2015年11月6日下午，中国政法大学诉讼法学院行政诉讼法学研究所在本院会议室举办了题为“民事手段在政府管理中的应用与私法规范在行政审判中的适用”的公法学术沙龙，来自学界与实务界的10位学者、专家与本校在读的10多名硕士研究生、博士研究生围绕专题进行了深入的讨论。

会议由来自首都师范大学法律系的李昕教授主持。李教授结合最近在北京市个别区县发布的《购买服务指导意见》这一政府法制建设实践，从建设经济新常态的政策角度认为，发挥市场在资源配置中的决定性作用有赖于政府职能的市场化转变，其中包括执法方式的多样化与综合化建构，将民事手段引入到政府管理过程中是这方面的一个必要举措。例如不妨考虑将原先通过命令、决定的方式来追究的行政处罚责任、行政强制责任通过平等协商的协议方式或者合同方式，将行政违法责任转变为行政违约责任，这样一方面会大大降低行政过程中的争议风险，另一方面会提高行政程序的相对人参与水平。

中国政法大学比较法学院的赵宏教授接着进行发言，认为北京市政府法制建设具有自己鲜明的特色定位，不仅位于中国法制改革进程的前沿，而且在世界的层面上也比较引人注目，因此不仅要考虑北京市地方执法 的特殊性，还需要考虑在全国的示范作用和对国外的影响。在政府管理的过程中应用民事手段，率先进行这方面的试验，不仅有助于政府职能和执法体制的改革进程，而且能够从一个角度彰显出北京市政府法制建设的特色性与先进性。

来自北京市京悦律师事务所的刘东刚博士认为体制外的天地更广阔，从这一点看在政府管理的过程中应用民事手段具有多重意义：首先，这意味着国民的主体身份从等级依附的臣民向平等独立的公民转变，行政相对人从政府管理的对象或者客体转变为与政府平等对话的合作伙伴。其次，顺应了公私法融合的发展趋势。随着社会结构的日益复杂，公共利益与私人利益之间的界限越来越模糊，公权力侵害公民民事权益的现象越来越多，单纯应用命令型的管理手段根本不能适应社会复杂性日渐增长的趋势。再次，有助于兼顾世界先进性与中国特殊性。在政府管理中应用民事手段一方面想要学习欧陆的行政私法实践，另一方面需要结合建构和谐社会的中国实际情况。最后，在政府管理中应用民事手段一定要注意目的定位正确，也就是说，必须有助于保护公民的合法权益，而不能反过来成为政府变相扩张权力、规避法律约束的一种掩饰手段。

来自北京市第二中级人民法院的魏浩峰法官结合具体的案例探讨民事规范在行政审判中的应用问题。首先是作为民事规范起诉要件的适格性审查标准。在被诉行政行为侵害原告的民事权益时，相关的民事法律规范就成为审查标准。其次是被诉行政行为的合法性审查标准。这方面的突出情况是行政承诺，一方面要按照行政行为的合法性标准进行审查，另一方面要考虑相关的民事合同规范进行审查。再次，在行政补偿、行政赔偿等案例中，民事规范的适用已经成为常态。

来北京市第一中级人民法院的陈雷法官结合企业民主化建设、开放审批权等实践认为，企业利益、劳动者利益与社会公共利益之间是一体化的，政府要有效地保护公民合法权益，必须综合地采用民事的、社会的和行政的手段，将在行政法、劳动法、企业法上的合法权益作为一个相互交融的整体进行对待，而不能肢解开来、片面执法。从一个角度来说，开放审批权不是政府放任不管，而是改变管制方式，例如将许可、审批式管理方式转变为协议、合同式管理，将单方命令式的行政手段转变为多方合意的民事手段。在诉讼法的层面上，在政府管理中应用民事手段表现为行政诉讼与民事诉讼之间的密切关系。

中国政法大学法学院的在读博士研究生王华伟同学从法规清理的角度认为，命令型、合意型与混合型是现行法律、法规和规章规定的三类管理方式。从结构配比上来看，命令型的管理手段占据了绝对主导的地位，而非权力性、非强制性、非命令型的管理手段很少。这种单一的执法手段类型结构不利于执法资源的优化配置。从提高政府管理效能的角度来看，逐步加大民事手段的应用比重是必要的。

中国政法大学诉讼法学院行政诉讼法学研究所所长高家伟教授认为，在政府管理中应用民事手段具有多方面的深层次意义。首先是推动公共行政文化的转型。在政府管理中应用民事手段意味着将现代契约精神引入到权力主导的政府管理过程之中，在强调等级唯上、命令服从的传统权力文化之中注入平等互利、意思自治、诚实守信的现代契约文化元素，这就提出了如何融合两类文化的难题。其次是推动执政理念从无限慈父型政府向有限法治政府转变。法治政府本质上是有限政府，而无限政府——无论采取何种慈父般的面目——本质上都是人治政府。发挥市场在配置资源方面的决定性作用，意味着政府不能无限地扩张权力，压缩市场发挥作用的空间，而民事手段与行政手段的结构关系则是反映政府与市场关系的一个晴雨表。再次是从体制内思维向体制外思维的转变。政府要管理好自己，可以用体制内的思维，但要管理好市场和社会，则必须用体制外的思维，用市场的思维管理市场，用社会的思维管理社会。否则，将必然造成社会与市场的全面体制化、科层化与官僚化，以至于市场动力疲软、社会活力窒息。最后是人性善恶假设的伦理抉择。人性善假设是中国法制建设区别于西方法治建设的分水岭。要在政府管理中很好地应用民事手段，潜在地隐含着人性善的伦理学假设前提；如果从人性恶的思维定势出发，难免使民事手段异化为扩张权力、规避法律约束的工具。

来自北京市政府法制办的徐宗立副处长从推动行政执法体制改革的角度认为，民事手段的应用涉及到多方面的问题。首先是政府的民事法人身分与公权力主体身份之间的转换与衔接问题，在何种情况下采用民事法人的身份，在何种情况下采取公权力主体的身份，范围如何划分值得深入研究。其次是行政执法手段的“武器库”建设问题。行政执法手段多样化组合是近年来的一个趋势，但在执法手段的武器库中到底有哪些民事类的“武器”可以使用、如何结合起来使用，范围和条件是什么，值得进一步探讨。再次是救济手段的拓展。民事手段的应用意味着除了民事诉讼、行政诉讼、行政复议之外，在行政争议的解决途径中还应当加入行政仲裁。在BOT、PPP等特定情况下，仲裁甚至是首要的救济手段。最后是风险规避的问题。要在政府管理中更好地应用民事手段，必须考虑这会给行政执法机关造成哪些额外的成本？产生哪些新的风险？研究好这些问题需要进一步打开思路、拓展视野。

来自北京市政府法制办信息中心的韩景峰主任从政府职能转变的角度谈了一系列深入细致的思考。首先是政府职能扩张与限缩的节点划在哪里？哪些职能是可以完全放弃或者让渡出去的？哪些职能必须保留？其次，重视合同之外民事手段的探索与应用。尽管合同、契约、协议等是主要的民事手段类型，但民事手段并不限于合同，其他类型的民事手段还有很多，有必要进行更为精准的定义和精细的类型化梳理，看看哪些合同之外民事手段还能够在政府管理中应用以及如何用？再次是如何借此推动政府管理方式的转变。例如将一般许可转变为备案，将资源特许转变为租赁协议，将大量的技术类监督检查职能让渡给社会中介服务组织采取市场化经营，等等。以上问题一方面涉及公益与私益的切割点，另一方面涉及市场主体和社会组织的积极培育，必须通盘起来综合考虑。

李昕教授在进行了简短的总结之后，宣布会议结束。

（撰稿人：高家伟）