摘  要：民事公益诉讼乃是针对“损害社会公共利益”的行为提起的诉讼。原告虽对作为审判对象的诉讼标的欠缺实体处分权，但仍享有充分的程序处分权，在判决确定前的任一诉讼阶段都可以撤回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》所规定的撤诉容许性事由“当事人有违反法律的行为需要依法处理”在民事公益诉讼中无适用的余地。相关司法解释将“诉讼请求全部实现”作为撤诉的容许性事由不符合基本的诉讼逻辑与诉讼法理，容易使法院的裁判权异化为行政检察权，因而也不科学。为保障民事公益诉讼被告的防御利益及获得终局判决的机会，民事公益诉讼应像一般的民事诉讼那样，将“被告的同意”作为撤诉的容许性事由。

关键词：民事公益诉讼；撤诉；被告的同意；处分权；平等原则

（一）“当事人有违反法律的行为需要依法处理”在一般民事诉讼中的适用

无论对“当事人有违反法律的行为需要依法处理”采取何种解释，均不能认为“违反法律的行为”是指原告请求法院裁判的与被告间的私法权利义务关系争执，也不能将“需要依法处理”理解成法院有必要对当事人之间的私法权利义务关系争执作出终局裁判，否则便会认为“任一诉诸法院裁判的民事纠纷”均属于“当事人有违反法律的行为需要依法处理”的情形，进而推导出“法院在任何场合均不应准许原告撤诉”这一违背处分权主义的荒谬结论。“当事人有违反法律的行为”的真实意涵为当事人诉诸法院裁判的民事纠纷背后隐含了需要制裁、惩处的违法行为。此种场合，法院如果裁定准许原告的撤诉申请，无异于纵容当事人的违法行为。而在裁定不准许撤诉时，法院不仅能判决驳回原告的诉讼请求，使当事人假借诉讼之名行损害他人利益之实的目的不能实现，也为法院针对当事人的违法行为作出罚款、拘留甚至追究刑事责任等进一步处理提供了可能。

循此而言，“当事人有违反法律的行为需要依法处理”仅存在于以下两种场合：其一，双方当事人恶意串通，进行虚假诉讼意图骗取法院判决，损害他人合法权益；其二，原告捏造事实、证据，试图以诉讼方式骗取法院判决，损害被告合法权益，即所谓的恶意诉讼。2012年《民事诉讼法》第二次修正时，于第112条增设了对虚假诉讼制裁的规定，不仅是人民法院依职权对民事案件当事人科处制裁（罚款、拘留）的唯一法律依据，而且成为《民事诉讼法解释》所规定的“当事人有违反法律的行为需要依法处理”因而裁定不准许原告撤诉申请的唯一法定事由。最高人民法院2016年6月20日发布的《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（法发〔2016〕13号）第11条明确指出：“经查明属于虚假诉讼，原告申请撤诉的，不予准许，并应当根据民事诉讼法第112条的规定，驳回其请求。”最高人民法院2020年8月19日修改通过的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2020〕6号）第20条重申了前述司法解释的立场。显而易见的是，《民事诉讼法》及相关司法解释之所以规定不予准许虚假诉讼中的原告撤诉，主要是考虑到撤诉虽未对当事人的合法权益造成实际损害，但由于撤诉后就同一诉讼请求可再次起诉，故当事人借助虚假诉讼损害他人合法权益的危险始终存在。如果法院裁定不准许原告的撤诉申请并判决驳回其诉讼请求，能有效杜绝原告就同一诉讼请求的再次起诉，客观上有利于保护他人合法权益。

“当事人有违反法律的行为需要依法处理”的第二种情形，多以“套路贷”面目出现且通常构成诈骗罪等经济犯罪。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2019年2月28日联合发布的《关于办理“套路贷”刑事案件若干问题的意见》（法发〔2019〕11号）第1条对“套路贷”作了明确界定，认为“套路贷”是对以非法占有为目的、假借民间借贷之名，诱使或迫使被害人签订“借贷”或变相“借贷”“抵押”“担保”等相关协议，通过虚增借贷金额、恶意制造违约、肆意认定违约、毁匿还款证据等方式形成虚假债权债务，并借助诉讼、仲裁、公证或者采用暴力、威胁以及其他手段非法占有被害人财物的相关违法犯罪活动的概括性称谓。从该界定中可以推论，以诉讼方式骗取法院判决以使虚假债权债务正当化，损害被告人合法权益乃是原告的需要“依法处理”的“违反法律的行为”。根据最高人民法院2020年12月13日修改通过的《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》（法释〔2020〕17号）第11条，人民法院受理的经济纠纷案件，经审理认为不属于经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉，将有关材料移送公安机关或检察机关。据此不难推断，此类民事案件原告如果申请撤诉，法院将会以“当事人有违反法律的行为需要依法处理”为由裁定不准许当事人撤诉。

着眼于民事审判实践，人民法院裁定不准许撤诉的案件同样基本表现为“虚假诉讼”与原告涉嫌“套路贷”“诈骗犯罪”等。笔者以“如果当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理”为关键句，在“北大法宝”检索2017年9月－2024年9月审结的民事裁判文书发现，受诉法院裁定不准许原告撤诉的案件，除极少数法院抽象地称：“当事人有违反法律的行为需要依法处理”“根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第238条第1款”而未具体指明当事人存在何种违法行为需要依法处理外，绝大多数法院在裁定不准许原告撤诉申请中均明确指出当事人的行为构成虚假诉讼或构成诈骗罪等经济犯罪并援引具体的法条或司法解释。在涉嫌虚假诉讼而被裁定不准许撤诉的案件中，虚假民间借贷诉讼最为常见；在涉嫌经济犯罪而被裁定不准许撤诉的案件中，受诉法院大多援引《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第11条并结合《民事诉讼法解释》第238条第1款，认为原告存在“需要依法处理”的“违反法律的行为”。

（二）民事公益诉讼本质上不存在不允许撤诉的“当事人有违反法律的行为需要依法处理”的情形

民事公益诉讼虽然在现行立法框架下尚非正式的立法用语，对何谓民事公益诉讼学界也存在争议，但无论是从立法层面还是司法解释层面，均可得出民事公益诉讼乃针对“损害社会公共利益的行为”而请求法院裁判保护的诉讼之结论。依《民事诉讼法》第58条并结合《民事诉讼法解释》第282条之文义可以看出，《民事诉讼法》虽然以例示列举规范（如“……等”）为将来如何对民事公益诉讼案件类型进行立法表达提供了可能，但最初的民事公益诉讼案件仅限于破坏生态环境和资源保护案件与侵害众多消费者合法权益案件两类。此外，从《民事诉讼法解释》第58条也可推断，无论是何种形态的民事公益诉讼案件均必须满足“社会公共利益受到损害”这一要件。2017年6月27日第三次修正的《民事诉讼法》并未扩张民事公益诉讼的案件范围，而仅将检察机关规定为前述两类案件中可以依法提起民事公益诉讼的主体。2018年10月26日第十三届全国人大常委会第六次会议修订的《人民检察院组织法》第20条第（四）项将“依照法律规定提起公益诉讼”增设为检察机关的法定职权。但无论是检察机关还是其他机关及组织，针对何种“损害社会公共利益的行为”可以提起民事公益诉讼仍有待立法的专门规范。2018年以来，全国人大常委会通过立法、修法的方式先后规定了不同领域的民事公益诉讼。

分析关于民事公益诉讼的现行立法条文，可以将民事公益诉讼归纳为三种基本类型：（1）众多民事主体民事权益受到侵害的民事公益诉讼。在这类民事公益诉讼中，社会公共利益受到损害乃是因为“集合式”的民事权益受到侵害，两者在内涵上基本相当。《消费者权益保护法》第47条、《民事诉讼法》第58条、《农产品质量安全法》第79条、《个人信息保护法》第70条均将“侵害众多消费者合法权益”或“侵害众多个人的权益”作为提起民事公益诉讼的事由，以上皆为适例。（2）特定群体或民事主体民事权益受到侵害的民事公益诉讼。这类民事公益诉讼不强调受害者为众多的个人，但仍需满足该特定群体合法权益受到侵害致使社会公共利益受到损害或涉及公共利益这一要件。《未成年人保护法》第106条将“未成年人合法权益受到侵犯，涉及公共利益”，《军人地位和权益保障法》第62条将“侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益，致使社会公共利益受到损害”，《妇女权益保障法》第77条将“侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的”，《英雄烈士保护法》第25条将“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的”作为提起公益诉讼的事由，当皆为适例。（3）违反法律规定的作为或不作为义务，损害了社会公共利益的民事公益诉讼。在这类民事公益诉讼中，受到损害的并不是众多民事主体或特定民事主体的民事权益，而是难以具化为民事权益的抽象法益。除公共利益受侵害的同时民事主体所享有的民事权益受到了侵害外，此类民事公益诉讼并未像前两类民事公益诉讼案件那样，明确规定何种民事权益受到了侵害。《环境保护法》第58条将“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的”，《土壤污染防治法》第97条将“污染土壤，损害社会公共利益的”，《固体废物污染环境防治法》第121条将“固体废物污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的”，《安全生产法》第74条将“因安全生产违法行为造成重大事故隐患，致使社会公共利益受到侵害的”，《反垄断法》第60条将“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的”，《野生动物保护法》第63条将“破坏野生动物资源、生态环境，损害社会公共利益的”作为民事公益诉讼提起的事由，均为适例。

根据《民事诉讼法解释》第283条“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖”“对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖”以及第286条“人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第122条规定提起诉讼”之规定，我们不难窥见，最高人民法院乃是将民事公益诉讼定位为一种原告资格扩张的侵权诉讼。尽管将民事公益诉讼定性为侵权诉讼并不能完全反映行为人侵害或损害社会公共利益的全貌，但根据前文的分析可知，无论是侵害了具体民事权益的民事公益诉讼案件还是仅仅损害了不能具象为特定民事权益的公共利益的民事公益诉讼案件，将其定性为对“损害”的修复或赔偿大体上是能够表征民事公益诉讼特质的。最高人民法院2020年12月29日发布的《民事案件案由规定》并未就民事公益诉讼案件设置专门的案由，无论是一般的民事案件还是民事公益诉讼案件都只能根据损害的对象归类为“人格权纠纷”“不正当竞争纠纷”“垄断纠纷”“侵权责任纠纷”等。可以肯定的是，无论我们如何界定民事公益诉讼的对象，也无论将来民事公益诉讼会拓展至何新型领域，“社会公共利益受到损害”这一民事公益诉讼的本质不会改变，否则就不能称其为公益诉讼了。因此，即便我们不能完全将民事公益诉讼作为侵权诉讼对待，现行《民事诉讼法》第115条所规制的“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼等方式侵害他人合法权益”的虚假诉讼在民事公益诉讼中也断然不会存在。民事公益诉讼中的原告乃基于《民事诉讼法》及相关单行立法、司法解释的规定取得诉讼权。无论是作为法律监督机关的人民检察院还是以维护公共利益为职责的法定机关，抑或代表社会力量参与公共事务的有关组织，该类原告经由立法机关审慎斟酌确定，被视为公共利益的合适代表，很难想象其通过虚构诉讼、捏造事实或证据等手段来骗取法院判决，实施损害被告利益等“需要依法处理”的“违反法律的行为”。因此，将“当事人有违反法律的行为需要依法处理”作为民事公益诉讼撤诉的容许性事由徒有具文。

（一）“诉讼请求全部实现”作为民事公益诉讼撤诉的容许性事由不符合基本的诉讼逻辑

在民事诉讼中，诉讼请求不仅决定双方当事人提出事实主张与证据展开攻击防御的方向，也确定了法院的裁判范围。基于处分权主义，受诉法院无论如何都不能超出原告的诉讼请求作出裁判。由于法院不得以任何理由拒绝裁判，故原告提出诉讼请求后，在诉的合法性要件具备的前提下，受诉法院负有对原告所提诉讼请求进行裁判的义务，无论是认为原告的诉讼请求有理由而判决支持还是认为原告所提的诉讼请求无理由而判决驳回均是如此。作为一种诉讼行为，原告提出诉讼请求乃是以法院为相对人，因而不同于原告以被告为相对人提出的私法上的请求。例如，债务人乙欠债权人甲1千元借款未还，甲请求乙返还1千元借款时即以乙为相对人提出了私法上的请求。如果甲向法院提起诉讼，请求法院判决乙返还1千元借款即向法院提出了诉讼法上的请求，相应地，受诉法院即负有义务对甲的诉讼请求作出是否有理由的裁判。从权利实现的角度看，所谓原告的诉讼请求实现，实则意味着受诉法院对原告所提出的诉讼请求予以认可与支持。在此基础上，诉讼请求所蕴含的私法上的权利，或是因被告基于法律认知与自觉意识而主动履行相关义务，或是经由法院的强制执行，最终得以满足。无论是一般的民事诉讼还是民事公益诉讼，着眼于诉讼演进的逻辑，原告的诉讼请求全部实现抑或部分实现，均须以受诉法院已对本案进行了实体审理并且对原告所提出的诉讼请求作出终局裁判为前提。原告的诉讼请求因无理由而被法院裁判驳回的，诉讼请求的实现固然无从谈起。若原告所提之诉因不合法而被法院裁定驳回，法院则无对原告诉讼请求作出终局判断的可能；撤诉作为一种与效行为，构成诉讼终了的原因，原告申请撤诉并经法院裁定准许的，法院同样无法针对原告的诉讼请求作出判决。在上述两种情形下，诉讼请求实现便无异于痴人说梦。最高人民法院将“诉讼请求全部实现”作为民事公益诉讼撤诉的容许性事由，实际上等同于承认在民事公益诉讼中，即便原告撤回所提之诉而使法院缺乏本案审判对象，诉讼请求也可能是有理由的，这显然不符合民事诉讼程序演进的基本逻辑，人为地割裂了本案终局判决作出与诉讼请求实现之间前后相继的逻辑关联。

（二）“诉讼请求全部实现”作为民事公益诉讼撤诉的容许性事由有违基本的诉讼法理

或许有人认为，在民事公益诉讼中，“诉讼请求全部实现”即便不能被演绎为原告所提诉讼请求全部为法院裁判支持，也可以将其理解为诉讼请求所蕴含的要求被告为特定给付的内容由于被告的给付已经获得满足或实现。笔者认为，探诸诉讼法理，这样的解释也是不能成立的。因为在民事公益诉讼中，无论提起诉讼的主体为检察机关还是法律规定的其他机关组织，其在实体法上均不享有针对被告损害社会公共利益的行为的要求停止侵害、损害赔偿等给付请求权。在民事公益诉讼进行中，被告依诉讼请求完成给付欠缺实体法的支撑。在现行立法框架下，我国民事公益诉讼有“侵害众多民事主体合法权益公益诉讼”“侵害特定主体合法权益公益诉讼”“侵害抽象的应当保护的法益公益诉讼”三种基本类型。在前两种民事公益诉讼案件中，行为人固然侵害了民事主体享有的民事权益，但因具有“损害社会公共利益”之性质或特质，提起民事公益诉讼的主体不是受害人本人，故并不像一般的侵权案件的受害人那样对侵权行为人享有要求停止侵害、赔偿损失等实体法上的请求权。作为民事公益诉讼的提起者，检察机关或其他机关组织仅能以诉的方式请求法院裁判保护受侵害的民事权益进而维护社会公共利益。无论是将公益诉讼提起人定性为“民事权益受侵害者的诉讼担当人”，还是“固有的适格当事人”，都不能动摇民事权益受害人与公益诉讼当事人二分的诉讼格局，也无法更改检察机关等质于其他法定机关、组织的程序原告地位。现行民事公益诉讼立法将一般民事诉讼的诉的合法性要件之一“原告与本案有直接的利害关系”剥离出来，赋予没有实体法请求权的检察机关或其他机关组织提起民事公益诉讼的资格，即是基于此的考量。毫无疑问，为了维护社会公共利益，检察机关或法律规定的其他组织固然可以提起民事公益诉讼，但并不享有在诉讼外受领行为人或被告为给付的权利。试想一下，如果检察机关或其他机关组织本身即享有对行为人的给付请求权，民事公益诉讼设立还有何意义呢？检察机关或其他机关组织基于自身享有的实体给付请求权提起的诉讼，还能称为民事公益诉讼吗？

在侵害“抽象的法律应予保护的法益”的民事公益诉讼中，一般不存在具体的民事权益受害人。检察机关或其他机关组织之所以能提起公益诉讼，并不像前两类民事公益诉讼案件那样，是为了保护众多民事主体或特定民事主体的民事实体权益进而达到维护公共利益的目的，仅是为了保护生态环境利益、正当竞争秩序利益等法律应予保护的法益，公益诉讼提起主体对被告并不享有民事实体法上的给付请求权。因此，诉讼外由被告依原告诉讼请求的内容为或不为某种行为不仅在实体法上找不到依据，也很难说符合民事公益诉讼的本质。在此类民事公益诉讼中，诉讼请求欲全部实现，必须以其得到了法院裁判的全部支持为前提。或许有人认为，《民法典》第1234、1235条已经规定了在行为人违反国家规定造成生态环境损害时，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任并赔偿生态环境受到的损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失及生态环境损害调查、鉴定评估等费用，故在生态环境破坏公益诉讼案件中，检察机关可以基于《民法典》所赋予的生态环境损害修复请求权、损失费用赔偿请求权等要求行为人按诉讼请求的内容给付进而实现诉讼请求。故“诉讼请求全部实现”应理解为对被告享有的给付请求权全部获得满足并无障碍。这种观点经不起推敲，因为从《环境保护法》第58条、《土壤污染防治法》第97条、《固体废物污染环境防治法》第121条、《民事诉讼法》第58条、《农产品质量安全法》第79条、《野生动物保护法》第63条所规定的因污染环境、破坏生态而可提起民事公益诉讼的事由看，“损害了社会公共利益”均是不可或缺的内容。即生态环境损害只有在达到“损害了社会公共利益”的程度或范围时，检察机关或符合条件的环境组织才可以提起环境民事公益诉讼，否则至多只能由国家规定的机关或法律规定的组织依《民法典》第1234、1235条提起生态损害修复、赔偿诉讼。这两种诉讼无论是提起的法定事由还是提起的主体均不相同，并非同一诉讼形态，不能混为一谈。故在生态环境公益诉讼中，“诉讼请求全部实现”也不存在将其解释为“诉讼请求所蕴含的权利获得全部满足”之空间。

（三）“诉讼请求全部实现”作为撤诉的容许性事由使法院的裁判权异化为“行政检察权”

从民事公益诉讼的演进逻辑与运行规律看，由法院基于当事人双方主张的事实与证据（包含法院基于公益的维护而依职权探知的事实与依职权收集的证据）对诉讼请求进行裁判与一般的民事诉讼并无二致。在民事公益诉讼中，法院所担负的裁判职能与裁判逻辑（即三段论式的判断）并未因维护公共利益的目的而改变。因此，常态化的民事公益诉讼中，仍须由法院通过裁判权的行使判断原告所提诉讼请求是否有理由进而作出支持或驳回的终局判决。不过在将“诉讼请求全部实现”作为撤诉容许性事由的背景下，法院的裁判权将异化为审查“诉讼请求是否全部实现”的“行政检察权”从而偏离了民事公益诉讼运行的正常逻辑。因为原告以“诉讼请求全部实现”为由申请撤诉时，法院为裁定是否准许撤诉，除须审查判断撤诉行为的合法性要件外，还须审查判断“诉讼请求是否已全部实现”。由于法院并未对诉讼请求作出是否有理由的终局裁判，其审查判断“诉讼请求是否已全部实现”只能审查被告是否已依原告诉讼请求的内容完成了全部给付。

从民事公益诉讼实践看，受诉法院在审查判断“诉讼请求是否已全部实现”进而裁定是否准许撤诉时基本上遵循了这一路径。如浙江省湖州市中级人民法院在其所作的（2021）浙05民初153号民事裁定书中认为：“本案中，检察机关就被告沈某某破坏生态环境的行为提起本案公益诉讼，针对破坏行为提供了专业评估报告，确定受损环境修复费用，在提起本案诉讼后，被告主动履行了损害赔偿责任，向有关部门缴纳了修复费用和专家咨询费用，检察机关作为公益诉讼起诉人提出的公益诉讼请求已全部实现，故其提出的撤诉申请符合法律规定，应予准许。”又如四川省成都市中级人民法院在其所作的（2020）川01民初5193号民事裁定书认为：“鉴于被告某某生物制药股份有限公司已按照原告成都市生态环境局诉讼请求向其指定账户支付了其请求的全部赔偿金额共计1219345.14元，原告成都市生态环境局的撤诉申请符合法律规定，应予准许。”再如广西壮族自治区梧州市中级人民法院在其所作的（2018）桂04民初12号民事裁定书认为：“经审查，东莞市某某镇公用事业服务中心已将公益诉讼起诉人广西壮族自治区梧州市人民检察院在本案中所诉请的财产损失、生态环境损害修复费用等款项全额支付到公益诉讼起诉人广西壮族自治区梧州市人民检察院账户，并进行了赔礼道歉。本院认为，公益诉讼起诉人广西壮族自治区梧州市人民检察院以人民检察院诉讼请求全部实现为由向本院提出撤诉申请，符合法律规定，应予准许。”尽管裁判文书中并未显示受诉法院乃是依何种方式或程序审查判断诉讼请求是否全部实现，毫无疑问的是，受诉法院裁定准许撤诉本身即暗含了“原告所提诉讼请求有理由”的逻辑前提和价值预设，受诉法院不再从事实层面及法律依据层面对诉讼请求是否有理由进行终局裁判。由此引发的质疑是，在受诉法院尚未对诉讼请求作出肯定性的终局裁判甚至尚未进行实体审理的情形下，被告依原告所提诉讼请求内容完成给付的正当性依据何在？试想一下，如果原告所提出的诉讼请求客观上欠缺事实基础或法律依据，被告依诉讼请求内容履行相应的给付致使“诉讼请求全部实现”岂不是与公益诉讼旨在恢复“受到损害的社会公共利益”之目的不符甚至背道而驰。很显然，“诉讼请求全部实现”作为撤诉的容许性事由将致使原告提出的诉讼请求规避法院的裁判审查而自始即被认为是“有理由”的，法院的裁判权由此被异化为审查“诉讼请求是否全部实现”的“行政检察权”，从而偏离了民事公益诉讼运行的正常逻辑。长此以往，如是规定甚至可能对民事公益诉讼原告产生不当的制度性激励，促使其罔顾事实，对被告提出不合理甚至苛刻的诉讼请求，损及被告的正当利益，恐有将民事公益诉讼异化为以保护公共利益为名、借助诉讼形式挟制被告、侵害民事主体合法权益的新型恶意诉讼之虞。