2006年6月20日至6月21日，司法部在北京举办了“中澳社区矫正研讨会”。在会上，中国政法大学诉讼法学研究中心名誉主任樊崇义教授就“社区矫正的机构、人员选拔、部门间的协调工作机制” 作了学术报告。樊崇义教授的报告在认真总结全国十八个省市社区矫正工作试点试验的基础上，从社区矫正的专门机构及其职责,各机构之间的协调机制、社区矫正工作人员的选拔和聘用等方面进行了全面而系统的讲解，与会人员听后反映强烈，特别是樊教授在演讲中提出的“社区矫正”进入刑诉法典，以及加快制订“社区矫正法”的建议，得到了与会代表的认同与赞许。

附：樊教授发言提纲

樊崇义：社区矫正的机构、人员选拔和部门协调

社区矫正在中国是一种非监禁刑罚执行活动。2003年7月，首先在北京、天津、上海、江苏、浙江、山东六省（市）开展社区矫正试点工作。2005年1月20日，试点范围又扩大到河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等十二个省市，宁夏、福建、吉林、辽宁、江西等一些未被列入试点范围的省（市）也已开始对社区矫正工作进行调研和准备。以边试验边总结的方法，深入分析和研究中国社区矫正工作的部门机构和人员情况及部门间的协调，提出改进完善的意见和建议，对于推动中国的社区矫正工作是很重要的。

一、社区矫正工作的部门机构

中国目前开展的社区矫正试点工作，是一项严肃的刑罚执行活动，主要是将那些经过人民法院判决、裁定或决定并“符合社区矫正条件”的罪犯放在社区内，由专门的国家机关、相关社会团体和非政府组织以及社会志愿者，矫正罪犯的犯罪心理和行为恶习，使其更快的回归社会。目前，试点工作由司法行政部门牵头组织，法院、检察院、公安、民政、劳动和社会保障等诸多部门机构参与。

（一）刑事审判机构

人民法院是中国的审判机关，在社区矫正工作中发挥着决定性的作用，决定着社区矫正对象的数量，是开展社区矫正工作的前提条件之一。第一，判处可以进行社区矫正的非监禁刑。在中国，非监禁刑是指与监禁刑相对，在监狱外对犯罪人使用的刑事制裁方法。如，管制、缓刑、剥夺政治权利等都属于社区矫正的范围。第二，裁定可以从监狱中假释的罪犯。假释罪犯就是从监狱中附条件释放的服刑人员，假释必须要经过人民法院的裁定。第三，依法对符合法定条件的罪犯裁定减刑。减刑能够提高服刑人员主动服从管理和接受教育矫正的积极性和主动性，提高教育矫正质量。第四，在案件审理过程中，对适用社区矫正的罪犯进行审前调查评估和社区矫正庭审教育，定期回访考察，及时了解罪犯在社区服刑的有关情况，并及时将相关的法律文书送达社区矫正组织。

（二）刑罚执行机构

在目前试点过程中，主要涉及公安机关、司法行政机关。

1．公安机关。公安机关会同司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督管理，对违反社区矫正规定，不服从管理教育的社区服刑人员依法采取必要的惩戒措施（训诫、拘禁），对脱管下落不明的社区服刑人员进行查找，依法履行相关法律程序，并对重新违法犯罪的社区服刑人员及时依法处理。

2．司法行政机关。司法行政机构是社区矫正试点工作的牵头组织和具体实施部门。第一，2005年，试点工作已被列入中央司法体制和工作机制改革的范畴。按照中央要求，中央司法行政部门牵头组织社区矫正试点工作。各试点省市成立了由政府、法院、检察院、公安、司法、民政、财政、编制、劳动和社会保障等有关部门负责人参加的社区矫正试点工作委员会，并在省市司法厅局设立了工作办公室。开展试点的各地市、区县、乡镇街道也分别建立了相应的组织机构。基层司法所是社区矫正工作的日常管理机构。第二，省（区、市）、市（地、州）、县（市、区）三级司法行政机关在搞好对社区服刑人员监督考察的同时，组织协调各方面力量通过多种方式加强对服刑人员的教育矫正，帮助他们解决在生活、就业、法律、心理等方面遇到的问题，矫正其思想和行为，顺利地实现再社会化。第三，监狱管理部门负责暂予监外执行罪犯的审查和批准，对符合假释条件的罪犯提请人民法院裁定假释，北京等地的监狱机关还派出监狱警察到社区协助矫正组织开展工作。

（三）法律监督机构

人民检察院是中国的法律监督机构，对所有的司法活动进行法律监督，当然也包括对社区矫正工作的法律监督。人民检察院加强对社区矫正罪犯交付执行、变更执行情况和矫正管理措施以及罪犯合法权益的保障情况的监督，保证社区矫正工作的依法和公正。

根据高检院的通知精神，检察机关在社区矫正试点工作中认真履行法律监督形式，发现法院、公安、司法行政机关在社区矫正工作中有违法情形珠，可以视情况以口头方式、发出检察建议书或纠正违法通知书，督促其及时纠正。具体来说，检察机关应当对以下四个环节进行重点监督：第一，要依法加强对交付执行环节的监督。对监外罪犯的交付执行及交付执行的法律手续是否合法、完备等进行监督；第二，加强对执行变更环节的监督。对执行机关是否对在接受监督管理期间违反法律、法规和有关监管规定的监外罪犯依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的监外罪犯依法收监执行，以及是否对符合减刑条件的监外罪犯予以减刑等进行监；第三，加强对执行终止环节的监督。对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利，或者执行期间死亡的监外罪犯依法按期履行相关手续等进行监督；第四，加强对监管措施的监督，对执行机关是否及时建立帮教组织、建立管理矫正档案、落实日常监督管理措施以及对出现监外罪犯脱管漏管问题是否及时采取相应措施等进行监督。要依法维护监外罪犯的合法权益，对于社区矫正试点工作中执行机关工作人员侵犯监外罪犯合法权益的行为要及时提出纠正意见。

（四）帮困扶助机构

帮困扶助是社区矫正工作的一项重要内容，主要涉及民政部门和劳动和社会保障部门。

1．民政部门。民政部门将符合最低生活保障条件的服刑人员纳入低保范围，为他们解决生活上的困难和问题。据不完全统计，试点地区共帮助矫正对象办理低保1300人。

2．劳动和社会保障部门。主要依托职业技能培训中心，为生活困难有就业愿望的服刑人员提供职业培训和就业机会。据不完全统计，试点地区共帮助矫正对象参加就业技能培训4200人次，成功推荐就业840人次，就业指导5000余人，对农村地区落实责任田650人，帮助复学60余人，建立了35个社区矫正过渡性就业基地。

（五）社会团体和非政府组织

社区矫正工作是在社区中开展的，需要基层群众的广泛参与和支持。如，北京成立了18个“阳光社区矫正中心”、上海成立了“新航社区服务总站”，这些民办非企业性质的社会团体招聘社会工作者协助矫正组织开展矫正工作，这在一定程度上解决了专职社区矫正工作人员专业单一，各种专业人才缺乏的问题。随着试点工作规模和范围的不断扩大，这类社会机构或非政府组织的数量还会增多，它们在矫正工作中的地位和作用也会不断增强。

二、社区矫正的部门机构协调

从上述情况介绍中，我们知道，中国目前开展的试点工作是由多个部门机构参与的，每个部门机构在工作中发挥着相应的职责和作用。为了使这些部门机构能够更加有效地衔接和开展工作，提高工作效率和教育矫正质量，加强这些部门间的协调和发展很有必要，非常重要。

（一）人民法院审判机关的协调和发展

目前，由于多种因素的制约，中国各地人民法院普遍存在着“多用监禁刑”的倾向和做法，判处监禁刑很容易，判处非监禁刑很困难，能关押则关押，这导致一些地区监狱服刑罪犯拥挤，适用社区矫正的罪犯相对减少，制约社区矫正工作的发展。因此，人民法院在试点工作中可以从以下方面加强协调和发展：第一，人民法院要转变传统重刑事立法的规定和精神，增强对依法适用非监禁刑的信心，促使人民法院将符合社区矫正条件的刑事被告人都依法准确判处，尽量减少人为地限制适用社区矫正的现象，为社区矫正工作创造基础条件；第二，人民法院要消除一些制约审判售货员在裁定减刑和假释方面担忧的因素，依法对符合条件的罪犯裁定减刑和假释。目前，我国监狱中罪犯的减刑和假释率较低，假释比率大约为3%，造成的后果就是罪犯积极主动服从管理和接受教育矫正的积极性不高，制约了社区矫正人员数量的增加。这一点与西方国家有较大的不同，西方国家的假释率以及社区矫正罪犯中假释罪犯的比率都超过中国。因此，立法、审判、法律监督、刑罚执行等部门应加强沟通协调，正确评价减刑、假释这些措施对于促进罪犯接受教育改造、对于稳定社会的积极作用，从而消除审判机关的压力，依法对符合条件的罪犯裁定减刑和假释。第三，人民法院在法庭审理中及判决裁定后，都要加强与司法行政机关在法律文书转递、相关信息沟通等方面的协调和有序衔接，形成科学规范的工作程序，促使审判机关与司法行政机关的工作形成良性循环。

（二）人民检察院法律监督机构的协调和发展

人民检察院对社区矫正工作实施法律监督，是防止矫正工作出现司法腐败的有效途径。第一，要加强人民检察院与人民法院的协调，支持审判机关依法判处非监禁刑和裁定减刑、假释等工作；第二，要加强人民检察院与司法行政机关的协调，确保基层司法所依法准确开展社区矫正工作，确保监狱机关依法审批暂予监外执行和报请减刑和假释；第三，人民检察院应根据社区矫正试点工作的实际情况，及时科学地制定出台本部门参与试点工作的规范性文件政策，做到监督工作制度化、科学化、规范化。

（三）司法行政部门与公安部门的协调

这两个部门之间的协调和发展是试点工作的“关键和难点”。根据中国现行法律的规定，公安机关负责对管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行这5种罪犯的监督和考察，是目前法律规定的社会矫正5种罪犯的刑罚执行机关。但是，根据中央司法体制和工作机制改革的要求，以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，司法行政机关牵头组织实施试点工作，成了社区矫正的工作机关。因此，形成了法律上的规定公安机关是刑罚执行机关，但实际工作中司法行政机关是工作机关的现状。刑罚执行机关与实际工作机关不统一问题的长期存在，会给社区矫正工作带来多方面的不良影响：第一，影响了刑罚执行工作的统一性，不能有效地对刑罚执行工作进行整体管理和统筹规划，制约教育矫正质量的提高；第二，司法行政机关推进试点工作非常困难，形成孤军奋战的局面，试点地区工作积极性不高，甚至产生了观望等待，不推不动的局面；第三，权责利分离的状况导致了两个部门的矛盾，甚至工作中出现对某些问题无人负责，出现问题无人承担责任的危险，工作效率比较差。

因此，就目前短期情况而言，建议两个部门进行协商，制定规范性文件政策来明确界定公安、司法行政部门在试点工作中的具体职责和工作程序。凡涉及到社区服刑人员的报到、请销假、采取强制措施、向法院提出刑罚变更请求等工作由公安机关负责；凡属于社区服刑人员的行为和必理矫正、参加公益劳动、汇报思想以及就学、就业、家庭事务等工作，则属于司法行政机关的职责。但随着试点工作的深入开展，亟需加强两个部门的沟通协调，解决实际上是长期存在的行刑权不统一的问题。在中国，人民法院行使审判权，人民检察院行使公诉权，公安部门行使侦查权，司法行政机关行使刑罚执行权。现行法律规定使得对管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行这5种罪犯的侦察与执行统一由公安机关负责，这种状况不利于公安、司法行政等政法部门间的互相监督和制衡，也不符合国际上刑罚执行一般统一由司法部门承担的惯例。建议通过司法体制改革和修改完善刑事法律，将刑罚执行权归属于一个政法部门统一行使，改变我国刑罚执行部门不统一的现状，社会矫正试点工作正是在这方面进行的改革和尝试。

（四）帮困扶助机构的协调和发展

帮困扶助是社区矫正工作的重要内容，但由于社区矫正五种罪犯的特殊性，社区矫正作为试点工作，劳动和社会保障、民政等有关部门没有制定针对这部分特殊人群的专政政策规定，社区服刑人员仍有较多实际困难和问题解决不了。而解决服刑人员在就业、生活等方面遇到的困难和问题，使他们生活有基本保障，安心改造，尽快融入社会，是目前各级矫正组织最棘手的难题。建议由司法行政、民政、劳动和社会保障等相关部门联合制定政策，使社区服刑人员在最低生活保障、职业技能培训、就学、就业等方面有政策制度依据；可以考虑建立社区服刑人员生活应急保障机构，如建立社区服刑人员生活帮扶基金，帮助其解决在生活、医疗等方面遇到的困难；可以考虑对接收社区服刑人员就业的企业实行一定的税收优惠政策和表彰奖励等激励机制。

三、社区矫正的人员选拔

拥有一定数量和质量的工作者并加强对他们的选拔以培训，对于保障社区矫正工作的顺利开展是非常重要的。目前，中国各试点省市的工作人员由“专业人员”和“社会志愿者”两部分组成。专业人员是指以基层司法所人员、社区民警为主体的社区矫正工作人员，社会志愿者主要由离退休人员、法律专家、心理学专家、高等院校学生等构成。

（一）专业人员的选拔

专业人员主要负责社区矫正中刑罚执行等方面的工作。基层司法所是社区矫正工作的日常管理机构，已建基层司法所4万多个，司法所工作人员约8.9万人，他们的具体工作是：依照中国的法律法规，在对矫正对象实施监督考察的基础上，组织矫正对象解决心理、生活、就业、上学等方面的问题和困难。

这就要求工作人员应具备一定的法学、社会学、心理学、教育学等专业知识和组织协调能力，才能较好地胜任工作。但从中国目前基层司法所的情况看，有的司法所（科）因为受编制限制工作人员较少，有的司法所甚至只有1名工作人员，而且有些工作人员的学历、业务能力和文化素质较低，不能很好地适应社区矫正工作。随着试点工作的深入开展，建议大力加强并调整充实基层司法力量，司法所应当由至少3名以上人员组成，应当具备国家公务员条件，热爱司法行政工作，具有社区矫正相关的专业知识和一定的工作经验。应具有大学专科以上法律专业学历。司法所新选拔录用的人员，由省级司法行政机关会内事部门面向社会公开招考，并严格按照用人标准、考试录用程序，新选拔录用人员必须经过培训合格，试用期满后才能正式上岗。

社区民警主要是指公安机关派驻到基层社区，维护社区安全和社会治安的人民警察。他们在社区矫正工作中的具体职责是：会同司法行政机关对社区服刑人员进行监督考察，对不服从管理教育的社区服刑人员依法采取强制措施，向法院提出刑罚变更请求。这些社区民警是公安机关严格按照《中华人民共和国警察法》的有关规定，面向社会公开招考，并按照用人标准、考试程序，新选拔的警察必须经过培训，试用期满后才能正式上岗。

（二）社会志愿者的选拔

社会志愿者在试点工作中主要是协助专业工作人员对罪犯开展教育帮助、心理咨询、心理矫正及其它日常工作。将志愿者引入社区矫正工作社会性特点的具体体现，也是国际上大多数国家的通行做法，符合国际惯例，如1997年部长委员会通过的《欧洲社区制裁与措施规范》第45条规定：“为了维护犯罪人的权利，应当最大限度地吸收社区中的组织和个人的参与。”从目前试点的情况看，各地很重视社会志愿者在试点工作中的地位和作用，都把志愿作为社区矫正工作人员中的一部分。但是，整体上来说，罪犯居住地的社区中基层群众对矫正工作的参与和支持并不高。因此，相当多的日常管理工作必须由本来就严重不足的专业人员来做，进而影响到教育矫正的质量和改造罪犯的效果。为了充分运用社会力量和社会资源、加强对社区服刑人员的教育矫正工作，需要基层社区群众的理解支持，引导、选拔更多的志愿者参与社区矫正。

（三）北京、上海对社会工作者的选拔

在经济发达的北京、上海两地，除了专业人员和社会志愿者这两部分工作人员外，还根据本地的实际情况，注册成立了社会团体协助司法所开展矫正工作。如北京成立了18个“阳光社区矫正中心”、 上海成立“新航社区服务总站”，这些民办非企业性质的社会团体根据本地情况，制定了较为严格的招聘条件和程序及工作要求，招聘社区矫正社会工作者（简称“社工”），“社工”们遵循社会管理规律，运用社会工作方法对社区服刑人员进行帮助教育，体现了社区矫正工作社会性的特点，一定程序上也解决了专业工作人员专业和各种专业人才缺乏的问题。这些经验和做法值得学习和借鉴。

另外，有些试点地区还选拔了部分监狱警察或在职教师协助司法所进行社区矫正日常管理工作。

从社区矫正发展的角度看，必须要组织建立起一支素质较高、相对稳定的专门工作的队伍，明确社区矫正工作者的法律地位、人员类型、任职资格、考试制度等内容，确定工作者的执法身份、相应的权利和义务等，才能保障社区矫正工作的健康发展。

综上所述，我建议：

1、刑诉法的修改要把“社区”纳入非监禁刑执行主体，给社区矫正给以法律定位。

2、尽快制订社区矫正法，在这一法律中要明确规定：社区矫正工作的地位、性质、主管机关、工作机构、组织人员、职责、具体措施等等。

3、要进一步加强社区矫正工作的理论研究工作：如“社区矫正”的概念和内涵，结合中国的实际情况，如何不断拓展社区矫正工作；再如，对恢复性司法的研究，在社区矫正工作中，如何构建化解矛盾的恢复性司法机制和程序等，都是我们要不断加以理性研究的。