2023年3月10日，由教育部人文社科重点研究基地-中国政法大学诉讼法学研究院、最高人民检察院和中国政法大学共建检察基础理论研究基地联合举办的“检察工作现代化与公益诉讼制度完善”系列讲座第一期“新时代公益诉讼检察实践与探索”在线上线下成功举办。本次讲座由最高人民检察院第八检察厅徐全兵副厅长主讲，中国政法大学诉讼法学研究院副教授、检察基础理论研究基地执行副主任胡思博主持。国家检察官学院办公室主任刘辉教授、浙江省人民检察院第八检察部胡卫丽副主任、中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副所长胡静教授、山东大学法学院张海燕教授、华南理工大学法学院黄忠顺教授、国家检察官学院公益诉讼检察教研部宋京霖主任作为与谈人，中国政法大学诉讼法学研究院谭秋桂教授作为总结人围绕讲座主题进行研讨。线上线下共计数百余人参与此次讲座，部分地方人民检察院组织网络在线学习。

一、徐全兵副厅长的主题报告

徐全兵副厅长的主讲围绕“从公益诉讼检察实践看‘完善公益诉讼制度’”这一主题，重点结合公益诉讼实践情况，就党的二十大报告提出的完善公益诉讼制度这一任务与大家进行探讨。徐全兵副厅长提到，党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”、“完善公益诉讼制度”，体现了党中央对公益诉讼检察改革的认可，对公益诉讼检察实践的肯定，对完善公益诉讼制度、更充分发挥公益诉讼检察职能作用的期许。最高检党组于2022年11月1日召开专题会议，结合检察工作实际研究贯彻落实意见，明确提出“公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现”、“推进公益诉讼专门立法是完善公益诉讼制度的基本要求”两个重要论断。徐全兵副厅长的主讲内容主要从以下四个方面进行探讨。

（一）公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现

党的二十大报告专章部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，突出强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。公益诉讼检察制度就是在全面依法治国的时代背景下，运用法治思维和法治方式解决侵害公益的突出问题，推进国家治理体系和治理能力现代化的制度设计。建立检察机关提起公益诉讼制度，并不是简单地在已有的公益诉讼体系中增加一个起诉主体，而是涉及职权配置、法治政府建设的一项重大改革部署。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中对此作了说明，强调探索建立检察机关提起公益诉讼制度，针对的是“违法行政行为缺乏有效司法监督”的问题，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置，完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。建立检察机关提起公益诉讼制度，是回应经济社会发展突出问题的检察职能调整，从某种程度上说，与刑事检察职能的诞生有逻辑上的内在一致性。公益诉讼检察制度虽然在民事诉讼法、行政诉讼法中正式确立，但并不仅仅是诉讼制度的改革创新。检察机关基于法律监督的宪法定位，作为保障国家法律统一正确实施的司法机关，在公益诉讼中是以诉的形式履行法律监督职能。诉讼是载体，是检察机关履行法律监督的方式和途径;监督是本质，是公益诉讼检察制度的根本属性和价值追求。

从2015年试点到2017年全面推开，这项改革发挥了它的预期功能和作用。第一，在有效保护公共利益方面发挥了重要作用。在国有财产保护方面，2018年到2022年5年时间通过公益诉讼挽回国有财产损失530多亿元。第二，对解决社会治理中的流域治理、职能交叉、历史遗留等难题发挥了有效作用。第三，在服务保障国家重大战略实施方面发挥了重要作用。第四，在促进法治政府建设方面发挥了重要作用。

公益诉讼检察为什么能够发挥独特的职能作用，胡卫列厅长在有关文章中作了精辟概括：能够发挥作用的最直接原因是法治的力量。公益诉讼由国家法律监督机关提起，以司法办案的程序力量来保障，以司法的强制力为后盾。内在原因是制度的力量。检察公益诉讼与党领导下的社会主义制度优势和国家治理要求高度契合。检察机关只是督促、协同相关行政机关和其他责任主体积极履职。公益诉讼不是制度之外的力量而是嵌入到现有的制度体系中，是制度力量的整合和激活。公益诉讼能够发挥作用的更深层次的原因是文化的力量。强调公益诉讼是协同之诉、督促之诉，而不是追责之诉，争取在诉前程序解决实现保护公益目标，把督促其履职尽责的正向功能发挥到最大从而可以减少抵触，增进理解支持，契合天下为公、和合无讼等中华优秀传统文化。

建立检察机关提起公益诉讼制度，丰富了检察监督职能体系，拓展了检察机关法律监督的范围，在过去聚焦于诉讼程序内监督的基础上，拓展到了涉及公共利益的行政机关违法行使职权或者不行使职权的违法行政行为。2021年中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见对检察机关的定位有了新的表述：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”贯彻落实二十大精神，落实“完善公益诉讼制度”的部署要求，也要从“加强检察机关法律监督工作”中体会对加强公益诉讼检察工作的更严更高要求。可以说，“完善公益诉讼制度”，也是“加强检察机关法律监督工作” 的必然要求。

（二）完善公益诉讼制度的目标是健全公益诉讼制度体系，更充分发挥公益诉讼检察职能作用

民事公益诉讼的起诉主体是多元的。除检察机关外，还包括法律规定的机关和社会组织。完善公益诉讼制度，首先涉及的问题是构建一个什么样的公益诉讼制度体系。从公益诉讼检察实践情况看，以检察公益诉讼为主的公益诉讼格局基本形成；而且，中央还在要求继续更加充分发挥公益诉讼检察职能作用。在立法拓展公益诉讼案件范围方面，拓展的主要是检察公益诉讼的案件范围。理论上也有观点对社会组织提起公益诉讼的“优先权”提出了质疑。

从实践情况看，以检察公益诉讼为主的诉讼格局基本确定。行政公益诉讼中检察机关是唯一主体。关于民事公益诉讼，吕忠梅教授于2023年3月4日在《人民法院报》发表的文章《促进环境公益诉讼制度不断成熟定型》中指出“环境公益诉讼由开始时以社会组织为主逐渐发展到社会组织、行政部门及检察机关支持起诉的多元化状态。2017年以后，检察机关逐渐成为主要公益诉讼起诉人，社会组织等其他主体发挥补充性作用。”2018年至2022年，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件75.6万件，年均上升14.6%；依法提起诉讼4万件，99.8%获裁判支持。办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件39.5万件，年均上升12.5%。办理国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼案件5.9万件，食品药品案例领域公益诉讼案件15.4万件。据不完全统计，2017年7月至2021年年底，社会组织提起环境公益诉讼案件460余件，检察机关支持起诉210余件。这些案件中检察机关公告后社会组织起诉的140余件。

从政策导向来看，中央要求检察机关更加充分发挥公益诉讼检察职能作用。习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习时对完善公益诉讼制度提出明确要求，“要健全社会公平正义法治保障制度，完善公益诉讼制度，健全执法权、司法权、监察权运行机制，加强权力制约和监督。”党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”，在之后召开的新闻发布会上，有关领导也是从“加强法律监督”“确保法律统一正确实施”的角度进行了解读，这实际上也更多是对检察机关提出的更高要求。2020年3月印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确要求“加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作”，而对社会组织的口径是“引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动”。

从立法保障来看，检察公益诉讼办案领域逐步拓展。2012年民事诉讼法授权的主体是“法律规定的机关和社会组织”。当时全国人大常委会法工委有关领导解读，明确“法律规定的机关”不包括检察机关。2017年修改民事诉讼法、行政诉讼法时，建立检察公益诉讼制度，明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护以及国有土地使用权出让四个领域。2017年之后，立法部门通过单行法的形式对检察公益诉讼案件范围逐步进行拓展，形成“4+9”格局。其它九个领域，除了个人信息保护的起诉主体是多元的，其它领域都只是对检察机关提出的要求。

从理论研究情况看，有观点对社会组织提起公益诉讼的优先权提出了质疑。如《中国法学》2022年第3期刊载的文章《法律规范体系化背景下的行政诉讼制度的完善》中明确表达了“检察机关有条件有能力也有资源进行诉讼，滥诉的可能性也比较低。在这种格局下，规定只有在社会组织不提起诉讼时检察机关才可以提起诉讼，这是不具有合理性的。”

（三）完善公益诉讼制度的基本要求是推进公益诉讼专门立法

现有公益诉讼规范体系较为丰富：民事诉讼法、行政诉讼法各有一款；民法典扩大了英烈保护的范围、对污染环境和生态破坏责任做出规定；还有环境保护法、安全生产法、个人信息保护法、妇女权益保障法等单行法；两高也出台了检察公益诉讼解释、公益诉讼办案规则等一系列司法解释；地方法规角度，29个省级人大常委会通过加强公益诉讼检察工作的决定，其中有相当一部分是以地方法规的形式作出的，属于地方立法。但从实际运行情况来说，立法供给是明显不足的。两个诉讼法分别只有一款，只能解决法律赋权的问题。民法典和单行法则是授权检察机关能够提起公益诉讼的范围，但是规范检察机关提起公益诉讼、人民法院审理公益诉讼的程序性内容则是通过两高的司法解释来提供的。这也导致不少学者质疑，这些司法解释是否有权去规定这样的内容。当然，这是公益诉讼改革过程中不得已的办法，也是修改民事诉讼法、行政诉讼法时，全国人大宪法和法律委员会的明确要求。地方立法也有很大的局限性，因为诉讼制度是法律保留事项。因此，在这样的规范体系的基础上，完善公益诉讼制度首先要通过专门立法来解决制度供给不足的问题，这是完善公益诉讼制度的基本要求。

对于公益诉讼专门立法，社会各届呼声较高。今年两会期间，湖北、云南代表团以全团名义提出制定检察公益诉讼法的议案，安徽、河南、山东、广东、内蒙古等代表团30位代表以上提出联名议案。从理论研究情况看，对公益诉讼专门立法有基本共识。但是对公益诉讼的立法模式存在不同观点。包括嵌入式立法模式、专章规定模式、单独立法模式。单独立法模式又分为统一模式和单行模式。统一模式是制定一部公益诉讼法，涵盖不同起诉主体、不同案件类型、不同诉讼类型的公益诉讼，形成“四大诉讼”法律体系;单行模式是根据不同起诉主体不同案件类型、不同诉讼类型分别制定各自单行的公益诉讼法。从目前情况看，按照统一立法模式，制定公益诉讼法难度非常大，涉及方方面面。而制定检察公益诉讼法的条件相对来说比较成熟，这应该是公益诉讼专门立法的第一阶段，终极目标是制定统一的公益诉讼法。检察公益诉讼经过几年的实践，有比较充足的案例样本和比较丰富的实践基础，特别是两高司法解释和最高检公益诉讼办案有了较好的规范积累。两高检察公益诉讼司法解释、公益诉讼办案规则的凌驾条款体现了这两部司法解释对检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件的原则性规定是不同于民事诉讼法、行政诉讼法的特殊规定。公益诉讼办案规则对检察机关办案程序、实体规则做出原则性规定，初步体现了检察公益诉讼独特规律。比如坚持客观公正立场，确定依法客观全面的调查原则；坚持检察一体化原则；体现检察职权运行规律的管辖制度；二审两级院出庭、再审同级院出庭，不需要申请再审、提出再审检察建议直接抗诉等。此外，两高还对如何适用民事公益诉讼惩罚性赔偿制度发布会议纪要，分别发布了不少公益诉讼指导性案例，这都为制定检察公益诉讼法奠定了较好的基础。

（四）完善公益诉讼制度需要重点研究解决的问题

1、公共利益的界定和公益诉讼的案件范围

公共利益的界定是专门立法过程中首先面临的突出问题。公共利益包括国家利益和社会公共利益，国家利益较为明确，但是社会公共利益的界定是一个难题。目前公益诉讼立法中，除了妇女权益保障法采用了列举的方式，其它的都没有做明确的界定。办案实践中的不少分歧就来源于对社会公共利益的认定，比如认为公共利益是不特定多数人利益的集合，那么能够确定的就要排除在外；对于是否需要造成实然侵害、是否包括侵害危险等问题上也有争议。不同领域的公共利益有其自身的特点，对应不同的保护机制，比如弱势群体、知识产权等，需要针对各领域的特点健全完善不同的公益诉讼办案机制。

2、公益诉讼不同于私益诉讼的特点规律

这方面的研究成果比较多，比如客观诉讼与主观诉讼的区分，当事人主义与职权主义的协调，处分权受限制、不得反诉、移送执行，等等，这方面内容有的在诉讼法里有规定，如法院依职权调查收集证据等，在两高相关的司法解释中体现的比较全面。总体上感觉，理论研究还需要更系统、更深入。从实践操作层面看，不少地方有了探索，但体现公益诉讼的特点规律总体上还不够。比如关于职权主义的诉讼原则，江苏等地法院的探索比较多，在一个省政府提起的生态环境损害赔偿案件中，在未检测到水污染数据的情况下，法院综合运用推定、类比等多种证明方法，最终计算出具体的生态环境损害数额。职权主义体现出法院的能动司法，但能动到什么程度，也就是说职权主义诉讼原则的边界在哪里，需要理论上的指引。

公益诉讼和私益诉讼还存在一个相互衔接的问题，如在惩罚性赔偿案件中，公益诉讼与私益诉讼的起诉条件是不同的，在确定惩罚性赔偿数额的标准时，如果处理不好公益诉讼与私益诉讼的关系，容易产生加重被告责任的问题。此外，在环境侵权公益诉讼中，民法典和检察公益诉讼司法解释都明确强调违法性，这和私益的环境侵权诉讼是不同。因此在具体的程序当中有什么不同的要求也是非常值得关注的。

3、检察公益诉讼不同于其他主体提起的公益诉讼的特点规律

第一，诉权基础有何不同。这一问题涉及检察机关与行政机关、社会组织等其他主体的诉权顺位问题。民事诉讼法和两高司法解释中规定了社会组织的优先诉权，但也有观点认为民诉法并未规定诉前程序，只是规定了一个起诉条件。两高检察公益诉讼司法解释设置了公告的程序，这一程序来自于最高法院环境公益诉讼司法解释，目的是公众参与和诉权阻断。对于行政机关来说，其作为自然资源国家所有的所有权人，提起民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼有权利基础，诉权优先是应该的。但对于检察机关和社会组织来说，从性质上来说两者都属于诉讼担当，都与公益没有直接的利益关系，都来自于法律授权，能否得出社会组织诉权优先值得研究。

第二，诉讼地位有何不同。关键在于诉讼中发挥的作用有何不同。检察机关能够发挥不同于其它主体的作用，比如说诉讼法规定检察机关诉讼监督的职责是全过程的监督，包括对结果和程序两个方面的监督。

第三，程序中的权利义务有何不同。两高检察公益诉讼司法解释明确了检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件要遵循宪法法律规定、遵循诉讼制度的原则、遵循检察权审判权运行规律。这为公益诉讼检察改革提供了根本遵循。关于检察机关在公益诉讼程序中的权利义务，要遵循诉讼制度的原则，在考虑“诉讼”原则的基础上，也要考虑“检察”的因素。检察职权运行特点如何在公益诉讼程序中体现，是一个值得深入研究的问题。比如检察一体原则、检察机关上下级领导关系与民事诉讼行政诉讼中当事人恒定的原则如何协调，还有诉前程序的独立价值问题等等。

4、公益诉讼检察的保障措施与配套机制方面

关于检察管辖与审判管辖的衔接问题，以及检察机关的调查权问题。调查手段的配备和举证责任的规则应当是相匹配的，但是目前在调查权的保障方面还存在问题。比如调查收集证据不允许采取查封扣押等强制性措施，但在办案过程中有需求。

关于民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系问题，关于二者谁优先在理论研究层面存在不同的观点。实践中强调的是行政公益诉讼优先，因为行政机关是专业的，手段也更多样，更利于解决问题。在行政执法手段没有办法解决的时候，符合民事公益诉讼起诉条件的，可以通过民事公益诉讼来解决。

关于民事公益诉讼惩罚性赔偿诉讼请求，如何与刑事罚金、行政罚款相协调的问题。虽然实践中有很多案件，通过提出惩罚性赔偿的请求达到了惩罚、预防的作用。但是惩罚性赔偿制度的定位问题、公益诉讼惩罚性赔偿与私益诉讼惩罚性赔偿的衔接、惩罚性赔偿金的管理使用等问题，还需要进一步深入研究。

二、专家与谈和总结

（一）刘辉教授的与谈

完善公益诉讼制度虽不等同于公益诉讼立法，但正如徐厅长讲座所说，其基本要求是推进公益诉讼的专门立法。目前看，推进趋势也很乐观。两会期间，关于公益诉讼立法的话题也非常密集。当然，公益诉讼立法这一问题并不是当下才成为热点，在2017年试点即将结束时，也曾有过讨论高潮，这些年来也一直在持续讨论。

这几年检察公益诉讼的案件数量，与其他主体提起的案件数量相比，是非常惊人的。但存在制度供给不足的问题，实践需求极为迫切。在法律规范方面从试点以来，当然也有多个层级，其中要关注到指导性案例中的司法规则，尤其是在立法还不太完善的情况下，能够指导一线办案解决很多难题。在立法加速推进的同时，原有的规范体系仍需要完善，坚持两条腿走路的原则。

立法中需要关注的重点问题，一方面是关于检察公益诉讼的定位和制度价值问题。在检察公益诉讼立法过程中，诉权顺位以及检察机关不同于其他主体的特殊性问题是必须要回答的问题，因此关于检察权运行的基础理论问题不能被忽视。检察公益诉讼的制度定位问题，并不是一个简单的主体增加问题，其背后蕴含着深远的考虑，值得深入解读。刚才的讲座中有比较详尽的阐释。今年最高检工作报告中所提及的，检察公益诉讼以制度优势实现最佳办案效果，构建协同高效的公益司法保护体系，公益诉讼守护美丽中国，公益保护领域不断拓宽，充分展现了检察公益诉讼的实务状况。

另一方面是关于公益诉讼中的实体问题。主要包括两个方面，一是关于公益要件的认定问题，二是关于责任方式的问题。公益诉讼立法不一定是要立第四大诉讼法，如破产法一样是实体和程序的合一。在实践中，公益诉讼的实体问题存在很多挑战，在公益损害认定问题上，似乎只有损害大小问题，而忽略了是否属于公益损害这一前置问题。关于是否属于公益的问题，无论是在文本层面还是实质层面，都需要通过立法来进行规范，目前来看在这两个层面都还不统一。最近已经有学者对这方面的问题进行了研究，比如个人信息保护领域的公共利益问题、未成年人案件中的社会公共利益问题。理想状态是通过列举方式进行规范，但这是很难达到的，还是需要一个分析工具。最近发表在《国家检察官学院学报》上的一篇关于个人信息领域公共利益的文章中，在提供分析工具的基础上，提出了三个维度的视角，这篇文章推荐大家阅读。第二个是关于责任方式的问题。如果公益是一个多元的界定，其所对应责任方式也应该是不一样的。《民法典》第1234、1235条对办理环境案件提供了很大的帮助，如果能够有更多的关于责任方式的规定，哪怕立法不能面面俱到，起码在责任体系、责任方式上能够给予明确的界定。

最后，立法中还可能关注的是从管辖到执行的程序性问题，这方面通常采用的是与传统诉讼制度比较研究的方式，并且目前指导性案例、两高司法解释等都已经提供了很多的规则，因此在未来的立法中相对来说是较为成熟的一块内容。

（二）胡卫丽副主任的与谈

5年多来，浙江公益诉讼检察深耕法定领域，积极稳妥拓展案件范围，获得了广泛的认可。正如徐厅所强调的，公益诉讼作为运用法治思维和法治方式来维护公共利益的一个重要制度设计和制度安排，首次写入了党的二十大报告，站在这样新时代的历史方位上，对公益诉讼检察来说，要始终坚持正确的方向，制定完善的规范体系，持续不断地推进实践的丰富和发展。

检察公益诉讼的高质量发展至少有三个实践路径。第一个路径是以公益诉讼质效提升为导向。强化办案质效，首要的是要办好每个案件，对公益受损问题要持续跟进监督，让效果可知可感。为了防止监督的浅表化以及同质化影响到监督的权威，浙江以公益诉讼的重特大案件标准为牵引，将重点放在了破解一些老大难的问题上，集中办理了一批有影响力的典型案件，当诉则诉，运用刚性方式解决难题。但是在办案的过程中也遇到了调查核实难问题、鉴定问题、损害赔偿金管理和使用问题等，因此质效的提升还有赖于其他的一些配套机制乃至立法的保障。检察公益诉讼的独特价值就是要办一案牵一串治一片，浙江在最高检指导下，办理了首例的电信网络诈骗的行政公益诉讼案件，推动多部门出台针对电商云仓新业态的网络信息安全指导意见。

第二个路径是以公益诉讼的数字化改革为动力。从这几年浙江的实践发展情况来看，数字化改革为公益诉讼的完善和发展，为发现线索和破解线索提供了一个实现途径。比如去年杭州市检察院围绕着国土领域监督，研发了国土智护系统，这个系统借助卫星遥感地图和智能视觉技术手段构建了多类型的国土监督模型，这样的一个监督模型破解了国土领域的线索瓶颈。数字化的改革也为我们从浅表监督深入到深层次的治理提供途径。比如浙江嵊州以油罐车的运行轨迹数据为突破口，设计研发了一个非成品油偷逃税的监督模型，精准锁定违规企业，从而督促税务部门依法追缴，挽回国有财产。

第三个路径是以协同共治来汇聚公益保护的合力。首先，要把握公益诉讼的公益之诉、督促之诉和协同之诉这三个职能定位，正确处理好支持和监督之间的关系，在这个过程当中也要把握好检察权与行政权的边界问题。其次，要让社会公众参与到公益诉讼当中来。比如通过最高检益心为公志愿者检察云平台，让志愿者能够在线索发现、专业咨询以及辅助办案等方面发挥作用。

（三）胡静教授的与谈

第一，行政机关在民事公益诉讼中的角色问题。在民事公益诉讼制度框架中，由检察机关提起诉讼时，检察机关不是普通的原告，而是公益诉讼起诉人，是代表公益的。在公共利益的保护中，行政机关是不可或缺的。刚才徐厅长认为，检察机关面对企业违法应优先运用行政公益诉讼而非民事公益诉讼的方式，我很赞成，因为在行政公益诉讼中行政机关不会缺席。在公共利益的认定方面，行政机关的角色非常重要。然而在目前的民事公益诉讼中，行政机关的角色较为尴尬，它不是当事人，行政机关的这一缺位可能会影响公共利益的认定。在民事公益诉讼过程中，包括执行过程中，应当给予行政机关一定的角色，让行政机关享有一定的权利和义务。

第二，检察建议的效力问题。行政公益诉讼中，检察机关不应当将行政机关没有理会或遵从检察建议视为未履行法定职责。检察建议名为“建议”，因而没有法律效力，和具有法律效力的决定不同。这一问题并没有普遍发生，只是在个别判例中发生过。

第三，公共利益的认定问题。公共利益较为抽象，制定一个一般性的、全面性的规定界定什么是公益诉讼，是做不到的，也没有必要。在适用法律过程中，需要认定的是损害公共利益的行为，不需要对公共利益本身单独认定。重要的是对什么行为属于损害公共利益的行为进行判断。公法保护公共利益，因此，行为违反公法的规定就应当推定为损害了公共利益。因此，在实践中，判断是否损害公共利益的首要标准应该是是否违法。检察机关作为公益诉讼起诉人时，一定要进行全面调查，不能仅仅调查是否破坏生态环境。公共利益不仅限于环境利益，即使一个行为破坏了环境，损害了环境利益，也未必就损害了公共利益，环境利益只是公共利益的一部分。公共利益的判断，应当综合考虑环境利益和其他经济社会利益。在这个意义上，NGO组织和检察机关相比，能力相对来说较弱。

第四，检察机关的宪法定位问题。根据宪法的规定，检察机关是“国家的法律监督机关”。应从两个方面对该定位进行理解：一是“监督”，这是相对于执行机关而言的，对于检察机关的行为是监督行为还是执行行为要有一个界定；二是“法律”，检察机关进行的是合法性监督，对于合理性监督要慎重。

第五，实体法的问题。如果是检察行政公益诉讼，责任方式是行政机关履行职责或履行义务，环境立法可以提供支持。如果是民事公益诉讼，其实体法应该是什么，需要首先理解民事公益诉讼的功能。行政诉讼和民事诉讼原告都是个人，都是维护个人权利之诉，会有诉权基础的问题。民事公益诉讼，并不是维权之诉，而是执行之诉，因而没有诉权基础的问题。民事公益诉讼是用民事诉讼的方式执行公法规范。大陆法系国家通常用行政执法的方式执行公法规范，而英美法系国家通常用民事诉讼的方式执行公法规范。我们目前民事公益诉讼的做法很大程度上是以美国起诉企业的公民诉讼为蓝本，起诉企业的公民诉讼是执行诉讼。这就意味着民事公益诉讼只是一个新的执法机制，不涉及执法内容，执法的内容还是依据实体法。环境立法就可以作为实体法。

第六，关于专门立法起草中参加机构的问题。如果制定《检察公益诉讼法》，起草过程中还涉及全国人大法工委哪个室介入的问题。如果既包括行政公益诉讼，又包括民事公益诉讼，那么由全国人大法工委的哪些机构介入需要考虑。涉及民事公益诉讼和行政公益诉讼，民法室和行政法室自然应参加，国家法室也应该介入起草。因为涉及到了检察权、行政权、审判权的配置和关系。尤其是行政公益诉讼中，个人没有参与，其实是国家权力内部的事。

（四）张海燕教授的与谈

监督是检察公益诉讼的价值目标，探讨检察公益诉讼问题需要在这一底层逻辑的指引下展开。张海燕教授在这一整体逻辑的指引下，从三个方面进行与谈。

第一，根据宪法规定检察机关是法律监督主体，检察公益诉讼的一个核心问题实际上就是权力配置问题。在检察行政公益诉讼中，涉及检察院、行政机关和法院三方权力主体，该诉讼法律关系中彰显出的是检察权、行政权和审判权三种权力之间的配置和博弈问题。在检察民事公益诉讼中，现行法规范对于诉权主体的范围以及顺位规定不尽相同，比如《民事诉讼法》第58条、《个人信息保护法》第70条、《英雄烈士保护法》第25条、《未成年人保护法》第106条以及《反垄断法》第60条等对于诉权主体的规定并不协调一致，存在差异性，故有必要从系统论的视角、从法规范的联动角度，综合考量不同领域中检察民事公益诉讼中诉权主体的范围以及顺位的协调。

第二，在监督这一价值目标思维引导下有效破解制约检察公益诉讼的瓶颈问题。实践中制约检察公益诉讼工作有效开展的一个瓶颈问题是检察公益诉讼线索难找。检察院特别是基层检察院在量化考核指标的压力下，加之实践中存在的从法院调卷难、部分行政案件不公开等因素，故为完成考核任务，导致检察公益诉讼线索呈现出浅表化、碎片化、同质化的特点。这使得如何破解检察公益诉讼线索搜寻难问题成为一个亟待解决的问题。此外，制约检察公益诉讼工作的另一个瓶颈问题是检察机关查找证据难。检察机关缺乏强制性调查取证的权力，取证能力相对较弱，尤其在鉴定方面。该状况在目前呈现的公益诉讼结构中也得到了彰显，比如检察机关单独提起民事公益诉讼的比例较小，多数情况是刑事附带民事公益诉讼。胡主任所提到的浙江采取的数字化方式以及培育民众的公益心等都是对上述问题解决的有效探索。当然，从立法层面对取证问题做出突破性的程序配置，才是治本之策。

针对检察公益诉讼遇到的前述两个瓶颈问题，若要有效解决，需在监督这一价值目标思维下进行三个维度的思考：第一，检察公益诉讼是一种协同机制，在实践中是一种沟通式、协同式的监督。第二，建立检察公益诉讼监督的刚性制度抓手，着力提升监督效果，切实改变目前浅表性、同质性较强的浅层次监督。第三，明确检察建议不履行与提起公益诉讼之间的关系，真正致力于实质性争议化解这一目标的实现。

第三，微观层面上的三个细节问题。一是关于鉴定费用的问题，这是实践中制约检察公益诉讼工作开展的一个瓶颈。检察机关没有专项鉴定费，故该费用应由谁出、如何出都是比较现实的问题。二是关于各类赔偿费用的管理问题，目前实务中尚无专门接收账户，亦无法律规范规定由谁接收，该问题需要进行自上而下层面的明确规定。三是特邀检察官助理介入检察公益诉讼问题，该制度在实践中产生了很好的效果，但也存在难以有效满足诉讼实践对专业能力深度和广度的需求的问题；因此，在检察公益诉讼范围越来越广的现实背景下，有必要探索对检察官进行分类专业培训的有效机制。

（五）黄忠顺教授的与谈

第一方面，黄忠顺教授结合徐厅长论述的三个观点进行与谈。第一个观点是，包括民事公益诉讼在内的公益诉讼的本质是检察监督。在环境法领域，诚如胡静教授所指出的，不少观点认为公益诉讼是执行诉讼，其本质是执法，而民事诉讼只是执法的一种形式。民事诉讼法学者通常认为，民事公益诉讼的本质就是民事诉讼，只不过在当事人适格（即检察机关是公益代表人、形式当事人）等方面具有特殊性。因此，关于民事公益诉讼究竟是什么这一问题，目前至少有监督、执法、诉讼三种观点，对这三种观点的选择结果会很大程度上影响到制度的设计。这一问题是检察公益诉讼立法或公益诉讼立法中所首先需要解决的根本性问题。如果说民事公益诉讼的本质是法律监督，仅意味着把监督作为民事公益诉讼制度构建的价值理念、价值导向、指导思想，基本上也没问题。但是，作为法律监督的民事公益诉讼监督的对象则会成为问题。如果说民事公益诉讼的监督对象是侵权行为，而侵权行为是一个民事行为，这是否意味着把检察监督的触角延伸到了民事行为领域，检察机关依职权对民事行为进行法律监督是否妥当仍然存在疑问。第二个观点是公益性诉讼实施权配置的顺位问题。在司法实践中，有些案件是检察机关把整个案件的事实调查、证据固定等诉讼准备工作都已经完成了，再发出公告，然后由社会组织接手，检察机关只能退而求次地充当支持起诉人。从公益诉讼起诉人到支持起诉人，检察机关在公益诉讼中的程序角色明显弱化。这种制度安排可能会影响检察机关的积极性并从整体上降低公益诉讼的效率，使得社会公共利益难以得到及时的维护。第三个观点是公益诉讼是协同之诉、督促之诉，而不是追责之诉。这一观点主要是适用于行政公益诉讼领域。比如，在检察机关提起行政公益诉讼的不同环节，行政机关纠正了违法行为或者履行了法定职责的，检察机关能否要求法院做出行政行为违法的确认判决？检察公益诉讼司法解释起草过程中，人们存在很大的争议。最终采用的相对折中的方案，根据行政机关纠正或履职时间所处的不同诉讼环节，设计不同的规则。这背后体现的就是协同之诉、督促之诉，旨在激励行政机关及时纠正或履职。再如，在某些生态破坏或环境污染案件中，特定的行政机关难以通过其法定职权全面救济生态环境损害，部分行政机关商请检察机关提起生态环境行政公益诉讼，促使不同行政机关协力通过行政执法的方式预防或修复生态环境损害，以解决生态环境保护中存在的“九龙治水”难题。

第二方面，黄忠顺教授结合徐厅长所讲的检察公益诉讼制度的完善进行与谈。第一个问题是公益诉讼和私益诉讼的关系。黄忠顺教授认为，实体法保护的社会公共利益并非总是有必要通过民事公益诉讼的方式加以保护。比如，特定当事人属于社会弱势群体的，实体法将社会弱势群体的私人利益上升为社会公共利益并加以特殊保护，但在程序法上，该种特定类型的社会公共利益的司法保护不存在实质当事人缺位问题，不应当将其作为公益诉讼的保护对象。尽管作为弱势群体的特定当事人提起或被提起的民事诉讼案件也存在法定诉讼担当等特殊当事人适格机制的适用空间，但此类案件的当事人适格规则显然不同于不特定第三人利益的民事诉讼案件。哪怕涉及弱势群体利益但存在实质当事人的民事诉讼案件亦称为公益诉讼，也应当在公益诉讼内部将其与不特定第三人利益的公益诉讼案件进行区分。第二个问题是公益诉讼和私益诉讼的融合。黄忠顺教授以环境污染应急处置费用的赔偿诉讼路径为例，对公益诉讼和私益诉讼的区分与融合问题进行了分析。他指出，应急处置费用赔偿诉讼的性质在实践中至少存在以下三种不同认识：（1）生态环境损害赔偿诉讼；（2）生态环境侵权诉讼；（3）合同纠纷项下的追偿权纠纷诉讼。在生态环境损害赔偿诉讼或者生态环境民事公益诉讼中一并提出赔偿应急处置费用赔偿请求实际上构成公益诉讼与私益诉讼的融合，但单独提起的应急处置费用赔偿诉讼则不宜作为生态环境保护民事诉讼案件审理，否则将变相限制乃至剥夺实际支出应急处置费用的机关或企事业单位固有的请求权与诉讼实施权。第三个问题是公益诉讼的衍生制度与衍生诉讼。公益诉讼涉及财产责任的，民事诉讼法上的保全与执行制度均存在适用的空间，民法典上的代位权与撤销权制度也可以应对侵权人逃避执行问题。在公益诉讼案件的保全或执行程序引发的救济程序以及撤销权、代位权的行使程序中，检察机关或社会组织的程序角色亟需通过立法予以明确。因此，检察公益诉讼单独立法不能仅仅解决公益诉讼的本体问题，其所衍生的一些制度或诉讼，也要考虑一并作出规定。

（六）宋京霖主任的与谈

过去很长一段时间，研究检察实践、检察理论是非常小众的，主要是集中在刑事法领域，研究人员也大部分是检察系统人员。随着公益诉讼制度的诞生，检察职能的发展，公益诉讼成为中国式现代化在法治领域的体现，更广泛地涉及到刑事法之外的行政法、民商法等，检察实践也需要来自更广泛学科背景的理论指引。因此，对研究人员来说，公益诉讼是一片蓝海，相信大家能够挖掘出更多宝藏。我们期待通过公益诉讼这个桥梁，加强检察系统与学术界的交流对话，产生更多扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的研究成果，推动检察制度、司法制度的进一步发展和完善。

三、谭秋桂教授的总结

第一，目前检察机关相当重视检察公益诉讼，积极作为。今天到场的检察机关领导所作的分享也令人印象深刻。徐厅长从检察公益诉讼的本质、制度构建目标、基本要求、需要解决的问题等方面为我们介绍了检察公益诉讼的实践现状和需要进一步研究的问题，徐厅长的讲座内容理性、务实、高屋建瓴，是检察公益诉讼当前发展的生动写照。胡卫丽副主任提出的检察公益诉讼现代化拓展的三个路径，方向明确，具体可行。作为理论和实践高度契合的国家检察官学院的刘辉教授，分析了检察公益诉讼的背景和面临的问题，指出了解决这些问题的方向。从三位来自实践第一线的专家的主讲和与谈可以看出，检察机关在推进检察公益诉讼的过程中所做的努力是实实在在、卓有成效的，检察公益诉讼的未来方向也是十分明确的。第二，理论界对于检察公益诉讼的研究充满活力，理论发展非常快速。理论界的积极参与，推动了实践的发展，并且在为检察公益诉讼的继续发展进行储备研究，检察公益诉讼的理论发展未来可期。第三，检察公益诉讼确实存在一些需要进一步研究和探讨的问题，比如制度的基本功能和定位、实体和程序的关系问题、诉权顺位问题、实效性保障问题等。主讲人和与谈人为我们提出了一系列的课题，也表达了对我们的期望，希望大家可以一起参与这一领域的研究，共同努力使公益诉讼取得更好发展。

四、主持人总结

在最后阶段，主持人胡思博副教授指出，完善检察公益诉讼制度任重道远，期待有机会再次与大家进行交流，并代表研究院和研究基地对各位老师、同学和嘉宾的莅临表达了感谢。