作者：王克稳（苏州大学王健法学院）

来源：《行政法学研究》2009年第1期

【摘要】：任何国家都存在着数量不等、规模各异、所有权属于国家的资产，即国有资产。但是，国有资产所承担的社会职能和发挥的功用并不完全相同。法律上之所以将国有资产划分为公产与私产，是因为两类国有资产在取得、占有、使用、处分、管理、保护等方面都有着极大的不同，需要不同的制度安排。我国是国有资产庞大的国家，对国有资产的不同性质进行划分，并对不同性质的国有资产进行相应的立法与制度设定是完善我国国有资产法律制度的迫切需要。

【关键词】：国有资产  公产  私产

一、国有资产的不同性质与公产、私产的划分

国家既是一个政治组织，也是一个经济组织，作为一个政治组织，它行使公共管理权，维护国家安全与社会的公共安全；作为一个经济组织，它通过所拥有的资产进行经济活动，为管理活动提供物质保障，为社会成员的生存与生活提供物质帮助。尤其是随着给付行政、福利行政的兴起，国家通过其掌控的资源为人民提供服务与保障的功能越加明显。因此，无论是私有制国家还是公有制国家，都存在着数量不等、规模各异、所有权属于国家的资产，即国有资产。但是，国有资产所承担的社会职能和发挥的功效并不完全相同，有些国有资产以公用为目的，通常称之为公产；有些国有资产则不具有公用功能，虽所有权归属国家，但在法律性质上与所有权归属个人的财产并无区别，通常称之为国家的私产。对国家所有的资产进行公、私产划分的做法源于罗马法。罗马法上在对物进行分类时以物能否为个人所有将物区分为非财产物或不可有物与财产物或可有物两类，非财产物是指不可作为个人财产所有权客体的物，财产物是指可以作为个人财产构成部分的物。非财产物又包括神法物与人法物两种，神法物是指那些不是人们所有的物，包括神用物、安魂物和神护物；人法物是指供公众使用的物，又分为共用物、公有物和公法人物。共用物是指供人类共同享用的东西，如空气、阳光，共用物是没有主体的物，不是严格意义上的物，故不能作为法律上所有权的客体；公有物是指罗马全体市民公共享有的物，其所有权一般属于国家，私人不得拥有，只有在公用目的消失后，才可作为私权的标的；公法人物是指市府等的财产，如罗马市的斗兽场等，供本市的人共同享用，公法人物与公有物一样，只是范围略小。早期的罗马法上将所有权归属于国家的物都称之为公有物，但在实践中逐渐注意到，公有物的功能与作用并不完全相同，为此需要对所有权归属国家之物进行进一步的划分，譬如奥古斯都时，将国家的土地分成两部分：一部分（公产）由元老院管理，一部分则为帝皇的私产，帝皇有权将私产卖给私人，公法人物中也有公产与私产之分。因此，罗马法上将所有权归属于国家的物称之为公有物，后来又根据其作用的不同将公有物进一步划分为公产与私产。[1]在近代，公、私产的划分源于大陆法系国家，法国是最先提出公、私产的划分并建立起独立的公产制度的国家。19世纪初，受罗马法的影响，法国学界开始注意到“政治共同体中有一些是公共的财产，供一般公众使用。这是非生产性财产……。政治共同体中另外还有一些财产，它们属于共同体所有，正如私人的财产属于私人一样。这是私产，是生产性的可以用以谋取利益的财产。”[2]这一认识很快为理论及实践所接受，法国的国有资产进而被划分为公产与私产，凡供公众直接使用的财产和供公务使用的财产以及与公产接触的物体都属于公产的范围，以此划分为基础，法国建立起独立的公产制度。在德国，行政法学上根据是否供公用而将国有资产划分为可供公用和不可供公用两类，并因此创设了公物的概念和公物的理论，但在制度设定方面，德国法律上并没有独立的国家所有权的概念，公物实际上为民法上属于一公法人的财产，在法律适用方面公物原则上适用民法的规定；但是，公物一旦被设定为公用，即产生公法上的法律关系。[3]日本在明治时代引进德国的公物概念及公物理论后开始有了公物与私物的划分，而且其概念一直沿用至今，按照日本学者的观点，“公物，是指国家或者公共团体直接为了共用目的而提供使用的有体物。”[4]同时在公物与私物、公法与私法相区分的前提下发展了公物法一般理论，用以指导公物法律制度的建立，公物法构成行政法学的基本理论；在制度层面上，日本专门制定了《国有财产法》，依国有财产的使用目的不同，将之划分为普通财产和行政财产，行政财产进而分为公用财产和公共用财产。除《国有财产法》外，日本还针对个别公物订有诸如《道路法》、《河川法》、《海岸法》等管理法，根据日本《国有财产法》第1条的规定[5]及学界的看法，《国有财产法》与个别公物管理法的关系构成一般法与特别法的关系。[6]《国有财产法》中关于行政财产的一般规定及公物管理的个别立法构成公物法，[7]依多数学者的看法，公物法属于和公务员法并列的广泛意义上的行政组织法。受德国、日本的影响，我国台湾地区学界亦将“国有”财产划分为公物与私物，在公物的范围上有最广义公物、广义公物与狭义公物之别，最广义的公物包括财政财产、行政财产和公共用财产，广义的公物指行政财产和公共用财产，狭义的公物仅指公共用公物。[8]立法上虽然没有使用公物与私物的概念，但亦仿效日本的做法，根据“国有”财产使用目的的不同将之划分为公用财产与非公用财产两类。公用财产包括公务用财产（各机关、部队、学校、办公、作业及宿舍使用的“国有”财产）、公共用财产（“国家”直接供公共使用的“国有”财产）、事业用财产（国营事业机关使用的财产，但国营事业为公司组织者，仅指其股份而言），非公用财产系指公用财产以外可供收益或处分之一切“国有”财产。[9]以此划分为基础，台湾地区“国有财产法”对两类不同性质的“国有”财产的主管机关与管理机关、保管、使用、收益、处分、检核等制度分别作了相应规定，从而为两类不同性质的“国有”财产奠定了基本的法律制度。台湾立法上所指“公用财产”相当于理论上的广义的公物，台湾学界认为，有关公物成立及其利用所产生之法律关系之总合称为公物法，公物法属于行政法范畴。[10]

公、私产的划分以公法与私法的划分为背景，故在没有公私法划分的英美法系国家，在形式上亦没有公、私产的划分，没有结合性的公产或公物的概念以及所谓的公产法或公物法，但这并不意味着这些国家不存在公产，公产在任何国家都是客观存在，当这些国有财产的利用所产生的社会关系不能适用私法调整时，即以《天然资源法》、《水法》等特别法予以调整，而在涉及公用资产的管理时，判例上通常以公共信托理论为依据，这些特别的法律制度与理论构成事实上的公产制度与公产法理论。

我国拥有世界上数量最庞大的国有资产，[11]国有资产的范围包括了所有权属于国家的资源类国有资产，如土地、矿藏、水流、海域等自然资源，无线电频谱、公共交通线路、空中飞行航行、海上及水上航线等公共资源；国防、铁路、公路、电力设施、电信设施、油气管道等基础设施类国有资源；文物、古迹、遗址、故宫、博物馆、演剧院、图书馆等文化类国有资产；财政金融类国有资产；所有权属于国家的股份、股权、债券等证券类国有资产；地上权、地役权、抵押权、矿业权、渔业权等权利类国有资产以及其他的国有资产。我国宪法（第12条）将国家所有和集体所有的财产称之为“公共财产”，但这是从所有权而不是从财产的公共使用的角度定义的，因而，我国宪法上的公共财产与行政法上的公产是不同的概念；虽然我国针对特定领域的国有资产订有专门的法律，但不是以公、私产的划分为依据制定的。在物权法的立法中，虽然对国家所有权作了立法者认为比较详细的规定，[12]但是，物权法并没有对国有资产的不同性质与功能作出区分，也没有明确其规定的物权范围是仅限国家的私产抑或包括了公产，但从实际规定看，似乎包括了公产的内容，但对公产的规定又不完整。

二、公、私产划分的法律原因与现实意义

对国有资产进行公、私产划分的法律原因在于，当国有资产用于公用时，法律上需要对其特别限制，以保证其使用符合公共目的；同时又应予以特别保护，以保障其能够持续服务于公共目的。而当国家资产用于国家的经营活动时，此时的国家是私法主体，或民法观念上的国家，此时的国有资产与私人所有的资产平等地适用私法规范和调整。

为保证公产的公共使用目的，法律上需要对公产的归属和利用予以特别限制，这些特别限制主要体现在以下方面：(1)关于公产流转和处分的限制。普通的私产，无论产权归属于国家还是私人，都可以依民事方式自由转让和处分，而公产通常具有不可转让性，公产不能转让是指，“公产在公共使用目的废除以前，所有权不能转让，不论这种转让出于行政主体的自愿行为或非自愿行为，都不发生效力。”[13]公产不能流转的目的在于保护公产的公共使用使命。(2)关于使用的限制。在不损害公共利益及第三人利益的情形下，私产主体有自由使用私产的权利，而公产因具有公共性，通常只能按照设定公用的目的使用，[14]只有在不妨碍公用目的的前提下为了提高公产的使用效率始可以例外地非公用，如在公共设施上设置商业广告。(3)关于营利的限制。私产，除供私人消费的外，大多为经营性资产，追求利益的最大化是其根本目标。而非营利性是公产的基本特性，虽然有些公产的使用也有收费，但是这种收费的目的不是为了营利，“而系填补国家因特定给付的行为或维护特定设施所增加之额外支出。”[15](4)公产上设定他物权的限制。为了充分发挥私物的效用，私法允许所有权人为了私人利益去设定民法上的物权关系，但公产上他物权的设定受到严格限制，原则上禁止在公产上为私人利益设定民法上的物权关系，例如用益物权、担保物权等。[16]

另一方面，为保证公产能持续服务于公共目的，法律上通常会对公产予以特别的保护，这些保护性制度主要体现在：(1)公产取得手段的特殊性。私产，只能以民事方式取得，国有私产的取得也不例外。而公产除了可以依私法方式取得所有权外，还可以使用公法手段或者结合运用公法与私法的手段取得公产的所有权。在现代各国，国家取得公产的手段主要有二：一是公用征收，二是政府采购。政府采购虽然形式上采用了私法上的合同形式，但是，它又注入了诸多公法规则，譬如强制竞争的原则，为了公共利益可以变更、撤销合同的制度等，因此，政府采购合同应为公、私法结合的政府取得公产的一种重要手段。[17](2)不受取得时效约束性。取得时效又称占有时效。取得时效制度是物权占有制度中的时效制度之一，源于罗马法，为德国、瑞士、日本及我国台湾地区的民法所肯定，目的在于保护长期存在的事实状态，以谋求社会的稳定，促进物尽其用。但对公产来说，如果也适用取得时效的话，违背设定公产的目的，因此，公产不受取得时效的约束，成为公产特别保护制度中的一项重要内容。(3)对公产强制执行的限制。公产成为强制执行的标的物应受到限制，这是理论与实践比较一致的看法，只是在限制程度上存有分歧：一种观点认为，公产不适用民事上的强制执行，这是一种比较传统的观点；另一种观点认为，公产原则上不能成为强制执行的标的物，只有在使用目的不受影响的情形下才有可能例外成为强制执行的标的物，这是一种通说。[18]我国台湾地区的“强制执行法”即采用了上述第二种观点。[19](4)对公产的特别管理权。公产因为涉及公共目的，关乎公共利益，因而，公产的管理机关对公产有特别的管理权，属于公权力的范围，因公产而产生并与公产不可分离。[20](5)公产的强制维护义务。公产主体负有保持公产处于良好状态的法律义务，对于因自然原因或者公产的使用出现的影响公产正常使用的现象，公产主体应当及时进行维护。[21]

以上这些对公产的特别限制与保护制度超越了一般的私法范围，在公、私法分离的国家和地区，这些制度构成了公法制度（即公产法或公物法）；在没有公、私法分离的国家和地区，则构成了特别的法律制度。在我国，对属于国家所有的资产进行公用资产与非公用资产的划分还具有重要的现实意义。

首先，有利于财产权的平等保护。国有资产中的非公用资产主要用于国家的生产经营活动，所以又称为经营性国有资产，这类资产以追求利益最大化为目标，与一般私人的经营性资产无区别，故应与其他的私产处于相同的法律地位，适用同样的规则进行相同力度的保护。但长期来，我国传统立法和实践都是依据所有权主体的不同而予以不同法律地位并给予不同法律保护，我国宪法规定的是“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，我国立法重点保护的是公有财产，而公有财产中重点保护的又是国有财产，这种对国有财产中公用财产与非公用财产不加区分、对经营性与非经营性国有财产一律给予特殊待遇与特殊保护的制度设定，破坏了同属私法性质的国有财产与私有财产的财产权的平等性。在《物权法》的起草中，这一问题引起了广泛争议，尽管不少学者发表了不同的意见，但《物权法》最终在对所有权制度结构进行设定时仍采用了三分法的标准，这说明“应当给予国有资产优越地位并给予优先保护”的观点在我国仍具有相当大的影响力，亦如有学者所指：“物权主体以及一切民事关系的主体具有平等的法律地位是不可动摇的私法原则，也是发展社会主义市场经济的前提。没有平等关系就没有物权法，就没有民法。”[22]随着市场经济的不断发展和平等观点的深入人心，必须将经营性国有资产从整个国有资产中分离出来平等适用私法，这是贯彻物权平等原则的体现和要求。

其次，有利于构建公平合理的市场竞争秩序。在法律上，之所以将公用资产从国有资产中分离出来而独立加以规定，不仅是因为公产需要特别的保护，也因为需要对公产的用途予以严格的限制，特别是对公产用于经营活动的限制，如果不予限制，即存在着公产私用的可能性，公产主体利用公产从事经营活动必然破坏市场公平竞争的秩序，因为公产的取得和使用是没有成本的，公产一旦进入经营领域进行活动譬如利用划拨土地进行商品房的开发建设，无疑扰乱了正常的商品房建设的市场秩序，而且，公产主体利用公产营利又背离了公产的使用目的，公产的营利在公产主体内部进行分配甚至落入个人腰包又引发了政府及其公务人员的腐败。

再次，有利于遏制公权力对私有财产权的侵害。在现代各国，虽然法律皆明确私有财产负有公法义务，行政主体基于公共利益的需要可对私有财产实施征收、征用及其他限制，但征收、征用等强制权的行使必须而且只能限于公用利益或者公共需要，或者说国家征收、征用等强制权的行使只限于公产的取得；某项国家财产的取得如果系用于国家的经营活动，那么，应当认为这样的财产与公共利益无关，国家只能以民事主体的身份采用私法手段取得，不得使用征收、征用、强制收回等公权力手段。但实践中，由于对国有资产的性质没有法律上的划分，行政主体借“公共利益需要”动用公法手段征收、征用相对人私有财产或强制收回国有土地使用权用于国家经营活动的现象屡见不鲜，这种做法不符合公用征收、征用或强制收回的目的，是对私有财产权的非法侵害。

复次，有利于建立完整的国有资产法律制度。由于没有明确的公产与非公产的划分，导致《物权法》在起草中对两类不同性质的国有财产权不加区分地一并规定[23]但又规定得极不完整，[24]另一方面，由于《物权法》调整的物权关系仅限于“因物的归属和利用而产生的民事关系”（《物权法》第2条），故因物的归属和利用所产生的非民事关系显然不属于《物权法》的调整范围，而公产的归属及利用中产生的诸多关系都不属于民事关系，无法适用《物权法》而需要专门的立法规范和调整，这也是很多国家和地区在针对国有资产进行立法时将公产与非公产分别规定的重要原因。我国在国有资产法起草的过程中，考虑到针对整个国有资产进行立法难度太大而逐渐将国有资产法的调整对象限缩为经营性国有资产，将名称限定为《企业国有资产法》，这就将公用国有资产和资源类国有资产排除在该法的调整范围之外。如果对国有资产进行公用与非公用的划分并以此为基础进行立法的话，完整的国有资产法律制度就不仅包括企业国有资产法，而且包括公用国有资产法和国有资源法。

三、以公产、私产划分为基础的国有资产法律制度的设定

从域外关于国有资产的制度设定看，大致有两种不同的制度模式：第一种模式是针对国有资产制定专门的国有资产法或国有财产法，在立法中根据国有资产的使用性质的不同将国有资产划分为公用与非公用资产，分别创设不同的法律制度与法律原则进行规范与调整，其中针对公产所创设的法律制度构成公产法或公物法的基本原则，它们与公产或公物管理的个别立法构成所谓的公产法或公物法，而非公用国有资产法律制度则构成私法的特别法，与普通的私法一起构成调整非公用国有资产的法律制度。第二种模式是国有资产物权制度适用统一的私法进行规范，但根据利用关系的不同性质适用不同的法律进行调整：如果国有资产的利用产生民事关系，则适用私法，如果国有资产的利用产生行政关系，则适用公法或特别法进行调整，德国等大陆法系国家及英美法系国家多采这类模式。

在我国，国有资产的规模与数量极为庞大，具有针对国有资产进行专门立法的必要性，另一方面，由于国有资产涉及的领域与范围极为广泛，管理极为复杂，不同领域、不同类型国有资产在归属和使用中所面临的问题也各不相同：譬如对于经营性国有资产，其问题集中体现为如何规范和调整作为出资人的政府与国有企业之间的关系，既要防止国有资产所有权主体的缺位所导致的国有资产被侵蚀的现象，又要防止老板加婆婆的管理体制把企业管死的问题，因此，政府作为出资人的权利与义务以及国家所有权、行政管理权、企业经营权之间的关系应是这类国有资产法立法的重点；对于公务用行政资产，由于这类资产取得和使用上的免费性、管理与监督制度的缺位，导致这类资产不仅使用效率极低，而且被过度占用、浪费、闲置、流失、损坏、公产私用（私人活动中使用、消费公务用品、办公用品在我国政府机关中几乎是普遍现象）、重购轻管、非法出借、出租、出卖等现象非常严重，因此，如何加强这类资产的管理特别是预算管理（保证物尽其用）、使用管理（保证真正用于公务目的）及处置管理（包括报废、出卖以及转换为经营性资产的监管等）是这类国有资产法的立法所要解决的基本问题；对于公共用国有资产，如何建立合理的利用关系、加强对公用资产的日常维护与管理、确保使用安全是这类国有资产立法的重点；对于资源类国有资产，如何加强资源类国有资产的宏观管理、如何实现资源类国有资产的合理开发利用、在资源类资产的开发使用中如何减少行政手段特别是行政许可手段而更多转向市场化的手段、如何规范与调整国家所有权与因开发使用资源所产生的各用益物权之间的关系等等应是资源类国有资产立法的重点与核心。因而，试图制定统一的国有资产法对整个国有资产进行规范的做法在我国确有相当大的立法难度。为此，建议我国国有资产的立法应在公用与非公用划分的基础上分别进行相应的立法，未来我国的国有资产法体系应分别由以下法律制度构成：

1.《企业国有资产法》，其调整对象为“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，[25]性质为私法，属民法的特别法，已于2008年10月28日由全国人大常委会通过，自2009年5月1日起施行。

2.《公用国有资产法》。公用国有资产法应包括行政事业性国有资产法和国有公共设施法。行政事业性国有资产法的调整范围包括所有由公共财政投资建造或购买的国家机关、公用事业单位、社会团体、政党、宗教组织中的国有资产，国有公共设施法的调整范围包括所有供公众使用的公路、铁路、港口、输油管线等所有权属于国家的资产。

3.《国有资源法》。其调整对象包括土地等自然资源与无线电频谱、航线、公共空间等公共资源，由于资源类国有资产的开发使用涉及生态平衡与环境保护，因此，资源类国有资产有别于一般的经营性国有资产，其开发使用需要合理的规划、需要严格的监管与保护，这些措施的施行都涉及到公法手段的运用；另一方面，资源类国有资产无论是公用还是私用，都涉及资源的配置问题，必须遵循市场规律、尽可能使用私法手段或者结合使用公私法的手段，这也是提高资源的使用效率、预防腐败的需要。因此，资源类国有资产的配置手段中既有公法上的许可使用如土地划拨、采矿许可等，也有私法上的合同手段，如土地使用权有偿出让合同，因资源类国有资产的配置与使用所产生的关系既有行政关系、又有民事关系；此外，无论是许可使用还是合同使用，当事人取得的对资源类国有资产的开发使用权都具有物权性质，是从国家所有权的基础上派生出来的一种用益物权，这些用益物权中有些完全具有私法上用益物权的性质（如国有土地使用权），有些虽然由公法创设（如排污权），具有公法上的物权属性，但是，这种物权的流转仍应遵循私法上的交易规则。以上三方面的因素决定了资源法所调整的社会关系中既有行政关系又有民事关系，既关乎公共利益又涉及私体利益，资源法在性质上兼具公法与私法的双重性质。

此外，在国有资产中还有一类财政财产，通常由财政法调整，广义上，财政法亦可归入公法范畴。

需要说明的是，上述国有资产法只是针对不同类型国有资产所进行的基本立法，其目的是确立不同类型国有资产法的基本原则和基本制度，为不同类型国有资产的单行立法提供指导和依据，并与各该国有资产的单行立法共同组成调整这一领域国有资产的完整法律制度，譬如公用国有资产法，与行政事业性财产管理法、道路法、港口法、公园管理法等共同组成完整的公用国有资产法律制度，资源法与土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、水法、海洋法等共同构成了完整的资源法律制度，而企业国有资产法与公司法等共同组成对这类资产完整的经营与管理法律制度。

注释：

[1]参见周枏：《罗马法原论》（上册），商务印书馆1996年版，第277-281页。

[2]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第294-295页。

[3][德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第169页。

[4][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第742页。

[5]日本《国有财产法》第1条规定：“关于国有财产的取得、维护、保存和运用（以下称为管理）以及处分，除了其他法律有特别规定的外，依据本法律的规定。”

[6]参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第743-749页。

[7]日本的公物除了国有公物外，还有所有权与管理权属于地方公共团体的共有财产（立法上称之为公共设施），由《自治法》规范。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第745页。

[8]参见翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社，第462-463页。

[9]参见台湾地区“国有财产法”第4条。

[10]但公物法究竟属于何种性质的行政法，学界有不同的看法：一种观点认为属于行政组织法，与公务员法并列，一为行政组织上人的组织，一为物的组织；第二种观点认为，属于行政作用法的一部，为给付行政法的一环；第三种观点认为，属于公共设施法，认为公共设施法除了公物法、营造物法外，还有公企业法及公用负担法。参见翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社，第469-470页。

[11]据统计，截至2006年末，国有及国有控股的非金融类企业总资产和净资产分别为29万亿元和12.2万亿元，全国行政事业单位国有资产总额和净资产为8.01万亿元和5.31万亿元，加上其他类型的国有资产，我国的国有资产的数量及规模极为庞大。参见：《国资法草案更名为企业国有资产法》，载2008年6月25日《新京报》。

[12]参见《物权法》第41、45、46、47、48、49、50、51、52、53、54、55、56、57条的规定。

[13]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第322页。

[14]如我国台湾地区“国有财产法”第32条规定：“公用财产应依预定计划及规定用途或事业目的使用。”

[15]萧文生（台湾）：《自法律观点论规费概念、规费分类及费用填补原则》，载国立中正大学《法学集刊》第21期，第104页。

[16]我国《物权法》第184条规定：学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。这一规定表明，《物权法》虽然没有使用公产的概念，但已经注意到这类社会公益设施与普通资产的不同与区别。

[17]参见王克稳：《我国政府采购合同的若干问题》，载《安徽大学法律评论》2003年第2期。

[18]参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第756页。

[19]我国台湾地区“强制执行法”第122条之三第1项规定：“债务人管有之公用财产，为其推行公务所必需或其转移违反公共利益者，债权人不得为强制执行”；第122条之四规定：“债务人管有之非公用财产及不属于前条第一项之公用财产，仍得为强制执行，不受国有财产法、土地法及其他法令有关处分规定之限制。”

[20]行政主体因公产产生的管理有两种情形：一是普通的治安管理权，譬如公安交通管理部门对道路交通的巡查，这种管理的目的是维护正常的社会治安；另一种管理权是基于公产的所有和利用产生的管理权，目的是保持公产的完整，防止公产受到破坏、侵占，这是一种特别的管理权。如我国《公路法》第70条规定：“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”

[21]公产的强制维护义务在我国立法上亦有明确规定，如《公路法》第35条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态”；再如，《铁路法》第42条规定：“铁路运输企业必须加强对铁路的管理和保护，定期检查、维修铁路运输设施，保证铁路运输设施完好，保障旅客和货物运输安全。”

[22]朱岩等：《中国物权法评注》，北京大学出版社2007年版，第244页。

[23]譬如《物权法》第52条规定的国防资产及铁路、公路等基础设施，第53条规定的国家机关支配的资产即明显不属于民法意义上的财产而属于公产。

[24]譬如《物权法》第50条规定：“无线电频谱资源属于国家资源”，这类资源实际为公共资源，如果立法上将这类资源定义为国家所有的话，那么，其他诸如环境、空中、水上、海上航线、交通线路等公共资源的所有权归属呢？

[25]参见《中华人民共和国企业国有资产法》第2条。