作者：李孔军

文章来源：转载于北大法律信息网 2006年7月31日

【关键词】民事检察监督 抗诉 监督实践 异化 规范

监督（supervision），这一政治哲学上的术语，在其性质上强调受监督者的向受控，因此监督者与被监督者之间不存在平衡和制约（check and balance）。[1]在制度设计时存在的对监督者的防控不足乃至缺失，为这种凌驾于其他机构上监督的专断与滥权埋下了诱因。

民事检察监督也未幸免，彻头彻尾地落入了这个由“监督神话”而编织的窠臼中。

民事检察监督实践在中国起步较晚,但来势很“凶”。从制度设计上看，民事检察监督不应成为一种常态，但在司法实践运作中，它却异化为一种常态。下面以黑龙江省大庆市红岗区检察院民事检察监督的运作的真实样态作研究范例展开本文：

黑龙江省红岗区地处大庆油田主产区，原油年产量占油田的40%以上，辖区职工和居民总人口17万，但居住人口不到10万，下辖一个镇有农村人口3万人，区法院民商事、行政受案数为每年三千件左右，行政诉讼案件每年不超过20件。红岗区检察院开展民事行政检察监督工作中积累了大量的经验。他们在总结推进民事检察宣传经验时谈到：我院2004年搬迁到距离区政府和法院25分钟车程的新址后，给民行工作带来很大压力。为了让社会了解民事行政检察我们在工作实践中探索了一些行之有效的普法宣传方式。1、结合城乡结合部、居民点分散的特点，常年举办法律大集。2、主动走访相关单位，上门提供法律服务，建立民事检察联络网络3、广开门路，借助外力扩大宣传途径。”他们在总结提高科技化办案水平的经验时特别强调一点：在查办案件时要主动出击，变“等米下锅”为“找米下锅”。他们利用互联网向辖区油田企业局域网2000多个电子信箱，发送了《不服法院判决？找检察院申诉！》的电子邮件信函、通过建立手机短信平台，录入全市600名律师、800名油田企业经营管理人员手机号码群发普法短信。据他们反映，当天就收到十多件次电子邮件回复或电话咨询。

以下是在网络上对一起民事检察监督案件的报道：

大庆网讯（晚报记者齐鸿）

4月15日，我市五区四县近百名民事行政检察官走上街头，向市民宣传法律知识。

家住东风新村的李大爷3月份接到一份法院判决，虽然李大爷对这份判决不服，可是却不知道该找谁去“说理”。4月15日，李大爷到新东风百货购物，走到街心公园看到一群检察官在发宣传单，便要来一份，当看到宣传单上写着“当事人不服人民法院已经发生法律效力的民事、行政、经济案件的判决或裁定，可以到检察院民行科申诉”时，李大爷立刻来到萨尔图区检察院设立的咨询台前，检察官详细了解情况后，告诉李大爷可以在周一带着所有材料到萨尔图区检察院民行科进行申诉。找到了“说理”地方的李大爷笑了。[2]

红岗区检察院是全国模范检察院，红岗民事检察监督的经验具有可推广的可能性，考察其民事检察监督运行的成败得失可能会波及影响到民事检察监督制度的改革动向，因此选取红岗检察院民事检察监督运行的事实资料作研究对象具有一定的代表性和现实意义。依据以上资料可以得出：红岗区检察院的监督实践运作在监督异化的道路上越走越远，已经严重偏离了监督制度设立的初衷。

下面给出对民事检察监督异化判断的成因分析：

第一．制度设计上的瑕疵是导致民事检察监督运行混乱的制度性原因。[3]空泛的制度设置导致在司法实践中检察院提起民事检察监督具有很强的“随意性”和“选择性”。这种“随意性”和“选择性”首先体现在在检察院对现行法律的解释上：检察院依据《民事诉讼法》第一百八十五条“一厢情愿”地作出了自己大量的“理解” 。[4] 这些大量的“随意性”和“选择性”的解释诟病重重：（a）首先它扭曲了民事诉讼中当事人举证与法官查证的关系，以及民事诉讼中举证责任和结果责任的关系。（b）其次抹煞了民事诉讼在证明标准上的特定要求。检察院以证据是否“足够”作为标准划定抗诉的评价范围，存在很大的随意性。因为证据是否足够应听命于法官的判断，以检察官的确信来检验甚至代替法官的确信，是一个荒诞的逻辑。这种“随意性”和“选择性”还体现在检察院的“大胆探索”：有不少地方检察院为了缓和检法关系，把依照法律规定应该向上级法院提出抗诉的案件变通为向同级法院提出检察建议。另外从红岗区检察院法制宣传信息发送的对象也可以得出：抗诉案件当事人往往多涉及企业。这种有选择地进行抗诉与变通抗诉的做法极大地破坏了抗诉监督的严肃性和权威性。

第二．对民事检察监督案件不当的绩效考核是致使民事检察监督泛化的主要诱因。民事检察官办案时的真正压力并非来自于案件本身，而来自于扭曲的绩效考核制度。在民事检察工作中，不少地方把抗诉数或者改判率作为目标考核的指标，这种考核方式扭曲了民事检察监督的运作。以抗诉数为评价指标容易诱发大量的“莫须有”的抗诉，而以“改判率”为考核指标片面追求“改判率”的做法，至少也存在以下两个方面的危害：一方面，抗诉极容易被异化为检察官对一方当事人利益的“偏袒”从而致使抗诉程序作为监督机制的公正性与正当性荡然无存；另一方面，检察院检察监督一旦在监督实践中“受挫”，便有极有可能导致“情绪化”抗诉与“偏执”抗诉的闹剧。

第三．对民事检察监督不当的法制宣传也是导致民事检察监督泛化的另一诱因，这种急功近利的法制宣传其实也是不当的绩效考核的必然的伴生结果，它直接导致了当事人蔑视所有判决，即使判决是合法的、正确的。红岗区检察院的法制宣传偏执到了极端，彻头彻尾异化为与法院对垒的闹剧，挑衅司法判决权威的闹剧！这种偏执的宣传把检察官塑造为为民请命的正义化身，把法官与司法判决塑造为被查处的对象。后果可想而知，所有的判决权威性都会在当事人内心大打折扣。这种“找米下锅”和“偏执宣传”至少导致以下两种后果：（1）诱使大量当事人在二审判决生效后申请抗诉，再审抗诉程序成为二审之后的必然延续；（2）诱使大量当事人越过二审直接申请抗诉，再审抗诉成为了一部分案件的“特殊二审”；大量申请抗诉的出现，使得抗诉成为常态化的司法救济方式，彻底偏离了抗诉监督制度设立的初衷，彻底摧毁了司法秩序的安定性。

第三．极度匮乏的法律援助也是造成民事检察监督泛化的不容忽视的原因。法律援助需求的急剧膨胀，法律援助供给的匮乏与法律援助经费的不足三方面盘根错节，使得现有的司法制度无法有效回应中国农村对法治的需求，这导致大量欠缺法律知识而又没有能力聘请律师的当事人在庭审过程中成为任人摆布的“玩偶”。抗诉制度在一定程度上缓解了法律援助的困境，但为此也付出了司法秩序安定性被一点一点“消蚀”的代价。

现行监督实践中民事检察监督实践运作的异化成因是多方面的，不应简单地归咎于民事检察监督权本身。完全废除民事检察监督的主张是一种情绪化的主张并不理智，因为适度的民事检察监督有其存在的现实必要性和紧迫性。（1）诉权与裁判权失衡是检察监督客观生成的土壤。民事诉讼中诉权不能对裁判权形成有效的制约，使得民事诉讼等腰三角行结构扭曲，民事检察监督的适度介入有利于民事诉讼等腰三角形结构的恢复；（2）高度行政化的审级制度，无法满足当事人通过二审救济自己权利的需求。因此适度的抗诉检察监督有利于消解当事人的不满，有利于遏制司法腐败与司法不公。

因此当下规范民事检察监督才是解决问题症结最好出路。规范民事检察监督至少需要从以下两方面努力：（1）首先必须严格民事检察监督程序的启动，因为民事检察监督程序是的最后一种司法救济程序，其运作不应成为常态，当事人在申请抗诉时必须穷尽了所有的常态救济途径，也即申请抗诉前置条件是案件必须经过二审；（2）在制度层面上，民事检察监督的司法解释应协调统一。《民事诉讼法》对民事检察监督规定的过于笼统，给“两高”在认识抗诉范围和程序上留下了“公地”，从而使得“两高”在认识抗诉范围和程序时“各自为政”，最终最高人民法院和最高人民检察院“携手”导演了一场疯狂掠夺权力资源的“公地的悲剧”（The Tragedy of the Commons） ：最高人民检察院通过细化抗诉的各种情形极大地扩充自己的抗诉权评价的范围，而最高人民法院则通过几纸批复否决了检察院对执行等活动的监督。但抗诉的程序与范围的界定只能由全国人大常委会通过立法解释的方式来解决，而不能通过部门化的司法解释的方式来解决，因为如果把这种界定的权力分别交付给两高解决就必然会导致部门权力争夺与部门利益的再分配的闹剧。

中国司法制度中任何一个问题的解决都有待于其他配套制度的完善，民事检察监督的制度的完善也不例外。规范民事检察监督的运作是解决问题一方面，弱化审级的行政化色彩、取消请示批复制度、加强法律援助等配套制度改革是解决问题的另一方面。虽然对司法制度任何一细枝末节的触动都会牵动到其他方面，但我们不能因为“牵一发而动全身”而“止步不前”，我们看到“牵一发而动全身”不是为了放大问题，而是为了认清与发现问题症结所在，进而找到解决问题的最佳切入点。

撰此文以期待民事检察监督长足健康发展。

【注释】

民事检察短信宣传内容：尊敬的各位代表：民事检察的职能是对确有错误的民事判决提起抗诉，对审判人员的职务犯罪行为初查、立案侦查。红岗区检察院民事申诉电话5291018；各位律师：官司有理打不赢，检察院里找民行！红岗区检察院欢迎律师代理民事申诉案件。民事申诉电话5291018；红岗区人民检察院提示各位律师：不服法院民事判决？找检察院抗诉！民事申诉电话5291018

案件当事人在一审判决作出后不去上诉而是等判决生效后申请检察院抗诉的做法在实践中并不少见，究其原因主要在于：（1）高度行政化的审级制度使当事人对二审丧失信心；（2）当事人在检察院拥有可资利用的权力资源；

*抗诉监督是在当事人穷尽了所有司法救济方式后，不得已而由检察院启动的最后一道救济方式。每次抗诉监督程序的启动都是对司法秩序安定性的破坏，即使抗诉监督程序的启动针对的非法判决。因此要尽最大限度减少监督程序的启动次数。

*哈丁（Garrett Hardin）1968年在《公地的悲剧》（The Tragedy of the Commons）中讨论了公共草场的问题：如果草场是公共的，为了增加收入，每个牧民都希望增加自己的牲畜，这将带来过牧的问题，并导致草场退化，最终给所有的放牧人带来悲剧。

【参考文献】

［1］参见陈瑞华：《程序性制裁理论》，中国法制出版社2005年版，第102页以下

［2］参见http://hongjian.fyfz.cn/blog/hongjian/index.aspx?blogcatid=928“贪官档案馆-民事检察官之家”博客网站

［3］《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。

［4］《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年9月30日最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过）第三十三条：有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（一）项的规定提出抗诉：

（一）原判决、裁定所认定事实没有证据或者没有足够证据支持的；（二）原判决、裁定对有足够证据支持的事实不予认定的；（三）原判决、裁定采信了伪证并作为认定事实的主要证据的；（四）原审当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；（五）原审当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；（六）原判决、裁定所采信的鉴定结论的鉴定程序违法或者鉴定人不具备鉴定资格的；（七）原审法院应当进行鉴定或者勘验而未鉴定、勘验的；（八）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的其他情形。等等