作者：英国瑞慈合作中心主任马兰娜

资料来源：《人民法院报》2010年11月26日

公众参与，是近30年来在法治发达国家发展起来的一种有效的民主形式。10月21日至22日，在中国政法大学法治政府研究院主办的“公众参与法律问题国际研讨会”上，来自意大利、法国、日本等8个国家的40余名专家学者参加了研讨。本刊将部分发言经整理摘要发表。

我主要介绍英国公众参与的三个方面问题：一是公众参与的法律框架；二是政府采取了哪些行动支持公众参与；三是关于公众参与过程的制衡和关于司法审查的机制。

1689年，英国议会通过的权利法案，仍然是英国不成文宪法的组成部分。经过300多年发展、完善，这部法律为公众参与公共生活和公共政策制定提供了基本的法律框架。与此同时，其他法律规定了更为具体的权利并列出了公共机构的义务。这些立法同样可以寻求个人权利与他人权利或社会之间的平衡，近来最有影响的立法之一就是《信息自由法案》（2000年颁布实施）。《信息自由法案》目的是为了使政府更加透明、负责、高效。它规定了公共机构公开某些信息和回应信息请求的法律义务。如果公共机关未能对信息请求做出及时有效的回应，公众可以将该请求提交给信息专员，信息专员有权命令公共机关公开信息；如果该公共机关不执行命令，信息专员可以向高等法院提出诉讼，该公共机关可能被罚款，责任人甚至有可能面临监禁。如果信息专员不同意信息请求或者公共机关提起上诉，该请求可能被提交到信息法庭，最终由政府负责人裁决。更加具体的《环境信息规章》（2004年颁布实施）规范了有关环境的信息，规定了公共机关在环境信息方面的义务。

在一些公共生活和决策领域，公众获取咨询的需求已经特别强烈。在英国，城市规划是公众参与的一个热点话题，因为关于城市规划的决定非常复杂，而且通常是具有争议性的，而且问题的解决单从政治或者政党的角度来说都不是太容易处理的。所以，政府愿意通过一定的方式保证城市规划具有合法性并得到一定的支持，在决策过程中，他们会保证城市规划的利益相关者参与决策的过程。战后我们实际上有很长时间都是在完善这些程序，国家要求必须通过这些程序才能获得比如建筑、商场、商店的许可证。

英国保证公众参与的过程包括，首先给相关的市民或者利益团体提供一定的信息，让他们在一定时间内提出反对意见，以及倾听专家的讨论和专家给出的意见，并且通过地方的规划委员会来进行讨论，最终由规划委员会做出决定，但规划委员会的成员是地方选举出来的。政府最近的一个关于公众参与的要求是，当地方政府制定当地发展规划的时候必须提出一个《社区参与报告》。政府的要求是应该让公民能够公开地获得相关信息，并且积极地鼓励公众的参与并提出意见，并且对意见给予及时的回复，而且尽最大努力让那些很难涉及的人也参与到这个过程当中。因为我们都知道，申请规划许可证的程序是非常复杂的，所以英国政府也建立了一个慈善机构叫做规划援助的机构。在这个机构有很多专家，他们会帮助市民团体了解这个程序，鼓励他们的参与。

关于协商有很多相关的可以协商的事项，这是由市内阁办公室负责的，他们制定了一个比较良好的规则，其中规定了哪些做法是比较恰当的、比较好的。因为政府认识到，如果协商的质量不好的话反而会起到负面的影响，所以政府制订了一系列的标准，包括关于协商的时间，应该由谁来提供哪些方面咨询的意见，哪些信息是应该公开的，还有对公民提出意见的反馈，以及为什么要做出这样的决定，哪些是采纳了公民意见的。

那么，如何保证这种程序的公正呢。以获得规划许可证为例，保证程序公正的途径有两种，公民如果对一个规划决定表示反对的话，而且认为决定的程序是不公正的，他可以向政府的规划专员或者监督专员提出意见。另外一种对程序有意见上诉的方式是，如果开发商的申请被拒绝了的话，他可以向政府的部长提出申诉。

关于司法审查的程序，我举最近的一个例子。交通部在2007年至2008年间进行的征求公众对计划在希罗思机场修建第三条跑道的意见。咨询不是寻求对修建第三条跑道的政策决定的意见，而是针对该决定可能引发的三个问题：严格控制机场噪音、空气质量、改善机场公共交通进行的。2009年月，国务大臣向议会宣布了他的决定：根据咨询结果，修建第三条跑道的所有三个条件都可以满足。很快，一个由于环境组织和相关利害关系人组成的联盟组织申请对该咨询程序进行司法审查。2010年3月，伦敦高等法院宣告该公共咨询程序是有缺陷的，因为它没有提供有关经济利益和气候变化的最新消息，也没有考虑2008年的《气候变化法案》政策框架的变化。修建第三条跑道的计划最终搁浅。

讲到英国的模式，我把它简要概括为：我们希望协商的过程能够达到最高的标准，但是最后这个决定的做出还是要由被选举出来的代表执行。政府是想保证这个决定是合法的，不会受到司法审查的挑战。