作者：邓小兵（兰州大学法学院）、冯渊源（兰州大学新闻与传播学院）

来源：《行政法学研究》2009年第1期

【摘要】：西部行政执法环境的改善离不开媒体的舆论监督。然而舆论监督与行政执法环境既存在一致性，也存在不协调性。行政执法机关与新闻媒体之间应建立信任与合作的互动关系，促成行政机关、媒体与大众之间充分的交流与沟通，进而形成良性的舆论监督环境，最终达到宣传执法形象，化解执法矛盾，促进执法效率，实现西部行政执法环境的良性发展。

【关键词】：西部行政执法环境  舆论监督  合作

  近几年来，城市行政执法过程中暴露出来的问题越来越多，其中城管打人和城管被打的新闻更是以高曝光率“荣登榜首”。以至于在由网友共同撰写的百度百科上，“城管”的释义是：(1)名词：专门欺压弱势群体的黑社会组织；(2)形容词：形容残暴、血腥、恐怖。例句：你也太城管了！(3)动词：等同于打、砸、抢。

舆论监督与现代法制都是人类文明的瑰宝，舍其一不可，在现实中互相依赖，互相牵制，纠缠争斗。本文以我国西部地区行政执法的现状与新闻舆论监督的关系为视角，主张行政机关、媒体与大众之间充分地交流与沟通，进而形成良性的舆论监督环境并实现西部行政执法环境的良性发展。

一、西部地区行政执法的现状

广大的西部地区在西部大开发的号角声中徐徐前进，但是由于传统观念、习俗、宗教文化的深远影响，区域经济发展水平的影响，社会成员教育程度的限制，加上特殊的地理条件和自然环境的制约，行政执法环境仍然很不乐观。执法者与被执法者之间摩擦频繁，野蛮执法、暴力抗法的现象时有发生。

1．行执法主体混乱、执法水平低下。行政执法人员自身的素质（法律意识、道德素质、人文精神、执法水平等）直接决定着执法效果。就在西部整个行政执法队伍执法水平亟待加强与提高的时候，如果还让一些不具有执法资质的人员也进入到执法队伍，势必更是影响到整个执法队伍的形象。2006年初，兰州市城管执法局和兰州市创建文明办有关负责人达成共识，兰州城市管理工作也可让城市协管员“入列”。当年6月12日，兰州市政府出台《兰州市千名城市协管员上街巡查实施方案》。仅仅过了3个月，兰州市城市管理行政执法局向城关区、安宁区、七里河区、西固区城管执法局下发了《关于停止城市协管员上街巡查工作的紧急通知》，从10月31日正式停止千名城市协管员上街巡查工作。[1]城市协管员的“流产”，根本原因在于他们不具有行政执法的资格，片面地“以罚代管”，一度造成整个行政执法队伍的混乱局面。另外，即使是具有行政执法资格的工作人员，由于意识、观念、水平等原因，执法方式简单粗暴，工作缺乏责任心，也往往造成行政机关与群众的对立局面。要消除这种负面影响，绝非一日之功，需要舆论进行长时间的“纠偏”。

2．行政执法目标错位、执法方式不当。在实际执法过程中，执法人员个人利益、部门保护主义、地方保护主义充斥其中，造成有令不行、有禁不止的局面，不仅直接侵害到老百姓的合法权益，也损害了执法队伍的权威。2006年10月1日，重庆市一辆满载乘客的711路公交车在行驶至嘉陵江石门大桥大弯道处时驶向大桥左侧，冲上路沿，撞坏大桥护栏后坠落桥下地面，造成30人死20人伤的特大交通事故。据调查，该路公交线路为民营，当地交警也入股，该车在9个多月内竟疯狂违章达198次。[2]是公共权力中渗透进了非公共利益所致。

3．行政执法依据混乱、执法效果模糊。《甘肃省人民政府办公厅关于2007年规章规范性文件备案审查情况的通报》指出：2007年，各市州政府和省政府各部门全年共向省政府报送备案规章、规范性文件共165件，经审查，对内容符合合法性和适当性要求的155件，予以备案登记。对违反上位法或有关政策规定，存在违法或其他不适当内容的10件，提出了备案审查意见和建议。[3]这是规范后的结果，及时遏止了公共利益的错误表达。在社会生活中，还存在一些表面符合合法性的要求却缺乏可操作性的规范性文件，发布后往往不了了之，较典型的有“禁鞭令”、“禁漂令”、“限犬令”等等，其直接恶果是老百姓产生对政府执法权威不信任，对执法目的不理解，对执法过程不配合、不服从。

二、新时期媒体舆论监督的现状

新闻媒体是正义的捍卫者，是丑恶的揭露者，是无处不在的眼睛。温家宝总理在2004年的政府工作报告中说：“只有人民监督政府，政府才不会懈怠。”2005年的政府工作报告又明确地提出了进一步扩大“新闻舆论对政府及其部门的监督”。“在民主法制尚待完善、政府改革日趋深化之际，加强新闻监督尤为重要”，一些政府执法部门自由裁量权过大，依靠新闻媒体加强对政府权力运用的监督十分必要。“在社会化主体日益增加的今天，新闻舆论监督对党和政府执政方式和行政方式的转变能起到积极的促进作用。”[4]人们通常认为，新闻舆论监督本质上是人民群众通过媒体，对政府部门以及社会经济生活中的违规行为进行的监督，是公民参与国家和社会管理的一种形式。但在新时期，大众传媒及其舆论监督更有了长足的发展和变化，这些发展和变化某种程度上直接影响着行政执法的环境。

（一）新兴媒体大量涌现

网络、手机等新媒体的出现，不仅丰富了传统大众传媒的种类，而且和传统媒体互相结合，形成了舆论监督的立体网络监控。在上世纪80年代，人们熟知的大众传媒还只是报纸、杂志、广播、电视、电影和图书等6种传播工具。[5]90年代以后，新兴的电子媒体陆续出现，网络（网络新闻、BBS、MSN、QQ等）、手机（手机报、短信等），其以更为便捷的方式拓展了参与舆论监督的社会阶层，以最大的可能性让更多的人都加入到舆论监督的网络中来，并极尽可能扩大、巩固舆论监督的效果。2006年9月发生于重庆市的“彭水诗案”，当事人彭水县教委借调干部秦中飞就是利用手机短信针贬时弊，对政府进行某种程度的舆论监督。[6]此事经《南方都市报》等纸质媒体曝光后，迅速再通过网络和其他媒体传向全国，形成声势浩大的舆论热潮。可以说，没有新兴媒体的广泛参与，没有媒体之间的互相渗透，单个的媒体“单枪匹马”式的舆论监督是绝对达不到这种效果的。因此，行政执法机关一旦出现负面新闻被曝光，就会被各种新闻媒体无限制地“放大”，最后形成对执法队伍整体的恶劣印象。

（二）传媒机制不断变革

新的历史时期中，绝大多数媒介都脱离了传统事业单位的体制，纷纷走入市场，自负盈亏，独立经营。在市场经济条件下，大众传媒利润直接来自于广告，而大量广告的来源是以媒体的收看率、收听率或者阅读率为前提的。要做到这一点，则必须赢得受众，满足受众的各种需求——最重要的需求之一是对公理和正义的热爱和激情释放。老套的“发生——报道”这种新闻舆论监督方式是很难满足这种需求的。现在，舆论监督行为绝大多数不是公民的自主行为，而是新闻媒介的组织行为。新闻媒介的专业人员主动深入公众中了解舆情，反映公众舆论、反映人民呼声，成为公众的“代言人”。训练有素的新闻媒介工作者运用调查手段，主动调查公共权力的运作情况，对公共权力的滥用、对那些侵犯和危害公共利益的行为进行披露、批评，促其纠正。总之，是新闻媒介主动“代表”或“代替”公众行使舆论监督权。媒体成了舆论监督的主角，承担了舆论监督的职能，而公众则成了舆论监督的“幕后者”，是舆论监督的力量源泉。[7]于是主动策划新闻，成为新闻当事人一方，从而引起有关部门的关注，进而达到吸引公众关注的效果，已经成为各媒体竞相采用的“法宝”。事实上，相对于受众的非专业和被动而言，大众传媒对行政执法机关的违法行为有着更强的敏锐性和捕捉能力，因此在某种程度上，大众传媒就是一张罩在行政执法机关周围的“网”，时刻期待着自己的“猎物”。

（三）公众与媒体的互动增强

开放式媒体的出现，使得公众也积极参与，变被动为主动，促成舆论的大量形成，对媒体主导的舆论监督进行补充。传统的舆论监督，主要发生在媒体与政府之间，即媒体通过自己的新闻活动对政府形成影响，达到监督的目的，受众只是提供新闻线索的角色，最后也是消极接受媒体舆论的指引。但现在，新兴媒体的出现，提供了一个开放的平台，在文责自负的前提下，受众可以通过网络、手机直接发布信息和意见，不再经过各种各样的前期审查。于是，受众也积极跻身舆论监督的前台，振臂一呼，应者云集。通过大众传媒这个平台，舆论监督更加细密。可以说，新时期的舆论监督已经是无孔不入、无处不在。各种违法违纪的现象要想逃过群众雪亮的眼睛，逃避舆论监督，更是难上加难。

三、西部行政执法环境与舆论监督的现实关系

问题重重的行政执法，强大细密的舆论监督，难怪老百姓有这样的印象：天天看报纸、电视，听广播，上网，对于行政执法，感觉几乎全是负面新闻。就拿与城市居民生活密切相关的城管执法来说，在“百度”就“城管打人”一词“百度”一下，相关网页高达1 010 000篇。是新闻媒体推波助澜，还是行政执法机关咎由自取？具体到西部地区，行政执法环境与舆论监督到底是一个什么样的关系？

（一）舆论监督促进行政执法环境的改善

舆论监督能够在一定程度上促进行政执法环境的改善，这是二者协调的一面。西部城市发展建设中，免不了要拆迁，而在拆迁过程中，最吸引媒体和公众眼球的，“钉子户”首当其冲。发生于重庆的史上最牛的“钉子户”事件，最后以开发商与“钉子户”达成拆迁安置协议而告终。事实上，自2007年3月以来，从网络上最牛“钉子户”照片发端，各路媒体随后大规模跟进，其后更成为街谈巷议的“时髦”话题，“钉子户”事件牵动了方方面面的眼球和神经。从不同的立场、不同的角度出发，人们争相表达着不同的意见和看法。因此，“钉子户”事件的顺利解决，不仅仅是个案的解决，更是对全国其他各地出现的许多“钉子户”现象，都有着很好的示范效应或借鉴意义。网民和大部分媒体，是这场舆论事件的主角。他们借题发挥，从一开始就看中了钉子户的象征意义，对私人财产权的伸张，再放而大之便是对个人权利和自由的伸张。表达这渴望，就是媒体的责任。最为难得的是政府，从重庆市政府，再到全国各地，都对舆论采取了包容开放的态度。此事所涉及的无一不是敏感话题，但是这一次官方没有紧张，没有过度干涉，更没有把群众、媒体和政府放在对立的立场上。而事实也证明，群众和媒体畅所欲言，哪怕是情绪发泄和理性反思夹杂在一起，也未必导致事件扩大恶化。事实上，当钉子户进入僵持状态之后，更多的人都希望事情尽快解决平息，因为这样对大家都有利。事实上，在自由言论的气氛里，人们更容易进入理性的状态。[8]所以，尽管有人说“钉子户”事件和解掩盖了制度上的缺陷，但是在中国的法律制度还不是尽善尽美，还有待不断加强的前提下，此事的解决，无疑最大程度上化解了矛盾，减小了执法摩擦。在这样一个平等协商而不是野蛮粗暴执法的氛围下，才真正体现了现代行政法所追求的信任与合作，服务与配合。而这样结局的出现，舆论监督功不可没。

（二）舆论监督放大行政执法的负面形象

舆论监督放大行政执法的负面形象，这展现了二者冲突的一面。舆论监督的特性之一就在于关注负面新闻，通过对丑恶现象的曝光，通过对大众舆论的引导，促成行政执法人员纠正错误，依法行政。但是由于各种主、客观条件的限制，西部地区的行政执法问题重重，自然也就很容易成为媒体关注的重点。另外，西部地区经济发展水平较低，文化建设不发达，也使得受众对执法的关注甚于对其他现象的关注。为了吸引受众，大众传媒不惜对行政执法机关的个别违法行为进行围追堵截，狂轰滥炸，这无疑高倍放大了行政执法的负面形象，造成其后的执法矛盾重重，抗法现象时有发生。网友恶搞“城管”即是这种“媒介制造”的后果。事实上，城管的出现，有其特定的社会基础。城管的执法范围，涉及到城市生活的许多方面。新闻媒体净挑出这些负面的行为不懈“监督”，难免会犯以偏概全的错误，对行政执法环境的恶化，也应承担一定的责任。

总之，没有了大众传媒的舆论监督，奢望西部行政执法环境会自我净化、自我改善，是完全不切实际的。但是不恰当的舆论监督，也会增加执法摩擦，恶化执法环境，从而破坏整个社会的和谐。

四、构建西部行政执法环境与舆论监督的互动关系，促进西部社会和谐

胡锦涛总书记在2007年党的十七大报告中明确提出，在新的历史发展阶段，要继续“推进依法行政”，“加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法。深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”要继续“完善社会管理，维护社会安定团结。社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”

要想减少西部行政执法环境与舆论监督关系中的不和谐因素，有必要构建二者之间的互动关系，增加和谐因素：

1．执法机关应提高执法水平、改善执法形象。行政执法机关应积极提高执法水平，改善执法机关在媒体以及公众中的执法形象。除了提高执法水平外，西部地方政府在行政执法中，还应考虑更多使用柔性的管理手段，如行政合同、行政指导等方式，少用行政强制、行政处罚等硬性的管理措施，促成行政主体与相对人的相互理解、信任与合作，不仅能达到事半功倍的效果，还能减少执法摩擦，从而不给或者少给媒体提供“负面的”素材。西部地区经济落后，导致许多执法者在行政执法中重经济利益，轻人文关怀；重强制手段，轻沟通疏导。2008年发生于贵州省瓮安县的“6.28”事件的“深层次因素”主要表现在：在矿产资源开发、移民搬迁安置、违章建筑拆迁、国企改革等工作中，瓮安县政府并没有做到公共权力为民所用，反而屡屡使部分群众合法权益受到侵犯。对此，群众心中有怨气、对政府部门工作表示不满意也在情理之中，干群关系紧张、产生诸多人民内部矛盾就事出必然。而在处置这些人民内部矛盾的过程中，瓮安县的一些干部，“不仅工作不作为、不到位，而且作风粗暴、工作方法简单，一出事，就随意动用警力”，这样做，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张。[9]在整个事件处理过程中，地方政府一些领导人不是积极设法改善执法水平与方式，而是苦心积虑堵媒体的“嘴”，在这种“捂”和“盖”的手段下营造一个虚无的“和谐社会”。殊不知，官方媒体的“嘴”可以一时被堵住，却堵不住其他地区媒体的“嘴”，堵不住新兴媒体的“嘴”，事情真相大白于天下之日，也就是他们倒台之时。

2．执法机关应加强与媒体的沟通。西部执法机关必须学会与媒体打交道，勤于沟通、合作，努力创建双方的信任关系。由于西部行政执法的环境决定着舆论监督的内容与影响力，因此要改善行政执法环境，必须首先提升行政执法的形象。不管是执法内容的合理性，还是执法程序的公正性，执法方式的文明程度，都需要不断提高，从而借助新闻媒体提高执法机关的公信力，主动营造一个良性的执法环境。当然，作为行政执法对象的公民法律意识的提高，从而带来行政执法效率的提高，也离不开新闻媒体的长期熏陶。因此在行政执法过程中，作为执法者来说，不仅需要与被执法者长期充分地交流与沟通，实现信任与合作，减少执法摩擦，同时也需要与媒体进行不懈的充分交流与沟通，避免信息不对称，造成舆论误导。2008年备受兰州人关注的永昌路夜市“二次拍卖”，[10]期间行政执法机关故意向新闻媒体提供虚假信息，对媒体进行误导，最后在媒体的寻根究底下，反而暴露出自己执法的问题。这种对新闻媒体的不信任、不合作，最终损害的还是行政机关自己的权威。事实上，新闻媒体不仅是“扒粪”的工具，同时也是行政机关扬善、辟谣、化解矛盾的利器。因此，建立与新闻媒体的信任与合作关系，而不是一味回避舆论监督，对西部行政执法环境的改善，将不无裨益。

3．新闻媒体必须依法监督。新闻媒体必须依法监督，增强社会责任感和大局观念。由于舆论监督塑造着西部行政执法环境的现实性，其对我们的舆论监督也提出了更高的要求。我们的新闻媒体是社会主义的媒体，是为人民服务的媒体，其进行舆论监督的目的，是监督有关机关及其工作人员遵法守法，最终维护社会公共利益和老百姓的合法权益，而不是单一地追求“卖点”，哗众取宠，从而谋求个体的经济利益。因此，新闻媒体须遵守法律和宣传纪律，加强社会责任感，主动与被监督对象最大限度地沟通，获取最准确、最全面的信息，从经济建设的大局出发，从西部发展的大局入手，从社会稳定的大局考虑，积极稳妥地行使舆论监督的权利，才能够更好地实现舆论监督为社会主义服务、为人民服务的重任，从而构建一个和谐的西部行政执法环境与社会环境。

注释：

[1]参见《回顾兰州2006：荣誉、影响、步伐、事件》,2006年12月27日《兰州日报》报道。

[2]参见《重庆公交坠桥15人伤》“新闻链接”,2008年5月9日《南方都市报》报道。

[3]参见梁峡林、李政魁：《省政府：红头文件未公布一律无效》,2008年3月18日《兰州晨报》报道。

[4]新华社北京2005年3月10日电：《让“无处不在的眼睛”更加敏锐——两会内外聚焦新闻舆论监督》。

[5]参见甘惜分主编：《新闻学大辞典》，河南人民出版社1993年版，第60页。

[6]参见《重庆公务员写短信被拘续：县委书记被免职》,2007年1月19日《南方都市报》报道。

[7]参见周甲禄：《舆论监督权论》，山东人民出版社2006年版，第49页。

[8]社论：《钉子户事件善始善终，各方诉求各得其所》,2007年4月4日《南方都市报》报道。

[9]参见李默海：《从瓮安事件看地方政府公共权力的行使方式》，新华网2008年7月10日报道。

[10]参见刘捷：《永昌路夜市“二次拍卖”疑雾重重》,2008年4月29日《兰州晨报》报道。