一、问题的提出
作为独具特色的公益司法保护“中国方案”，检察公益诉讼的顺利实施需要完善的制度供给为前提。自2014年10月党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，我国开展检察公益诉讼实践活动已逾十年。在此期间，我国通过在《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中设置检察公益诉讼一般性条款，以及在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国英雄烈士保护法》（以下简称《英烈保护法》）和《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）等法律中设置特定领域检察公益诉讼内容的形式，初步形成了“4+10”的检察公益诉讼制度体系。同时，为应对公益诉讼法律制度设置分散、内容粗略的问题，自2015年12月起，最高人民检察院和最高人民法院（以下简称“两高”）陆续颁布了关于公益诉讼的专门性司法解释，[1]逐步丰富检察公益诉讼制度内容。然而，法律制度和司法解释的持续出台，依然难掩检察公益诉讼制度粗略的缺陷，主要表现为：《民事诉讼法》《英烈保护法》等法律均以“单条”或“单款”形式对公益诉讼进行规定，且内容仅涉及公益诉讼的适用范围、适用条件及诉讼职能等部分事项；而“两高”出台的《环境民事公益诉讼解释》《公益诉讼办案规则》等公益诉讼司法解释仅限定于“环境”“消费”等特定领域，难以为检察公益诉讼的实施提供全领域、统一性的规则体系。
理论上看，“社会失范和制度失效、制度缺失的出现，暴露出制度供给和制度创新的紧迫性”[2]。为解决检察公益诉讼实践与立法的“供需矛盾”，党的二十大报告等文件多次要求“完善公益诉讼制度”。为确保检察公益诉讼的依法实施，在检察机关提请和权力机关支持下，我国地方人大常委会自2019年1月起陆续以“决定”等形式颁布检察公益诉讼地方立法，[3]保障当地公益诉讼依法实施。截至2024年4月，我国由省级人大及其常委会制定的检察公益诉讼地方立法已达26个，[4]且呈现全面覆盖的趋势。客观而言，检察公益诉讼的地方立法有效补充了现行法律漏洞，为检察机关开展公益诉讼提供了制度保障。不过，由于我国诉讼制度是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定的“法律保留事项”，各地是否有权开展检察公益诉讼立法，以及地方立法应如何开展、以何种形式立法以及立法内容为何等问题仍有待探讨。
事实上，学界对于检察公益诉讼地方立法问题已有一定关注。有学者通过对部分地方的检察公益诉讼立法的样本分析，对相关地方立法进行了梳理和实践效果的评估；[5]另有学者通过对典型公益诉讼地方立法的综合述评，阐述了公益诉讼实施机制的生成路径；[6]还有学者以公益诉讼地方立法为切入点，或讨论了行政机关在民事公益诉讼中的原告资格认定存在的问题，[7]或对公益诉讼调查核实权的地方立法与规则重塑进行讨论。[8]但总体而言，既有研究侧重对检察公益诉讼立法形式与内容的阐述，而对检察公益诉讼地方立法合法性与科学性的系统性、反思性研究不足。基于此，有必要对各地检察公益诉讼立法实践进行梳理，厘清我国公益诉讼地方立法的基本逻辑与主要问题，并在吸收我国既往地方立法经验的基础上，提出我国公益诉讼地方立法的优化路径，以确保该工作在法治轨道内有序实施。
二、衍生逻辑：检察公益诉讼地方立法何以产生
鉴于公益诉讼制度涉及主体较多、领域较广且难与私益诉讼的程序构架兼容，学界普遍认为现行法律只是为公益诉讼实践开启了大门，制定一部综合的、系统的专门性公益诉讼法才是公益诉讼立法完善的必然趋势。[9]不过，鉴于“一部法律从制定、实施到完全成熟，往往需要经历几十年甚至更长时间”[10]，公益诉讼专门立法的长期性难以回应司法实践的紧迫性问题。在此背景下，尽管我国可根据《立法法》规定并结合既往立法实践，通过补充公益诉讼条文、颁行公益诉讼司法解释等方式补充或细化公益诉讼制度，但囿于立法理念的不兼容以及内容设计的片面性等因素制约，公益诉讼制度完善最终走向了地方立法的道路。
（一）补充立法模式：检察公益诉讼条文扩展的可能性及其问题
习近平总书记指出：“人民群众对立法的期待，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”[11]在检察公益诉讼实践初期，为确保该制度的及时落地、减少制度颁行阻力，我国采取粗略式、原则化的公益诉讼立法方式或许可以理解。然而，在检察公益诉讼制度实施已逾十年的当下，其依然未完成体系化的建构就必须引起重视。理论上看，由全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）对公益诉讼制度进行补充不仅合法而且易于操作。根据《立法法》第10条第3款和第48条第2款的规定，对于现行法律制度不完善、法律规定含义不明确以及法律制定后出现新情况的，全国人大常委会有权进行法律修改和法律解释。在既往的立法实践中，由全国人大常委会通过修法达致法律制度完善的做法也较为普遍。例如，《中华人民共和国刑法》颁行至今就经历了11次修改，平均修改周期为间隔25个月，其中《中华人民共和国刑法修正案（二）》与《中华人民共和国刑法修正案（三）》仅间隔4个月。基于此，理论上我国也可参照该模式进行修改和拓补，实现检察公益诉讼制度的体系化。然而，自我国于2012年确立民事公益诉讼制度至今，全国人大常委会除于2017年在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之中以单款补充的形式增加“检察公益诉讼”内容外，并未对公益诉讼的其他内容作出调整。
但这并不意味着全国人大常委会忽略了其拥有的法律修改权和法律解释权，而更有可能是有意“回避”了权力行使。回顾检察公益诉讼入法进程，尽管立法之初立法机关和理论界普遍认同公益诉讼立法的必要性，但对公益诉讼的制度属性以及如何设置等问题存在较大分歧。例如，在法律性质上，“公益诉讼曾一度被视为仅扩展原告资格的传统诉讼”[12]。再如，在概念界定上，作为检察公益诉讼核心概念的“公共利益”虽然在宪法、行政法、民商法等各法域中都有表述，但也存在诸多分歧。在此背景下，有学者指出，在基础性问题尚未明确的情况下，仓促将公益诉讼制度写入《民事诉讼法》等法律之中必然会在立法体例、程序架构等方面呈现多重问题。[13]以诉讼主体为例，根据《民事诉讼法》第122条的规定 ，普通民事诉讼的原告应当是“具有与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”；而根据《民事诉讼法》第58条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（以下简称《民诉法解释》）第282条、第285条等法律规定，公益诉讼的原告则是与本案无直接利害关系的法定机关或者有关组织。对于在同一法律框架下设置不同诉讼主体资格的现象，曾有学者表示，“法律之所以赋予这种诉讼方式以特殊性，是因为纠纷类型和范围的特殊性需要”[14]。然而，这种“特殊性”措辞事实上回避了有关公共利益性质的公法权力与私法权利争议，[15]也难以回应公益诉讼和私益诉讼能否共用一套诉讼程序的疑问。
管中窥豹，可见一斑。学界关于公益诉讼的性质、概念等问题的分歧以及公益诉讼与私益诉讼在诉讼主体、程序运行等方面的制度差异，已经表明将公益诉讼与私益诉讼纳入一部法律进行规范并不妥当。鉴于此，如果立法机关通过补充立法的形式，借由《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律的“架构”补充检察公益诉讼制度内容，将使得以“主观诉讼”为诉讼目标与诉讼构造的民事诉讼规则和行政诉讼规则，[16]“无法确保诉讼程序合乎公益诉讼要求。公益诉讼内容过多，必然会破坏原有诉讼法的固有体系”[17]。因此，基于“民事诉讼法、行政诉讼法关于当事人地位、诉讼权利和诉讼程序等基本规定是无法改变的”[18]，由全国人大常委会对现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的检察公益诉讼内容进行修改与解释，非但无助于检察公益诉讼制度的体系化建构，反而会因检察公益诉讼内容的扩展对原有民事诉讼和行政诉讼的理念、原则与构架造成冲击。换言之，补充立法模式看似简便易行，实则隐藏着更大的制度运行风险。
（二）司法解释模式：检察公益诉讼制度细化的可能性及其问题
众所周知，中国法律的成长与完善往往需要司法解释的推动。在检察公益诉讼制度粗略化长期存在的情况下，司法解释的颁行似乎是该制度完善最为及时、简便和有效的途径。事实上，作为检察公益诉讼活动的直接参与者，“两高”也陆续出台了包括《环境民事公益诉讼解释》在内的十余项司法解释或具有司法解释效力的规范性文件。尽管如此，司法解释在细化公益诉讼制度上也存在诸多局限，主要体现如下。
第一，司法解释不具有填补法律漏洞的权限。根据我国《立法法》第119条第1款规定，“两高”所作的司法解释“应当主要针对具体的法律条文”。鉴于我国《民事诉讼法》《英烈保护法》等公益诉讼“基本法”和“特别法”仅以单条或单款的方式设置了公益诉讼内容，司法解释只能围绕此类规定进行，其不可能也无权通过“创设性”解释建构完整的公益诉讼制度体系。就此而言，尽管我国基于需要探索实施的各类检察公益诉讼司法解释在实践中发挥了重要作用，但“其中的诸多内容显然已经远远超出了对传统诉讼法规则之‘解释’的范畴而踏入立法禁地”[19]，其实质上属于“创设”法律而非“解释”法律，司法解释的合法性存有疑问。申言之，司法解释是对既有法律条文的解释，在法律条文不足的情况下，司法解释的作用空间必然会受到局限。
第二，司法解释在类型与内容上具有明显的局限。司法解释是由“两高”为解决特定审判和检察工作问题而作的解释，不可避免地存在解释类型局限和解释内容片面的问题。例如，尽管我国检察公益诉讼实践类型日趋多样化，但目前“两高”仅对海洋生态环境保护、消费者权益保护以及生态环境保护等少数公益诉讼类型进行解释，而未涉及个人信息保护、反垄断等公益诉讼领域，也无法对实践已经探索但立法尚未规定的文物、税务等新型公益诉讼领域提供规则指引。此外，从司法解释的类型上看，当前最高人民法院颁行的公益诉讼司法解释集中于民事公益诉讼领域，较少涉及行政公益诉讼，存在“重民轻行”的现象。对于最高人民检察院而言，从2015年《检察公益诉讼试点方案》到2021年《公益诉讼办案规则》，其制定公益诉讼司法解释的目的在于为检察机关办案提供明确指引，其确定的权利义务内容能否直接约束行政机关等相关主体也存有疑问。况且，有学者指出最高人民检察院制定的《公益诉讼办案规则》在逻辑结构、主体设计、案件管辖、适用情形等层面存在诸多问题，[20]公益诉讼司法解释的质量有待提升。
（三）地方立法模式：内驱外促下检察公益诉讼制度完善的必然选择
由于补充立法、司法解释等公益诉讼制度完善模式存在诸多问题，难以为检察公益诉讼制度完善提供系统方案。为有效应对检察公益诉讼制度不完善问题，在内在需求和外部激励的双重作用下，各地陆续开展了检察公益诉讼地方立法尝试，为该制度的完善探索了一条新路径。
1.内在驱动：检察公益诉讼实践困境需要地方立法破解
自公益诉讼制度写入2012年《民事诉讼法》以来，其在诉讼主体、适用范围、诉讼程序等方面的立法缺陷就彰显无遗，社会各界有关完善公益诉讼制度类型与程序规范的呼声也从未间断。[21]在此过程中，尽管全国人民代表大会（以下简称全国人大）陆续在《环境保护法》《英烈保护法》等法律中增设了公益诉讼的条文，“两高”也出台了相关司法解释，但均未改变公益诉讼规则粗略的根本性缺陷。而伴随着2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》明确赋予检察机关提起公益诉讼的职责，我国检察公益诉讼也从“部分试点”转为“常态运行”，检察机关面临的“立法供给”与“实践需求”之间的矛盾逐步凸显。在此背景下，作为公益诉讼实施“主力”的检察机关开始主动寻求党委、人大等权力机关支持，并促成各地党委、人大通过陆续出台加强检察公益诉讼的“意见”或者“决定”等形式，将检察机关在公益诉讼中的诉讼权力、具体职能以及其他相关主体的配合义务等予以制度化，保障检察公益诉讼依法开展。
历史地看，2017年10月《中共吉林省委关于支持全面开展检察机关提起公益诉讼工作推动法治吉林建设的意见》作为我国首个省级公益诉讼制度文件，其颁布实施直接源于当地检察机关的主动提请。[22]尽管该文件并非规范意义上的地方性法规，但鉴于该文件的制发主体为吉林省委，其对吉林省公益诉讼立法的指引作用[23]以及对其他省份公益诉讼立法的示范作用不言而喻。至2019年1月，黑龙江人大常委会出台了《黑龙江省人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》），该《决定》作为我国首部关于落实和完善检察公益诉讼制度的专项决议，不仅为检察公益诉讼实践困境的解决提供了地方立法保障，也为其他省份开展公益诉讼地方立法提供了经验。此后，最高人民检察院出台《关于争取省级人大常委会支持推动检察公益诉讼制度专项决议的通知》，要求各地检察机关复制、推广公益诉讼地方立法的“黑龙江经验”，充分发挥专项决议补充、先行、创制的作用，有力保护国家利益和社会公共利益。[24]在最高人民检察院推动下，各地检察机关结合当地公益诉讼工作实际，以人大开展公益诉讼工作专项监督为契机，全面汇报检察公益诉讼的成绩及困难，促成了检察公益诉讼地方立法的陆续颁行。
2.外部激励：权力机关支持检察公益诉讼地方立法探索
随着2015年《立法法》对地方立法权限的扩围以及各地立法需求的增多，中央对地方立法给予了充分的政策支持。尤其是，2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》颁布之后，“党领导立法”的宪法原则在国家和地方立法方面均得以确立，为公益诉讼国家立法的完善和地方立法的开展提供了依据。例如，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》以及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）先后提出要积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，完善生态环境公益诉讼制度，并总结实践经验、完善相关立法。2022年10月，党的二十大报告再次要求，“完善公益诉讼制度”。不仅如此，作为国家权力机关的全国人大对地方各类立法探索也给予了充分空间。例如，2019年10月，在听取最高人民检察院公益诉讼专项报告后，全国人大常委会就明确要求检察机关积极深入产品、工程质量等领域损害公益的问题，为将来公益诉讼检察工作完善和相关法律修改打好基础。[25]至2022年1月，时任全国人大常委会副委员长王晨在视察调研公益诉讼检察工作时指出，“要总结实践经验，完善相关立法，更好发挥法治的引领规范保障作用”[26]。
作为“软法”和前立法程序，党中央文件对检察公益诉讼地方立法的制定具有指引作用，也为政策语言向法律语言的立法技术运用提供了直接依据。根据中央有关公益诉讼制度完善的规定和全国人大常委会的要求，各地陆续开启了检察公益诉讼地方立法探索。例如，2019年8月《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中，明确要求深圳市“健全环境公益诉讼制度”。至2020年9月，深圳市人大常委会颁布了《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（以下简称《深圳公益诉讼规定》），这也是我国首个生态环境公益诉讼地方立法。事实上，通过梳理我国检察公益诉讼地方立法可以发现，吉林、山西、内蒙古、安徽等多地省级人大常委会将贯彻落实中央关于建立检察公益诉讼制度的重大决策部署作为地方立法的动因。不难发现，我国权力机关的支持为检察公益诉讼地方立法探索注入了动力、提供了保障。
三、理论进路：检察公益诉讼地方立法的可能空间
尽管在内驱外促下检察公益诉讼地方立法有其必要性，但由于诉讼制度属于我国《立法法》规定的“法律保留事项”，检察公益诉讼地方立法的正当性以及立法空间依然有待厘清。
（一）立法保留事项：检察公益诉讼地方立法面临“制度禁区”
地方立法权限的确定既是地方行使立法权的前提，也是外界对地方立法进行监督的重要依据。尽管理论上对我国《立法法》第11条的理解存在“法律保留”“立法保留”“法律先定”等性质差异，[27]但就规范意义而言，诉讼制度作为由全国人大及其常委会专门行使立法权的范畴并无争议。并且，尽管《立法法》第12条、第82条规定在尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会可授权国务院先行制定行政法规，地方立法机关可先行制定地方性法规。然而，根据《立法法》第12条的规定，全国人大及其常委会可授权国务院先行制定行政法规的前提是，相关事项不属于有关犯罪和刑罚、司法制度等事项；而根据《立法法》第82条规定，地方“先行立法”的范围应不属于《立法法》第11条规定的事项。其中，在界定何为“司法制度”时，全国人大常委会法制工作委员会国家法室指出，司法制度包括有关司法机关的产生、组织和职权制度以及有关诉讼的制度。[28]不难发现，鉴于公益诉讼制度本质上属于诉讼制度和司法制度，《立法法》也排除了对检察公益诉讼先行制定行政法规或者地方性法规的选项。
不仅如此，尽管我国《立法法》第82条赋予了地方立法机关开展“事务性立法”的权力，但根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《国务院央地分权意见》）的规定，地方性事务是指“受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务”，具体范围限定在社会治安、市政交通、农村公路以及城乡社区事务等方面，而不涉及诉讼事务。事实上，尽管我国司法机关存在最高人民法院、最高人民检察院与地方各级人民法院、人民检察院的区分，但这并不意味着地方各级司法机关处理的诉讼事务就当然属于“地方性事务”。相反，由于我国是单一制国家，各级地方司法机关事实上是代表国家行使权力。换言之，在我国政治体制下，司法权从根本上说是中央事权，[29]因此，由于“公益诉讼”并非“地方性事务”，地方立法机关对公益诉讼开展“事务性立法”也无可能性。
（二）备案审查制度：检察公益诉讼地方立法面临“效力考验”
公益诉讼地方立法除需要遵循“立法保留事项”要求外，还面临着全国人大“备案审查”的考验。根据《立法法》第111条以及《法规、司法解释备案审查工作办法》第19条、第20条的规定，全国人大常委会专门委员会、法制工作委员会有权对地方性法规、司法解释等依职权主动审查。对于如何开展审查工作，时任全国人大常委会副委员长王晨指出，对于推动中央重大决策部署落实的地方性法规，“只要主观上没有违反党中央方针政策、规避上位法规定的故意，客观上没有造成重大不良影响，审查出问题能及时进行改正”[30]，就不必承担立法责任。但是，如果地方立法改变了上位法的基本内容，则将面临合法性审查。例如，《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（以下简称《深圳公益诉讼规定》）第8条第2款规定，对于跨部门、跨领域、跨区域的重大民事或刑事附带民事环境公益诉讼案件，检察机关可不经诉前程序直接提起诉讼。显然，该条文与《民事诉讼法》第58条要求检察机关必须经过诉前程序后方能启动公益诉讼的规定明显不符，属于对上位法的变通规定，该内容是否超越立法权限以及是否符合比例原则尚存疑问。
事实上，鉴于诉讼制度、司法制度属于“立法保留条款”，全国人大对地方性法规中涉及的诉讼制度、司法制度内容的审查历来秉持严格、审慎的态度。例如，为贯彻中央关于深化司法体制改革的精神，自2008年起，北京、广东、福建、湖南、青海等地省级人大常委会曾先后出台关于加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决定，涉及检察机关的具体监督职能以及公安机关、法院、司法行政机关等相关主体的配合义务。对此，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室明确指出，涉及检察机关职权和诉讼制度的内容“属于国家的专属立法权，地方人大及其常委会无权制定”[31]。甚至表示，对于涉及中央统一管理的事项，即便立法实践允许地方先行作出规定的，“地方也不宜作出规定”[32]。在备案审查实践中，尽管地方性法规中涉及诉讼制度的条款较为普遍，但全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室并未认可此类决定的法律效力，而是指出“这一问题涉及面广，情况十分复杂，认识尚不统一，处理难度很大，应当进一步研究”[33]。不难发现，即便我国检察公益诉讼地方立法已经常态化，但此类地方立法内容的法律效力依然有待严格审查。
（三）执行性立法：前后夹击下的检察公益诉讼地方立法的定位
在动力与阻力的双重作用下，我国的公益诉讼地方立法呈现出一种撕裂的逻辑：一方面，诉讼主体的诉求和权力机关的激励使得地方立法机关有动力开展公益诉讼立法活动；另一方面，“立法保留事项”和“备案审查制度”则为公益诉讼的地方立法设定了不得触及的“禁区”。在此情况下，公益诉讼地方立法是否还存在制度空间与理论可能就必须加以探讨。就规范意义而言，根据《立法法》第80条、第81条和第82条的规定，在不与宪法、法律、行政法规抵触的情况下，地方立法机关有权开展“先行立法”“执行性立法”以及“事务性立法”三类立法活动。其中，由于公益诉讼属于“立法保留事项”且属于“中央专属立法事务”，地方立法无权开展公益诉讼的“先行立法”和“事务性立法”，而至于能否开展“执行性立法”则需要进一步考量。根据《立法法》第82条第1款的规定，“执行性立法”应当满足“法律或者行政法规已经制定”以及“法律或行政法规需要在本行政区域内执行”两项条件。在公益诉讼领域，尽管我国尚未制定《检察公益诉讼法》，但已在《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律中设置了公益诉讼的一般性条款，并在《英烈保护法》《中华人民共和国反垄断法》等法律中明确了特定公益诉讼类型，满足了执行性立法中“法律已经制定”的先决条件。同时，由于公益诉讼制度条文简单、内容粗略，且各地检察公益诉讼的重点与难点也有所差异，客观上需要各地根据实际情况作出细化规定。鉴于此，我国各地开展检察公益诉讼的“执行性立法”存在制度空间。
根据《立法法》的规定，地方立法机关开展“执行性立法”须遵循不与宪法、法律、行政法规相抵触的原则。对于如何理解“不抵触”原则，尽管理论上存在直接不抵触与间接不抵触[34]、法条不抵触与法意不抵触[35]等认识分歧，但根据全国人大对地方立法的态度，我国《立法法》上的“不抵触原则”是指地方立法不得与上位法的立法精神存在直接冲突。例如，在关于2019年备案审查工作情况的报告中，全国人大常委会法工委首次提出，“允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索”[36]。这种“允许和鼓励”地方立法探索的态度也在《深圳经济特区食品安全监督条例》（以下简称《条例》）颁行过程中得以体现。作为首部限制职业投诉、职业索赔的地方法规，全国人大常委会法工委审查后认为，该《条例》未违反上位法的基本原则和地方立法的基本权限，这种结合地方实际需求的立法探索应获得鼓励。[37]事实上，针对内容粗略、含义模糊的法律开展执行性立法是我国地方立法的常态。例如，《中华人民共和国海洋环境保护法》第47条就授权国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人大常委会、人民政府结合部门、地区实际，制定具体实施办法。从性质上看，地方立法机关的“执行性立法”是对上位法相关内容的细化与落实，而非“创造”或“新设”法律，因而不会造成对“法律保留事项”的僭越。[38]基于此，地方立法机关对检察公益诉讼开展执行性立法亦存在理论可能。
四、完善路径：检察公益诉讼地方立法的未来走向
作为“执行性立法”，检察公益诉讼地方立法的使命在于将现行法律中规定原则、模糊的条款进行具体化、明确化。不过，由于部分地方立法存在定位不清、形式简略以及内容粗糙等问题，检察公益诉讼地方立法的应有功能并未完全发挥。下一步，检察公益诉讼地方立法应在明确制度定位的基础上，严格依照立法权限、科学设置立法体例、充分考量地方需求，针对性地对上位法作出细化规定，为检察公益诉讼实践顺利开展提供明确的制度保障。
（一）总体思路：明确检察公益诉讼地方立法的制度定位
逻辑上看，检察公益诉讼地方立法的任务在于解决公益诉讼制度不完善问题，但检察公益诉讼制度本身不完善也意味着地方立法将面临“巧妇难为无米之炊”的困境。事实上，“解铃还须系铃人”，作为《立法法》规定的“法律保留事项”和影响国家利益和社会公共利益维护的重要制度，检察公益诉讼地方立法问题的解决不能仅靠学者以及地方立法机关对“执行性立法”等关键术语的理论解读和自行探索，而必须由国家立法机关对当下公益诉讼地方立法的权限、价值、功能等核心事项作出明确的规定和说明。鉴于此，公益诉讼地方立法应明确以下基本问题。
第一，检察公益诉讼地方立法权力运作的统一性与灵活性。自2014年10月党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，各地立法机关在政策激励下愈发积极主动，检察公益诉讼地方立法呈现“遍地开花”的态势。然而，由于《立法法》未明确“执行性立法”的范围与限度，完全由地方立法机关主导立法进程，不仅会忽略对公益诉讼适用范围、程序设计、裁判执行等关键事项作出细化规定，还会带来“误造”法治单元体、走向地方利益本位以及产生法治“地方割据”等问题。因此，为避免检察公益诉讼地方立法的无序，全国人大应通过完善法律或直接授权等方式明确检察公益诉讼地方立法的权限与范围，确保各地检察公益诉讼地方立法始终在法治框架下进行。此外，当地方需要对检察公益诉讼特定事项进行立法或者国家需要在特定检察公益诉讼领域开展立法试点时，全国人大可通过特别授权的方式为地方立法机关“个性化”立法提供支持，确保公益诉讼地方立法保持适度的灵活性。例如，上海市在自由贸易试验区立法过程中，就积极寻求全国人大的授权支持，申请对《中华人民共和国外资企业法》等三部法律的部分内容作暂时调整，[39]这也为我国地方立法机关针对特定事项开展检察公益诉讼立法提供了思路。申言之，为实现检察公益诉讼地方立法的法定性与灵活性，全国人大可通过“统一授权+个别授权”的形式为检察公益诉讼地方立法明确立法权限与范围。
第二，检察公益诉讼地方立法功能发挥的从属性与阶段性。检察公益诉讼地方立法活动的开展源于检察公益诉讼制度供给不足，而伴随着理论研究的深入和实践经验的积累，检察公益诉讼专门立法将是大势所趋。在此背景下，检察公益诉讼地方立法应当遵循“执行性立法”要求，以上位法为依据规范开展立法工作，为检察公益诉讼依法实践发挥保障作用。一方面，检察公益诉讼地方立法的功能发挥具有从属性。基于法制统一的需要，国家法律难以涵盖各地的特殊情况与不同需求，只能规定全局性、根本性、整体性事项，[40]必然会牺牲可操作性。作为“执行性立法”的特定类型，检察公益诉讼地方立法对中央立法具有较强的从属性，[41]其必须以现有检察公益诉讼法律为依据，结合地方性立法经验与实践需求，将上位法中原则性条款和模糊性内容予以具体化、明确化，使之满足当地检察公益诉讼实施的特定制度需求。另一方面，我国检察公益诉讼地方立法的功能发挥具有阶段性。检察公益诉讼地方立法现象的产生源于我国检察公益诉讼法律制度的不完善。根据《立法法》第82条第2款和第4款的规定，在国家出台检察公益诉讼专门立法后，对于法律已经明确规定的内容而地方性法规存在与之抵触或者重复情形的，应当予以修改或者废止。因此，在我国颁行检察公益诉讼专门法律后，涉及程序运行、举证责任等检察公益诉讼制度的核心内容将上升为“法律”，检察公益诉讼地方立法应紧跟国家立法步伐，及时修订或废止与专门立法存在重复或者抵触的内容，[42]确保地方立法与国家立法的一致性。就此而言，检察公益诉讼地方立法解决的只是特定时期内特定地区的特定问题，具有典型的阶段性特征。
第三，检察公益诉讼地方立法基本内容的特色性与可行性。理论上看，“地方立法在于解决地方特殊问题，如果地方没有特殊问题，执行性立法就没有必要，有关该方面的制度就应该适用全国统一的法律”[43]。因此，检察公益诉讼地方立法应当聚焦地方特有问题，制定出具有地方特色且具有可操作性的规范内容。一方面，检察公益诉讼地方立法应当具有特色性。由于我国各地法治建设水平存在差异，各地检察公益诉讼开展的重点、阶段与成效会呈现不同的样态，决定了我国检察公益诉讼地方立法的重点会存在差异。然而，实践中我国各地检察公益诉讼立法存在相互模仿、抄袭的现象，导致立法的特色性不足。以位于我国“东南西北”四地的江苏、广西、陕西、辽宁四省为例，尽管四地的地理环境和经济水平存在较大差异，但四地检察公益诉讼立法的逻辑结构、主要内容及配套措施却大同小异，未反映出当地立法特色。未来，检察公益诉讼地方立法应聚焦各地的特定实践问题和特定立法需求，以解决实际问题为导向，突出地方立法特色。另一方面，检察公益诉讼地方立法应当具有可行性。地方立法的目的在于解决地方的具体问题，应当做到立法内容表述清晰、权利义务指向明确，避免“观赏性立法”。[44]因此，检察公益诉讼地方立法不必追求立法形式上的规模宏大或者体例完整，而应以“可行性”为立法目标，通过提升立法技术、明确立法重点内容、规范立法语言表达，提升立法内容的可操作性。
（二）立法体例：明确检察公益诉讼地方立法的基本框架
在明确制度定位的基础上，地方立法机关应根据法律规定和最高立法机关授权，合理设置检察公益诉讼地方立法的模式、结构和表达形式，确保检察公益诉讼地方立法框架的科学性。
第一，合理选择检察公益诉讼地方立法的模式。当前，我国检察公益诉讼地方立法主要包括综合立法和专门立法两种模式。其中，我国省级检察公益诉讼地方立法主要是对公益诉讼程序运作的各个方面进行综合性立法，而部分较大的市则针对特定领域公益诉讼进行了专门立法。例如，深圳经济特区以《深圳公益诉讼规定》的法规方式对生态环境公益诉讼的地方实施出台了专门立法。相比之下，检察公益诉讼地方立法的综合模式能够在现行《民事诉讼法》第58条、《行政诉讼法》第25条第4款的基础上，对公益诉讼的一般规则和制度框架进行统一的补充规定；而作为检察公益诉讼地方立法的单行模式则更能结合地方特色明确所提起公益诉讼的特殊之处，对专项公益诉讼的运行程序和具体内容做出细化安排。事实上，究竟采取何种模式取决于各地检察公益诉讼的实践需求和基础条件：对于检察公益诉讼领域相对集中、实践基础成熟、立法条件充分的地方可采用专门立法模式；而对于检察公益诉讼领域相对均衡、实践成效不足、需要整体保障的地方更适合采用综合立法方式。申言之，检察公益诉讼的地方模式选择应以各地检察公益诉讼实践需求和立法能力为依据，实现地方立法的精准化与特色性。
第二，科学设置检察公益诉讼地方立法的结构。任何法律都是由结构、语言和逻辑组合连接而成，其中法的结构是否严谨、恰当会直接影响立法内容的科学性。[45]从形式上看，由于宪法和法律规定的涉及国家和社会生活的全局性事项，二者的篇章结构最为系统严谨。与之相较，地方性法规规定的是执行性或者局部性事项，往往无需大而全的篇章结构。就检察公益诉讼地方立法而言，我国主要存在“决定”和“规定”两种立法形式。其中，以“规定”为形式的检察公益诉讼地方立法在制度结构、条文逻辑与具体内容上更为规范，能够为检察公益诉讼实践提供明确指引。例如，《深圳公益诉讼规定》就遵循了地方性法规的结构安排，对生态环境公益诉讼立法的立法目的、核心概念、诉讼主体、适用范围、程序规则以及生态环境公益基金等事项进行了详细规定。相较而言，除河北、江西等少数省级检察公益诉讼地方立法采用了清晰的条款结构外，其他多数以“决定”为形式的省级检察公益诉讼地方立法普遍缺乏明确的逻辑结构。事实上，无论是“决定”抑或“规定”，检察公益诉讼地方立法都不是鼓励地方立法在立法体例和结构上盲目“贪大求全”或者“法典崇拜”，或追求条文数量上的“鸿篇巨制”，[46]而是在确保法律制度形式科学、结构严谨的前提下，对上位法进行针对性细化和明确，确保地方立法内容具有可操作性。
第三，严格规范检察公益诉讼地方立法的表达。作为地方立法的最终载体，立法语言能否做到准确、规范和简明也会直接影响立法质量。从立法内容来看，我国检察公益诉讼地方立法语言主要包括“概括性倡导”和“具象化规范”两种表达形式。前者如安徽、河南、湖北、甘肃、青海等地检察公益诉讼地方立法，主要采用号召性、倡导性或公文式的表达方式，对如何加强检察公益诉讼进行概括性、原则性规定，内容主要涉及各级政府的配合义务、公益诉讼审判专业化建设、检察公益诉讼协作机制、公益诉讼法律宣传等；后者如河北、江西、辽宁、 江苏、广西、云南等地检察公益诉讼地方立法，主要通过具体化、规范化、精细化的表达方式，对公益诉讼涉及的立法目的、适用范围、诉讼主体、运行程序、权利义务、配套制度等事项进行详细规定。相较而言，“具象化规范”的检察公益诉讼地方立法通过明确各类参与主体的权利义务，更有助于保障检察公益诉讼实践活动的依法运行。因此，为确保检察机关依法履行公益诉讼职责以及相关各方主体支持配合、协同推进公益诉讼进程，有必要采用“具象化规范”的立法思路，通过细化操作、填补漏洞、确认赋权以及明确责任等形式提升地方立法的针对性，将原则性的公益诉讼条款具象化，提升检察公益诉讼地方立法的可操作性。申言之，“具象化规范”立法思路的目的是确保逻辑结构的严谨性、条文内容的规范性以及实践操作的针对性，而不是为了使之在外观上“显得”更为系统、“更像”法律或者让立法者更有“面子”。[47]
（三）优化路径：完善检察公益诉讼地方立法的具体建议
作为旨在解决公益诉讼制度“供需矛盾”的立法形式，检察公益诉讼地方立法应当遵循“执行性立法”的思路，通过对《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律规定予以细化，着力解决各地公益诉讼实践面临的受案范围局限、案源渠道不足、诉讼程序简略、程序衔接不畅等普遍性或特色性问题，为各地检察公益诉讼的运行提供明确依据。
第一，积极稳妥地拓展检察公益诉讼的受案范围。当前，我国检察公益诉讼法定领域已经形成了“4+10”的格局。不过，受制于我国幅员辽阔、各地地理环境和经济社会发展不平衡等因素影响，现有的检察公益诉讼受案范围难以完全满足各地公益诉讼实践需要。在此背景下，各地立法机关可结合最高人民检察院“积极稳妥拓展公益诉讼受案范围”的要求，立足当地检察公益诉讼实际，依法探索新兴领域公益诉讼案件并作出规定。例如，在检察公益诉讼实践中，西藏、广西、新疆等少数民族聚居区除涉及环境保护、消费者保护等传统公益诉讼类型外，还涉及非物质文化遗产保护等新兴公益诉讼问题，[48]客观上需要地方立法将此类事项纳入检察公益诉讼受案范围。又如，在浙江、江苏、广东等沿海地区，伴随着网络直播等新业态的兴起和税务机关开展税收清缴工作难度的加大，还涉及税收公益诉讼等新问题，[49]对此，我国地方立法在检察公益诉讼受案范围问题上应当处理好原则性和灵活性的关系，确保受案范围的拓展既符合国家深化司法体制改革的要求，又契合地方司法实践特色，这也能为我国未来的《检察公益诉讼法》合理设定“公益范围”提供立法经验。
第二，科学确定检察公益诉讼中检察机关的权责。作为检察公益诉讼的实施主体，检察机关如何在诉讼程序中发挥职能作用直接影响着公益诉讼的实施质量。为确保检察机关依法开展公益诉讼活动，需要地方立法对其诉讼中的权责予以明确。首先，完善诉前公告程序，规范民事检察公益诉讼中“提起诉讼”和“支持起诉”的权力行使。根据《民事诉讼法》第58条的规定，检察机关提起民事公益诉讼时应保持必要的“谦抑”性，以“法律规定的机关和有关组织”不提起诉讼为前提。在此方面，上海、江苏、西藏等地检察公益诉讼地方立法规定了“诉前公告程序”，为前程序与诉讼程序的衔接提供了思路。其次，明确“依法履职和公益维护”的标准，规范行政检察公益诉讼中“检察建议”和“提起诉讼”的权力行使。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，检察机关提起行政公益诉讼应以行政机关违法履职导致公共利益损害且未履行“检察建议”确定的内容为前提，但现有立法对如何评判行政机关是否依法履职以及公益诉讼是否得到有效保护未予明确。对此，江西、北京等地检察公益诉讼立法对行政公益诉讼中“终结案件决定”的适用要求进行规范，明确只有当行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，检察机关方能依法提起行政公益诉讼。
第三，明确检察公益诉讼中各类程序的衔接机制。检察公益诉讼的实践运行涉及立案、诉讼、审理、执行等环节，均需要检察公益诉讼地方立法予以规范。同时，除检察公益诉讼制度外，我国具有公共利益保护功能的法律制度还包括行政执法、刑事诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等制度，也需要检察公益诉讼地方立法与此类制度进行有序协调。因此，为确保检察公益诉讼的顺利运行以及与其他相关程序的有序衔接，未来的检察公益诉讼地方立法还应对内部与外部相关制度的衔接予以明确。从内部看，检察公益诉讼地方立法应明确诉讼程序与执行监督程序等程序环节的衔接。传统民事诉讼理论认为，诉权作为当事人向法院请求以审判的方式解决其民事纠纷的权利，权利行使贯穿于民事诉讼审判与执行阶段的始终。[50]然而，我国公益诉讼立法并未明确检察机关在执行环节中的权责，容易造成公益诉讼执行检察监督的“盲区”。对此，河北、吉林、广西、海南、北京等地立法将审判机关对公益诉讼判决、裁定的执行以及相应的执行监督程序纳入规范体系，[51]形成了涵盖前端、中端、后端的公益诉讼立法体系，为各地检察公益诉讼地方立法的程序衔接提供了有益经验。从外部看，检察公益诉讼地方立法还应做好与相关制度的协调。例如，河北、辽宁等地检察公益诉讼立法明确了生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的衔接机制，规定检察机关应当支持有关机关提起生态环境损害赔偿诉讼，建立公益诉讼案件生态修复管理人等制度。[52]又如，青海检察公益诉讼立法提出要“健全行政执法与刑事司法、公益诉讼检察相衔接的公益诉讼模式”[53]，为检察公益诉讼与相关制度的衔接提供了参照。
第四，完善检察公益诉讼实践运行的保障机制。检察公益诉讼的顺利实施需要检察机关与相关部门、社会主体协同配合、有序协作。因此，检察公益诉讼地方立法还应对检察机关与相关主体的权利义务关系进行明确，形成公益保护多元共治的合力。首先，要确立检察公益诉讼调查核实的协助义务。在公益诉讼开展过程中，检察机关对证据的调查核实离不开行政机关、其他组织和公民的配合。目前，尽管《民事诉讼法》《公益诉讼办案规则》等法律、司法解释赋予了检察机关对公益诉讼的“调查核实权”，但未明确相关主体不履行调查核实的配合义务将面临何种责任。鉴于法律责任是地方性法规的“牙齿”，关系到地方性法规能否得以遵守、实施，[54]为此，建议地方立法对相关主体的配合义务予以明确，对于相关主体妨碍调查核实的，还应根据其情节轻重明确相应的处理处置措施。其次，要确立检察公益诉讼线索共享和移送机制。为破解公益诉讼案件线索发现难题，部分地方将案件线索共享、移送以及信息收集等事项作为检察公益诉讼立法的重要内容。例如，山西、辽宁、新疆等地检察公益诉讼地方立法便对检察机关与相关主体之间的案件线索共享、移送等事项进行规定，[55]而河北、内蒙古、黑龙江、江苏等地检察公益诉讼地方立法还规定了公益诉讼线索举报奖励制度，[56]确保检察公益诉讼案源渠道的畅通，为各地完善检察公益诉讼案源保障机制提供了有益参考。最后，要确立检察公益诉讼的财政预算保障。检察公益诉讼的有效运行需要专门的经费保障体制予以保障。尤其是，检察机关在调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估、信息化建设等工作中需要支出高额的费用，鉴于检察公益诉讼的公益性质，此类支出理应纳入财政预算的范畴。因此，为确保检察公益诉讼的顺利实施，有必要完善财政预算地方立法，为公益诉讼顺利实施提供资金支持。
结语
当前，检察公益诉讼法立法工作已驶入快车道。毋庸讳言，在法制统一的宪法原则下，伴随着公益诉讼司法实践不断深入、理论研究逐渐深化和立法经验日趋成熟，我国制定出台统一的《检察公益诉讼法》将是大势所趋，但检察公益诉讼地方立法不会因此而停滞。相反，在国家立法“宜粗不宜细”的立法传统以及各地公益诉讼实践差异较大的背景下，检察公益诉讼地方立法不仅要为司法实践提供富有“地方特色”的制度保障，还应随着法律变革和实践探索而不断调整和细化。就此而言，检察公益诉讼地方立法工作将直接影响着公益诉讼司法实践的依法推进和专门立法的科学实施。基于此，检察公益诉讼地方立法应当在明确自身职能定位的基础上，严格按照法律规定和最高立法机关的授权，准确回应司法实践困境，科学设置立法形式与内容，切实提升立法工作质量。