培训；职业援助；资讯台或帮助热线；便于组织的小组讨论及案例探讨。例如，艾伯塔大学就已开发出相关的学习书籍及CD，并充分认识到应当利用网络、CD等多媒体技术来提高培训的效果。而培训工具与媒介的选择则取决于不同培训目的。
其次，Racicot教授认为，培训是所有利益相关者都应承担的责任，包括政府、大学、专业委员会、NGO、行业协会和私人部门组织。例如，在加拿大，其1985年通过的获取信息法（the Access to Information Act，1985）对公务员的培训事项规定甚少，从法案生效之日起，加拿大财政委员会就对此承担责任。为此，财政委员会每年组织一些培训班，加拿大公共服务学院也就该法案提供了为期3天的课程。[6]艾伯塔大学则在2001年开设了“信息获取及隐私保护”课程（Information Access And Protection Of Privacy （IAPP）Certificate Program）。加拿大信息委员会办公室为了选拔合格的审查人员，向有意获取中级和高级审查员职位的人员提供了审查员培训课程。
最后，Racicot教授认为上述各利益相关者之间的合作是非常重要的，如果某一主体的培训责任没有实现，则会给其他利益相关者造成更大的压力去弥补缺失的培训内容。
议程最后，澳大利亚信息咨询有限公司的信息公开顾问Megan Carter就信息公开的实现路径发表演讲。[7]她在信息自由领域已有25年的从业及培训经验。她结合英语国家的实践经验，提出能有效影响政府信息公开实现的四大关键因素。第一，建立有效的责任框架，能对政府公开信息行为进行有效的法律规制，从而确保民众能依法有效地获得相关信息。当民众所掌握的信息能够挑战和改变政府的决定时，信息自由与公开是最强有力的。例如，上世纪70年代开始，澳大利亚颁布了一系列改革性法律，例如1975年的《行政上诉裁判所法》（AAT，Administrative Appeals Tribunal Act 1975）、1976年的《监察专员法》（Ombudsman Act 1976）、1977年的《行政决定（司法审查）法》（ADJR，Administrative DecisionsAct 1977）、1982年的《信息自由法》（FOI，Freedom of Information Act 1982）、1983年的《档案法》（Archives Act 1983）及1988年的《隐私法》（Privacy Act 1988）。这些法律建立了相互呼应和衔接的对公民信息权的保障制度，以及对政府机关及公务员的责任追究制度。第二，完善的立法，明确立法目的、强化信息公开、限制公开豁免事项、对实施公开信息行为的官员提供保护、建立公共利益衡量机制、低廉的费用体制，以及对违法者的处罚和独立的外部监督。第三，为信息公开提供必要的资源支持，包括对政府实施部门或监督部门提供人力及财政资源、对相关人员提供初始的及不断更新的培训、对信息管理系统的记录，以及从最高级别政府获得强有力的领导及支持；第四，对不同群体根据其在政府信息公开中扮演的不同角色提供适合的培训。
三、新西兰和海外人士关于信息公开法律运作的观点
新西兰法律委员会主席Geoffrey Palmer爵士对新西兰政府信息法实施25年来的经验作了检讨。[8]他认为，总体而言，政府信息法（OIA，Official Information Act）为建设透明政府提供了强大的推动力。但是，就新西兰目前的实践而言，如何在实现公开透明和为政府决策提供必要的空间之间取得平衡，以及实现信息申请人与信息公开主体之间关系的良性循环，是需要解决的迫切问题。澳大利亚公共管理学院院长Andrew Podger也在此议程中发表了自己的观点。
四、信息公开与人类及经济发展
在这一议程中，世界银行驻科摩罗、厄立特里亚、肯尼亚、塞舌尔和索马里主任Colin Bruce首先作了主题演讲。[9]他指出，从世界银行所掌握的资料来看，政府透明与更好的社会、经济及人民的发展呈正相关关系，并且能实现更高的竞争力与更少的腐败。而对信息的有效获取能减少市场的不确定性风险，减缓经济的波动并改善宏观经济环境。世界银行在推动世界政府信息公开方面已发挥、并将继续发挥更大的作用，今后，世界银行将会更加强化信息公开相关利益者的参与，并增强与他们的互动，这些相关利益者包括政府、私人部门、媒体以及NGO组织等。
联邦人权组织主任Maja Daruwala就信息权对贫穷人民和弱势群体的重要意义发表演讲。[10]他认为，信息权的缺失剥夺了贫穷群体的机会和利益，同时，这些群体又遭受因此而给他们带来的压迫和腐败。而印度的实践则为发展中国家提供了许多可以借鉴的经验。
五、我们如何设计一个有效的监督机构？
在这一议程中，首先由苏格兰信息专员：Kevin Dunion就如何设计有效监督模式作专题演讲。[11]他认为，信息自由没有统一的实施模式，信息专员与监察专员存在的角色差异，通常反映了是以有说服力的建议还是有可执行力的决定为基础的政治文化的不同。苏格兰2005年实施了信息自由法（Freedom of Information Act 2005），并建立了强有力的实施模式，即选任信息专员并由其决定政府机关是否应公开信息，并决定哪些决定能向高等法院上诉。信息专员在监督政府信息公开事项上拥有广泛而有强制力的权力，并能够对立法模糊的情形做出自己的判断并实施相应的有利于推动信息自由的行为。然而，苏格兰国内的政府公共部门却对信息专员拥有的上述权力存在颇多微辞，他们认为信息专员应慎用权力，包括：尽量减少发布信息实施令的频率；更多地通过非正式渠道解决政府部门与申请人间的争议；避免信息专员通过媒体、向议会提交报告或在其公布的行政决定中对政府部门进行点名并使其蒙羞；在做出正式决定前向相关政府部门提供决定草案以进行警告并使其改正，如果改正适当则不必做出正式决定等。但Kevin Dunion认为信息专员不应为上述争议所困，应在公众心目中树立一种公正、独立的决策者的形象。自其上任以来，已经发布了500多个正式的行政决定，并且均在网站上予以公布，以此来提醒政府部门并教育公众。最后，Kevin Dunion总结道，对信息自由法实施有效监督，需对本国的政治文化、立法的力量及脆弱面有清醒的认识。苏格兰的信息专员监督体制是有效的，这得益于对独立、透明和尊重公民权利这些核心原则的坚持。
接着，澳大利亚联邦行政监察官John McMillan教授介绍了澳大利亚的经验。[12]澳大利亚信息自由法于1982年制定，这一立法是紧接着澳大利亚确立新的行政法律体系之后发生的，这一新的行政法律体系就包括了监察专员和行政上诉裁判所制度。监察专员有权调查有关FOI行政事务的申诉，裁判所有权复议和决定绝大多数FOI豁免和有关费用的决定。如今，澳大利亚各州和地区都建立了相应的FOI法律体系，但有些州选择了不同于联邦的FOI监督机制。这一部分是因为立法时州内还尚未确立类似于联邦的行政上诉裁判所，一部分是因为信息专员被认为是全面审核FOI决定的更有效的选择。如今，有关如何建立最合适、有效的FOI监督体制的争论在澳大利亚仍在继续。且往往伴随着其他相关争论，例如FOI是否获得了无保留的支持和政府承诺；是否需要对FOI的基础进行反思，特别是要考虑有关信息记录的生成与保存的电子化问题等。
德国数据保护及信息公开专员柏林办公室发言人Anja—Maria Gardain也在该议程中介绍了德国柏林的相关经验。[13]1979年，信息保护委员会（Data Protection Commission）成立，1999年，柏林FOI法颁布实施，据此柏林DP与FOI专员在FOI领域已有了近9年的实践经验。德国体制的特色在于，DP与FOI委员会承担数据保护与信息自由的双项职能。总体而言这种框架能减少公民根据FOI法有权获取信息和根据DP法无权获取信息的冲突所导致的争论乃至诉讼。Gardain具体介绍了DP与FOI委员会一些情况。首先，DP委员会在成立时就拥有很高的行政级别，能从议会获得较高的预算；委员会向议会负责并向其报告，以此推动政府有效实施FOI法。其次，DP和FOI委员会在增加了FOI这一行政职能后，并没有获得FOI事项的特别预算，因此不得不由从事DP事务的行政人员同时承担FOI的相关事务；同时，委员会无权对公共部门做出裁定或实施处罚，也无权向法庭起诉。Gardain认为，DP和FOI委员会在今后需要更多的人力资源，需要更多的与媒体和NGO组织进行互动，以及需要确立行政机关向委员会咨询的法定义务。
六、问题核心：政策建议和有政治敏感性的问题
在这一议程中，英国信息公开运动组织领导人Maurice Frankel就英国有关政策建议及政治敏感性问题的申请的相关经验作了介绍。[14]英国的《信息自由法》已实施3年了。在英国，对信息公开决定的挑战则可能会经历多重程序，包括内部复审、信息专员的审查、信息特别法庭以及高等法院的法律审。这种体制的后果之一就是信息公开的延迟现象非常严重。实践中，FOI法实施的另一个比较严重的问题就是对政策建议或内部行政讨论相关信息的申请很少能得到答复。政府部门认为对较高层次的行政讨论过程不应公开，否则会损害行政机密。Frankel在演讲中讨论了政府、信息专员以及法庭在处理上述信息的申请案件中应考虑的重要因素，包括对公共利益的衡量，对事前和事后的决定予以不同的披露，对政治争议性材料予以披露的后果评价机制的建立等。
新西兰行政监察总长John Belgrave就新西兰《政府信息法》（Official Information Act）25年的经验发表了“通过使用FOI法律获取政府政策建议”的演讲。[15]他提到，对政府部门掌握的政策建议信息的获取，特别是有关现行政策的决策过程信息的获取，总是一个容易产生争议的领域。公共利益与对政策建议信息的申请有密切的联系，并反映了新西兰《政府信息法》第4章的立法目的，即政府信息的可获得性能使公众更有效地参与法律与政策的制定、能够完善政府责任制、能够提升对法律的尊重并实现更好的政府治理。新西兰的立法，更倾向于通过个案积累寻找规则，而不是依靠粗线条的法律条文，25年的经验表明，具有灵活性的案例机制能够应对不断变化的社会环境。而对那些涉及政策建议信息申请的案例的处理所获得的经验，则为以后类似案例的处理提供了可贵的参考。
新西兰社会发展部副执行官Bryn Gandy也发表了“新西兰政府信息法：公共政策、责任以及参与”的主题演讲。[16]他认为，新西兰的OIA为申请信息行为提供了清晰的法律框架，被监察委员会和法院认为具有宪法性文件的重要地位，并且是推动政府透明化和完善其责任机制的重要法律。在新西兰，公共政策的决策过程正在寻找主动公开的途径，决策过程的公开实质上是民众参与的强化。1982年0IA刚刚颁布时，政策决策程序与今天的公开化大不相同。Gandy认为，对信息公开申请的处理应考虑如下因素：（1）申请所涉的是哪些信息，是否考虑公开；（2）这些信息是否与该部门工作最密切相关，是否其他部门也掌握与此相关的信息；（3）公开信息是否需要咨询其他部门的意见；（4）公开信息反映的公共利益；（5）公开信息可能导致的损害，以及该损害与公共利益的权衡；（6）如果公开可能导致损害，是否有拒绝提供信息的替代方式。上述问题在简单的申请中较易判断，但对较复杂的申请，则不易判断，且易产生争议。Gandy介绍道，新西兰不同的政府部门有不同的处理OIA申请的方式：
第一种，将所有的申请提交给其法律团队；
第二种，给行政人员分发放手册或指南以指导其适用法律，申请将完全由事务专员处理，部门内有专门的组织对申请的回复提供基本的质量保证并进行时限监督；
第三种，部门内成立专门机构适用OIA，该机构往往也承担其他相关职能，例如回答议会的质询、处理基于隐私法的申请等。例如新西兰的社会发展部（MSD，The Ministiy of Social Development）每年平均处理600余件申请，很多都涉及重大的公共利益。MSD还有一个很好的经验是做出申请的处理决定本身也实行透明化，在答复中详细说明公开或不予公开的理由，即其潜在损害和公共利益的权衡；申请所需信息如何确认；该处理咨询了哪些部门；以及如果对该决定不服申请人有哪些救济途径等。
七、体制变化
该会议单元讨论的是，当有建议提出修改信息公开法时，或当一个新政府对信息公开采取更为具有敌意的态度的时候该如何处理？专员在建议修改“他们的”法律方面是否能起到一定作用？他们是否只应在幕后工作？或者应在合适时间走到公众面前？
英国信息专员Richard Thomas认为，[17]在对获取政府信息权没有建立有约束力的国际条约时，只有国内立法可以对信息公开的相关立法进行变更，而这通常由各国的议会及政府实施。在英国，去年就FOI法的实施范围及其收费体制提出了两项修改方案，这两项修改方案试图缩小FOI法的适用范围，并排除一些申请的权利，最后英国政府并没有通过上述方案。在演讲中，Thomas就在上述修改方案中，其作为独立的信息专员所扮演的角色进行了介绍。
接着爱尔兰信息专员Emily O’Reilly发表了“FOI的体制变更：信息专员是否应当发挥作用？”[18]的专题演讲。他认为，信息专员应当发挥对FOI法律的形成及适用范围的影响；应当参与FOI法律修改方案的讨论；应当参与涉及政府透明与公开事件的公共争论。他通过对英国、澳大利亚以及加拿大FOI实践的观察，指出信息专员的工作环境在事实上都存在诸多挑战，都有很多的困难需要克服。
爱尔兰于1997年4月制定了FOI法，1998年4月实施。2002年6月，政府委托一个高层修改小组审视FOI法的实施情况，该小组由5位秘书长组成，并且其在审视过程中未向政府外的任何群体咨询过意见。2003年2月28日通过了该修正案，并于2003年4月11日开始实施。总体而言，这些修改扩大了政府信息公开的豁免范围、限制了申请的权利及申诉的权利，并规定了不合理的收费标准。在准备实施的6周内，这一修正案遭到多方的强烈反对，包括反对党、媒体、工会，也包括具有领导地位的民间自由组织，且在两院也发生了持续性辩论。在此过程中，信息专员未被告知法律即将修改，也未被邀请参加相关的修改活动，甚至没有机会提出自己的意见。而且，作为一个独立的政府部门，为了避免卷入有政治倾向性的争论，信息专员在很多公众辩论的场合中保持缄默。事实上，Reilly的前任信息专员通过向议会提交了一份详细的对该修正案的评论，对有关该法案的争论表明了自身立场。然而，即便如此，也遭受了一些政府官员的批评，认为FOI法并没有授予信息专员评价法案的权利。
勿庸置疑，2003年的修正法案对FOI的实施产生了消极影响，最显著的是由于费用的征收使得使用FOI法的意愿及频率大幅度下降，例如2006年FOI申请的数量比2002年下降32％。Reilly指出，作为在任的信息专员，当其向议会提交报告、参加议会委员会会议和在许多演说场合，他还是会持续呼吁对FOI法以及2003年修正案的全面的、重新的评估。因为他认为，虽然我们的工作不应涉及政党政治，但从广义上来说我们都是政治行为者，并不应该为此而感到羞愧。
八、处于转型期国家的信息公开一已建立起的软件或制度？亚洲经验
在这一会议单元中，首先由澳大利亚塔斯马尼亚大学高级法学讲师Rick Snell作演讲。[19]他指出，世界上越来越多的国家都建立了FOI法律制度，但需要思考的是这些国家的经济、政治及社会结构等客观条件是否会限制FOI法律制度的建立。FOI的建立受到来自NGO组织和其他多边组织的国际压力以及国内压力的推动。亚洲的柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚和斯里兰卡都正处于发展FOI法的不同阶段。Rick以其在亚洲参与FOI改革的经验，特别是与会前7周在柬埔寨的访问，讨论了FOI与信息管理，以及广泛的政治环境之间的关系。接着，法律及亚洲项目主任Toby Mendel发表演讲。他认为，公民获取信息的权利是一项基本人权，这项权利由一些核心原则支撑，这些原则应当对所有国家普遍适用，包括：（1）应首先推定的是公民有权获取公共机构掌握的广泛的信息；（2）这一权利为主动性的公开以及简单的、低成本的和迅速的申请程序所保证；（3）拒绝公开信息的情形应当是清楚的、狭窄的、严格的；（4）对拒绝公开信息的行为存在有效的申诉机制。Toby认为，虽然各国采取不同的机制，建立了不同的FOI法律制度，但是这些差异性本身不应当完全由国家的政治、历史、文化以及独特的社会环境所制约，而应通过渐进的方式逐步实现上述原则。同时他指出，FOI申诉、上诉机制的建立则与国家的社会及政治现实息息相关，从而在国家间通常具有很强的差异性。[20]
在这一议程中，中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任、中国行政法研究所所长莫于川教授发表了“让权力在阳光下运行——中国大陆的政府信息公开法制创新实践”的主题演讲。[21]他结合近年来国内一些地方探索的经验和典型案例，从信息自由理念在中国的引入与推行及其原因，政府信息公开实践与相关立法建制的创新经验，政府信息公开法制发展的困难、条件和前景等三个方面进行了具体阐述，指出在中国这样最大的发展中国家出台关于政府信息公开的中央政府立法，具有重大的法治发展意义和示范作用以及很大的工作难度，受到与会者的极大关注和积极回应。
九、信息自由法的适用范围：将法律延伸至立法机关和法庭
在这一议程中，斯洛文尼亚共和国信息专员Nata？a Pirc Musar发表了“以FOIA为法律基础获取法庭记录——斯洛文尼亚的经验”的主题演讲。[22]斯洛文尼亚于2003年颁布了“公共信息获取法”（Access to Information of：Public Character Act 2003），该法统一规范行政部门和立法、司法部门。Musar指出，西班牙、斯洛伐克共和国、葡萄牙、荷兰、马尔他、拉脱维亚、意大利、德国和欧盟等将法院排除出公共信息获取法律制度的规范对象；而英国、瑞典、奥地利、比利时、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、希腊、匈牙利、爱尔兰、立陶宛，、波兰，包括斯洛文尼亚等则将法院同样纳入公共信息获取法律的规范，Musar认为这符合世界潮流。这类国家通常都会规定对刑事审判相关信息的豁免事项，Musar详细介绍了斯洛文尼亚对法院公共信息公开的豁免，特别是刑事审判信息公开豁免的条件与程序；分析了法庭信息应予公开的理论基础；阐述了通过程序法和FOIA获取法庭信息的区别；并总结了信息专员在法院信息公开工作中的角色、职能及应坚持的原则。
苏格兰信息专员Kevin Dunion介绍了苏格兰议会的信息公开情况。[23]他介绍说，苏格兰的信息自由法适用于新西兰议会，包括议会各委员会、法案草拟部门、请愿部门和负责议会运转事务的企业实体。这样的规定产生了一些重要的申请和申诉，一个著名的案例就是对议会成员所花费的详细费用的信息披露导致了反对党领袖的辞职。但实践中对议会信息公开的主体问题还一直存在比较多的争论。
新西兰律师及前任法律专员：Frances Joychild介绍了新西兰法院信息公开的情况。[24]在新西兰，规范法院信息公开的制度，根据法庭或裁判所、刑事还是民事程序以及司法程序所处阶段的不同，而分为不同的情形。但目前的立法在法院公开信息方面还存在模糊之处，新西兰议会法律委员会正在向议会建议就法院公开信息予以单独立法，从而建立起更为明确的法律体系。法律委员会认为该法应当以公开为原则，以不公开为例外，当然该法需要重点明确的是公开的豁免情形究竟有哪些。
美国DPLF（Due Process of hw Foundation）执行官Eduardo Bertoni发表了“司法公开：对拉丁美洲司法信息获取的研究”[25]的主题演讲。他介绍道，美国DPLF组织刚刚完成了一份拉美10个国家（阿根廷、智利、哥伦比亚、多米尼加共和国、厄瓜多尔、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁和乌拉圭）的司法信息公开法律体制的研究报告。这些国家可分为三类：第一类，FOI法可全面适用于司法部门，如巴拿马、洪都拉斯、厄瓜多尔和秘鲁，这是最普遍的模式。第二类，司法系统有自我规范的权力，如墨西哥，司法系统根据FOI法有权发展自身的适用程序，但FOI法中一些确立基本公开义务的核心条款同样适用于司法信息；第三类，FOI法只适用于特定的司法信息，例如在多米尼加共和国，FOI法适用于司法系统中的行政事务信息，但不适用于司法程序中产生的信息。
十、处理积压业务和遵守申请时限规定：确保信息获取权不因延误而受损
美国司法部信息和隐私办公室主任Melanie—Ann Pustay发表了“对基于信息自由法的申请的处理”的主题演讲。[26]美国的信息自由法（FOIA）已经实施了40多年，基于该法产生了大量的申请。2006年收到近300万个申请，并且投入了5 000多名人员从事FOIA的管理。处理申请的工作已构成了对FOLA实施的挑战，因为很多申请需要深入调查，需要查阅大量的记录，需要向其他机构咨询，并且同时还要审查这些信息是否属于为立法规定的可以豁免公开的信息。美国国会、法院以及总统都针对这一问题采取了措施，希望能在按时公开信息与给予行政机关必要的时间去处理申请之间取得平衡。
首先，议会在立法中规定行政机关处理申请的时限为20天，并为这一时限的延长设定了四类条件。而法院扮演的角色则是解释何为立法中规定的、作为延长条件之一的“例外情形”，并判断是否存在“例外情形”，同时审查行政机关是否已对该申请的回复尽到勤勉义务。而美国总统布什则于2005年12月14号签发了名为“推动行政机关公开信息”的第13392号总统执行令，该法令对减少申请积压量规定了若干举措，对提高行政机关对FOIA申请的反应速度产生了积极的影响。美国司法部对各行政机关如何具体完善他们各自的FOIA实施计划提供了指导，并召集了各首席FOIA官员及重要的政府行政人员举行了会议。一旦政府机关不能达成实施计划中规定的目标，13392号法令也规定了相应的政府机关首脑所应当承担的责任。该法令实施后，已有41个政府部门发布了其案件积压减少情况的报告，同时，各政府部门在2007年底还将制定未来三年内处理FOIA申请的工作计划与目标。
在这一议程中，英国信息专员：Richard Thomas也就英国信息委员会办公室（ICO：Information Commissioner’s Office）对申诉的处理、与公共机构的合作及对其的约束等有关经验作了介绍。[27]
十一、还有哪些其他方式能够促进公开？
在这一议程中，主要由印度尼西亚林业部森林与自然保护中心研发部主任Anwar Purwoto发表了“发展印度尼西亚林业部的有效的信息公开机制”的专题演讲。[28]印度尼西亚自2001年起开始由议会讨论信息自由法，但至今未出台，似乎还需要时日。虽然没有统一的信息自由法，但实践中的问题要求林业部必须实行推动透明化和信息公开的政策。Purwoto就印尼林业部就此制定的相关政策作了十分详尽的介绍，他同时指出，林业部的这些政策需要考虑如何与今后的信息自由法不相冲突，并且需要采取一些措施来保障信息公开政策的有效实施，包括完善林业部信息的综合清单；持续更新部门信息；建立系统的信息副本系统；编制教育公众如何申请信息的使用者手册；编制教育林业部政府公务员如何处理申请的使用者手册；为处理信息申请建立信息分类机制；培训并告知政府公务员有关信息公开的义务；建立报告系统；建立一些公共信息中心，不仅在雅加达，还要在其他几个省会城市等。
十二、对信息公开法律的监控与评估
英国伦敦大学学院宪法部主任Robert Hazell发表了“成功的信息自由的衡量标准”[29]的主题演讲。他介绍伦敦大学学院宪法部就如何评估FOI作了系统的研究，采取了五种方法，包括：（1）研究官方资料；（2）调查：FOI申请者；（3）与政府官员和其他FOIA法的专家进行访谈；（4）分析公开方案（publication Scheme）和网站；（5）分析国家报纸上有关FOI的文章。这些研究方法的目的分别是：第一，由于英国的FOIA中并没有立法目的条款，所以需要通过对政府报告、首相演讲及议会辩论等官方资料的研究来确定FOI的立法目的。第二，最主要的研究方法就是调查申请者，并希望其回答以下问题：申请者都是谁？他们申请的是哪些信息？他们获得信息后会做些什么？第三，对那些具有FOI经验和已经退休了的FOI专家进行访谈，能够了解FOI对政府工作的实际影响。第四，英国立法规定了公共机关通过公开方案主动公开信息，公开方案既包含对政府机关承诺予以公开的信息的分类列表，也包含对如何获得信息提供的操作指南。公开方案需要得到信息专员的同意。通过分析公开方案，希望能评价政府部门是否正在提高透明度及其原因；如果透明度提高了，那么多少是受FOI的影响，多少是由于其他原因，比如信息技术的发展？而政府机关同时也会做公开记录，并在其网站上公布公开信息列表，对它们的分析能够评价这些媒介在公开中发挥的作用。第五，对报纸等媒体的分析，能找出媒体选择什么样的政府信息通过FOI故事讲述给民众，可以了解民众了解FOI的意愿及比例。
通过研究，Hazell主任的研究团队确定了六项最主要的FOI目标，包括：（1）更显著的透明；（2）增强政府责任；（3）实现政府决策的优化；（4）实现公众对政治过程的更有效参与；（5）公众能对政府决策予以更好的理解；（6）增强对政府的信任。Hazell通过一些实例分析了他们如何评价上述目标的实现效果，虽然这一研究进行得比较艰难，但非常有意义。因为能通过研究和数据论证FOI的益处及所需成本，并且可以找到最有利于FOI实施的方案，而这对于真正有效的推动FOI是非常必要的。
新西兰总审计署助理审计长Nicole White也发表了“新西兰1982年政府信息法：成果、教训及发展”[30]的主题演讲。White作为惠灵顿大学政策研究机构的高级研究员，在2005—2006年间对新西兰政府信息法颁布25年来的有关文献进行了重述，并与从事与该法相关的工作的人们进行了近50多次访谈，从而总结了相关成果与教训，并对未来的发展提出了自己的建议。
十三、FOI审查地方分支机构与国家级机构之间的关系：紧张和协同
墨西哥联邦公共信息学院院长Alonso Lujambio Irazabal发表了演讲。[31]他介绍墨西哥有三级政府，即联邦政府、州政府和市政府。2003年6月12日，联邦公共信息透明及获取法（Federal Transparency and Access to Public Information Act）开始生效。该法保证了公民对联邦政府部门拥有的信息的获取权。还创立了一个新的政府部门——联邦公共信息获取机构（IFAI，Federal Institute of Access to Public Information），该机构拥有运行、预算以及决策上的自主权，具体负责宣传和推动公共信息获取权，对拒绝信息申请的行为予以处理，并保护被政府机关和其他机构所掌握的私人信息。2003年开始，各州都制定了其各自的信息透明与获取法，但不幸的是，互相间存在很多差异，例如要求申请者申请信息时，提供身份证、指纹或者签名；一些州法规定公民在该州居住才能申请信息；在一些州，相关的争议处理没有专门的法庭或被立法正式授权的机构；政党信息只在某些州需要公开。为了解决上述差异性给公民行使信息权产生的不利影响，2007年，墨西哥议会通过了宪法第6条修正案，7月20日由总统公布。该修正案为墨西哥国内所有的公共机构设立了信息获取的普适性的条件，从而保证了墨西哥信息公开法的明确性和同一性。
印度Punjab省信息委员会首席信息专员Rajan：Kashyap也就印度联邦与地方信息委员会之间的关系发表主题演讲。[32]印度2005年的信息权法（RTIA，Right to Information Act 2005）决定了印度的FOI机制，为了平衡联邦与州的权力，该法体现出许多特色，例如确立了印度的任何公民都有权申请并从公共部门获取信息，无论该信息的拥有者归联邦还是州政府管辖的原则；联邦政府与州政府都是推动RTIA的适格主体，它们对确保由其设立、所有、控制或实质上给予资金支持的公共机构执行RTIA法都负有责任；联邦和州信息委员会拥有独立的规制权和管辖权，但其权力内容是相同的；对申请遭受拒绝的公民的申诉，联邦和州信息委员会都有权根据各自的管辖权予以处理，二者处理的程序相同；联邦和州各公共机关应当履行的主动公开义务相同，可以豁免公开的信息类别也是相同的。
依据宪法的相关规定，印度：RTIA明确规定了联邦及州信息委员会的角色、责任以及管辖权，它们彼此独立的，与印度各州的高等法院与联邦最高法院的关系不同。Kashyap还就FTIA在联邦和州运行中的差异性作了分析，例如联邦与各州公共机构的性质有所不同，使它们面对不同层次的民众；对联邦机关拒绝申请的申诉比对州机关拒绝的申诉更难进行；联邦在信息数据的系统化建设方面做得比较好，而地方则在整合现有信息数据，以使其能被方便的查找和传输方面存在很大的问题。同时，联邦和州政府在推动公众的信息权意识、有效发挥NGO组织的作用、促进行政机关首脑的公开意识及相关政治承诺等方面，都还存在一定的缺陷。
十四、电子信息的挑战
加拿大纽芬兰和拉布拉多区地区信息和隐私专员办公室助理专员Sandy：Hounsell分析了信息化给信息获取所带来的影响，并提出以下问题：[33]信息技术能使我们在相对较短的时间内创造出大量的记录，对此应如何评判？在今天的电子化环境中，对同一信息记录会有很多版本，如何确定其原始的真实版本，这一现象会不会产生很多问题？当搜索电子记录时，谁来设定搜索标准，对搜索标准予以限制是否合理？电子记录真的比纸质记录好吗，你们倾向于使用哪种记录方式？
美国：Ropes&Gray律师事务所高级合伙人Thomas Susman发表了“获取电子信息：美国在信息自由法下的经验”的主题演讲。[34]美国国会于1996年制定了《电子信息自由法修正案》（eFOIA，ElectronicFreedom of Information Act Amendments of 1996），以解决将1966年的《信息自由法》（FOIA，Freedom of Information Act 1966）适用于电子信息时所产生的问题。该法解决了一直存在争议的三个问题，而明确要求以电子形式保存的信息在FOI法下应当能被获得；要求政府机关尽到合理的努力以按照申请方所选择的形式提供记录；以及要求政府机关当其根据豁免公开条件而对电子信息进行编辑时，应当标注被删除的地方及程度。Susman主要讨论了eFOIA所仍然没有解决的一些问题，特别是对整个数据库信息、对电子邮件、对软件的获取这三个到现在也一直困扰着申请者和政府机关的问题进行了深入的探讨。Susman认为，政府机关应建立便利公众获取政府信息的系统，而不是继续依赖于在设计时未考虑公众获取便利性的信息记录与保存系统；应建立公众直接获取系统，主动提供可被搜索的数据库以满足公众的需要，而不是消极的等待公众申请。
十五、其他值得关注的问题：如何认知当下政府信息公开法制发展的趋势、特点和挑战？
透过新西兰会议可以看出，全球政府信息公开潮流呈现出普遍推行公开制度、普遍立法、公众参与、NGO（非政府组织）推动、适用公共利益考量问题等诸多特点。特别值得关注的是：
第一，政府信息公开法制的建立已成为世界潮流。目前已有近70个国家制定了全国性的信息公开法，国际组织、政府公务员和专家学者正密切关注着信息公开法制的发展，它已成为当今政府法制发展的热点、重点领域。世界银行认为，政府透明与社会、经济及人民的发展呈正相关关系，能够实现更高的竞争力与更少的腐败，并能减少市场的不确定性风险，减缓经济的波动并改善宏观经济环境。
第二，政府信息公开法制存在不同的体系框架和适用模式。首先，在监督机制上，由信息专员还是议会监察专员来实施对政府信息公开的监督，取决于各国已有的政治文化和法律体系。其次，在适用范围上，代议机关（议会）和司法机关应否受信息公开法的调整，也存在不同模式。一些国家将法院排除在外；有的国家将法院纳入适用范围；在苏格兰等国家，其信息自由法还适用于议会。在不同政体的国家中，中央政府与地方政府的信息公开体制也存在差异并由此带来不同影响。例如，印度2005年的信息权法明确规定了联邦及州信息委员会的角色、责任和管辖权，并确立了各自的独立性；而墨西哥为了解决联邦与各州公共信息透明与获取法之间的差异性，在2007年通过宪法修正案为所有的公共机构设立了信息获取的普适性条件。
第三，政府信息公开法制在不同国家面临着不同的挑战。首先，是信息公开法的实用性挑战。在新西兰等国家，如何平衡公开透明与政府决策的必要空间，以及实现信息申请人与公开主体间关系的良性循环，是需要解决的迫切问题。在英国和美国，严格的法律程序造成了较严重的信息公开延迟现象。其次，是信息公开法制与保密法制之间的冲突问题。在英国和新西兰，对政府政策建议或内部行政讨论相关信息的申请很少获得答复，原因即在于公开义务与保密义务的冲突与模糊性。再次，是信息数字化的挑战。如美国虽在1996年制定了《电子信息自由法修正案》，但对整个数据库信息、电子邮件以及软件的获取，到现在还一直困扰着申请者和政府机关。最后，政府信息公开法制在发展过程中会遭遇挫折。如2003年爱尔兰通过了政府信息自由法的修正案，扩大了政府信息公开的豁免范围、限制了申请和申诉的权利，并规定了不合理的收费标准。修正案对信息自由法的实施产生了消极影响。
通过全球视野的观察，可以更清醒地认识我国政府信息公开法制的现状，他山之石可供我国政府信息公开法制建设的借鉴。新西兰会议的启示在于：首先，必须顺应政府信息公开这一世界发展潮流，坚定信心，通过推动政府信息公开，实现透明政府和行政民主化。其次，必须清醒认识我国政府信息公开法制建设中已经面临和即将面临的困难，包括制度缺陷、体制困境、资源匮乏以及研究准备不足等。最后，应当进一步深化改革、扩大开放，广泛借鉴其他国家的制度成果、适用经验和反面教训，结合我国实际建立健全有中国特色的政府信息公开法制，包括进一步完善立法、有效的制度运行和改造法制环境，为构建阳光政府、法治政府和服务型政府创新更好的条件。
注释：
[1]中国人民大学法学院， 教授、博士生导师；
[2]中国劳动关系学院法学院，讲师
[3]Alasdair Roberts，Future Challenges For The RTI Movement，http：//www．icic2007．org．nz/Day—2/Roberts_day2—9．15 am．pdf．
[4]Shri A．N．Tiwari，A Proposal for Setting up the Institute for Transparency and Accountability Studies（ITAS），http：//www．icic2007．org．nz/Day—2/Tiwari—Proposal—for—ITAS．pdf．
[5]Marc—Aurele Racicot，Strategies to Create a Culture of Openness：A Multifaceted Approach—Different Actors，Different Roles and Responsibilities，Different Tools and Resources，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Racicot—Marc—Aurele．pdf．
[6]See www．tbs—sct．gc．ca/atip—aiprp/index—e．asp，and www．csps—efpc．gc．ca/corporate/list—e．asp？loid=237．
[7]Mean Carter．FOI With Bite：Recipes for Openness．http：//www．icic2007．org．nz/Day．2/Carter—day2—1．30pm．pdf．
[8]Geoffrey Palmer，A Hard Look at the New Zealand Experience with the Official，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Palmer—Geoffrey．pdf．
[9]Colin Bruce，Freedom of Information and Human and Economic Development，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/BruceColin．pdf．
[10]Maja Daruwala，The Fundamental Right to Information：A Potent Survival Tool for the Most Vulnerable，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Daruwala—Maja．pdf．
[11]Kevin Dunion，Designing an Effective Oversight．Body，http：//www．icic2007．org．nz/Day—3/Dunion—day3—1A．pdf．
[12]John McMillan，Designing effective FOI oversight—the Australian Experience，http：//www．icic2007．0rg．nz/abstracts/mcmillan—john．pdf．
[13]Anja—Mafia Gardain，How do We Design an Effective Oversight Body？，http：//www．icic2007．org．nz/Day．3/Gardain—day3—1A．pdf．
[14]Maurice Frankel，Policy advice and politically sensitive requests—the UK experience，http：//www．icic2007．org．nz/ abstracts/Frankel—Maurice．pdf．
[15]Access to policy advice held by government agencies using FOI legislation．（What New Zealand has learned from its 25 years experience），http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Belgrave—John．pdf．
[16]Bryn Gandy，New Zealand’s Official Information Act：Public Policy，Accountability and Participation．http：//www．icic2007．org．nz/Day—3/Gandy—Final—day3—1．30pm．pdf．
[17]Richard Thomas，Regime Change，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Thomas．Richard．1．pdf．
[18]Emily O’Reilly，FOI“Regime Change”：Should Information Commissioners Hay a Role？http：//www．icic2007．org．nz/Day3/0％27Reilly—Regime—Change—day3—4．00pm．pdf．
[19]Rick Snell．FOI and Countries in Transition—off the SheK Software or Custom Build？The Asian Experience．http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Snell—Rick．pdf．
[20]Toby Mendel，FOI and Countries in Transition：Off the Shelf or Custom Built？From Policy to Practice，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Mendel—Toby．pdf．
[21]Mo Yuchuan，FOI and Countries in Transition—off the shelf Software or Custom Build？The Asian Experience，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/yuchuan—mo．pdf．
[22]Nata？a Pirc Musar，Access to Court Records and FOIA as a Legal Basis—The Experience of Slovenia，http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Natasa—Pirc—Musar—combo．pdf．
[23]Kevin Dunion，Freedom of Information and Parliament：The Scottish experince，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Dunion—kevin—2．pdf．
[24]Frances Joychild，Access to Court Records，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Joychild．Frances．pdf．
[25]Eduardo Bertoni，Disclosing Justice：A study on access to judicial information in Latin America，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Bertoni Eduardo．pdf．
[26]Melanie—Ann Pustay，Managing Responses To Freedom Of Information Act Requests，http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Pustay—day4—2c．pdf．
[27]Richard Thomas，Managing backlogs and caseloads：Ensuring rights of access are not stifled by delays，http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Thomas—Richard．pdf．
[28]Anwar Purwoto，Developing an Effective Disclosure Policy on Forest Sector Information in Indonesia，http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Purwoto—Casson．day4．3A．pdf．
[29]Robert Hazell，Measures of Success for Freedom of Information．http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Hazell．day4．3C．pdf．
[30]Nicole White，“The New Zealand Official Information Act 1982：What works well，what works badly，and what can be doneto improve things”．http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/White—Nicola．pdf．
[31]Alonso Lujambio Irazabal．The relationship of sub—national FOI review bodies to their national counterparts：tensions andsynergies．http：//www．icic2007．org．nz/abstracts/Lojambio—Alonso．pdf．
[32]Rajan Kashyap，Central and State Information Commissions in India：Their interrelationship，http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Kashyap—day4—3D．pdf．
[33]Sandy B．Hounsell，Electronic Records and Access to Information—Have We Revolutionized the Process or Are We Simply Killing More Trees？http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Hounsell—day4—4C．pdf．
[34]Thomas Susman，Access to Information in Electronic Form：The U．S．Experience Under the Freedom of Information Act，http：//www．icic2007．org．nz/Day—4/Susman—day4—4C．pdf．