作者：张式军 卢磊 山东大学法学院

文章来源：中国公益诉讼网 2006-4-24

摘要：公众有权依法提起环境诉讼是环境法实施的重要途径，但我国《环境保护法》仅对公众的环境诉权作了原则性的规定，环境诉权的实施缺乏程序性保障。我国宜参照国外立法例，修订环境法中有关环境诉讼的条款，放宽环境诉讼的原告资格，建立环境公众诉讼制度。

关键词：环境；诉讼；公益；保障

一

公众参与是环境法的一项基本原则，公众有权对环境污染与破坏问题诉诸司法，提起环境诉讼是环境法实施的重要途径。有关国际环境法律文件明确规定了公众在环境事务中有获得信息，参与决策，和诉诸司法的权利，1998年的《公众在环境事务中获得信息，参与决策，诉诸司法权利的奥胡斯公约》是这方面最重要的国际公约，《奥胡斯公约》认为：遇到环境受到损害或者破坏时，人人应该有办法诉请补救。并规定，“公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时，有权诉诸法院和其他独立的公正的机构。”同时要求各国的“法律和制度必须保证这个问题是可诉的。”并且“国家应该为这一权利的实现提供程序保证。”在环境问题上诉诸司法，获得救济的权利成为环境权实现的最后的法律保障。另外，1992年联合国环境于发展大会通过的《里约宣言》原则10规定：当地环境问题只有在所有有关公众的参与下才能得到最好解决。每个人应有适当途径接触政府掌握的环境资料，包括关于他们的社区的危险物质和活动的资料，并有机会参与决策过程。各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效地利用司法和行政程序包括补偿和补救程序。

国内环境法也试图对环境民主与公众参与基本原则的实施从立法上予以明确。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”该条规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利，其中的“通过各种途径和形式”从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式。为保证公民在环境事务方面诉诸司法的权利，我国1989年《环境保护法》又重申并具体明确了《宪法》第2条规定的基本权利，其第6条宣称，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”该条规定可以看作是我国环境基本法对公众环境诉权的原则性规定。但无论是《宪法》第2条，还是《环境保护法》第6条的规定，都只是原则性的规定，这些规定都没有程序和制度保证，也不能在司法实践中付诸实施。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条也规定：“……，建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”其中的“检举”一词是指向有关部门或组织揭发违法、犯罪行为。“控告”则是指向有关的国家机关告发违法犯罪的事实或嫌疑人,要求依法处理的行为,但是对于向哪一国家机关告发、采用何种控告方式等问题则没有进一步明确，缺乏可操作性。一般认为，“检举”、“控告”和“揭发”等手段，应该主要是指向政府有关部门、机关的“检举”、“控告”和“揭发”，这种监督只是政府机关的内部监督，即便对其作宽泛的解释，包括向检察机关进行“检举”、“控告”和“揭发”，也完全不同于向人民法院“起诉”一词，并不能据此两条规定向人民法院提起环境诉讼。这与国际环境法所确认的在环境问题上“诉诸司法权利”这一实现环境权的最后法律保障的要求相去甚远，也难以实现我国《宪法》规定的公民在环境事务上的民主权利。

根据“环境公共财产”论和“公共委托”论，国家受全体共有人——国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。按照我国现行环境保护监督管理体制，各级环境保护行政主管部门代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权。但环境监管与环境行政处罚只能用行政手段解决行政违法现象，对破坏环境资源造成的公众（委托人）或国家（自然资源所有者）的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力。另外，从广义上理解，“环境污染与破坏者”不仅包括实施环境违法行为的单位和个人，也包括环境行政机关本身违法行政造成的环境污染与破坏。为祢补环境管理本身之不足，法律规定并赋予了公众对环境保护的监督权，目的是通过环境诉讼这一司法救济手段，实现对公众环境权的保障。但无论是《环境保护法》第6条规定的“检举和控告”，还是《国务院关于环境保护若干问题的决定》中规定的“检举和揭发”都不是明确的法律用语，同时这种“检举和控告”权缺乏程序保障，使得公众对环境保护的监督管理权有落空之嫌。

当公民的环境权益受到不法侵害时，可以通过向国家环境保护行政机关投诉，也可以向法院提起环境民事诉讼或环境行政诉讼得到救济。但如前所述，公众不能直接依据《宪法》第2条和《环境保护法》第6条的规定提起环境诉讼。那么能否按我国诉讼法的有关规定提起环境诉讼呢？按照我国目前的诉讼法律制度，除刑事公诉案件外，其余的诉讼均是以与案件有直接利害关系作为判断原告是否适格的基础条件。我国《民事诉讼法》第108条和《行政诉讼法》第2条的规定都明确了原告资格的两个条件：一是原告必须是直接的利害关系人，二是原告的合法权益受到侵犯。按照现行民法、诉讼法及环境保护法的有关规定，许多环境污染与破坏现象无法通过诉讼途径得到司法救济，许多“污染和破坏环境的单位和个人”很容易地可逃避法律的规制。环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点，环境污染与侵害的对象经常是不特定的多数人，很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人，事实上越是影响范围大（特别是具有全球性影响）的环境问题越不是直接针对任何人。使得环境民事诉讼难以符合一般民事诉讼对诉讼主体资格的要求；另一方面，当政府的决策及环境保护行政机关不履行环境保护职责，而造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时，依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求，除行政管理相对人或直接利益相关人外，其他人是无权提起诉讼的，事实上政府的环境决策和抽象环境行政行为往往没有严格意义上的直接利害关系相对人，但政府的环境决策和抽象环境行政行为对环境产生的影响往往更为重大和深远。

显然，我国现行诉讼法对环境诉讼存在障碍，导致了公众环境权不能诉诸司法而停留在宣示性权利的层面。这种现象产生根源主要是我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法的当事人理论。就民事诉讼来讲，传统当事人理论把民事诉讼当事人界定为与争议有直接利害关系的人，即因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人，亦可称为当事人适格(Sachlwgilimation)或正当当事人(Die richtige Partei)理论（这一概念最早源于日尔曼法的共同共有制度）。同时，为限制当事人诉讼权利的实施，要求诉讼实施权的基础为诉的利益。即只有当事人存在通过诉讼获得一定的利益，从而有司法保护的必要性时，法院均应许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。换言之，任何提交司法机构要求予以审判的民事纠纷都必须具有一种获得本案司法裁判的必要性，对于这种必要性，大陆法系民事诉讼理论冠之以“诉的利益”。在大陆法系，诉的利益成为权利保护要件之一，在具体案件当中，如果原告的起诉被认定不具有诉的利益，则案件不会进入实体审理程序。诉讼的发生必须源于原告存在司法救济的需要，这种需要在法国称为“利益”（Interest），德国称之为“权利保护必要”（Rechtsschutzbedürfnis）或“权利保护利益”（Rechtsschutzinteresse），奥地利称为“诉讼前提”（Voraussetzung jeder klage），日本、葡萄牙和澳门等称“诉之利益”，如法谚云：“利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。”。相似的问题在英美法上也有所反映，但是基于其判例法传统，它并没有像大陆法国家一样在民事诉讼法学领域确立“诉的利益”这么一个严谨的学术概念，有“诉讼资格”、“诉的地位”之说，是通过救济法这个专门的法律领域来解决所有那些可以适当地提交到法院裁断的争议。在行政诉讼中的诉之利益，是行政相对人受行政行为侵害的利益有行政司法救济的必要性。这种利益是行政相对人保护利益的诉讼法上的根据，是由原告主张、由法院确定的，它构成诉权的条件和判决的前提。

“诉的利益”有直接利益和间接利益，个人利益和超个人利益之分。环境利益是一种以公益为主兼有私益，个人利益和超个人利益相互结合的利益。传统的诉讼法将诉讼资格限于具有足够利益的本人，但此种理念难以适应社会的发展，特别是在环境问题等涉及公共利益方面显得苍白无力。于是超个人利益（为他人利益、团体利益、民众利益）逐渐得到承认。

“诉的利益”是获得诉权的前提，诉权（Klagrecht）一词的原本含义，是指“可以进行诉讼的权利”。通常认为，诉权一词来源于罗马法的诉（actio）的制度，因此罗马法又称作诉权法。公元前450年左右制定的《十二铜表法》中已经有了若干条诉的规定。在罗马法中，“诉”一词常被作多种解释。依使用环境的不同，可以分别被理解为原告的行为、诉、辩论以及程式书等。不过，按照著名的《优士丁尼法学阶梯》的解释，“诉权不过是通过审判诉求某人应得之物之权利” 。在罗马法时代，由于实体法和诉讼法处于合体状态，请求权和诉权也尚未分化，诉实际上包含着现代法理上的实体法上的请求权和诉讼上的诉权的双重性质。在罗马法初期，并非所有的纠纷都可以提交法院进行裁判，只有符合法律规定的、具有诉（请求权和诉权）的可能性的案件才能提交裁判，即有诉才有救济。就此意义而言，罗马法是以诉为出发点来理解诉讼的，而诉讼制度则是为了实现诉（权利）的。现代的诉权概念，是实体法和诉讼法达到一定分离程度后的产物，也可以说是诉的制度解体的产物。程序正义和诉权实现存在着紧密的联系：程序正义通过诉权的实现而得到体现；诉讼只有在程序正义的指导才能真正地实现诉权。

从诉权的演变来讲，可以认为环境诉权的实现取决于两方面的因素——实体法上对这种具有社会性、公益性的环境权是如何规定的，程序法（诉讼法）上对这种权益又能保障到什么程度。亦即环境诉权的实现需要解决两方面的问题，一是实体法上，二是程序法。

二

(一)环境权与环境诉权

对环境诉权的研究必须从环境权着手探讨这个问题，因为“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。”环境权的具体主张是由西德的一位医生在1960年首先提出的。当时他是针对有人往北海倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会”提出控告，认为这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，这项权力是指：公民具有在良好、适宜的环境中生活的权利。1969年美国密歇根州立大学的约瑟夫·萨克斯教授所提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”奠定了环境权独立的理论基础。同年美国公布的《国家环境政策法》和日本《东京都防止公害条例》都明确规定了环境权。1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》第26条宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”这一规定奠定了环境权学说的基础，它表明享有一个适于人类生存的环境是人类的基本权利，因此任何有害于环境的行为，人们都有权依法进行监督和干预。四十余年来，环境权理论经过不断的发展，范围不断扩大延伸，到了现代主要包括有个人环境权、单位环境权、国家环境权、公众环境权、人类环境权、代际环境权以及尚存争议的自然体环境权。伴随着环境法律体系不断发展完善并最终成为一个独立的法律部门，环境权也逐步确立和独立化，成为一项独立的法律权利，环境权作为应受宪法保障的基本人权，成为环境立法和环境行政的指导纲领。

尽管对环境权的性质尚未形成统一的观点，但由于环境资源的公共性占有和消费不排他性，主张环境权的学者无一例外都承认环境权是一项具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利”，各种层次的环境法律规范都以环境公益的实现和环境秩序的维护为主要目的，认为“环境权建立在人们共享环境条件这个基础上，强调公益性，具有公权之性质”,环境权是具有“公共利益属性的‘社会性私权’，权利是其外壳、社会性利益是其内核”，环境权是环境法确认和保护的社会权，而非由民法确认和保护的私权，“环境权是一种社会权”。事实上，与普通民事侵权相比，环境侵权的最主要特点是，环境污染与损害的产生总是通过环境这个媒介进行的，而具有整体性、不可分割性、生态性的环境从本质上来说不属于任何个人、团体甚至某个国家，从严格意义上讲，真正的环境污染与资源破坏都不是针对特定人的，任何环境污染与资源破坏都是对整体环境的破坏（这也是环境污染被称为“公害”的原因），可以说环境侵权行为人只要侵犯了某一个公民的环境权益，就意味着他对“群体”环境权的侵犯和对一定“社会利益”、“公共利益”的侵犯。同样，即便是由个人因环境侵权纠纷引起的环境诉讼，从某种意义上来说，都是对环境法秩序的维护，也是对公共环境权益的维护，亦即，普通环境私诉中也蕴含着环境公益诉讼，任何只具有自益性的私权都不可能属于环境权。任何一种诉讼也没有环境诉讼这样把个人私益与社会公益结合得如此紧密，正如马、恩所指出的“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”，在环境利益的维护上尤其如此。

而获得环境诉讼资格，有权提起环境诉讼，特别是环境公益诉讼，是环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的基本标志。对环境公共利益的侵害即是对公众环境权的侵犯，提起环境诉讼是环境权受到非法侵犯时保护环境权的一种重要方式。特别是政府机关侵害了公共利益而对其提起环境公益诉讼时，往往比批评、建议、申诉、抗议、游行、示威更加有力。实践表明，政府管理部门及其工作人员可能由于屈从某种压力、诱惑、私利或偏见而实施破坏环境公共利益的行政行为，这时公众如果没有环境诉讼权，侵犯环境公共利益的违法行为很可能畅通无阻。

（二）环境诉权的现实依据——实体法上的环境权

我国法律虽没有明确宣布环境权，但已有涉及环境权的规定，有学者甚至认为我国现行《宪法》和《环境保护法》都包含有环境权的意义。

我国《环境保护法》第6条可以看作是对环境诉权的原则性规定。《信托法》第六章专门规定了“公益信托”，第60条第6款规定，为“发展环境保护事业，维护生态环境”可以设立公益信托；第61条，“国家鼓励发展公益信托”。公益信托解决了公民个人主张权利的依据问题，该条规定可以视为环境公益诉讼的权利基础。国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权（依法行使环境行政管理权），承担环境保护的义务。作为受益人的全体公民，不仅责任与利益相分离，而且享有具有优先性、追及性的受益权。如果国家或政府滥用权力、或未尽善良管理人的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益人，公民都可以主张权利，请求国家履行受托人义务，为全体公民保护和改善环境。

《民法通则》第5条“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”第80、81条民事主体合法使用资源的权利，第83条规定了相邻权的保护；第98条“公民享有生命健康权”；第124条“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”

这些都是环境侵权民事诉讼的法律依据。

（三）环境诉权实现的障碍——程序法上的缺陷

民事诉讼方面，《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这里要求原告必须“与本案有直接利害关系”。亦即，依照《民事诉讼法》提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人非常不利。因为作为环境侵权的受害者大多是“间接的”，其所受损失经常是“无形的”，环境损坏与侵权一般不针对特定人。

行政诉讼方面，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“其合法权益”即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织，从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性；无关人员或组织“即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益也不具有行政诉讼的原告资格”。

所以有人认为，我国行政诉讼实行的是自诉制度。

这种对诉讼资格的严格限制，存在很多方面的弊端：(1)不利于对公民环境权益和环境公益的保护。有些环境行政纠纷，相关人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的，也有一些环境行政行为根本就没有明确的相对人。这些行政案件由于缺乏适格的原告而使公民环境权益和环境公益被摒弃在司法保护范围之外。事实上，政府及其职能部门的环境决策、行动、计划、规划等，如果出现失误，对环境的影响更为重大、长远，对环境造成的潜在危害更为严重（尽管这种环境危害还没有发生，不是现实的侵害，而环境危害等到发生时再行补救为时已晚，环境损害具有累积性、复合性、不可逆转性）。通过赋予公众因此提起环境行政诉讼的权利，通过司法救济途径将可以预见到的、潜在的破坏环境资源的行政行为消灭在萌芽中，既是公众参与环境保护的内在要求，也应该是行政诉讼法所追求的价值目标。(2)不利于对环境行政机关进行全面监督。根据《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼的作用不仅在于保护受行政行为影响的特定公民的特定权益，也在于加强对行政机关依法行政的监督。即不能仅仅将行政诉讼看作一种救济手段，还应充分重视其作为监督工具的作用。行政机关的某些环境行政行为可能并没有对公民权益带来影响或损害，但其行为本身可能违法；而在现行制度下，这些违法行为因没有对公民造成现实损害而完全可能逃避行政诉讼的监督。

三

在扩大公众环境诉权方面，国外的诉讼理论是将环境诉讼与公益诉讼联系起来进行考察的。认为公益诉讼存在的原因是“现代法关于公益诉讼的保护，由公务员代表国家履行之。……。公诉又分为市民法公诉和大法官公诉”。对于公益诉讼的意义，德国法学者鲁道夫·冯·叶琳于1872年提出了如下主张，即被非法侵犯权利的人们，仅仅根据个人性费用与利益的分析来决定是否求助法律救济是不充分的。这种人应有提出诉讼的义务，这是因为，应该考虑的公共利益，也即是证实法律的实效性。使潜在的违法者不敢染指违法行为这样的公共利益。

根据叶林的设想，对公共利益的维护是通过在个体诉讼中设定维护公共利益得的义务来实现的。作为现代意义上的环境诉讼是20世纪中叶以来环境危机的产物，由于司法体制的差异，英美法系和大陆法系国家在环境诉讼方面表现出不同的特点。

（一）英美法系模式

1、美国的公民诉讼制度

美国公众环境诉权的是通过公民诉讼制度建立起来的。“公民诉讼”在美国又称“公共诉讼（Public Law Litigation）”、或“民众诉讼”。美国关于公众环境诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查。1969年的《国家环境政策法》提供了一种达到关于审查行政机关行为的起诉权要求的途径，与此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。密执安州《1970年环境保护法》被认为是最早、最完整的确定有关“公共诉讼”的环境保护法律，根据该法第2节第1条的规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”任何个人即使没有证据来证明自己受到了环境污染并在某种程度上利益受损，也可以提起诉讼。其后，明尼苏达、佛罗里达诸州也模仿了这一法律。联邦方面于1970年至1972年间修改了纯净大气法、水质污染管制法、噪音管制法，如违反这一系列法律中的重要规定和基准，个人和政府机关都可能作为被告被提起诉讼。如《清洁空气法》规定任何人可以对污染空气的行为提起诉讼，对公民未作任何利益关联的限制规定。第304条a款规定：“任何人都可以以自己的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼。原告仅需主张自己为国会制定的法律所保护的权益受到直接或间接的影响即可确立起诉权。”《清洁水法》第505条规定，允许公民或各州对任何被指控为违反《清洁水法》的人提起诉讼。其他诸如《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规都有类似的条款规定。通过上述成文法的制定，美国规定了环境法上的“公共诉讼”条款，承认了公众保护公共环境权益的环境诉讼权利，提起该类诉讼的原告称为“私人检察官”。公共诉讼制度的确立，不仅可以对环境污染和破坏者直接进行制约，而且可以对行政机关的环境管理活动实施监督，成为公体执行的重要补充。

美国作为普通法国家，法律的规定尚需法院经判例予以具体实施并通过判决来对法律进行解释、补充以完善法律的缺陷。美国公民诉讼的判例法发展已出现大量的诉讼主体范围不断扩大的案例，“塞拉俱乐部诉莫顿案”提出了一个新问题即环保团体能否以保护公共环境利益为由对政府起诉，“莫顿案”的最终判决具有重大意义，它说明对环保团体起诉权的限制仅仅是名义上的限制而已，事实上它授予了环境保护团体等社会团体以环境民事起诉权。在“联邦诉反对管理机关程序的学生案（简称SCRAP案）”中，最高法院说明了确认诉讼资格的两个法律要素：首先，不能简单地因为许多人遭受同种损害而否定受害人中某一些人的诉讼资格；其次，诉讼资格的审查应是质量上的而非数量上的审查。因此，只要存在损害就行，损害的程度无关要紧。上述案例说明，扩大环境诉讼主体资格不仅为环境诉讼理论所认可，而且在法律实务中得到广泛应用。

2、英国的检举人诉讼制度

按照英国法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。与其他普通法国家一样，在英国，只有法务长官（Attorney General）能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，即可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，私人没有提起诉讼的权力。只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可寻求救助。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他又拒绝行使其职权，个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。于是，其诉讼就是基于其个人的“检举(relation)”，或者说是基于个人的通报并通过司法长官提起的。在这里检察长是原告，公民为告发人。严格地说，司法长官就是该案诉讼中名义上的原告，理论上享有督促施行的支配权。但实际上“检举者”还是被全面委以督促诉讼的责任，如果“检举诉讼(relator action)”败诉，其费用就会由该个人负担。

（二）大陆法系模式

德国有一种宪法诉讼，又称民众诉讼(Popularkrk lage)，也属于公益诉讼的范畴。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能提起这种诉讼。根据《联邦公害防治法》、《联邦原子能法》、《联邦水道法》的规定，就大型污染性设施或核电厂的设立，“每个人”均有权参与相应的许可程序或计划裁决程序，不以其权利受该计划侵害者为限，此即所谓每个人均得参与的公共参与程序。而行政诉讼之提起，在联邦或州的法律有特别规定时，也可不以原告个人权利受损为要件，如黑森州自然保护法对团体诉讼的承认，即属于以保护环境公益为主要目的的客观诉讼。

欧盟的公民和组织直接拥有实体诉讼权利。在欧盟一级，有关向欧盟法院提起诉讼的条件的规则由《建立欧洲共同体条约》第173条和175条控制。第173条规定，欧洲法院有权对一成员国、理事会或委员会、自然人或法人关于共同体各机构违反条约规定的行为或有关法令提出的诉讼进行司法审查，如果诉讼成立，法院可做出有关法令无效的判决。第175条规定，如果欧洲议会、理事会或委员会违反条约义务未能采取措施法令，成员国和共同体的其他机构，包括在一定条件下的自然人或法人可以向欧洲法院起诉，因不作为被法院宣告违反条约的机构必须采取为执行法院判决所应采取的措施。相对于美国法院对有关诉讼资格的广义解释而言，迄今为止的欧盟法院裁判规则反映了欧盟法院对有关条文规定的诉讼资格（即进入法院门槛的条件）采取了比较狭义的解释。但是，已有两个悬而未决的案件提出了环境保护公共利益团体的诉讼资格问题。其中一个案件是由英国世界野生生物基金和爱尔兰国家信托基金（the National Trust for Ireland）就欧盟一审法院提起的上诉案件，该案件涉及使用结构基金（structural funds）在爱尔兰自然保护区建设一个旅游中心的问题，一审法院在其判决中没有解决诉讼资格的问题，因为该法院发现，欧盟委员会并没有做出受到指控的决定，因而裁决不接受该诉讼请求。另一个案件是绿色和平理事会（Stitching Greenpeace Council）和其他组织对欧盟委员会有关补偿西班牙建设两个发电厂所导致的费用的决定提出的起诉。这两个案件都给欧盟法院在欧盟一级对环境公共利益团体的诉讼资格问题，提供了比较开放的态度和观点的机会。

日本关于民众诉讼的规定，见于昭和37年（1962年）制定的《行政案件诉讼法》第5条称当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系之资格提起的诉讼”为“民众诉讼”，是行政案件的一种诉讼形式。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。

四

在环境诉讼中确定原告的资格，是明确公众环境诉权的关键。环境公益诉讼中，环境侵权的受害主体和诉讼的受益主体是分散的、不确定的，必须由其代表人代为行使诉讼权利，该代表人就是环境诉讼的原告。谁能代表公众提起环境诉讼呢？从国外的立法实践看，环境诉讼起诉主体非常广泛，但多以公民个人为主，如美国的“公民诉讼”、英国的“检举人”诉讼、德国和日本的“民众诉讼”等。我国《环境保护法》第6条宣称的“一切单位和个人”实际上就是指环境诉讼的原告，但作为诉讼主体，其参与环境诉讼的权利和义务都有待于进一步明确。在我国环境诉讼制度设计中，结合我国国情，并从诉讼经济和防止滥用诉权方面考虑，应当允许环境行政机关、检察机关和相关的环保社团等公益性社会组织有权提起环境诉讼。而环境诉讼这架机器之最终“启动权”应交给普通公民。

1、环境行政机关作为原告的情形。“环境保护是国家的一项职责”是我国宪法的原则，宪法规定了自然资源的国家所有权，根据“环境公共财产”论和“公共委托”论，国家受全体共有人——国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。环境行政机关代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权。但环境监管与环境行政处罚只能用行政手段解决行政违法现象，对破坏环境资源造成的公众（委托人）或国家（自然资源所有者）的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力。因此，环境行政机关应以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼。

2、赋予检察机关在涉及公众环境利益的诉讼中以公诉权，是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点的，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境诉讼既可以是对环境行政机关提起的环境行政诉讼，也可以是对破坏环境资源的单位和个人提起的环境民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼。

在发达国家，由检察机关对此类案件提起诉讼是一种普遍的做法。在我国现行的法律框架里，仅在《民事诉讼法》第14条规定，“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这些规定远不足以适应检察机关提起公益诉讼的需要。而我国民事诉讼法和行政诉讼法对原告人的要求，均是自己的权益受到不法民事、行政行为的侵害，才能诉至法院寻求司法救济。这样，检察机关提起涉及公众环境利益的诉讼就缺乏充分的法律依据。

3、公民个人是环境诉讼诉权的最终行使者，特别是在环境行政机关、监察机关皆不履行法定职责时，实行不告不理的法院无法直接插手环境保护。环境行政机关出于部门利益考虑，或受地方保护主义的影响，不主动履行法定职责，不依法追究违法相对人的行政责任等，对环境资源破坏行为经常采取放任的态度，由于不存在明确的受损害对象，致使国家或公共环境利益受损而无人起诉，甚至环境行政机关本身为部门利益，故意违法行政、滥用职权，这种情况在我国经常发生。在此情况下，若负有监督、检察、监察等职责的权力部门（包括检察机关）监督不到位的话（实际上监督经常不到位），公民只能徒唤奈何。因此，赋予公民以环境诉讼之诉权，是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对侵犯公众环境权益的行为进行补救的根本途径。但由于环境问题的复杂性，环境资源保护具有很强的技术性等特点，个人难以掌握这方面的专业知识，加之环境资源破坏者一般都是具有一定经济实力的单位，在环境行政诉讼中的原告更是实力强大的环境行政机关，使得公民个人在环境诉讼中经常处于劣势地位，因此，环境诉讼制度的设计，在承认公民在环境诉讼方面拥有决定性诉权的同时，应重视环境保护团体的作用。

4、环保社团是提起环境诉讼的重要主体。国际环境保护运动的实践已证明，环保社团无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理，监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府活动或其他活动污染破坏环境，当政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或者为受害的公众提供充分的保护或救济，个人面对势力强大的政府（行政机关）和环境污染破坏者（企业）无能为力时，环保社团可以代表公民个人或公众，采取各种合法措施（包括提起环境诉讼）保护公民合法的环境权益。

如前述，一些国家已经认可了环境保护团体进行环境诉讼的资格，特别是美国及欧盟都承认环保团体在环境公益方面的诉权。有许多国家通过立法和判例赋予社团提起环境诉讼的资格，如在美国，“法院已经承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格；承认全国保护组织具有请求审查修建高速公路决定的原告资格；承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格；承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格；承认公民团体有请求审查城建规划的原告资格；承认土地资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格等等”。在联邦德国，巴伐利亚州行政法院也于1973年在一宗涉及建造一家旅馆的诉讼中对一个环保组织授予了诉讼资格。

民间社团在我国并不发达，环保社团更是如此，很难适应环境保护发展的要求。我国宜采取政治、法律等政策措施，促进环保社团的发展，同时修改现行诉讼法，赋予环保社团在环境诉讼中以诉讼代理人、支持起诉人和直接起诉人三种资格，充分发挥环保社团在环境诉讼中的作用。