作者：郑琦（杭州市人民政府）

来源：《行政法学研究》2009年第1期

【摘要】：非诉行政执行是具体行为强制执行的主要方式，以杭州市为实证，从该市非诉行政执行在行政强制执行和法院执行案件中所占的比重，分析其所面临的影响行政效率、客观妨碍具体行政行为执行、固有的程序缺陷影响非诉行政执行结果、法院执行难及拒受部分非诉行政执行案件和行政机关干预法院执行等问题，提出立法由法院委托行政机关代为执行或由行政机关协助法院执行、建立代整治机制等对策与建议，以积极稳妥地解决好此问题。

【关键词】：非诉行政执行  行政强制执行  执行难  对策建议

  根据《行政诉讼法》第65条第2款和第66条的规定，“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”基层行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为有上述两种情形，本文特指第二种情形，即《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第93条中首次在司法解释层面使用的“非诉行政执行”。根据《若干解释》第87条的规定，对具体行政行为的强制执行分为三种情形：一是必须由行政机关自身强制执行；二是必须由行政机关申请人民法院强制执行；三是可以由行政机关自身强制执行，也可以由行政机关申请人民法院强制执行。因此，对于非诉行政执行，一种情形是行政机关依法必须申请人民法院强制执行，另一种情形是行政机关依法可以选择自身强制执行也可以选择申请人民法院强制执行。

一、我市非诉行政执行的现状和特点

1．非诉行政执行在我市行政强制执行中所占比重较大。根据我市所辖下城区、江干区、淳安县、临安市、建德市等5区、县（市）数据统计，2005年可执行行政案件总数是97 633件，行政相对人主动履行97 120件，需行政强制执行513件，其中行政机关应依法自身强制执行26件，占5%，应通过非诉行政执行487件，占95% ;2006年可执行行政案件总数是78 672件，行政相对人主动履行78 161件，需行政强制执行511件，其中行政机关应依法自身强制执行47件，占9%，应通过非诉行政执行464件，占91% ;2007年可执行行政案件总数是258 055件，行政相对人主动履行257 397件，需行政强制执行658件，其中行政机关应依法自身强制执行70件，占11%，应通过非诉行政执行588件，占89%。可见，非诉行政执行在整个行政强制执行中所占比重较大。

以百分比表示，非诉行政执行在我市行政强制执行中所占的比重是：2005年占95 % ; 2006年占91%,2007年占89%

2．非诉行政执行案件的申请主体逐年扩展且案件类型比较集中。从这几年我市非诉行政执行案件情况统计来看，过去非诉行政执行案件的申请主体主要是公安、城市管理、税务、房管、国土、交通、工商、劳动、林水等部门，但近几年出现了劳动和社会保障、计划生育、质量技术监督、食品药品监督管理、卫生等部门申请法院强制执行的案件逐年增多的现象。从非诉行政执行案件的案件类型来看，主要集中在行政处罚类（对行政拘留并处罚款的公安行政处罚、对侵犯商标权的工商行政处罚、对产品质量的行政处罚、对占道经营的城市管理行政处罚等）、行政征收类（养路费征缴、社会抚养费征缴、河道堤防工程占用补偿费征缴等）、行政裁决类（确认土地使用权等）、行政决定类（拆除违法建筑、责令限期交出土地的行政处理决定等）等几类。

3．非诉行政执行案件占人民法院行政类执行案件的比重较大。从2005-2007年杭州各级法院执行案件情况统计可以看出，非诉行政执行案件无论是收案数量还是结案数量都在法院行政类执行案件数量中占较大比重，与行政诉讼案件相比，在数量上差距悬殊。如表1。

表1:2005—2007年杭州各级法院行政类执行案件情况统计表

二、我市非诉行政执行面临的问题

1．非诉行政执行大量存在，行政机关自身强制执行权少，妨碍了行政行为固有执行力的顺利实现，大大降低了行政效率。据不完全统计，在我国79件现行有效的行政法律中，仅有21件规定了行政机关自身具有强制执行权，同时，如上所述，我市所辖下城区、江干区、淳安县、临安市、建德市等5区、县（市）非诉行政执行案件数量在整个行政强制执行案件数量中所占的比重从2005—2007年依次是95%、91%、89%，由此可见，对于大量的具体行政行为，行政机关自身无权强制执行，必须申请人民法院强制执行，即“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自身强制执行为例外和补充”。这种情形造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，降低了行政效率，浪费了行政资源，提高了行政成本，影响了行政管理的连续性和行政机关严格执行法律的权威性。

2．申请非诉行政执行的期限过长和非诉行政执行中无先予执行制度、非诉行政执行的周期过长，导致行政机关对具体行政行为不申请人民法院强制执行，客观上使部分具体行政行为无法得到执行。

(1)申请非诉行政执行的期限过长和非诉行政执行中无先予执行制度。根据《若干解释》第88条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起才可提出。同时，非诉行政执行中无“为防止被执行人通过转移、隐匿或销毁财产来逃避执行义务而造成执行不能”的先予执行制度。因此，在这一期间违法现象不能消除，执行的滞后，会导致违法行为的扩展，给行政相对人的权益造成损害，也使得国家强制力保证的行政机关作出的行政行为的震慑作用有所降低。如我市劳动和社会保障局于2007年1月9日对名为“罗伊时尚公司杭州办事处”作出行政处理决定，责令支付周燕武等12名员工工资、经济补偿金共计116 309.8元，罗伊时尚公司拒绝履行，该局于4月12日向法院申请强制执行，但法院强制执行时，罗伊时尚公司杭州办事处已去向不明，法院遂于8月16日作出案件终结执行的裁定。从该案看出，法院按照《若干解释》第88条规定的行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起才可提出而受理非诉行政执行案件，正是有了这个“法定起诉期限届满之日起”的时间规定，又没有“先予执行”的制度保障规定，罗伊时尚公司杭州办事处进行了财产转移，导致最后法院无可执行的标的。

(2)非诉行政执行的周期过长。目前，申请法院强制执行包括两个阶段：一是递交执行申请，立案庭立案后由行政庭对具体行政行为的合法性进行审查，审查通过后下达准予强制执行的裁定书；二是凭准予强制执行的裁定书再次递交申请，立案庭立案后转执行庭强制执行。根据《若干解释》第93条的规定，非诉行政执行案件审查的期限最长不能超过30日；非诉行政执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结。根据我市市政府各部门、各直属单位近年的数据统计，我市非诉行政强制执行案件法院执行时间最长730天、最短2天、平均为91天，执行周期过长。如果执行周期过长，对于一般违法行为不利于及时纠正，客观上会助长违法行为的泛滥，也会严重影响行政效率；对于一些群众投诉较多、较密集的违法行为，如环保部门责令排污企业停止生产或责令油烟污染扰民严重的餐饮单位停止营业，极易引发群体性事件。由此可见，申请非诉行政执行的期限过长和非诉行政执行中无先予执行制度、非诉行政执行的周期过长，导致无行政强制执行权的行政机关对具体行政行为应申请法院强制执行而不申请，使生效的具体行政行为因其内容得不到实现而成为一张空文，在客观上使行政相对人逃避了具体行政行为为其确定的义务，纵容了行政相对人的违法行为，同时也损害了具体行政行为权利人的合法权益，又损害了公共利益。

3．非诉行政执行程序中，立案受理条件、司法审查标准等程序性规定本身固有的缺陷，影响非诉行政执行的结果。

(1)立案受理条件不够明确。在立案受理程序中，非诉行政执行案件的立案受理条件不够明确，各基层法院理解不一、做法也不同。如根据《若干解释》第88条的规定，行政机关申请人民法院强制执行，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。这个“法定起诉期限”就很模糊，因为在行政相对人知道诉权的情况下，先复议再诉讼与直接诉讼两种情形的“法定起诉期限”计算是不同的，如果行政机关以前者为限，有的法院很可能以逾期为由裁定不予受理；如果以后者为限，有的法院很可能认为法定起诉期限还没届满。

(2)司法审查标准不够统一。在审查程序中，虽然《若干解释》第95条对申请非诉行政执行的具体行政行为合法性审查作了列举和概括规定，为此类案件的合法性审查提供了一定依据，但如何进行审查、审查标准如何确定、审查程度如何掌握，仍然比较原则，在理论上和实践中一直没有很好得到解决，认识不尽一致，做法不够统一，缺乏可操作性的经验，特别是在审查的标准上，争议较大，是“严格性审查”标准、“程序性审查”标准、还是“适当性审查”标准，各基层法院掌握不一，有的过严过细、有的则过于宽松。这些程序性规定的缺陷都极易导致行政机关申请法院强制执行同类性质、相同情形的具体行政行为因法院的受理条件不够明确、司法审查标准不够统一，而产生裁定不予受理、裁定准予执行和裁定不准予执行等不同结果，使行政机关能否申请非诉行政执行和能否实现非诉行政执行具有不确定性。

4．非诉行政执行案件法院执行难。

(1)行政机关行政执法缺乏主动性和合理性导致执行难。实践中行政机关往往只是被动地对违法行为进行查处，如根据举报对违法建筑进行查处，而使得未受举报的违法行为人逃避查处，这一方面助长了违法者的侥幸心理，破坏了行政机关依法行政的形象，另一方面也增加了法院执行的难度。同时，对于有些行政案件，行政机关在作出具体行政行为时，虽然是在法律、法规规定的范围内行使行政裁量权，但却缺乏统一尺度，对同类性质、相同情形的违法行为作出不同的处理决定，易引起相对人的不满和反感，造成执行中被执行人的抵触和对抗情绪很大，导致执行难。

(2)行政机关通过将部分案件申请法院强制执行间接转移矛盾导致执行难。当前，某些行政机关对一些行政相对人能自动履行或者容易执行的案件往往下力气办好，对一些易产生社会矛盾的案件、易引起群体性事件的案件、自身难执行的案件、自身无执行能力的案件则将执行难题推给法院。尤其是对于一些敏感的案件，少数行政机关消极执法，致使前期监管不到位，违法行为未能在萌芽状态得到处置，直到大量违法行为发生或已产生严重后果后才予处理，而此时案件往往已经成为“老大难”的“骨头案”，法院在此基础上再执行，失去了最佳执行时机，执行难度加大。

(3)来自被执行人方面的原因导致执行难。

一是由于非诉行政执行案件通常涉及被执行人的根本利益，被执行人自动履行的可能性较小，有的被执行人采取上访、闹事等过激行为甚至暴力抗法，增加了执行的难度；有的被执行人往往以一种不配合甚至抗拒的姿态，作为与申请执行人乃至案外主体进行谈判的筹码，法院虽对此类案件在强制执行时制定了较详细的执行预案，并对可能出现的突发情况均予以详细考虑，做好执行力量的充分保障，但实际取得的效果仍不理想。

二是部分被执行人生活困难，确无财产可供执行，没有履行能力。如征缴社会抚养费案件，有的超生户本来生活就困难，再让其交纳社会抚养费，确实无力履行；有的超生户除居住的房屋外，其他无任何可供执行的财产，客观上也使执行陷入困境。

三是逾期滞纳金数额与被执行人履行能力差距过大。《行政处罚法》第51条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关对到期不缴纳罚款的，可以每日按罚款数额的3%加处罚款。根据这一规定，如果以15日为逾期期限，被处罚对象收到处罚决定书后如果知道诉权而既不申请复议也未起诉，待其法定起诉期限（按90日算）届满，行政机关立即申请执行的，加处罚款已是主罚的2.25倍；若等到申请执行期限届满时申请执行，加处罚款就高达主罚的7.65倍。由于没有法定加处罚款的最高限额，那些主罚金额较大的逾期滞纳金数额就相当庞大，有的已超过本金甚至是本金的数倍，使被执行人无法承受，而且也已不符合处罚的本意了，执行起来难度很大。对此，有的法院不管滞纳金只执行主罚金额，或在双方当事人同意下减少执行金额。

(4)非诉行政执行案件审查阶段存在送达难导致执行难。一个非诉行政执行案件至少要分别向各方当事人送达两次法律文书。一是难在不易送达。因为此类案件一般都是要求被申请人履行一定义务，为逃避义务，主动来法院的被申请人很少，法律文书基本上都是上门送达。二是难在无法送达。不少案件（如征缴社会扶养费案件）被申请人外出打工，家中无人，也不知其去向；一些案件（如征缴养路费案件）被申请人的身份情况不完整，有的只知姓名不知其他情况，有的即使登记有地址但也早已过时。三是难在出现“堆案”时送达工作量太大，个别行政机关将案件集中向法院申请执行，有时一次申请几十件，面对成堆案件，法院难以保证在法定期限内送达。

(5)非诉行政执行案件数量不断增大与法院人员不足导致执行难。一方面，因我市城市化进程加快，行政监管力度加大，导致相关具体行政行为数量随之大幅增长，相应的非诉行政执行案件亦不断增长。另一方面，近年来，我市法院通过不断加大非诉行政执行案件的审查和执行力度，不断改进执行方式，部分案件取得了较好的法律效果和社会效果，非诉行政执行工作的影响面不断扩大，相应的非诉行政执行案件的审查和执行任务便日趋繁重。而同时，行政审判人员和执行人员的数量相对较少，因此导致执行难。

5．行政机关的干预影响法院非诉行政执行工作。法院的非诉行政执行工作存有来源于行政机关干预的压力。有的行政机关为进行宣传或迎接检查，要求法院集中执行，或是延期、缓期执行；有的行政机关申请执行的行政行为有程序上的瑕疵，但如果法院因此全都不予受理或不予执行，行政机关甚至地方党委政府意见就会很大，认为现阶段全不受理不执行会不利于行政工作的开展，损害行政机关的形象。尤其是基层法院对一些房屋拆迁、计划生育等敏感性强、涉及面广的案件，经审查认为存在执法程序不规范等问题难以裁定执行时，地方领导就会认为法院此举是不支持政府行政管理工作，由于现行管理体制的原因，法院人、财、物权均受地方控制，有时明知行政行为有瑕疵也不得不执行。

6．法院拒受部分非诉行政执行案件。2007年8月18日，我省召开第五次全省行政审判工作会议，省高院院长应勇和副院长高杰在讲话中明确要求今后各级法院要严把受理关，有限制地受理非诉行政执行案件，对六大类非诉行政执行案件不予受理或暂缓受理（如表2)，以此敦促行政执法机关敢于作为、积极作为，同时解决法院非诉行政执行案件与行政诉讼案件倒挂的现象，也为法院日益加重的执行任务减负。

表2：六大类非诉行政执行案不予受理或暂缓受理及原因和依据

这一举措使得我市国土、规划、建设、环保、城市管理等行政执法机关的行政执法陷入进退两难的尴尬境地，行政处罚决定书很有可能成为一纸空文，违法行为难以遏制。更严重的后果是，一些涉及矛盾争端较多的案件原本就十分敏感，如果行政机关无力妥善处理，法院又拒绝受理执行，势必使这些敏感问题继续拖延下去，使既有的矛盾继续发展，争端不断扩大，最终很可能导致局面不可收拾。

三、对策与建议

1．在既有行政强制执行模式的基础上，探索立法由法院委托行政机关代为执行非诉行政执行案件、由行政机关协助法院执行非诉行政执行案件或建立代整治机制。

(1)由法院委托行政机关代为执行非诉行政执行案件。非诉行政执行案件的执行权包括执行裁决权和执行实施权，法院将执行实施权委托给行政机关，受托行政机关必须按委托要求，以委托法院的名义行使委托职权，不得超越委托权限实施，非经委托法院同意不得将委托职权再委托，接受委托法院的指导和监督检查。法院依法受理的非诉行政执行案件一般均可委托执行，但本级人民政府、法律法规授权的组织为申请执行人的和被执行人或被执行财产在本辖区以外的以及有其他特殊情况的不适用委托执行。受托行政机关应当依职权自行决定实施强制执行，也可以与委托法院共同商定执行的方式方法。委托法院一经委托，一般不再自行实施强制执行，必要时，受托行政机关可以请求委托法院组织实施强制执行。在执行中，法院可依受托行政机关的申请，签发执行调查令、协助执行通知书、搜查令、执行公告、履行到期债务通知以及做出相关裁定、采取司法强制措施等；受托行政机关如认为案件不宜委托执行或实施强制执行确有困难的，可以申请解除执行委托关系。今年，我市所属富阳市人民法院就出台了《富阳市人民法院非诉行政执行案件委托执行的若干规定（试行）》，从该项工作目前的开展情况来看，各受托行政机关都表示欢迎，非诉行政执行案件的执行效果也比较理想。

(2)由行政机关协助法院执行非诉行政执行案件。行政机关就其作出的具体行政行为向法院申请强制执行，经法院审查后准予执行，而后行政机关协助法院做好非诉行政案件的执行。协助执行采取行政机关负责实施和参与实施两种方式。经法院审查准予执行且不需要采取司法强制措施的罚款类、征收社会扶养费类、有关收费类等非诉行政执行案件，行政机关在法院指导下负责实施执行；经法院审查准予执行且需要采取司法强制措施的对被执行人责令拆除违法建设或构筑物类、对被执行人责令停产停业停学类、不动产没收类、行政机关负责实施执行且需要采取司法强制措施类等非诉行政执行案件，行政机关在法院组织下参与实施执行。行政机关在负责实施执行过程中，可采取除司法强制措施以外的执行措施，如调查、做被执行人的工作、协调案件的解决等；对于执行不能的案件，在查明被执行人财产状况、下落情况等后向法院提出采取强制措施的建议。行政机关在参与实施执行过程中，对被执行人在执行通知书规定的期限内未履行法律文书确定的义务的，在查明被执行人财产状况、下落情况等后向法院提出采取强制措施的建议，对需要采取强制措施的案件，由行政机关制定执行预案、牵头成立由有关部门组成的执行领导工作小组、召开预备会议讨论执行预案，确定执行方案，最终配合法院完成执行工作。法院要求行政机关负责实施和参与实施执行，行政机关认为实施执行确有困难的，可以申请法院自行执行。目前，我市西湖区人民法院也拟出台有关行政机关协助执行非诉行政案件的实施细则，以与辖区内各行政机关互相联动、密切配合，切实解决好执行难问题。

(3)建立代整治机制。针对我市法院对不具有强制执行内容的具体行政行为以及恢复土地原状、没收违法建筑物和其他设施、责令退还土地、恢复耕种、责令改正、停产、停业、关闭等虽具有强制执行内容但客观上无法强制执行的具体行政行为不予受理，建议建立代整治机制，法院批准非诉行政执行后，移送相关代整治部门及时实施代整治，以尽快消除违法行为造成的危害。目前，我市在《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第74条规定了代为整治的方式以及代整治的部门，对行政执法机关在查处市容环卫方面的案件时立即消除违法行为造成的后果起到了很好的效果，值得推广和借鉴。

2．完善法院非诉行政执行程序，强化优化法院队伍建设，改进创新法院执行策略和模式，加强对外沟通协调合作，加强对非诉行政执行的重视。

(1)完善法院非诉行政执行程序。如何积极稳妥地执行好非诉行政执行案件，既确保行政机关的具体行政行为得到有效执行，又使行政相对人的合法权益不受侵害，完善法院非诉行政执行程序是重要的一环。在现有法律、法规的基础上，结合非诉行政执行程序的缺陷，完善申请条件、立案受理条件、司法审查标准和方式，引入调查询问程序和听证程序、先予执行制度，建立执行中的协调制度、完善结案方式、规定执行准予执行裁定的程序和对不准予执行裁定的救济权利等都是当务之急。

(2)强化优化法院队伍建设，改进创新法院执行策略和模式，加强对外沟通协调合作。法院应强化、优化行政审判和执行队伍结构，注重改进执行策略和创新执行模式，主动与行政机关及其他相关部门通力合作，加强与被执行人的沟通和协调，努力为非诉行政案件的执行创造良好的社会条件，有利、有效地完成非诉行政执行工作。

(3)加强对非诉行政执行的重视。据统计，我市城市管理、国土、工商、劳动、园文等五部门2005－2007年申请非诉行政执行案件的数量依次为162件、146件、272件，法院执行的数量依次为107件、81件、51件，未执行的数量依次为55件、65件、221件，未执行案件比重分别达34%、45%、81%，因此，法院应重视非诉行政执行，将非诉行政执行放在与民事执行、行政执行同等重要的位置上来。

3．行政机关规范自身行政行为，加强与法院、行政相对人的沟通和联系，积极配合法院非诉行政执行工作。行政机关应自身从源头上规范行政行为，使其行为合法合理，以一方面减少非诉行政执行案件的申请量，另一方面增加非诉行政执行案件的执结量。定期召开行政执法与行政审判联席会议，邀请法院、政府法制机构、有关行政机关负责人、人大代表等参加，听取法院在非诉行政执行工作中发现的行政机关执法行为存在的问题、听取各方面的意见建议。同时，行政机关一方面应改变非诉行政执行为法院一家唱“独角戏”的认识误区，联合其他相关部门加强与法院的沟通和联系，积极配合法院的非诉行政执行工作，为法院非诉行政执行提供所需的人、财、物和技术设备支持，以降低非诉行政执行案件的执行难度，进而维护行政行为的震慑力，避免生效的行政决定得不到执行的尴尬；另一方面在申请法院非诉行政执行前应尽量做好被执行人的思想工作，敦促其自觉履行。