作者：李延军  

文章来源：《福建政法管理干部学院学报》2006年第3期（总第29期）

关键词: 民事纠纷解决机制/成本/效率

内容提要: 民事纠纷联动调解机制的制度目的在于抑制纠纷解决的中间性成本,以及提高纠纷处理的效率。其制度理念是协调公平与效率、平衡形式正义与实质正义、融合当事人的意思自治与国家司法权的行使,建立“以法院为核心,依托社会”的综合纠纷处理机制应是国家整合各种纠纷处理资源的最佳结果。

考察民事纠纷的解决流程,我们可以发现许多纠纷发生之后,并不是直接就起诉到法院,而是先经过了人民调解委员会、行业协会等民间机构的调解（民间调解）或者相关行政主管机关的调解（行政调解） ,经这些机构调解不成的民事纠纷最后起诉到化解纠纷的最后一道防线——法院。从这一纠纷处理的流程可以看出,前面的“防线”处理的纠纷越少,最后一道“防线”的压力便会越大。因此,有效地建立人民法院,尤其是基层人民法院与各调解组织（行政机关与民间调解机构在同具调解功能上可统称为调解组织）之间的联通互动机制,使其在各自的执法活动中做到必要的衔接互补,对各自职能的有效开展将起到促进作用。

一、建立民事纠纷联动调解机制的必要性与可能性

调解组织调解纠纷是我国传统的法院外的纠纷处理机制（一般称替代性纠纷解决方式, 英文缩写为ADR[1]） ,与法院的纠纷处理过程相较,其凸现的是效率价值。但是,由于调解组织和法院各自独立地处理纠纷,并在纠纷的处理流程上采取法院终局解决原则,如果较大量的民事纠纷经过调解组织处理之后,最终仍然起诉到法院,就会使民事纠纷的解决过程增加大量的中间性成本,从而使国家设立的多元化纠纷处理机制偏离了效率价值。因此,为防止和抑制纠纷解决过程的中间性成本,以及寻求节约更多的纠纷解决成本,有必要在法院和调解组织之间,建立一个联通互动机制,同时,建立这种联通互动机制也是完全可能的。

（一）建立民事纠纷联动调解机制的必要性这种必要性主要体现在纠纷解决的效率要求以及纠纷解决的现实需要两个方面。

第一、法院与调解组织之间的疏离,致使双方的工作无法衔接,纠纷解决的社会资源得不到有效的利用,同时又造成国家司法资源浪费,使纠纷解决的中间性成本大为增加。比如,我国法院与人民调解委员会之间的关系按现行法律的规定,表现为指导与被指导的关系,即人民调解委员会在业务上受法院指导,在组织管理上受司法行政部门领导。对于行政机关以及其它调解机构的调解工作,它们各有其主管机关领导,法院在法律授权上连指导的资格都没有。这样的安排在国家管理体制上或许是恰当的,但其带来的相应弊端,则是法院与调解组织之间工作的疏离。法院外的调解组织完全在“法院之外”孤立地进行调解工作,达成的调解协议一旦当事人反悔,所有工作便付之东流；调解不成的纠纷起诉到法院后,法院又进行完全相同的调解,形成两次调解的局面。现行的法院调解与调解组织两分离现象造成的另一个后果是,由于日常缺乏接触,法院对调解员的分布、工作能力等无法掌握,法官一旦需要调解员协助解决案件时,不知从何处去寻找最适合本案的调解员。因此,为打破调解组织与法院的疏离,必须建立一个双方的通联互动机制,使双方能够优势互补,各取所需,提高工作效率。

第二、充分发挥调解组织的解纷止争功能,减轻法院的受案压力。近十年来,全国法院受理的民事纠纷每年都大幅度增长,法院审判压力剧增,积案居高不下,执行步履维艰,不少基层法院已经是超负荷运转。为了应对法院的案件压力,法院外的纠纷解决方式再次受到重视,目的是使纠纷在起诉到法院之前能够解决的尽量解决。例如, 2002年9月16日,最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议的民事纠纷的若干规定》的司法解释,依据该司法解释,人民调解协议具有法律效力,经法院确认的人民调解协议具有强制执行力。从该司法解释施行之日起,人民调解协议不再像此前一样,当事人可以随便反悔,从而要求法院再次解决相同的纠纷。法院对人民调解协议的审核并确认行为,联通了法院和人民调解委员会之间的工作,增进了效率。与此相类,有必要通过法院与调解组织之间的联通互动机制,充分发挥调解组织的解决纷争功能,使绝大多数的纠纷在进入法院之前,能够被各种调解组织化解。否则,必将造成一方面法院不堪重负,另一方面人民对司法迟延怨声载道的不利局面。

（二）建立民事纠纷联动调解机制的可能性

法院的审判工作与调解组织的工作密切相关,尤其是基层人民法院与调解组织具有双向需求同时又优势互补,因此,在二者之间建立一个民事纠纷联动调解机制是完全可能的。现代中国正在走向法治,依然按照传统模式运作的调解组织的调解方式显然要适应这一变化。例如,随着人们权利意识的苏醒,人们在解决纠纷时更愿意知道自己输在哪里,赢在何处；再如,近年来,新类型纠纷不断涌现,这些都对调解组织的调解工作提出了更高的要求,如何提高调解人员的素质已是当务之急,而这正是负有指导职责的人民法院之所长。另一方面,调解组织设置于民间或基层,活动于群众中,了解民情、社情,掌握一些事件的根源和真像。人民法院在审理婚姻、家庭、赡养、继承、侵权、宅基地、相邻权等案件时,面对完全陌生的人、事,往往需要付出大量精力去了解事由。如果撇开调解组织的支持,在案件的调查、认证、执行等诸多方面都难以顺利进行。就这一方面看来,人民法院之所需正是调解组织之所能。

二、民事纠纷联动调解机制的建构思路及内容

（一）民事纠纷联动调解机制的建构思路

法院与调解组织的联通和互动一般通过两方面的渠道:一是组织方面的联通,就是法院和调解组织应当有一个联系制度,能够互相支持对方的工作,在需要对方支援时派员协助,例如由法院经过一定的考察,通过聘请的形式,从调解组织内聘请德能兼备的调解员,协助案件的处理；二是程序上的联通,主要是设立对在调解组织达成的调解协议的司法审核制度,通过司法审核赋予调解协议以法律效力。能否建立一个有效的司法审核制度,将是联动机制能否成功的关键。我国并未建立一个针对调解组织的调解协议的司法审核制度,如西方的ADR协议经法院审查并登记之后,即获得法律强制力。依照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事纠纷的若干规定》的内容,对于人民调解协议,法院只是作为一个民事合同进行审理,并不属于典型的司法审核程序。因此,在法律没有明确规定以前,我们无法确立一个西方式的司法审核制度,但是,我们运用现有制度内的力量,仍然可以达到司法审核的目的。调解组织的工作是调解纠纷,而以调解方式解决纠纷也是法院的重要纠纷解决方式,法院可以通过法定程序,将需要审核的调解组织调解的民事纠纷受理为民事案件,从而赋予调解组织的调解协议以法律效力,其实质与司法审核殊途同归。此外,还可以通过组织联通,请人民调解员协助法院调解。因此,我们将这种建立在调解功能基础上的两者之间的联动机制称之为民事纠纷联动调解机制。

（二）民事纠纷联动调解机制的基本内容

基于以上建构思路,笔者认为,建立以法院为核心、调解组织为依托的联动调解机制运行网络的基本内容应当包括:

1、机构设置:

第一、设立流动法庭。流动法庭为非常设性组织,由法院各庭室抽调的联系法官组成。每位联系法官负责联系一到二个调解组织,当调解组织请求派员进行联动调解时,联系法官到场,与调解组织的调解员一起对纠纷进行调解。

第二、聘请特邀人民陪审员。根据法院审理的案件的客观情况,通过与调解组织交往,从调解组织的调解员中聘请熟悉案件情况或者有能力的调解员作为特邀人民陪审员,参与法院对该案的审理以及执行工作。

2、受案范围:

联动调解要使法院和调解组织能够资源共享、优势互补,而调解组织的根本优势就在于熟悉基层情况,因此,联动调解机制的受案范围主要是: 婚姻关系矛盾；家庭成员之间的赡养、抚养、继承等矛盾；邻里之间因生活琐事引发的矛盾纠纷；相邻关系矛盾；小额债务纠纷；治安案件中的民事纠纷；道路交通事故人身损害赔偿纠纷；其它适宜开展联动调解的民事纠纷。

3、工作程序:

调解组织受理的民事纠纷,由双方当事人合意选择进入联动调解程序,然后联动调解机制分三种情况运行:首先,对于调解组织调处成功的纠纷,由于是分期或者隔期赔付等原因,当事人希望获得强制执行力,经双方同意,由法院立案,并以法院的名义发送调解书,赋予当事人的调解协议以强制执行力。其次,对于调解组织调解困难的民事纠纷,当事人同意进行联动调解的,由法院派联系法官主持,调解组织的调解员配合,在受理纠纷的调解组织进行调解,如果调解成功,但不适宜法院受理的,记录在案；适宜法院受理的,办理立案手续,即时结清的记录在案,不能即时结清的,发送民事调解书。第三、如果联动调解不成,给当事人进行必要的诉讼指导,方便当事人进行诉讼,在法院正式审理此案时,联系法官回避。

4、工作原则

联动调解中法院其实是进行诉外调解纠纷,基于司法权的被动性质,法院进行诉外调解必须以当事人自愿为前提,并在调解过程中坚持合法性原则,一旦调解不成功,能够保障当事人的程序利益。同时,联动调解机制的制度价值在于效率,因此,不能由法院反复做调解工作,法院的工作重点应是在调解组织工作的基础上,进行最后的调解和司法审核,并赋予调解协议法律效力。因此,联动调解必须坚持自愿合法的原则和效率原则。

三、民事纠纷联动调解机制的制度理念、基本功能以及应避免的缺陷

（一）民事纠纷联动调解机制的制度理念

民事纠纷联动调解机制整合了法院和调解组织两方面的纠纷处理资源,其制度理念也与此两结合有关。

1、协调公正与效率。诉讼通过正当程序达到追求公正的结果,严格的程序规则保证了法院裁决的公正和权威性,其代价就是程序繁复、诉讼迟延和费用高昂。与此相反,调解组织的处理程序的特点是简便、迅捷、低廉。联动调解机制使法院和调解组织在程序上互相关联,协调了公正与效率的冲突,在纠纷的解决上,可以将诉讼所产生的负价值限制在一个较低的范围内,努力实现有限的司法资源发挥出最大的效益。

2、平衡形式正义与实质正义。现代法治的矛盾之一就是形式正义与实质正义的关系,司法在追求形式正义的同时所伤及的往往是实质正义。调解组织则以常识化进行运作,以全面的社会关系为考虑对象,以非公开场合为调解场所,其追求的是实质正义。联动调解机制将以实质理性为特征的调解引入法院,使调解过程中的交易行为获得司法的支撑和钳制,一定程度上,平衡了形式正义与实质正义的矛盾。

3、融合当事人的意思自治与国家司法权的行使。调解组织进行调解的正当性无疑来源于当事人的意思自治。当事人自治自决式的纠纷解决机制所侧重的是实质正义,然而由于自治而不能自足,一方面,自治的效力难以保证,另一方面,自治如被强调至绝对程度会出现社会松散和解体的趋势,导致国家法难以及于社会。联动调解制度通过法院的司法审核,以国家司法权克服了当事人意思自治上述两个方面的缺陷,一方面使当事人的自治协议具有了法律效力和执行力,另一方面又能避免调解组织的调解过于脱离法律的轨道。

（二）民事纠纷联动调解机制的基本功能

从民事纠纷联动调解机制的运行效果来看,它至少具有以下几个功能:

第一、联动调解机制使调解组织的纠纷处理机制的固有缺陷——法律效力和规范性的不足以及欠缺执行力得以弥补；使纠纷在调解组织受理阶段就获得解决,一方面,提高了调解组织的工作效率,另一方面节约了纠纷处理的成本。

调解组织的纠纷处理机制有其固有的缺陷,这些缺陷影响了调解组织解纷止争功能的充分发挥。首先,大多数调解组织出具的调解协议欠缺法律效力,当事人在履行以前可以反悔。其次,所有调解组织出具的调解协议都没有执行力,比如,人民调解协议除非是公证债权文书,并不能直接申请法院执行,要想获得国家强制力,必须以一般民事合同案件起诉到法院。但是,通过联动调解调解机制,在调解组织达成的调解协议,经过法院的审核,并出具民事调解书后,不但都具有法律效力,也获得了国家强制力,权利人可以向法院申请强制执行。最后,调解组织的调解工作缺乏规范的程序。一方面,缺乏规范性使其调解工作极具灵活性,这是其区别于诉讼程序的优点；另一方面,由于缺乏规范的约束,调解组织可能会利用其强势地位,使调解违背自愿原则。例如,公安机关对治安纠纷进行民事调解时,往往以行政处罚影响民事调解。但是,在联动调解案件中,由法院来主持调解,调解人的中立性和调解程序的规范性能够保证调解的自愿性和公正性。

联动调解机制整合了法院的和民间的、行政的几方面的资源,优势互补,形成合力,在纠纷的原发场所,也是纠纷提交第三人处理的第一时间化解了纠纷,这对于与纠纷有关的各方工作的开展都是非常有利的。从当事人的角度讲,经过调解组织反复调解不成而诉至法院的案子,矛盾已经比较尖锐,双方可能已经伤痕累累,又因为双方已经过反复交锋,纠纷的杀伤范围也已经不仅仅限于当事人,而波及到当事人的亲属。法院将该案处理之后,双方当事人,甚至双方亲属的心理伤痕很久都难以平复,又留下了不安定的隐患。反过来,当调解组织受理某些纠纷后,法院适时介入,在第一时间消除掉矛盾（萌芽状态的矛盾相对来说也比较容易消除） ,矛盾的杀伤范围最小,当事人的代价最小,社会动荡也最小。又因为免去了繁复的诉讼程序和较长的诉讼过程,节约了当事人的时间和金钱,并且增加了双方今后继续交往的可能性,有利于法的价值的最终实现。从法院的角度讲,在争议直接诉至法院之前,利用行政力量、社会力量调解成功,审判、执行程序都可以略去,有效地缓解了审判压力,提高了司法效率,节约了司法资源。并且这种延伸司法服务,有利于塑造法院为人民服务的形象。从调解组织的角度讲,在司法力量的帮助之下,当事人弄清楚了法律规定,知道了诉讼后的可能的结果,使本来可能需要多次调解的纠纷一次性能够调解成功,本来调解不成的纠纷极可能调解成功,而且调解成功的纠纷,当事人不能因反悔而使调解组织的工作徒然浪费,故而有效地促进了调解组织的工作效率。从社会的角度讲,整合法院、民间、行政几方面的力量配合调解,并在法院的主持之下,赋予双方当事人达成的调解协议以法律效力,在第一时间终局性地解决了矛盾,降低了社会成本。而且,调解的公正性和自愿性能够得到保证,使纠纷在社会和心理上也得到了真正的解决,有利于社会的真正安定。

第二、通过联动调解机制,调解组织和法院的纠纷处理资源得以共享,从调解成功的民事纠纷最后往往由法院受理为民事案件的角度来讲,它使法院调解有效地利用了调解组织的司法资源,切实提高了司法效率。

一是调解组织的实践经验得到有效利用。法院调解按照民事诉讼法的规定,是要在查清事实、分清责任的基础上进行。查清事实依靠的是证据,有了证据也不一定查得清,结果越查可能越激化矛盾,使调解丧失基础。民间调解的操作往往与此相反,并不追求事实的水落石出——如有必要则不惜忽略甚至隐瞒真相；并强调“人不能不讲良心,否则会有报应”（威慑）；“即使没有证据,也不能不认账,不能恩将仇报”（感化） ；“人不能睁眼说瞎说,否则将来谁敢理你？”（制裁） ,这些情理在社会生活中对当事人的影响往往超过法律。与诉讼按照专业化进行运作不同的是,调解组织的调解按照常识化进行运作,其调解所依赖的实践经验在联动调解的框架里都得到了充分的运用。

二是调解组织掌握的“地方性知识[2]”得到有效利用。由于法院一般总是远离纠纷发生的场所,所有的信息必须通过一定载体从案件发生地“运输”到法庭,比如录取证人证言,现场制作勘验笔录等。期间不仅产生运输成本问题,而且在这些信息录制、播放等转换过程中,会发生信息变形、流失、甚至歪曲。减少中间环节,如让证人直接出庭,要求鉴定人到庭说明等可以防止信息扭曲,但相应地又增加了诉讼的成本。法官由于事先对纠纷一无所知,所有的涉案事实包括那些对于调解员来说一清二楚、根本无须证明的事实都要求小心求证,诉讼成本进一步扩大。比如有关证人的品格、证言的可信度、地方的风俗、习惯、双方的交易惯例、被告的履行能力等信息,法庭只有通过调查、交叉询问、证据比较等方法解决。调解员却能够运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识,即所谓“地方性知识”来解决纠纷。这些“地方性知识”使得调解员对于许多涉案事实免于求证,如当事人的年龄,精神状态,侵权事实、房屋、土地所有权的沿革,婚姻案件中双方感情变化的真实原因以及修复的可能性等法官必须求证的事实,调解员或者因为长期的共同生活,相互知根知底而不证自明,或者因为第一时间处理该事件,也知根知底而不证自明。此外,实践证明,有的当事人、证人对审判人员甚至对自己的律师说假话、作伪证,却一般不愿意或不敢在知情的基层干部或在那些素有威望、受人信赖的调解员面前说谎。有的当事人敢与法院对抗执行,但却愿意接受基层干部的教育疏导。如此一来,在联动调解中,由于调解员带来的“地方性知识”以及其自身具备的威望,使纠纷处理的效率大大地提高了。

三是调解组织灵活多样的调解手段得到利用。诉讼程序的讨论、辩驳、说服要求具有针对性,必须围绕着一定的争点进行,法官经常会以“与本案无关”为由打断当事人的“絮絮叨叨”。为防止争议漫无边际,诉讼需要从错综复杂的社会关系中“切割”出其中的一段,将其作为“诉讼标的”,进行“切片式”研析、判断和治理。通过相关性原理,诉讼程序成功地将其它的社会关系人为地以“与本案无关”为由排斥于外。对话被限定在与“诉讼标的”有关的方面,无关的言论被禁止,无关的人员和证据被排除,以免给法官造成不应有的负荷。对于诉讼程序而言,这种切割是必要的；对于生活而言, 这种切割则是机械的, 具有明显人为的痕迹——类似于人造的风景,属于将主观“臆造”强加于生活现实。例如,在人身伤害案件中,即使是受害人的血亲和配偶也往往因为不是“直接受害人”而被拒绝于程序之门,而从生活实际层面观之,我们根本无法想象妻子的受害会与丈夫无关——无论是物质利益上还是精神利益上。民间调解和行政调解不受这种观念教条的束缚,相关的人员利益和话语都会被接纳、斟酌并作通盘考虑,而且这些人员有时反过来会被作为纠纷解决的资源动员起来。

第三、法院通过联动调解机制,指引、监督和促进调解组织的调解工作健康顺利地发展。

行政机关的调解属于行政调解,人民调解委员会等的调解属于民间调解。这些机构都不是司法机关,其调解工作应该受法院的指引和监督,以保障其调解工作健康发展,这在一个法治社会里是应有之义。作为指引者的法院,必须为民间的、行政的纠纷处理树立明确的、不可撼动的准绳。作为监督者的法院,必须通过司法复审程序将民间的以及行政的纠纷解决机构置于自己的统治之下。纠纷解决者关键在于保持中立,在调解组织的调解过程中,第三方的中立性则是通过当事人的选择来实现的。一个最终被双方所接受的调解人必须持中间立场,否则难以为双方所接纳。调解人如过于偏离中间立场,当事人可以用拒绝调解。然而,由于选择的局限性,自愿原则难以坚守,调解人可能利用事实上的力量左右调解方案。调解过程中的这种事实上的强制如不纳入国家正式制度的视野并受国家正式制度笼罩和抑制,调解的自愿性最终难以保障,最终可能演成弱肉强食的格局。

调解组织的调解员在进行调解时,经常讲的是生活道理,当事人虽然服膺,但不一定接受调解方案。一个是能力上的原因:调解员不谙熟法律,没有讲清楚法律规定,当事人不知道能要多少,或者至少要给多少。在这样一个弘扬权利的时代,人们总是希望知道自己权利的界限,然后进行综合权衡计算,作出自认为是值得的让步。所以,当调解的赔偿数额本身比法律规定的数额还要多时,权利人还是不同意的原因是他不知道自己权利的界限,这时就需要法院利用自己的优势促成和解。另一个是技术上的原因:法院掌握着司法权威,其法律文书的履行由国家强制力保障。比如,调解人员调解到双方都同意调解方案时,可能因为义务方不能一次性履行,权利方害怕调解协议没有强制执行力,最后不同意调解。这时法院的适时介入,赋予其调解协议以强制执行力,就会促成调解成功。

（三）民事纠纷联动调解机制应避免的缺陷

1、当事人的程序利益如何保障？

一是调解组织的常识化运作程序被吸收到法院调解中来,而法院调解在现阶段属于诉讼制度,其处理结果是终局性的,此时,如何保障其程序的公正性？ 应该来讲,这种程序保障主要体现在自愿、公平和调解人的中立上。程序的发动必须是当事人双方的合意,而不应当有第三方的干预。程序的运行包括场所和日期的确定、事实及证据的调查、双方意见的交换、合意的促成、第三方斡旋等等。程序的终止包括调解成功和失败两种情况,调解成功的参照法院调解制作文书；调解失败由当事人自愿是否转入诉讼程序。二是一旦当事人进入诉讼程序,法院对该纠纷曾经提前介入,此时,当事人的程序利益如何保障？首先,主持或参加了联动调解的法官,应该回避对该案的审理。其次,联动调解中未调解成功的纠纷不制作笔录,除非当事人达成一致,其在联动调解中的言论和举证不带入诉讼程序。

2、如何把握法院介入调解组织的程度？

在联动调解机制中,在对纠纷进行调解时,法院并未受理该纠纷,因此,法院实际上提前介入了纠纷在调解组织的处理过程。问题是法院的工作和调解组织的工作各有其固定领域,法院如果过分介入,则社会分工雷同,法院也不堪重负,联动调解机制的效率价值丧失殆尽。因此,一是法院和调解组织在组织上的联通互动方面,只能限于一般性的工作指导,目的是提高调解组织自身的解纷能力,而不是由法院替代调解组织处理纠纷。二是在程序上的联通互动方面,法院只能以司法程序审核为主,不能由法院反复做调解工作,法院的工作重点应是在其它组织工作的基础上,进行司法审核,并赋予调解协议以法律效力和执行力。

四、民事纠纷联动调解机制的走向——建立“以法院为核心,依托社会”的综合纠纷解决机制

过去二十余年来,我国的社会组织结构以及社会成员的思想观念和行为模式都发生了巨大的变化,而且还处在继续变化之中。国家欲建立法治化的现代治理结构,以回应社会的变化,其中之一就是建立以法院为核心的纠纷处理机制,而过去发挥过首要作用的法院外的纠纷处理机制的解纷功能逐渐弱化。但是建立以法院为核心的纠纷处理机制,是否就意味着一切纠纷都可以由法院解决,由法院解决的纠纷必须一切由法官亲自操作？

事实是近十年来,全国法院系统每年审理的案件数量都以两位数的百分比增长,诉讼爆炸现象在我国已经初呈征兆,而且势必将愈演愈烈,而法院却难以承受案件之重。首先,并非所有的纠纷都适合法院解决,诉讼程序适合解决那种具有临时性、单一性、偶然性社会关系所发生的纠纷,如消费者与商家之间的纠纷,双方无须顾及“将来”。对于长期性的（如家庭关系）、综合性的（如团体与成员间关系） 、难舍难分性的（如不动产相邻关系）社会关系所生之纠纷,通过法院“依法解决”并非是最佳的方案。究其原因,不仅在于诉讼须耗费大量的时间和金钱,而且“一刀两断”式地依法裁决,不利于在当事人间形成实体上的利益衡平。其次,中国的传统社会规则虽然遭到了破坏,但是现代社会是生长于传统社会之中,现状是法治化的国家治理结构提供的法律产品与社会的需求不尽一致,传统的法院外的纠纷处理机制的解纷功能又呈萎缩状态,但并不是社会不再需要此种纠纷处理机制,而是它没有及时适应社会的变化,国家必须对其加以适应性的改造,重新发挥其完全的解纷功能,与法院联手构筑起化解社会纠纷的有效系统。

解决纠纷、解释法律、监督法院外纠纷解决机构是法院的三大职能。法院这三项职能远非并驾齐驱,在不同社会背景下,各有主次轻重。在传统社会,由于社会发展迟缓,静若止水,国家制定法一般足以应对社会纠纷。法律规则对法官来说,总体上是具体、明确的。法官解释法律的任务以及监督法院外纠纷解决机构的任务处于次要地位,解决纠纷才是法院的主要功能。由于案件较少,法院内部人员分工的不太明显,案件主要是由法官本人解决。现代社会新型纠纷层出不穷,“法律缺失”、“法律冲突”和“法律不明”现象在所难免,解释法律以及通过法律的解释形成政策遂成了法院的重要任务。弗里德曼对美国二战后法院受案情况研究后认为:一方面,通过法院终结的某些特定纠纷比以前大大减少了,而另一方面,以形成政策为实质内容的案件却呈大幅度上升趋势。[3]这实际上印证了法院职能的重大转变。再者,依靠为数极少的法官裁判数以百万计甚至千万计的案件再无可能,由此产生了对纠纷进行分流以及对法院内部人员进行再一次分工需求。法院和法官的监督职能逐日上升。

法院功能的这种转变并非一国之专利,变革司法是一股在世界各地涌动的潮流。发韧于二十世纪末的这场全球性司法改革浪潮的共同特点是:一、法院外纠纷解决机制在政府和民间的共同哺育下,茁壮成长,监督这些机构上升为法院重要职能。大多数纠纷是由法院监督下的院外纠纷解决机构处理的,美国学者将这种现象描述成在“法律的阴影下”讨价还价。[4]二、在法院内部,因为案件急速增长,非正式纠纷解决方式广为采用。非正式解决主要依赖于司法辅助人员,由律师和法官助理在法官的监督下解决。法官在一定意义上成为一个小纠纷解决团体的领导人。法官的功能由此发生蜕变,法官的主要职责在于解释法律以及指挥、监督其助手解决纠纷,而不是亲自解决纠纷——当然这不是绝对的。法院的这种功能转型对减轻法院的工作压力具有决定性意义。

因此,我国司法体制改革拟建立法院在纠纷处理中的核心地位的目标,是符合法治国家的纠纷处理规律的。但是法院在纠纷处理中的核心地位不等于将大多数纠纷都由自己来处理,恰恰相反,现代纠纷处理体制中,越来越重视法院外的纠纷处理功能,越来越多的纠纷将通过法院外纠纷处理机制来完成。同时,针对纠纷的复杂性和解纷需求的多样化,在国家治理结构中,需要运用不同的手段,整合不同的治理资源,以利于对纠纷的处理和最终解决。从宏观上看,纠纷解决的最优化途径,是在国家治理结构下的各治理组织的力量和资源的合理配置和相互协同,民事纠纷联动调解机制的意义即在此。至于法院虽然还是占据纠纷处理的核心地位,但其基本功能已经发生了变化,未来的纠纷处理模式应当是建立一套“以法院为核心,依托社会”的综合纠纷解决机制。 

注释:

[1]范愉. 非诉讼纠纷解决机制研究[M ]. 北京:中国人民大学出版社, 2000: 9 - 10.

[2]苏力. 送法下乡——中国基层司法制度研究[M ].北京:中国政法大学出版社, 2000: 299.

[3]劳伦斯?M?弗雷德曼. 美国司法制度历史断面之剖析[M ] / / (日)小岛武司. 司法制度的历史与未来. 汪祖兴,译. 北京:法律出版社, 2000: 28.

[4]劳伦斯?M?弗雷德曼. 美国司法制度历史断面之剖析[M ] / / (日)小岛武司. 司法制度的历史与未来. 汪祖兴,译. 北京:法律出版社, 2000: 23-24