引言：从民事支持起诉案件爆发式增长谈起

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“健全保障妇女儿童合法权益制度。完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系。”最高人民检察院应勇检察长指出：“支持起诉是维护特定群体合法权益的重要途径。对权益受损但因经济困难或法律知识欠缺，无力起诉的农民工、残疾人、老年人等，加大支持起诉力度，让公民依法享有诉权、有效行使诉权。”民事支持起诉最能体现对妇女儿童等特殊群体权益的维护，最能彰显社会公平正义，是司法救济特殊群体权利的托底“利器”。然而，虽然我国民事支持起诉制度渊源已久，但该制度发展长期处于萎缩状态。根据最高人民检察院近十年来工作报告数据显示，2013年至2017年5年间，检察机关民事支持起诉案件仅支持农民工起诉9176件。而随着2018年检察机关职务犯罪侦查预防职能转隶后，刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察全面协调充分发展新的工作格局逐渐形成，民事支持起诉制度从“休眠的火山”实现到“爆发式增长”态势。2018年全国检察机关支持农民工起诉11054件，同比上升105.2%；2019年支持起诉1.5万件；2020年支持起诉2.4万件；2021年支持起诉4.4万件；2022年支持起诉8.9万件；2023年支持起诉7.7万件；2024年上半年，检察机关加强民生领域的司法保障，对农民工、残疾人、老年人等诉讼能力受限的特定群体，支持提起民事诉讼4.9万件。民事支持起诉案件数量的大幅增长，促使有必要从理论上对该制度予以更多关注和审视。为此，本文试立足检察职能创新视角，致力推进民事支持起诉制度良性运行，并为检察职能更好地服务时代发展提出建言。

一、民事支持起诉的制度发展及权利救济功能

（一）民事支持起诉的制度渊源和对象范围

民事支持起诉是我国民事诉讼中的一项重要制度。民事支持起诉制度最早见诸前苏联。前苏联对民事诉讼坚持“社会干预”原则。所谓“社会干预”，是指国家机关、社会团体和公民等为了保护他人的权利和利益，依据法律规定提起或者参与民事诉讼。在列宁提出“经济领域中的一切都属于公法范围”的原则指导下，前苏联开展了大规模的民事立法活动，1961年《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》首次明确提出“社会干预”原则，1964年《苏俄民事诉讼法典》进一步贯彻了该原则，该法典第4条和第42条规定，国家机关、社会团体及公民为了保护他人的权利以及受法律保护的利益，可以向法院申请开始诉讼以及参与诉讼，并且在诉讼中享有广泛的诉讼权利。

我国民事支持起诉制度的发展脉络，可以回溯至陕甘宁边区人民检察制度创设时期。1946年10月颁布的《陕甘宁边区暂行检察条例》规定的检察职权分为10项，其中第7项为“协助自诉”。检察官“协助自诉”的规定体现了民事支持起诉制度在陕甘宁边区时期的定位。建国初期，我国立法深受苏联法学的影响，将“社会干预”原则融入我国民事诉讼领域，借鉴前苏联制度，并吸收陕甘宁边区实践，新中国民事诉讼中创立民事支持起诉制度。早在1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》即在第13条规定民事支持起诉制度。其后，1991年的民事诉讼法保留了支持起诉原则，但是弱化了职权主义和国家干预。检察文件对立法实施予以体现。2000年最高人民检察院在《关于强化检察职能，保护国有资产的通知》中提出“检察机关要依法支持起诉”。2017年修订的民事诉讼法第55条明确赋予检察机关支持起诉权能。2022年3月，最高人民检察院发布的《民事检察部门支持起诉工作指引》（以下简称最高检《工作指引》）第2条指出：“民事权益受到侵害的当事人，经有关行政机关、社会组织等依法履职后合法权益仍未能得到维护，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难或惧于各种原因不敢起诉的，人民检察院可以支持起诉。”可谓对支持起诉进行了最新的定义。

按照最高检《工作指引》的界定，目前，民事支持起诉制度的支持对象方面，主要是处于特殊弱势地位，由于证据能力不足而可能不具备起诉条件或者败诉，导致其生存权、财产权无法保障的民事主体。具体来说，主要是五种：（1）请求劳动报酬、社会保险待遇等的农民工；（2）因年老、疾病、缺乏劳动能力等不能独立生活或生活困难，请求给付扶养费、赡养费的；（3）残疾人的人身权利、财产权利或其他合法权益遭受侵害，提请诉讼确有困难的；（4）因遭受人身损害，提请诉讼确有困难的；（5）确有支持起诉必要的其他情形。之所以在民事诉讼中需要对这些特殊群体采取支持起诉的方式保障其诉讼权利，是因为这些对象一般具有诉讼能力不足、诉讼意愿不自主、证据收集能力受限等特殊状况。例如，权利人因年老、疾病、缺乏劳动能力等生理、身体特殊状况，难以有效收集证据作出起诉决定；又如，特殊情况下，权利人因为文化水平低、受到外力胁迫、缺乏基本的法律常识和诉讼能力，难以独立参与并顺利完成诉讼程序，如实践中的家庭暴力受虐妇女，因处于受胁迫、心理强制、社会压力等外部因素干扰状况，即使存在起诉意愿，也不愿、不敢提起诉讼主张权利，事实上处于弱势地位，需要依托检察机关给予特殊的法律帮助，支持其提出维护权利的诉讼请求。

（二）民事支持起诉的检察救济方式

作为国家的法律监督机关，检察在私益诉讼中运用民事检察权为相对弱势、困难的特定群体、特定当事人提供支持与保障，体现在民事诉讼中，就是以民事支持起诉制度为重点，加强对特殊群体诉讼权利的保护。检察机关在民事诉讼中实现对弱者利益的特殊保护，不是以检察法律监督职能代替弱势一方的起诉权，而是支持起诉，保障弱势一方诉权的行使。检察机关在私益诉讼中所处的地位是“支持者”而非“诉讼替代者”。检察机关在实际履行支持起诉职能时，也不是以原告的身份参与诉讼，不享有当事人的诉讼权利，检察机关起到的作用仅是帮助或者辅助当事人提起民事诉讼。检察机关开展支持起诉，在满足公权力与私权利界限的基础上，可以以提供智力、人力等支持的方式，帮助特殊群体有效行使诉权。具体来说，检察机关开展民事支持起诉的方式包括法律支持、证据收集、诉讼支持三个方面。

1.法律支持。检察机关在办理具体案件中可为当事人提供法律咨询、撰写诉讼文书等支持。在提供法律咨询时，检察机关应当询问当事人，判断其是否符合申请法律援助的条件，如符合法律援助情形的，应告知其提交相关材料。如果当事人申请支持起诉的案件有相关社会组织可以帮助其维权的，检察机关应当告知相关社会组织，由其决定是否支持起诉，如相关社会组织支持起诉，检察机关应当及时将案件材料移送相关组织。

2.证据收集。当事人诉讼能力欠缺的一个重要原因就是缺乏证据，因此指导当事人收集案件所需证据，进而提升当事人收集证据的能力，是检察机关开展民事支持起诉工作的应有之义。现实中，当事人之所以寻求支持起诉，往往是由于法律知识欠缺，不懂得收集证据或者没有能力自行收集证据。因此，在必要的情况下，对于当事人因客观原因无法收集证据的，检察机关可以有针对性地指导当事人收集证据，也可以直接由检察机关代为收集证据。

3.诉讼支持。诉讼支持是指检察机关对经过审查符合支持起诉条件的案件，向人民法院案件受理部门提交支持起诉书，支持申请人起诉，对申请人以请求减免诉讼费、申请法律援助等形式给予支持和帮助。对当事人申请支持起诉的有争议的案件，检察机关可以商请法律援助律师，同步向法院送达《支持起诉意见书》。检察机关审查终结后决定支持起诉的案件，在制作民事支持起诉意见书时，应当列明支持起诉的原因、查明的案件事实及适用法律等方面的意见，并可协调法院对民事支持起诉意见书进行书面回复。在这一过程中，办案人员应当做好工作衔接，既要将已调查的事实和相关证据材料转交申请人，又要将支持起诉意见书送达至同级人民法院，保证支持起诉工作的顺利开展。

（三）民事支持起诉的制度效用及发展启示

司法是平衡与协调阶层利益最有效、最可靠的“社会调整器”。司法在化解特殊群体与其他社会成员的矛盾，促进特殊群体权利托底保障方面具有重要作用。民事支持起诉，实质上是一项诉权救济、扶弱济困的制度。如果说2018年职务犯罪侦查预防转隶以前，检察机关以查办国家工作人员职务犯罪职能为重心，检察职能集中体现为“锄强”，那么，转隶后，检察机关更加重视诉讼中人权保障，其履职重点则可归纳为“扶弱”，而民事支持起诉制度，则可谓检察“扶弱”功能的集中体现。概言之，检察机关开展支持起诉的目的，就是使弱势一方当事人的诉讼权利获得救济，并进而保障当事人诉讼权利的实质对等。

法律面前人人平等是法的基本价值追求。这种“平等”不仅指实体权利的平等，也包括诉讼权利的平等。“司法者的中立只是表明司法者不能毫无根据地或者基于某种不正当、不恰当的原因和理由而偏向或歧视冲突主体一方……司法者的中立性不排斥给予某些冲突主体特别的程序救助手段或者为冲突主体提供行使诉讼权利的帮助。”“民事诉讼中当事人的处分权利越来越得到尊重和肯定，当事人中心主义逐渐得到强化。”民事主体有权自由处分其诉讼权利，在合法权益受到损害时决定起诉或者不起诉。但是当民事主体具有起诉意愿，却因诉讼能力较弱等原因，无法起诉维权时，就失去了接受司法救济的机会，进而出现弱者权利救济不能的状况，可能侵蚀社会公平正义。为此，民事诉讼法确立检察支持起诉制度，其本义即借助检察权，实现对弱者诉权的救济、伸张社会正义。国家从制度设计上对社会中处于弱势地位的群体予以特殊保障、在司法资源分配方面偏向于弱者，对强者而言看似是一种明显的不公，但对社会整体而言却是正义的。可以说，对于合法权利受损后，难以凭自身能力通过司法程序进行救济的主体，民事诉讼法赋权检察机关支持其提起民事诉讼，这是国家意志在民事诉讼制度中的体现，即以诉讼方式进行权利救济，给予社会底层必要的支持和保护。

不仅如此，民事支持起诉制度从“休眠的火山”到爆炸式增长这一发展态势，显示了检察机关在职务犯罪侦查预防职能转隶后，更加重视法律监督职能的全面履行，同时也更好实现了检察职能拓展。对比民事支持起诉案件数量的明显变化和检察支持起诉制度取得的良好效果，可以得到如下启示：（1）以社会特殊群体为对象的权利保障缺位亟需填补。当前我国法律上，对特殊群体的权利保障总体不足，特殊群体权利保障存在国家权力缺位状况，这一状况亟需纠正。而立足人权保障机能，检察能够在特殊群体权利保障问题上发挥更大作用，故而以检察权及时进位，填补特殊群体权利特殊保障的空白，对于特殊群体权利保障具有重要意义。（2）检察法律监督职能的拓展，应当注重对法律赋予的保障公民权利相关职能的激活。从民事支持起诉的支持对象可以看出，特殊群体本身具有强烈的维权意愿，希望摆脱不公的处境，但是囿于生理、心理等方面因素，不能或者不敢行使诉讼权利，无法以诉讼的方式进行维权。检察机关以支持起诉的方式介入特殊群体维护权利过程，有助于鼓励并帮助其实现权利。因而检察机关开展支持起诉就是为了使弱势一方当事人的诉讼权利获得救济，从而保障当事人诉讼权利的实质对等，这一过程是对检察人权保障机能的激活，可更丰富检察法律监督的内涵。（3）选取社会特殊群体诉讼权利保护的视角，能够实现公民人权保障与检察制度拓展的双向良性互动。检察机关作为国家的法律监督机关，作为国家和社会公共利益的“受托者”，在私益诉讼中运用民事检察公权力为相对弱势、困难的特定群体、特定当事人提供支持与保障，是法律监督职能延伸、内涵优化的体现，彰显了检察司法为民的理念，有助于满足人民群众对司法公正的现实需求，能够更好实现检察对社会正义的制度性补足。

二、以民事支持起诉实现特殊群体权利救济的必要性和正当性

对社会发展中经济、文化、体能、智能、处境等方面处于弱势地位的特殊群体权利予以优先保障，是国家和政府的天然责任，是社会公平正义的重要内容，以检察机关民事支持起诉实现对特殊群体权利救济保障，更具必要性和正当性。

（一）特殊群体诉讼权利保障是检察人权保障应有之义

如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。—个国家对社会弱者等特殊群体尊重与宽容的态度，折射出文明的高下与优劣。观察一个国家的司法文明程度，不是看其在富人身上如何实现人权保障，而恰恰在于考察社会最为贫弱的特殊人群是否能够得到人权方面的托底保护，因而如同在物质方面，国家需要民政部门对社会特殊群体予以兜底性保护和特殊救济一样，在公民权利方面，国家同样需要由特定部门对特殊群体的诉讼权利予以兜底性保护和特殊救济。

在我国司法体制中，由检察机关行使这一职能比较合理。一般认为，现代检察制度诞生于法国大革命时期。创设检察制度的重要目的，就在于实现诉讼分权，以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障刑事司法权行使的客观和正确。现代检察制度也由此被称为“革命之子”。可以说，从诞生之日起，检察制度就天然具有限制和防止司法权滥用、保障人权的重要作用。在社会主义国家，列宁指出：“检察长有权力和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”可以说，检察在人权保障中相对于其他机关的特殊地位，导致其在特殊群体诉讼权利保障中更应当发挥兜底性的保障作用。实践中，对特殊群体权利造成侵害的，往往是国家公权力或其他强权，而检察权以制约、监督、纠正公权力滥用的方式，对侵犯社会特殊群体权利的强权予以纠治，从而使特殊群体权利得以恢复、保障。换言之，检察机关总是以对权力加以制约监督的方式实现对人权的特殊保障。这一角色，区别于其他国家机关，决定了检察机关在人权保障中居于特殊地位，具有特定重要作用。

就具体权利保障措施而言，检察对人权的保障，不同于其他泛在意义上的保护。检察机关总是依据法律规定，通过办案的方式对权力侵犯人权的行为予以立案监督。检察通过案件办理，能够制止、纠正、追责权力滥用，因而检察对人权保障更具强制力和权威性。根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，仍具有立案侦查权，这就充分说明，在职务犯罪侦查预防职能转隶后，立法机关仍然保留了检察查办利用司法权侵害公民人权的特定案件的职责。立法之所以如此规定，重要原因是检察在人权保障中具有特殊的地位和作用。检察对公民权利的保障，不同于公职人员廉洁性维护，故转隶时立法机关仍针对此类犯罪保留检察侦查权。检察法律监督能够介入其他监督不易介入的领域，能够以办案的方式回溯检视权力运行过程，对国家权力特别是司法权力侵犯人权的行为发现更为及时，纠处更为有力。可以说，检察机关法律监督在制约监督权力，保障公民权利方面更具刚性，更有独特的合法性审查视角。如果说司法是公民人权保障的重要防线，那么，检察对公民人权的保障则具有兜底性质，是更重要的底线。而对社会特殊群体权利的保护，恰是检察人权保障中最为重要也最为特殊的环节。

（二）特殊群体诉讼权利保障符合检察法律监督的本质要求

作为国家法律监督机关和社会公共利益的代表，检察机关在诉讼中具有天然地代表和体现弱者利益、维护社会特殊群体权利的优势。为保障检察机关依法履行法律监督职责，我国法律设计了一系列制度，保障检察机关法律监督落到实处。在我国刑事诉讼中，检察机关是唯一全程参与诉讼的机关，既代表国家对犯罪予以公诉，又代表和体现被害人利益。特殊情况下，对特定犯罪，检察还可以以自诉转公诉的方式对被害人利益予以特殊保护。在民事诉讼中，检察机关以支持起诉的方式，代表国家保护特殊群体权利。公益诉讼中，检察机关特别关注特殊群体公共性利益保护。行政诉讼中，检察机关关注行政权力滥用侵犯特殊群体利益的问题。以上各方面简要归纳，足以显示检察刑事、民事、行政、公益诉讼四大职能的行使，无不与社会弱势群体利益保护密切相关。

而社会特殊群体诉讼权利的实现，更契合检察法律监督的职能定位。由检察法律监督定位决定，检察在诉讼中，具有客观公正的立场，负有客观公正义务。我国台湾地区检察官林钰雄有言：“检察官是世界上最客观公正的官署。”检察官应当成为忠实的“法律守护人”。“所谓的法律守护人，乃指检察官执行职务时，应严格遵守合法性及客观性义务，贯彻勿枉勿纵，追求实体真实和实体正义。”我国龙宗智教授则认为，检察官客观义务的基本要求和具体内容可概括为六项：1.客观取证义务；2.中立审查责任；3.公正判决追求；4.定罪救济责任；5.诉讼关照义务；6.程序维护使命。正因为检察官立足客观公正立场，肩负客观公正义务，因而检察官在诉讼中，应当关注各方利益，对于特殊群体涉诉，相关诉讼权利得不到保障的情况，更负有救济和特殊关照的义务。

不仅如此，检察机关对社会特殊群体诉讼权利的保护还处于兜底性地位。这一重要定位，使其区别于其他机关。公安机关重在对犯罪发现查处和对社会秩序的维护，而人民法院重在纠纷的调解，利益的裁断，对各类诉讼纠纷不告不理。与之相对，检察机关能够在特殊群体诉讼权利受到侵害时，更加能动地行使救济的权力，实现对社会弱者等特殊群体诉讼权利的兜底保护。“社会弱势群体之所以要得到法律的特别保护，是因为它们相对于其他群体而言处于一种权能较低的不对等状态。在这种不对等状态中，特殊群体往往受到不公平对待而导致自身权益被违法者不合理侵害。”正因为社会特殊群体在诉讼中权利保障处于弱势地位，因而需要国家权力的强力保护，以为其权利保障“加码”，使其在诉讼权利保障中处于相对平等的地位，而检察法律监督恰恰能够及时有力发挥这一功能作用。

（三）特殊群体诉讼权利检察保障具有现实需求

一个社会在剧烈发展过程中，必然出现强弱分层。现实生活中，社会特殊群体之所以处于弱势地位，往往是因其相对于大多数人来说，经济、文化、体能、智能、处境等方面处于不利地位。正因特殊群体处于不利地位，故而导致其在诉讼中权利更易于处于被限制状况。我国现有残疾人8500余万人、老年人2.6亿人、进城务工人员2.9亿人、0-14岁未成年人 2.5亿人。特殊群体的权利保障，越来越成为国家人权保障的重要内容。而社会特殊群体诉讼权利的受限，则是其各方面权利受侵害中非常重要的方面。这是因为，司法在权利保障中具有兜底性的地位，同时，也对权利具有调节功能，“司法具有补偿、恢复和保护权利的功能。”“弱势群体的多样性和弱势群体权益的多样性及社会法治的历史性，会出现立法在分配权利方面存在缺陷或者漏洞，而司法可以行使自由裁量权，弥补立法不足，实现权利的保护。”社会特殊群体权利受侵，鉴于自身弱势地位，对司法的高额成本，司法的繁琐程序等心存畏惧，在经过心理权衡之后，往往会选择对侵权的隐忍或其他更为低廉的救济方式。因而对他们来说，如果不是因为涉及利益重大，一般不会轻易涉入诉讼。不仅如此，社会特殊群体往往还具有“诉讼心理脆弱化”的问题。由于诉讼行为能力上存在的劣势，使得特殊群体在诉讼中的心理压力高于一般诉讼主体，进而在诉讼中具有比较严重的顾虑感、比较强烈的挫伤情绪和比较普遍的社会支持缺失感，其诉讼心理素质更易受到触动和影响，难以自我进行有效调适，进而容易对民事诉讼乃至司法公正失去信心和信任。

换言之，选择司法救济，常常是社会特殊群体不得已而为之的方式。可以说，社会特殊群体一旦卷入诉讼中，其期望通过司法保护的权利往往对其相对重要，甚至直接关系其生存，因而相对于其他群体来说，其对司法救济权利的期待值也更高。换言之，当特殊群体的实体权利受到侵犯时，更需要通过司法实现权利救济。但是，社会中往往存在的情况是，诉讼是一种成本高昂的活动，“即使就程序平等而言，比较富有的当事人有许多优越于比较贫困的当事人的有利条件。”对特殊群体，不仅诉讼费等直接成本是沉重的负担，为获取司法资源所花费的机会成本更是无法忽视的因素。特殊群体将原本用于家庭生活和工作的时间、精力、金钱等用于诉讼，这种付出对其造成的影响远大于主流社会成员，因而社会特殊群体的诉讼权利更需优先保护和及时实现。

对国家来说，衡量国家的诉讼权利保障，不是看其在重大影响性诉讼中如何保障当事人权利，而是应当看社会特殊群体寻求司法救济的便利性，以及社会特殊群体进入司法程序后，如何能够及时得到人权保障和最后救济。“人们很久以来就认识到比较富有的人在法律上的优势。在各个国家，法律的普遍精神是有利于强者而不利于弱者。法律帮助那些拥有财产的人而反对没有财产的人。”因而对于特殊群体，国家需要“补偿他们没有拥有而本应拥有的那部分资源，或消除歧视，或排除实际行使权利的障碍。”可以说，诉讼中特殊群体权利处于特别脆弱状况，更易成为整个国家人权保障的“洼地”，因而国家“给实力不平等的两个人以平等的机会本身就是不平等。”为此，检察机关在特殊群体诉讼权利受到侵害时，更加能动地行使救济的权利，实现对社会弱者等特殊群体诉讼权利的兜底保护，以国家权力为这一权利保障“洼地”托底，能够直接提升国家人权保障水平和司法文明程度，也符合权力运行原理和权利救济架构。

三、民事支持起诉的实践运行与争议辨析

当前民事支持起诉制度运行中，还存在一些理论上和实践上的争议问题，对此需要以法检协力的方式加强沟通，有效推进解决。

（一）民事支持起诉中检察地位的确立

对于民事支持起诉中检察机关的诉讼地位，学界存在不同认识。一种观点认为，检察机关支持起诉，在诉讼中的地位大致从属于一方当事人。例如，有学者认为，检察机关在民事支持起诉中类似于“诉讼辅助人或者无独立请求权第三人”。换言之，检察机关在民事支持起诉中没有独立的起诉权，“检察机关支持起诉应坚持尊重当事人处分权原则，不能为了考核指标的绩效而违背当事人意愿强行支持起诉。”另一种观点则认为，检察机关基于法律监督权支持公诉，在诉讼中承担着兼具程序参与者与诉讼监督者的双重角色，具有超然于一方当事人的地位。“在诉前阶段，检察机关的法律地位是促成当事人自己‘起诉’的诉前‘支持者’；在诉讼程序启动后，检察机关的法律地位应转化为诉讼参与者和法律监督者，一方面对诉讼程序参与进行，另一方面对法庭审理活动进行监督。”

对于这两种观点，笔者赞同前者的观点，认为检察机关在民事支持起诉制度中，地位从属于一方当事人，没有独立诉权，检察以民事支持起诉方式介入民事诉讼，根本目的是为了维护作为特殊群体的当事人权利，由此决定其在民事诉讼中诉讼地位的特殊性。民事支持起诉不是来源于对民事审判权的法律监督，而是来自于检察机关作为公共利益的代表。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察机关的定位作出了四个方面的定位，即“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是救济国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。”在这四个方面的定位中，“检察机关是国家的法律监督机关”来源于宪法法律的规定，是检察机关最具根本性的地位属性，其他三个方面的定位都以此为根据。可以说，“我国检察机关职能广泛，但是都统一于法律监督。”“检察机关作为公共利益的代表”是新时期检察机关重要的新增职能，这一职能扩充了检察机关法律监督的涵义。检察机关民事支持起诉来源于检察机关维护公共利益的地位，虽然也属于广义上的法律监督，但是，不同于狭义上的对民事审判权的法律监督，而是以与民事审判权协力合作的方式实现对公共利益的救济。换言之，实践中检察机关法律监督并不一定都以对抗性的方式实现，而完全可能以法检“合作”的方式予以实现。

至于检察机关支持起诉职能的行使为何代表了检察维护社会公共利益的职能，其理论根据可以从两个层面展开：（1）特殊群体的权利是社会公共利益的重要组成部分。特殊群体可以说自古有之，对特殊群体的慈善、救助事业也很早就出现于人类历史之中。但现代意义上的对特殊群体的制度救济则是19世纪中叶以后的事情，是随着福利权主张和福利国家的产生而形成的现代社会制度。“幸福是需要由国家来提供的，至少国家应当保证每个人都有平等的机会来获得它。”一个社会对特殊群体的救济，直接体现社会的文明程度，而“维护公益的目的下赋予检察机关在民事诉讼中享有民事起诉权是其最基本的权力配置”，检察机关在特殊群体权利受到侵犯不敢或不能起诉的情形下支持起诉，集中体现了国家公权力对特殊群体权利的救济，因而也构成检察机关对公共利益救济的重要内容。（2）民事支持起诉制度源于“支持起诉原则”，而“支持起诉原则”又起源于前苏联的“社会干预原则”。就其法律渊源来说，民事支持起诉制度与民事公益诉讼同根同源，即都来源于前述1982年3月《民事诉讼法（试行）》第13条的规定。可见，民事支持起诉制度与民事公益诉讼同样体现出检察机关对公共利益的救济。正因为民事支持起诉来源于检察机关作为公共利益的代表，因此检察机关帮助特殊群体向人民法院提起诉讼、行使诉权，保障其作为特殊群体应当享有的权利是检察机关履行社会公益职责的重要体现，这一职责既不同于刑事诉讼中公诉权的行使，也不同于普通民事诉讼中检察机关对民事审判执行活动的法律监督。可以说，检察机关在民事支持起诉中对审判权的监督色彩明显弱于刑事诉讼中的公诉权行使，也不同于民事再审程序中与民事审判权直接对抗进而以抗诉形式实现对民事审判权的监督。在民事支持起诉中，法检更多以协力合作的方式推进民事诉讼进程，进而以诉讼的展开和裁判的作出实现对特殊群体权利的保障。这是民事支持起诉制度设计的初衷。

换言之，检察机关在民事支持起诉中，根本目的是与审判机关协力合作，推进特殊群体权利的救济，因而在民事支持起诉制度中，一般不存在公权力严重违反法律的情形，检察机关法律监督职权的行使，也更少对抗性，更不需要也不必要打破原被告双方二元诉讼结构的平衡。由此决定在民事支持起诉中，检察机关在诉讼中一般居于辅助性地位，应当服从于审判机关对原被告双方诉讼进程的主导，同时，也不应当以作为公权力的检察权直接对抗审判权或直接干预当事人私权利的行使。

对此，前述最高检《工作指引》第三条明确规定了人民检察院办理支持起诉案件，应当遵循自愿原则，尊重当事人的处分权；当事人不同意起诉的，检察机关不能独立启动诉讼程序。同时，最高检通过发布第三十一批以“民事支持起诉”为主题的指导性案例也明确回应了这种观点。第三十一批指导性案例首次明确了检察机关在履行支持起诉职能时不能大包大揽，而是应当恪守“支持者”角色，尊重当事人处分权。五个案例均来源于当事人申请，而非由检察机关依职权启动支持起诉程序，且检察机关均在诉前引导、帮助当事人调查取证，以弥补当事人在取证能力方面的明显欠缺。同时，从检例第123号“胡某祥、万某妹与胡某平赡养纠纷支持起诉案”以及检例第126号“张某云与张某森离婚纠纷支持起诉案”中均可以看出，作为法律监督机关的检察机关在履行支持起诉职责之外充分发挥履职协同性，推动审判机关以及对特殊群体合法权益负有救济义务的国家机关、社会团体等单位积极履职，为特殊群体维权提供更为全面有效的帮助，共同维护特殊群体的合法权益。

而从人民法院的观点来看，近年来，法院在审理涉及特殊群体权利救济的案件中，也特别注重法检衔接。例如，近年来甘肃平凉市、陕西省眉县等多地法院、检察院等都建立了民事支持起诉工作协作机制，并出台了相关文件，其中均规定在民事支持起诉案件中人民检察院和人民法院根据需要，可以就支持起诉案件涉及的证据采信、法律适用和政策把握等问题交换意见。上海等地在涉及老年人等弱势群体的案件中，特别注重法检衔接，即使在刑事案件的附带民事诉讼中，也注重通过检察参与、法检衔接协力保障当事人权利。“一般而言，法院收到被害人是老年人的案件以后，会询问被害人是否提起刑事附带民事诉讼，而在被害人提起附带民事诉讼以后，法院会询问被害人是否愿意调解。如果在审判阶段进行调解，建议检察机关参与，以让被害人尽快、更多地获得赔偿金、补偿金。另外，对于刑事附带民事诉讼案件中的难点问题——损害后果和赔偿金额的确定问题，建议检察机关在审查起诉阶段就该部分先行预估，便于在刑事附带民事诉讼起诉书中明确赔偿金额，包括鉴定费、伤残赔偿费、护理费等，并通过法院、检察机关工作衔接机制平台进行意见沟通，为法院审判提供有效参考。”这些做法充分证明检察机关在支持起诉中所处地位系“支持者”而非“替代诉讼”，法检合力对于民事支持起诉制度功能实现具有重要作用。

（二）民事支持起诉中检察称谓的裁判文书体现

民事支持起诉中，人民法院如何在裁判文书中称谓检察机关，代表了检察机关在民事支持起诉中的权利享有和义务承担，因而不是单纯称谓的问题，更是民事支持起诉中检察机关地位的确认和体现。实践中裁判文书对检察机关表述不明的现象主要为：（1）如何列明检察机关做法不一。例如有的法院裁判文书将检察机关载于案件当事人信息部分的首位、或末尾，或紧随于被支持起诉对象后，或不列明检察机关；（2）如何称谓检察机关名称不统一。例如有的称为“支持起诉机关”，有的称为“支持起诉人”“支持起诉单位”等等；（3）在证据的列举上，有的法院裁判文书没有列明检察机关支持起诉，而是将检察机关《支持起诉意见书》作为当事人证据之一予以列举，有的法院裁判文书则根本没有提及检察机关的《支持起诉意见书》；（4）在判决说理上，法院对检察院支持起诉的条件是否进行了审查，法院文书中表述不一，多数不予体现或不予回应，也有少数针对性地予以回应并阐述说明。

对此，笔者认为，检察机关支持起诉的民事诉讼不同于普通民事诉讼，而是体现了对特殊群体权利的救济，因而检察机关的作用发挥及对民事支持起诉的特殊性应当在裁判文书中予以体现。对检察机关的表述，一般应当采取在当事人之后另起一行予以表述的方式，并且可以表述为“支持起诉机关”或“支持起诉人”。检察机关的《支持起诉意见书》一般不同于简单的民事诉讼证据，而是应当作为公文证据予以体现。

（三）检察支持起诉意见与当事人诉讼请求关系的法庭处理

向法院出具《支持起诉意见书》是检察支持起诉的必要步骤，也被视为支持起诉主体参与诉讼的标志性环节。《支持起诉意见书》一般会详细阐明支持起诉的理由，当然可能也会论及是否支持当事人的诉讼请求。一般情况下，当事人的诉讼请求与人民检察院的支持起诉意见是一致的，但是，在当事人请求没有获得检察机关支持起诉意见书认可的情况下，必然引出审判机关如何处理支持起诉意见和诉讼请求之间的关系问题，即在当事人主张的诉讼请求没有全部获得检察机关支持起诉意见认可，甚至部分诉讼请求明显超出现有证据能够支持的范围时，人民法院如何看待和处理超出部分的诉讼请求。这是当前实践推进民事支持起诉制度容易引发法检分歧的问题。

对此，根据民事诉讼法第一百二十二条，当事人有具体的诉讼请求和事实、理由是其起诉的必备条件之一，由此类推，检察机关支持起诉当然需要在《支持起诉意见书》中明确提出检察支持的诉讼请求。但是，检察支持起诉应当尊重当事人的处分权，换言之，支持起诉不应当影响处分权的正常行使。如果检察机关通过调查核实后发现当事人主张的诉讼请求超出了证据能够支持的范围，但当事人出于诉讼策略或者认识分歧，坚持对诉讼请求不予变更，则检察机关仍应当以实事求是为原则，只能在支持起诉中支持既有证据能够证明的诉讼请求。

实践中，检察机关通常采取的做法是在检察机关支持起诉意见书中主要论述支持起诉的理由、讼争法律关系的认定以及检察机关协助调查取证的情况，但不对原告具体的诉讼请求逐一进行评价，这是检察机关最大限度地尊重当事人处分权和法院独立审判权的体现。而对于人民法院的审判来说，则应当充分考虑当事人的诉讼请求，辅之以人民检察院支持的诉讼请求为参照。特别是对于以调解的方式结案的案件，应当充分尊重当事人意愿，对于原告方提出的诉讼请求与人民检察院支持诉讼请求之间存在较大差距，但是被告方能够予以接受的，法庭审理当然不应当受到检察机关支持起诉请求的限制。对于以判决形式结案的，人民法院也应当对当事人诉讼请求予以认真审查，对于当事人能够补充证据予以证明的诉讼请求也应当予以支持。

（四）民事支持起诉法庭审理的检察参与

民事支持起诉法庭审理的检察参与，即检察机关是否参与民事支持起诉案件的法庭审理。对这一问题，理论界通常认为，对于检察机关以出庭方式支持起诉的方式原则上不应允许。对于检察机关的支持起诉，应主要针对其他适格主体的诉讼准备能力短板，包括线索来源不足、调查取证困难、法律知识缺乏、经费保障不足等予以保障，在此之外检察不宜直接参与民事支持起诉案件的法庭审理。但是，司法实践中的认识不尽一致。有的检察机关在当事人起诉时向法院递交《支持起诉意见书》，仅支持当事人向法院提起诉讼，但并不就当事人的诉讼请求发表意见，亦不参与后续的法庭庭审活动；有的检察机关则将支持起诉理解为对整个诉讼活动的支持，除了出具《支持起诉意见书》，还会派检察员出席庭审。

笔者认为，应当从支持起诉的目的出发考量检察机关在诉讼中的参与程序，最大程度地实现制度设计目的和效果的统一。虽然民事诉讼法第十五条的文字表述是“支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，但若将支持起诉局限于帮助当事人向法院提交诉状则未免过于狭隘。检察机关是与诉讼结果没有任何利害关系的第三方，所以应当将检察机关视为诉讼参与人，正如鉴定人或者专家辅助人在符合法律规定的情况下可以出庭发表与其身份、专业相符的意见一般，检察机关作为支持起诉主体，也应被赋予出庭发表支持起诉意见等与其支持起诉职能相符的权利。而且检察机关在诉前调查取得的证据需要经过法庭质证后方能作为证据采信，更有必要让检察机关充分参与庭审，以此保障庭审的顺利进行。

换言之，支持起诉工作的目的是保障当事人能够顺利行使诉权，进入庭审后标志着诉权已经顺利行使，因此一般来说，检察机关不再参与庭审程序。但特殊情况下，检察机关可以积极参与庭审。所谓“特殊情况”，即前述最高检《工作指引》明确的三种例外情况。对此法律理由可以从以下三个方面予以阐述：（1）对于规定中第1款规定的“具有重大社会意义或者法律治理意义的案件”，基于检察机关在支持起诉工作中的社会治理主体角色和法律监督机关角色，可对具有“重大社会意义”或者“法律治理意义”的案件出庭表达意见，而不是站在原告立场为原告权利发表代理意见。（2）对于规定中的第2款规定的“检察协助收集证据，并出庭对证据予以出示和说明”的情形，是指检察机关基于法律监督地位在法庭审理之前支持起诉工作中运用调查核实权帮助原告取得因客观原因无法收集的证据，法院认为需要检察机关对证据的来源和合法性等予以说明的，检察机关可以出庭说明。（3）对于第3款规定的“人民法院组织调解检察参与调解”，这是人民法院对检察机关参与支持起诉的尊重，也是保证调解自愿合法的重要举措，同时也是法检协力推进支持起诉制度依法顺畅运行的体现。

与检察参与法庭审理密切相关的问题是检察机关能否参与民事支持起诉的上诉程序？对此，从实践情况看，民事支持起诉案件中，法院几乎都会支持原告的诉请，但也有在检察机关支持起诉下经法庭审理驳回原告诉讼请求的情况。在此情形下，检察机关是否应当继续支持当事人的上诉请求或者以抗诉的形式提出诉讼请求，学界观点不一，实践中的做法也不统一。第一种观点认为，在裁判生效以前，检察机关可以继续以支持起诉人的身份，通过支持起诉的方式，帮助被支持对象上诉、参与二审，做好支持起诉制度与二审、再审、执行程序之间的制度衔接，为弱势群体提供全方位、多角度的司法支持。但是第二种观点则认为，检察机关民事支持起诉一般限于一审诉讼。在一审判决后，当事人自主行使上诉、执行和解、申请再审、申请执行等诉讼权利，检察机关不再参与上诉等程序。

在上述两种观点中，本文赞同第二种观点，并且认为，检察机关在民事支持起诉中一般限于一审的原因是，实践中一审原告一般不存在难以行使上诉权的情况。如果一审原告以诉讼请求未被完全支持或认为一审存在错误或违法情形为由，请求检察机关继续支持上诉的，检察机关可以通过工作层面与人民法院进一步沟通，但是不宜继续出具文书支持当事人上诉，如果一审中审判人员存在明显违反法律的情形，则可以根据民事诉讼法规定，以检察机关法律监督权为依据提出抗诉。检察机关不宜在二审中继续出具文书支持上诉，其理由在于，检察机关在民事支持起诉中的角色定位体现在保障当事人诉权的行使，且检察机关一般没有全程参与一审法庭审理，对一审中的事实认定和证据采信缺乏亲历性。在二审上诉中，当事人诉权不存在难以行使的情形，且对一审法院裁判，检察机关应当充分尊重其既判力，一般不宜再以支持起诉的方式支持当事人提出的上诉请求。

（五）检察调查核实权的行使及检察证据效力的法庭采信

民事支持起诉制度中检察如何行使调查核实权收集证据及检察收集证据的效力，即法庭如何采信检察出示的证据，同样是制度运行中的重要问题。可以说，民事支持起诉的肇因，即是实践中特殊群体权利受到侵害，但是其缺乏证据收集能力，进而诉讼能力欠缺，因此指导、帮助当事人收集和补充完善案件需要的证据，是检察机关开展民事支持起诉工作的应有之义。在必要的情况下，对于当事人因客观原因无法收集的证据原则上可由检察机关进行收集。详言之，现实中当事人之所以寻求支持起诉，往往是由于法律知识欠缺，不懂得收集证据或者没有能力自行收集证据，一旦提起诉讼，往往由于证据不足可能面临败诉的局面。因此，其不敢提起民事诉讼，可能采取上访等方式维权。此时，检察机关有针对性地指导当事人收集证据或者直接调取证据就成了民事支持起诉制度运行的关键。

对于民事支持起诉中检察机关调查取证的启动方式，检察机关应当慎用调查核实权。按照最高检《工作指引》的规定，民事支持起诉中对于检察“协助调查取证”的范围被限制为“当事人因客观原因不能自行收集”的情形。一般情况下，只有相关民事行为损害了国家和社会公共利益时，检察机关才能依职权启动调查核实权，除此之外应当严守依申请启动调查核实权的条件，即必须满足“申请人确因客观原因无法自行调取”这一法定要件。所谓客观原因，可以参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十四条的有关规定，一般是指（1）证据由国家有关部门保存，当事人及其诉讼代理人无权查阅调取的；（2）涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；（3）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的其他证据等几种特殊情形。

对于检察机关收集的证据效力，学界一般认为民事支持起诉制度中，证据的举证时限、证据形式和质证方式等也应严格依照民事诉讼证据规则实施。在诉讼程序中，检察机关应当遵循民事诉讼证据规则关于举证时限、证据形式和质证方式的规定，及时向法院提交调查核实的证据，为原告提供举证方面的指导和辅助，并接受被告方的质证。对此，有观点指出：支持起诉意见应当经过被支持的当事人一方认可，才能在法庭上提出，否则不能成为人民法院审理的对象。检察机关所搜集的证据材料只有经被支持方当事人认可并出示，才能作为定案依据；检察机关在诉讼中不享有自己的实体性权利。对此，检察机关秉持实事求是原则收集的证据，一般应当在庭前提交给人民法院。检察机关支持起诉收集的证据，一般也是出于维护特殊群体利益，保证诉讼客观公正进行，由检察机关予以审查后提交。其证据一般不应当需要当事人认可便能提交法庭予以审理。而对于检察调查核实后收集提交给法庭审理的证据，经过当事人双方的质证，法庭一般应当予以采信。

四、以民事支持起诉实现检察职能创新

探寻民事支持起诉，其制度意义不仅仅在于民事支持起诉制度本身的完善，而更是可以由此思考检察在特殊群体保障中理念制度措施的不足，并由此推进彰显检察职能创新。

（一）特殊群体权利检察保障的现实困境

当前在特殊群体司法权利保障问题上，我国法律制度和检察实践存在以下一些不足：

1.检察法律监督与特殊群体诉讼权利保障之间关系不清。正如前文所引，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》开篇即对检察机关作出四个方面的定位，即“国家的法律监督机关”，“保障国家法律统一正确实施的司法机关”，“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”，“国家监督体系的重要组成部分”。其中，后三个方面的定位都根源于检察机关是国家的法律监督机关的宪法法律定位。其原因在于，社会主义国家中，国家利益和社会公共利益的集中表现是国家法律，国家监督体系的基本遵循也是法律，因而，检察机关法律监督直接成为后三者的基础。换言之，检察机关的一切职能定位都应当围绕“国家的法律监督机关”的定位而展开。加强检察机关对特殊群体诉讼权利的保障，同样应当立足于法律监督机关这一定位而展开。正是因为检察机关是国家的法律监督机关，决定检察机关在公民人权保障中负有特殊的重要职责。而当前如何从理论上充分论证检察机关在人权保障中的特殊功能作用，并由此展开，以检察人权保障为理论原点，进一步充分论证检察对于涉诉特殊群体权利保障的特殊作用，还有相当理论路径需要跋涉。同时，如何以特殊群体诉讼权利保障为切入，进一步发挥检察人权保障的职能作用，并促进检察法律监督职能的重新定位和职能调整，还可以做很多理论探索。当前检察针对特殊群体的人权保障措施包括民事支持起诉、刑事司法救助制度以及涉及特殊群体权利具有公共利益属性情形下的公益诉讼等，但总体力度仍显不够。其中关键问题是，对于检察法律监督与公民权利保障之间的关系没有厘清。如果立足法理予以分析，对公民权利予以保护救济，存在“以权利救济权利”和“以权力保护权利”两种方式。其中，以国家权力救济保护权利的方式更为直接，也更具刚性。当然对于公民权利予以保护的国家权力应当具有特殊性，即必须覆盖范围较广，符合法定职责。从这一意义上而言，由检察机关依据法律监督权履行公民权利救济保护的角色最为适当。因为检察机关法律监督权是针对公权力行使合法性予以监督的权力，其行使范围覆盖刑事诉讼全程，同时可针对行政权力违法行使予以监督，可谓线长面广；且检察机关法律监督以办案方式实现对权力行使合法性的监督，对于权利保护救济更显及时，更有力度；同时公民权利受到不法侵害背后必然潜藏违法行为，检察机关依据法律监督权纠正违法保护权利，也是法律监督的应有之义。

2.特殊群体诉讼权利检察保障制度设计不足。在制度设计上，目前检察机关没有树立将人权保障作为其履职原点和职责依托的观念，更没有围绕人权保障，系统梳理检察在特殊群体权利保障中应有的制度措施和工作方向，从而导致其在特殊群体权利保障的问题上，制度设计前瞻性不够，制度安排系统性不足。同时，检察在职务犯罪侦查预防职能转隶后，如何激活法律规定中的“休眠”制度，适当地拓展职能，更好加强人权保障，并藉此更加融入以人民为中心的执政工作大局，提升检察工作在国家治理体系中的地位和检察工作社会影响力，相关制度安排仍显不足。在具体的制度设计中，例如在司法程序中，如何在诉讼流程中体现出对特殊群体的保障，总体制度设计不够严密。特别是检察如何发挥特殊作用，强化对其他权力运行的制约监督，加强人权保障，总体制度设计上还显得较为零碎，系统性、严密性不足。

3.特殊群体诉讼权利检察保障措施不周。作为特殊群体诉讼权利保障的重要部门，检察地位作用日益重要。然而，目前法律赋予检察机关特殊群体诉讼权利保障的措施却总体不足。检察机关保护特殊群体诉讼权利重要的制度措施如民事支持起诉制度、法律援助制度、刑事救助制度等，散见于相关诉讼法及司法解释的规定，体系性、周延性不够，互相之间衔接不够顺畅，进而导致检察机关在特殊群体诉讼权利保障中相关措施运用不够及时有力，措施效果有待进一步彰显。例如，民事支持起诉与法律援助制度、刑事救助制度等互相之间的衔接不够顺畅；又如，检察机关有关保护未成年人、妇女权益、老年人、残疾人的相关制度措施，总体规定也比较零散，造成实践中针对性不强，与特殊群体期待的效果尚有差距。以民事支持起诉为例，在民事支持起诉制度中，检察机关作为国家公权力的代表如何介入特殊群体权利保障，民事支持起诉制度中检察诉讼地位法律依据等均显不足，同时民事支持起诉的范围也不够明确，以民事支持起诉制度为切入实现特殊群体权利保障，总体检察定位还不够清晰。例如，民事支持起诉中，还存在检察机关诉讼地位不明确，《民事诉讼法》的授权规定相对笼统，如何理解检察机关支持起诉职能与检察机关法律监督定位之间的关系等理论问题厘清不足。又如，目前民事支持起诉的对象范围总体还取决于“两高”规范性文件的探索性规定及各地司法机关的实践，民事支持起诉的对象范围不够清晰。此外，检察机关在民事支持起诉中的职责权限边界也比较模糊，法检共识尚有待进一步形成，等等，类此具体问题制约制度设计初衷目的的实现。

4.特殊群体权利检察保障融入人权保障大格局不力。司法人权保障机能充分发挥并更好融入国家人权保障大格局，总体前瞻性思考和战略布局不足。实际上，对于特殊群体权利保障来说，司法保障不仅具有兜底性地位，更具有匡扶正义的特殊功能。司法机关在特殊群体权利受到侵害时，以积极有效姿态予以纠正，是特殊群体人权保障的重要环节。“社会弱势群体之所以要得到法律的特别救济，是因为它们相对于其他群体而言处于一种权能较低的相对不对等状态。”而特殊群体权利得到司法救济和保障，更是不仅关系到特殊群体权利保障，而且关系到整个社会人权保障，社会尊严及社会公平实现的重要问题。对此，英国学者哈尔彭指出：“为什么我们需要去关注那些生活处于贫困中的群体？这其中的原因十分明确，那就是为了实现公平与公正。”正因为社会特殊群体在诉讼中权利保障处于弱势地位，因而需要国家权力的强力救济，以为其权利保障“加码”，使其在诉讼权利保障中处于相对平等的地位，这是中国式现代化实现的重要环节。但是当前通过司法救济实现扶助贫弱，进而彰显人权保障和社会公平的整体格局还显不力。

（二）聚焦特殊群体权利保障的检察职能创新

2018年职务犯罪侦查预防职能转隶对中国检察制度的影响必然是长久而深远的。转隶后的检察机关仍被宪法法律赋予国家的法律监督机关的定位，但原本以职务犯罪侦查预防为重要内容的法律监督职能如何重塑，却不能不成为关系徘徊于十字路口的检察命运的重要问题。正如前文所言，如果说转隶前，依托反贪污贿赂和反渎职侵权锐利武器，检察机关法律监督职能中“锄强”，即面向国家公职人员履职行为廉洁性并查处职务犯罪行为为重要监督内容，那么，今天，又走在十字路口，已然失去锐利武器的检察机关，如何在迷思中寻找新的职能定位？这不能不成为检察“再出发”面临的重要问题。本文认为，转隶后检察职能的重新定位，不仅需要从国家治理体系和治理能力现代化的视角，进一步审视检察法律监督职能的发挥，更需要立足“以人民为中心”的视角，考量检察在人权保障和权利维护中能够发挥什么作用，如何发挥作用？对此，在“以人民为中心”的全新执政理念之下，检察机关应当以权利保障为新的职能定位，围绕权利保障予以检察职能展开。其原因在于，检察制度诞生的原因，就在于制约权力保障公民权利。因而以权利保障作为检察制度创新重点，符合检察制度创设初衷。同时，作为国家法律监督机关的检察机关，其监督法律实施根本目的也是在于保障人民权利；而新时期作为公共利益和社会利益代表的检察机关，更应当以维护公民权利为制度创新方向。当前在法治国家建设过程中，也应当发挥检察机关法律监督机关的特殊优势，充分保障公民权利。正因为检察机关以公民权利保障为重点，因而检察制度在实现新时代新发展中，应当兼顾刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察的全面协调充分发展，并以四大检察措施的综合运用，实现对公民权利的全方位保护。当然，在检察机关对公民权利的保护中，对作为特殊群体权利的保护更是居于重要地位。由此，检察机关的“扶弱”，即关注社会特殊群体权利保障的民事支持起诉制度正由此重要性上升。通过民事支持起诉制度的激活与发展，新时代凸显检察人权保障功能，是检察法律监督职能创新的重要方面。以人权保障为重心，既是加强人权司法保障，提升司法文明水平的重要路径，也是提升检察社会影响力，促进检察职能时代转型的重要切入点。为此，新形势下检察职能创新可以探索定位聚焦法律监督职能，聚焦公民人权司法保障，进而实现推进检察在权利保障中发挥更大作用。由此展开，在特殊群体权利保障方面，目前更亟待从以下几方面予以更新。

1.彰显特殊群体权利司法保障理念。随着中国式现代化的不断推进，在司法制度设计中，应当更加注重对特殊群体权利的保障。在社会发展中，存在信息不对称、权力不平衡等问题，弱势群体往往面临困难和压力，无法有效维权。支持起诉工作能够为弱势群体提供法律援助和协助起诉，帮助他们平等参与司法程序，维护自身权益。而检察机关具有天然地代表和体现特殊群体利益、维护社会特殊群体权利的优势。为在司法中彰显特殊群体权利保障，我国法律设计了一系列制度，例如，刑事司法救助制度。司法机关包括人民法院和人民检察院在办理刑事案件的过程中，对于遭受犯罪侵害、生活面临急迫困难，而又无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人都负有刑事救助职责。又如，不特定多数弱势人群权利受到侵害时，检察机关可以以公益诉讼的方式予以救济。“检察官应担当法律守护人之光荣使命，追诉犯法者，救济受压迫者，并援助一切受国家照料之人民。”实践中弱势群体权利容易受到侵害的领域，往往表现为消费者权利保障、产品质量、环境污染、医疗问题等新领域新类型。在这些纠纷中，侵权损害行为针对的人群往往是不特定多数人，而其中很大可能包含较大多数的特殊群体。由于特殊群体占有的资源较为稀缺和分散，同时其法律观念和法律知识较为欠缺，往往需要检察以公益诉讼的方式予以救助，这也是司法彰显特殊群体救济功能的体现。此外，特殊情况下，对特殊群体权利受到侵害的特定犯罪，检察机关还可以以自诉转公诉的方式对被害人利益予以特殊救济。

在各类弱者权利保障措施中，当前亟需以民事支持起诉为引领，进一步在司法中彰显特殊群体权利救济理念。为此应当改变司法就是惩罚犯罪的片面观念，进一步将人权保障确立为新时代重要司法理念。以人权保障理念为重心，将检察中有关特殊群体权利保障的相关制度如民事支持起诉、刑事法律援助、公益诉讼群体救济等予以衔接，同时，在制度实施过程中，应当特别注重特殊群体权利救济的特殊性，例如，在司法公正与平等价值取向中，特殊群体权利救济显然更加倾向于公正价值目标的实现。换言之，司法对于特殊群体，应当以形式不平等，实现对特殊群体权利救济的实质平等。具体就检察机关而言，历史经验证明：“大陆法系各国检察制度形成和发展的共同规律之一是：始终与诉讼制度，特别是刑事诉讼制度的发展密切相关，是为了满足诉讼中保障人权和制约权力的要求而设立的。”检察机关履行法律监督职能，对特殊群体诉讼权利予以兜底救济，可以回归检察制度创设初衷，进一步树立人权保障理念，以人权保障实现司法公正和司法文明。检察这一职责是其他机关无法替代的，更是现代社会发展的必然需求。

2.拓宽特殊群体权利检察保障的范畴领域。以人权保障为视角，聚焦特殊群体权利保障，检察机关应当进一步拓宽视野。例如，刑事诉讼中，检察机关可以将对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障，拓宽至被害人利益的救济。一般来说，被害人遭受犯罪侵害，已经在人身或财产方面遭受了伤害或损失。如果被害人处于贫弱状况，则更是使其境况雪上加霜，处于更加弱势地位。而如果检察机关拓展对涉诉人群的权利保障，则在刑事诉讼中，应当切实加强对被害人权利的救济。此外，对于证人而言，刑事诉讼中的弱势证人，如未成年人、因生理和精神上的疾病而在作证能力方面受到削弱的人，以及受到恐吓的证人，也需要采取特殊的关照措施，如采取屏蔽措施、通过实时网络作证、秘密作证、使用证人的证言录像、通过中介人对证人进行询问等方式予以特殊保障。民事诉讼中，检察机关应当以民事支持起诉制度为依托，进一步拓展特殊群体救济范围。例如，在妇女的救济中，可以将怀孕妇女拓宽至分娩或者中止妊娠的妇女、农村留守妇女等。在妇女、未成年人、老年人、残疾人之外，还可以将民事诉讼中特殊群体救济范围拓宽至特殊的体力劳动者（如快递员、长途物流司机等特殊工种从业人员）、数字领域特殊群体、经济困难者的救济。在行政诉讼中，从广义上说，行政机关的具体行政行为侵害其合法权利、向人民法院起诉的公民、法人和其他组织，相对于行政机关无疑是“弱势群体”。因而在行政诉讼中，法检应当更好地协力，推进公益诉讼方式的运用，实现对特殊不特定贫弱人群权利的保障。

3.强化特殊群体权利检察保障的方法措施。目前，对于涉诉特殊群体权利的救济，司法救济制度措施总体还比较碎片化，未来在保障特殊群体权利方面，需要以人权保障为理念，串联完善相关措施。刑事诉讼中，应当围绕弱势犯罪嫌疑人和被告人权利保障，被害人、证人权利保障两条主线优化刑事诉讼中特殊群体权利保障相关措施，注重推进相关措施的系统化。刑事诉讼中，应当进一步优化刑事救助制度和法律援助制度。司法实践中，在依据事实和法律的同时，还应当注意酌定量刑情节对特殊群体救济的意义，对侵犯特殊群体基本权利的犯罪可酌情从重处罚，对特殊群体出于生活困难而实施的犯罪可酌情从轻处罚。刑罚执行中同样需要对特殊群体权利给以特殊的关注，如对判处罚金或没收财产刑的生活贫困者，可以根据具体情况依法减免其执行额；就特殊群体犯罪后的假释问题，也应该网开一面。在具体的诉讼过程中，应当进一步做好特殊群体权利的强制辩护措施，注重在侦查过程和强制措施适用过程中保障特殊群体权利，注重未成年人权利保障，严格适用未成年人犯罪记录封存制度。民事诉讼中，应当围绕司法公正制约自由裁量权的主线保障特殊群体权利。民事诉讼中，检察应当监督民事审判结合特殊群体权利保障更加积极有效行使审判自由裁量权，将民事案件审理中特殊群体权利救济作为法院自由裁量权的重要内容。行政诉讼中，应当以行政权力对弱势公民权利的侵犯为重点，优化特殊群体权利保障，当前司法机关应当继续加强行政争议实质性化解，注重采取穿透式监督理念，融入特殊群体权利救济的价值理念，积极有效化解实质争议。公益诉讼中，法检应当更加协同围绕不特定多数特殊群体权利保障强化公共利益救济，注重运用起诉的方式督促行政机关依法履职救济特殊群体权利。

4.以检察法律监督为中心加强特殊群体权利司法救济。转隶后的检察机关面临检察职能定位模糊，法律监督无法找到切入点和突破口的问题。在这样的背景下，检察机关可以以人权保障为鲜明的职能定位，树立司法程序中“人权保障机关”的鲜明特色，并进而通过人权保障，撬动检察法律监督板块，实现检察权力制约监督功能的发挥。实际上，检察制度的创设和发展，从历史上看与人权保障密不可分。“刑事诉讼中检察监督与人权保障具有天然的紧密联系。”未来拓展对弱者诉讼权利的特殊保护，需要在检察工作中，进一步树立强化人权保障的理念，使检察机关更好成为“法治国之栋梁，贯彻法治国的功能：守护法律，使保障民权的客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序。”现代社会快节奏运转，公民常会因多重复杂因素莫名遭遇权利受侵，且网络环境下权利受侵常常呈现隐蔽状况，公民维权路径长、成本高。而如果按照行政职能部门的精细划分，很多情况下公民权利受侵难以归属具体行政部门对应受理。公民不得不忍受权利受侵困境，默认权利克减现状，这当然不利于现代社会权利彰显，更在一些特定情况下易造成公民心理压抑、戾气累积，不利于社会和谐。例如，公民在职场遭遇劳动权益受侵，公民在教育、医疗行为中遭遇个人信息泄露，甚至某些公民在精神正常时被送进精神病医院被迫诊疗……类似场景和案例屡见报道，但是，公民的救济渠道有限。在这样的场景中，如果检察机关能够基于人权保障的职能和公共利益代表的定位，对公民人权予以兜底保障，更加积极站到公民权利保障的前线，更加主动有力救济保障公民人权，则必然有利于高扬现代社会权利保障理念，同时也有利于提升检察社会影响力。换言之，如果检察机关能够高扬人权保障理念，以特殊群体诉讼权利保障等为履职重点，将转隶前的查办职务犯罪转向当代的人权保障，强化检察权利保障的时代特色，则不失为转隶后检察职能转换和检察法律监督履职内容的调整。如果检察能够进一步重视特殊群体诉讼权利保障，并在刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察中予以一体贯彻实施，则不失为检察的时代转型和全新形象树立。为此，特殊群体诉讼权利保障，不仅是检察履职的重点领域和关键环节，更是由此切入，实现检察法律监督时代转型的路径突破。

在强化特殊群体权利保障的过程中，应当以检察法律监督为重点，推进法检加强合作与协调，更好实现资源的共享和互补加强特殊群体权利保障。在民事支持起诉中，法院、检察、公安以及民政、妇联等社会工作组织等应当建立良好的协作机制，共同推进案件的调查取证、证据收集和案件解决方案的制定。例如，在家暴案件中，基层检察机关可以与警察、社会工作组织、医疗机构等紧密合作，共同制定救济受害人的综合方案，实现更加全面的支持起诉工作。此外，加强合作与协调还有利于形成工作合力，提高社会公众对支持起诉工作的认可和支持。通过与企事业单位、社团组织等建立合作关系，可以得到更广泛的社会参与和支持。例如，与企业合作，可以为弱势群体提供法律援助、就业机会等支持，为司法实现特殊群体权利保障提供更加全面的支持。值得注意的是，在司法实现特殊群体权利保障的诸多措施中，民事支持起诉制度对特殊群体权利的保障体现地位最为直接，效果最为显著。司法机关应当通过支持起诉工作，推动民事纠纷的及时解决。救济特殊群体的合法权益，促进社会公平正义，推动民事纠纷的及时解决，更应当以民事支持起诉为引领，促进司法更好彰显特殊群体救济功能。为此，当前应当通过更高层次的法检沟通，出台相关相关的政策和法律文件，进一步彰显民事支持起诉的制度功能，明确检察支持起诉工作的目标和职责，清晰界定检察民事支持起诉的案件类型和范围，并且建立民事支持起诉效果定期评估机制，实现民事支持起诉效果的提升，并注重将民事支持起诉融入社会特殊群体人权保障整体大格局。

结语

党的二十届三中全会作出了“法治是中国式现代化的重要保障”的重大判断，在“坚持正确人权观，加强人权执法司法保障”的目标下，司法机关在具体工作中肩负着更重的进一步贯彻人权保障，加强特殊群体权利保障的重要职责。为此，在“以人民为中心”的全新执政理念之下，检察机关应当以权利保障为新的职能定位，围绕权利保障，更加重视赋予法律监督更新的履职内容。2008年职务犯罪侦查预防职能转隶后，检察职能创新成为检察再出发的重要问题。“ ‘四大检察’改革实质是检察业务模块化和一体化的检察权重组。”在“以人民为中心”的全新执政理念之下，检察机关应当以权利保障为新的职能定位，围绕权利保障，重塑检察机关法律监督职能地位和履职内容，这既是强化检察人权，提升司法文明水平的重要路径，也是提升检察社会影响力，促进检察职能时代转型的重要切入点。为此，以社会特殊群体权利救济的视角为突破，在人民检察院工作部署中进一步重视人权保障，也是切实促进中国式现代化，加强人权保障，提升司法文明水平的重要路径。为此，本文试以民事支持起诉为范例，解读如何强化法检协作，加强对涉诉特殊群体权利的兜底救济，进而实现司法权利保障的强化，是更好实现以司法保障助力中国式现代化实现的重要举措。