作者：江凌、张水海（国务院法制办公室）

来源：《行政法学研究》2008年第2期

【摘要】：《行政处罚法》第16条确立了相对集中行政处罚权制度，即国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权制度实施已有十余年，在简要回顾其发展历程、实施情况和经验的基础上，应当认识到虽然这一制度在实施过程中出现了一些问题，但制度本身是特定历史条件下改革创新的产物，同时也需要适应新形势和社会经济发展提出的新要求，不断发展、完善。

【关键词】：相对集中  行政处罚权

  城管执法问题已成为社会的热点问题之一。一起湖北天门事件，几乎全社会无人不知。检索一下报纸，搜索一下网络，城管问题似乎满眼皆是，并且多是负面的舆论：有批评的，有漫骂的，有要求取消城管的……。对城管执法体制的批评、指责，更多的是缘于对城管执法的不了解。不了解就会不理解，不理解就不会支持。

城管执法，是社会上的一种泛称。它包括三种体制、情况、执法形式。一是指开展相对集中行政处罚权工作；二是综合行政执法试点；三是未进行过改革的原城建监察执法。开展相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点，这两者都是为了解决原体制存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。但前者是依据《行政处罚法》的规定将不同部门的行政处罚权按照法定的程序集中起来交由一个部门行使，涉及执法主体的变更和调整法律规定的处罚权；后者是把部门内部分散行使处罚权集中起来行使，不涉及调整法律和变更执法主体。改革城管执法体制，主要是指跨部门的相对集中行政处罚权。

1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作。至今已有十多年了。在回顾中国法制建设30年之际，也有必要对十多年来改革行政执法体制、开展相对集中行政处罚权工作的发展历程、实施的基本情况和经验作一简要回顾。

一、相对集中行政处罚权制度的创立发展与实施过程

相对集中行政处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这条规定是这个制度的根据，也是相对集中行政处罚权制度的法律根据。

相对集中行政处罚权制度的特征：一是突破了现有的行政体制条块的框架，是对现行行政管理体制和行政执法体制的重大改革和创新。相对集中行政处罚权制度突破现有行政体制的条块框架，将若干行政机关分散行使的行政职能集中由一个行政机关行使。这在观念上是一个重大改变，在体制改革上是一个重要的改革和创新。二是改变了法律的规定。相对集中行政处罚权制度改变法律、行政法规规定的行政处罚权的实施机关，将赋予其他机关的行政处罚权调整由城管行政执法机关行使，在不修改法律的前提下，通过《行政处罚法》授权的形式来改变法律的规定，调整行政处罚权的职能。三是对行政处罚权配置的重要调整。相对集中行政处罚权制度将法律、行政法规原赋予其他几个行政机关的行政处罚权调整由一个城管行政执法机关行使，这是对行政处罚权的配置作出的重要调整。体现了相对集中行政处罚权工作的特殊性和改革的内涵。四是有严格的调整程序。开展相对集中行政处罚权工作，依法须由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市批准，否则，无权改变法律、行政法规的规定。五是初步实现了决策、执行和监督相分离。

相对集中行政处罚权制度的建立和十年发展历程，可以概括为几个阶段。

（一）第一阶段：初创建立阶段（1996年《行政处罚法》颁布——1997年3月7日国务院法制办对北京市人民政府在宣武区实施相对集中行政处罚权制度的批复之前）

1．体制创新：相对集中行政处罚权制度产生的历史必然和现实选择。众所周知，我国现行行政管理体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期。在改革开放初期，行政管理体制改革和政府职能的转变尚未完全到位，政府权力的运作与实行经济体制改革、发展社会主义市场经济的形势严重不相适应，行政管理的成本很高，效率很低。受此体制和传统的管理观念的影响和制约，在以往的立法工作中，有关经济管理、社会管理的一些立法项目，存在不少弊端。其中一个突出的表现就是立法工作过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都要明确政府某一个具体部门来实施。这样，实践中制定一部法律、法规，就要新设置一支执法队伍。例如，北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有127支，上海市市一级有142支，浙江省的杭州市有207支，苏州市有80支，山东省东营市虽然规模不大，也达到42支。不仅政府的行政执法队伍多，部门内部的行政执法机构也多，有的政府部门下面就“依法”设置了七、八个行政执法机构。

这样，一方面，行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，执法扰民的现象相当严重，同时行政执法力量一旦分散到众多的行政执法部门，每个部门又都感执法力量单薄，难以形成有效的经常性管理。例如，以前北京市的127个市一级行政执法队伍中，共有行政执法人员6万多人，另外还有高达17万人的各类群众协助执法组织。但由于各自为战，条条分割，每个条条都覆盖全市，结果每支行政执法队伍的人员都不足，行政执法任务难以到位，只能是依靠“突击”、“执法”、“运动式”执法维持局面。另一方面，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下。例如，在城市用水管理中，水利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，工商、食品卫生、技术监督、规划、工商园林、环保市容、物价、市政等部门职责交叉。加上行政机关的权力与利益尚未完全脱钩，不仅造成重复处罚或者在处罚中相互推诿，也滋生了行政机关的官僚主义和腐败。由此可见，这种行政管理体制和行政执法体制亟待改革。

对于如何改革行政执法体制，解决行政管理领域当中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，曾经有过三种观点：一种观点认为，如果要从根本上解决这些问题，就必须在彻底改革现行行政管理体制、转变政府职能的基础上，全面修订相应的法律、法规，从制度上消除“立一部法、设立一支队伍”的根源。另一种观点认为，比较切实可行的办法是通过中央和地方的机构改革，撤并职能重叠的部门，调整职能交叉的部门，从而实现政府各部门行政执法权力的合理配置，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。第三种观点提出，一些地方针对行政管理领域存在的多头执法、职能交叉问题，做了不少有益的探索，积累了一定的经验。例如，有的地方政府组织有关执法部门采取联合执法或者委托执法的方式，加强不同部门的协调和配合，减少重复检查、重复处罚，取得了明显的成效。因此，在特定条件下联合执法或者委托执法不失为一种较好的选择方案。

三种观点各有一定道理，同时又都有其局限性。第一种观点比较理想，但是难度也最大。完成现行行政管理体制的改革是一项长期任务，相应的立法修订工作也是渐进式的，不可能一步到位。因此，指望通过全面修订法律、法规来根治“九龙治水”、执法扰民问题的想法是不切实际的。第二种观点主张的机构改革的办法，在行政管理体制改革还不完全到位的情况下，其作用也只能是阶段性的。特别是机构改革若干年进行一次，面临着大量积累的矛盾和问题，其着眼点往往只能放在裁撤一些部门和安置分流人员上，对于政府各部门职能的调整，则难以彻底摆脱现行法律、法规的羁束。至于第三种观点所提到的联合执法或者委托执法的办法，并没有真正解决执法队伍过多过滥的问题，只不过是在一定程度上缓和而已。而且，由于联合执法组织或者受委托执法组织都不具有独立的行政主体资格，因此采取联合执法或者委托执法方式其实存在诸多不便。以上局限充分说明，实践提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。

对此，《行政处罚法》通过规定国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，统一和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。这样既可适应行政管理体制改革的要求，也无需对有关法律、法规作出全面修订就能较好地解决行政管理领域中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。这一规定，第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，既是我国行政管理体制和行政执法体制改革的重要制度创新，也为改革现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径，意义十分重大、深远。从某种意义上说，它已成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。

2．国务院部署推进改革：国务院《关于贯彻实施< 中华人民共和国行政处罚法>的通知》。国务院对相对集中行政处罚权制度十分重视，1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施< 中华人民共和国行政处罚法>的通知》中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”明确要求：“各级地方人民政府及其部门的法制工作机构要根据本级政府或者本部门的统一部署，具体组织，承担对行政处罚的监督检查工作。”据此，国务院法制办积极开展了相对集中行政处罚权工作，推进行政执法体制改革。

3．北京宣武：改革的第一个实践者。北京市人民政府办公厅于1997年向国务院报送《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》（京政办函（1997）2号），要求在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作。经国务院领导批准，国务院法制办于1997年3月7日给北京市人民政府办公厅发送了《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函（1997）12号），同意北京市人民政府办公厅《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》中提出的试点方案，在宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工作。至此，相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段。

在试点之初，相对集中行政处罚权工作也被称之为综合执法试点工作。

（二）第二阶段：试点扩大阶段（1997年3月7日国务院法制办对北京市人民政府在宣武区开展相对集中行政处罚权工作的批复——国办发（2000）63号文件发布之前）

继北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作，实施相对集中行政处罚权制度后，全国不少城市政府看到了这项制度的优越性和可行性，纷纷向国务院提出请求，要求开展这项工作。由此，进入试点扩大阶段。在此期间，国务院先后批准北京市、天津市及河北、辽宁、吉林、黑龙江、山东、湖南、广东、广西等省、自治区的14个设区的市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。

（三）第三阶段：试点规范阶段（国办发（2000）63号文件的发布——国发（2002）17号文件发布之前）

2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号），对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。通知要求进一步提高对实行相对集中行政处罚权制度重大意义的认识，继续抓好现有试点城市试点工作，积极稳妥地扩大试点范围，要把试点的经验运用于市、县机构改革，进一步理顺市、县行政管理体制。此外，通知还明确了开展相对集中行政处罚权试点工作的审批程序。

在此期间，根据国务院领导批准的试点工作方案和原则以及国办发（2000）63号文件，国务院法制办先后又批准了66个城市人民政府在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作。此后，名称也逐步由综合行政执法试点工作改为相对集中行政处罚权试点工作。至此，全国已经有北京、天津、重庆3个直辖市和23个省、自治区的79个市进行了相对集中行政处罚权的试点。

（四）第四阶段：总结推广阶段（国发（2002）17号文件发布后）

2002年8月22日，国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）。明确规定国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。决定还明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想和相对集中行政处罚权的范围。通知还规定：“各省级人民政府法制工作机构，要按照规定继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调监督；国务院法制办要加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督，进一步加强和完善相对集中行政处罚权制度建设，积极推进行政管理体制改革。”

国发（2002）17号文件的下发，标志着试点工作的结束。截至目前，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有193个市级政府和806个县级政府开展了这项工作。开展相对集中行政处罚权工作的城市是：全国656个城市中，计有266个，占总数40．5％；全国287个地级以上城市中，计有169个，占总数58．8％；国务院批准的全部18个“较大的市”中，计有12个，占总数的66％；全部27个省会市中，计有26个，占总数的96％；全部15个副省级城市都开展了此项工作，占总数的100％；全部4个直辖市开展了此项工作，占总数的100％。

一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，制定了地方性法规和地方政府规章，总共有39部。有3个地方制定了3部地方性法规，[1]有4个省级政府制定了5部省级政府规章，26个城市人民政府制定了32部政府规章。此外，还有大量的地方政府规范性文件。

此外，国务院办公厅于2002年10月11日转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》（国办（2002）56号），就清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作作出了部署。明确要求要按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）的有关规定，做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接，确保各项行政执法工作的正常开展。

二、实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验

（一）主要成效

1．初步形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。开展相对集中行政处罚权工作的城市按照国务院有关文件的严格行政执法人员的录用工作，加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念，严格行政执法程序，完善行政执法监督制度，在执法中强调疏堵结合，管理与服务结合，教育与处罚结合，着力解决行政执法中的利益驱动问题。同时，严格实施罚缴分离和“收支两条线”制度，城市管理行政执法局的罚没收入全额上缴财政，执法经费由财政予以保障，解决了“靠违法养执法，靠罚款发工资、奖金”的问题。从而，规范了行政执法行为，赢得了人民群众的理解和支持。

2．在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式初步积累了经验。各有关城市在实行相对集中行政处罚权后，根据城市管理的特点，对有关行政管理权力进行了重新归类和配置，初步实现了城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，同时还理顺了市、区两级城市管理行政执法队伍的职责，实现执法重心向基层转移。对此，许多同志给予了高度肯定，认为“管理审批权与监督处罚适当分离，既加强了对执收执罚的监督，也形成了对管理审批的制约”，对改革行政管理体制具有积极、深远的意义。

3．通过推行相对集中行政处罚权制度，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的途径。不少城市在调整有关部门的行政权的基础上，按照“精简、效能、统一”的原则，调整归并了相关的行政管理职权，重新配置了有关部门的职能，精简了有关政府机构。如：黑龙江省6个城市撤销了市政局等原城市管理领域的1—2个执法和几支行政执法队伍。其中，有的市在原市政公用局、市容环卫处的行政处罚权集中到城市管理行政执法局后，又将上述部门的审批权和其他管理权集中到市建委，进而在机构改革中撤销了这两个部门。据了解，许多开展相对集中行政处罚权工作的地方大都结合机构改革进一步巩固了相对集中行政处罚权试点的成果。

4．初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。各有关城市通过开展相对集中行政处罚权工作，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20—30％，有的地方甚至减少一半以上。虽然执法队伍和人员减少了，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。

（二）主要经验

相对集中行政处罚权制度作为贯彻落实《行政处罚法》的实践，对现行行政执法体制作了一定的创新，取得了一定的效果，总结经验，有以下几点：

第一，领导高度重视，认识到位，措施得力，是这项制度取得成功的关键。根据《行政处罚法》和国务院有关文件的要求，开展相对集中行政处罚权工作，应由拟开展这项工作的地方政府结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院或省级人民政府批准后施行。因此，开展相对集中行政处罚权工作需要由地方政府启动，国务院和省级政府并不强制地方开展，推行这项制度与有关省、自治区、直辖市和有关城市的党委、政府领导的高度重视是分不开的。例如，国办发（2000）63号文件下发以后，广东省政府立即向各市政府全文印发，并将试点工作列入2000年开展“依法行政年”的重要工作内容。分管副省长还亲自批示省政府法制办要加强调研，会同编制部门提出具体贯彻意见，理顺试点城市存在的问题。

第二，有关省、自治区、直辖市和相关城市的法制、编制和财政等部门在本级政府的统一领导下，紧密配合，依法积极稳妥地做好有关准备和实施工作，是相对集中行政处罚权工作顺利开展的保障。如黑龙江、广东、江苏等省的有关城市在筹备试点期间，市政府一般都成立了有法制、编制、财政等部门的负责同志参加的试点工作领导小组，广泛征求、认真协调各有关部门的意见，研究、草拟试点工作方案，起草有关开展试点工作的实施办法，建立、完善有关执法监督制度。其中，凡属机构编制方面的事项，从试点方案的酝酿到各试点城市的城市管理行政执法局的组建，省、市两级编办从一开始就全面参与，并按照规定程序直接办理。例如，黑龙江省编办结合本省相对集中行政处罚权试点省的情况，经省政府同意，下发了黑编办（2002）5号文件，统一明确了各市城市管理行政执法局的性质和名称，并按照国办发（2000）63号文件的规定精神提出了城市管理行政执法局职能界定的原则意见。

第三，加强行政执法队伍建设，严格执法，文明执法，是试点工作赢得支持的重要因素。开展相对集中行政处罚权工作的城市政府选配了一批得力的干部担任城市管理行政执法局的负责人，对一般执法人员，人事部门按照公务员的标准和要求，在原有关执法队伍和符合条件的社会人员中公开考试、选择录用。各开展相对集中行政处罚权工作城市对新组建的行政执法队伍，在上岗前都进行了法律、法规和业务知识培训，开展政治思想和职业道德教育，并建立严格的执法程序和行政执法监督机制，督促执法人员严格执法、文明执法。

第四，注重制度建设，规范行政执法程序，严格依法办事，是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。如大连市城市管理执法局组建后，制定了《行政执法过错责任追究制度》、《行政执法责任评议考核办法》、《行政执法公示制度》、《行政执法监督规定》等制度，统一了执法程序，提高了执法质量，做到了“无错办案件、无私办案件、无违纪案件、无败诉案件”。青岛、郑州、昆山等市也都制定了相对集中行政处罚权的配套制度，理顺了城市管理行政执法局与有关部门的职权分开，明确了执法职责和规范，使相对集中行政处罚权工作逐步做到了规范化、制度化。

三、对相对集中行政处罚权制度进行回顾的几点基本认识

十多年来，相对集中行政处罚权工作由点到面，逐步推开，比较有效地解决了城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，在提高行政执法水平和效率，加强制度建设，规范行政执法，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方面，取得了显著成效。总的来说，十多年来的实践证明：作为法律确定的制度，作为实施《行政处罚法》的重要制度，相对集中行政处罚权制度既是改革创新的产物，其本身也在不断改革创新，其实施过程就是对现行行政执法体制和行政管理体制的不断改革和不断创新的过程，因此，体现改革创新精神的相对集中行政处罚权制度，经实践证明具有强大的生命力。

国务院推行和实施相对集中行政处罚权制度的一系列方针政策是正确的，符合社会经济发展要求，也符合当时的特定历史条件。

相对集中行政处罚权制度在解决城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题上的突出作用与显著成效，是无法否定的。

实施相对集中行政处罚权制度，对加强城市管理、提高城市管理水平、建设一个美好的现代化城市，很有意义，人民政府非常欢迎相对集中行政处罚权制度，大部分人也是拥护这个制度的。

由于相对集中行政处罚权制度突破了传统观念，打破了现行的条条块块，触及了部门的权力和利益，加之许多人不了解这个制度，因此，推行和实施相对集中行政处罚权制度遇到很大困难和阻力，以至于有些地方不得不采取一些变通办法，使得制度的设计和制度的实施之间出现一定程度的不一致。

相对集中行政处罚权制度需要不断适应新形势和社会经济发展提出的新要求，解决新问题。作为特定历史阶段的产物，随着历史的发展，相对集中行政处罚权制度也需要不断发展、完善。

注释：

[1]目前全国已有厦门、青岛、珠海3个市制定了地方性法规，分别为：《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》、《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》、《珠海市相对集中行政处罚权条例》。