作者：孟婕，中国政法大学法学院讲师,法学博士。

内容提要：作为新生事物的值班律师制度,十年来实施效果总体不理想,逐渐陷入瓶颈状态,呈现期待落差与功能异化的实践困局,尤其是制度捆绑的破窗效应、权利行使的客观障碍、主体意识的集体偏差和工作评价的模糊状态。究其根源,是角色定位上交错于“法律帮助者”与“辩护人”之间,动力机制上纠缠于“政府指派”与“委托代理”之间,执业规制上徘徊于“职业伦理”与“道德自觉”之间。而实质则是把值班律师当作了万能“补丁”,对值班律师的制度原理及其本体意义缺乏恰当定位,自成体系的值班律师制度又尚未被塑造起来,不足以激励其实现理想的功能期待。为此,变革的未来图景应当是对值班律师制度进行体系性塑造,让其自成体系、功能自足,让值班律师有所为、有所不为,因值班律师之名,行法律帮助之实,让法律帮助随处可及并真正覆盖到被追诉人需要的空白地带,实现法律帮助的实质化。

关键词：值班律师；法律帮助；功能异化；体系化塑造；人权保障

作为新生事物的值班律师制度,从局部试点到逐渐铺开再到正式立法,迄今已经走过了正好十年的历程。值班律师制度的建构,无疑体现了在“扩大法律援助范围”尤其是“加强刑事法律援助工作”上的进步,也是刑事诉讼制度变迁过程“加强对当事人的权利保障”的亮点,对于助推刑事案件速裁、简易程序与认罪认罚从宽制度实施乃至实现律师辩护全覆盖有积极意义。但制度实施以来,也逐渐呈现功能期待与实际效果之间的落差,出现越来越多的质疑与反思,指摘其呈现法律帮助形式化乃至见证人化等弊病,整体上实施状况并不理想。为此,学术上试图寻找成因,诸如身份模糊、权利缺位、保障不力、配套不足等,进而提出强化权利保障、提高值班补贴、回归法律规范乃至辩护人化改造等对策，以期激活值班律师制度。政策上也针对值班律师法律帮助实施工作台账、财政补贴、购买服务、岗前培训、会商机制、履责通报、诚信记录、考核监督等举措，以期确保良好的运行效果。然而，这些努力似乎仍难以促使值班律师制度在实践中以所期待的样子呈现。根据笔者2023-2024年对东北J省和华南G省开展的实证调研，纵观十年来的实践，可能需要反思，我们是否对值班律师制度寄托了过高的功能期待，不仅期望借此实现律师辩护全覆盖的制度愿景，以促进法律援助普及化和告别长期以来律师辩护率低之痛，也期望借此确保简易、速裁、协商性办案机制的正当程序与权利保障，充分发挥值班律师在以审判为中心的诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度实施中的职能作用，实现法律帮助实质化乃至有效辩护的理想状态。究其实质，值班律师被当作了万能“补丁”，哪里需要律师就往哪里补，导致有律师参与之形而无法律帮助之实的现象比比皆是。

值班律师能否胜任实质性法律帮助乃至有效辩护的期待，也许并不取决于如何为其定性、赋权及保障，而恰恰是用途的错位和预期的偏颇。值班律师制度究竟应是一颗万能的“补丁”，抑或是一种相对独立且有其功能限度的制度体系？我们围绕值班律师的制度设计，究竟是不自觉地将其作为配套性举措，抑或赋予其自成体系的制度安排？又该如何审视值班律师制度嵌入刑事诉讼制度体系的方式，如何恰当定位值班律师制度在刑事诉讼制度框架中的位置及其功能边界？应当说，经过十年的探索，值班律师的制度缺陷与实践症结已基本暴露出来。该制度不仅关涉刑事辩护乃至法律援助制度的现实状况及其未来走向，也关乎更加注重正当程序与人权保障的以审判为中心的诉讼制度改革的成效，关乎每一位接受值班律师法律帮助的被追诉人的制度体验与公平正义感受。在《刑事诉讼法》第四次修改到来之际，有必要审视十年来值班律师制度的实践困局，反思其背后的理论根源，认真思考值班律师制度该何去何从。

尽管立法上并未限定值班律师制度适用的阶段或场域，但实践中值班律师集中作用于认罪认罚案件和辩护全覆盖试点，实然层面限缩了其制度功能及应用场景，随之而来的是值班律师的履职困境及其制度瓶颈。由于制度上赋予了值班律师趋于辩护化的功能预设，而弱化其即时性、应急性、广泛性等固有特征，导致理论界评价值班律师“功能虚化”乃至“见证人化”，实务界则反馈值班律师工作多流于形式，并未发挥实质性法律帮助功效。

（一）制度捆绑的破窗效应

值班律师制度实施以来的一个典型状况，就是虽然规范上并未作出限制，但实践中值班律师几乎从未发挥在侦查阶段的功能，其工作内容完全限定在配合认罪认罚从宽制度与律师辩护全覆盖试点的实践，与之形成一种捆绑式的制度组合。值班律师制度主要变成内嵌于认罪认罚从宽制度之中的一项配套机制，甚至保证其根本特征的服务方式与工作模式在实践中也异化为满足最低要求的一种形式化操作。从认罪认罚从宽制度的实施，到正在积极推进中的刑事案件律师辩护全覆盖，值班律师似乎成了“制度捆绑”的最佳工具，改革者试图将值班律师作为万能“补丁”。然而，期待值班律师制度可以填补正当程序所要求的辩护权的空缺，恰恰是造成当下实践困局的内在缘由。“制度捆绑”充其量只是满足形式上有律师出场，难以胜任更实质性的制度功能，导致实践出现破窗效应，值班律师流于形式化甚至发生功能异化。

首先，在认罪认罚从宽制度实施中，值班律师的价值应当体现为保障被追诉人认罪自愿性、与检察官量刑协商及参与具结过程，但实效并不理想。其一，值班律师介入过晚，无法在源头保障认罪认罚自愿性。据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（高检发〔2019〕13号，以下简称《认罪认罚从宽指导意见》）第10条，在被追诉人自愿认罪认罚且没有辩护人的情况下，办案机关才会通知值班律师提供帮助，这就“巧妙”地避开了值班律师保障认罪自愿性的最佳时间点，即被追诉人作出认罪认罚表示之前。实践显示，值班律师对于认罪认罚自愿性的确认多发生于具结环节，鲜有提前介入的情况，也鲜有因值班律师提供法律帮助导致认罪认罚反悔的情况，值班律师对于认罪自愿性的保障作用流于形式。其二，值班律师与检察官几乎没有发生量刑协商的过程。被追诉人的首要预期可能是在值班律师“专业指导”下争取认罪认罚从宽的最大化空间，而实际上值班律师与检察官几乎没有机会量刑协商，或者演变成检察机关程序主导下的“合意”。其三，值班律师基本沦为印证程序合法性的角色。尽管后来《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》第5条要求“对听取意见情况进行同步录音录像”，一定程度矫正“批量”见证的情况，但还是存在形式化和不规范的问题，如听取意见走过场、具结过程不告知、释法说理不充分、同录画面不完整、调取录像不及时等。如G省某检察院办理的5件认罪认罚案件，听取意见同步录音录像平均时长为1分46秒，其中某盗窃案仅有1分10秒。可见，值班律师在认罪认罚案件中并未能发挥实质性法律帮助作用，甚至沦为配合办案的工具，被异化为印证办案程序合法性的功能。

其次，在律师辩护全覆盖试点中，值班律师的表现同样不理想。从试点伊始，值班律师就是实现律师辩护全覆盖的主力军。然而，就实效看，这主要满足了量层面和形式上的“全覆盖”，只是实现了看上去有“律师”。其一，值班律师的站点设置和服务方式存在局限，限制了其提供法律帮助的及时性和直接性。其二，值班律师同样存在介入过晚的问题，一般要等到检察院对案件定罪量刑有相对明确判断之后，“符合条件”的被追诉人才可能获得值班律师帮助。其三，值班律师较少提出实质性建议，如是否需要变更强制措施、更改量刑建议和认罪认罚是否出于自愿，与“有效法律帮助”的预期存在差距。其四，仍有部分地区未开展相应工作，主要原因是改革方案未能形成强制约束力，尚未制度化，制度运行缺乏监督，部分基层实践中缺乏动力和条件。值班律师至多初步满足了律师“有形覆盖”，远未实现“有效覆盖”的功能预期。

（二）权利行使的客观障碍

2018年《刑事诉讼法》第173条第3款对值班律师的权限作了模糊规定，即“应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利”，然而何为“有关情况”、何种“必要的便利”以及如何定义“了解”，给实践留下了弹性解释和灵活把握的空间。尽管随后《认罪认罚从宽指导意见》和《值班律师工作办法》中明确了值班律师享有会见、查阅案卷材料、帮助申请变更强制措施和羁押必要性审查、对案件处理提出意见等权利，基本扫清了值班律师参与认罪认罚案件、提供有效法律帮助的法律障碍，但实践中值班律师的角色定位与功能范畴始终模糊不清和存有争议。无论将值班律师角色定位为辩护人、准辩护人还是法律帮助者，一个不容回避的前提是，基于值班律师与辩护律师在启动机制、角色特征、工作机制等方面的差异，二者权利范围乃至工作方式均不可能相同。值班律师制度的运行状态一直饱受诟病，其功能发挥也备受质疑。究其实质，制度支持及制度运行的供给侧不足是导致值班律师权利行使受限的客观障碍。

首先，值班律师权利行使因制度支持不充分而受限。尽管《值班律师工作办法》第4条提出了“有效法律帮助”的概念，期望实现其“依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助，并要求办案机关保障“获得值班律师法律帮助的权利”。然而，被追诉人获得值班律师有效法律帮助的权利实现状况并不理想。以会见权为例，值班律师与在押被追诉人会见受限，尤其是因看守所值班律师工作站地点设置不合理给会见权行使造成客观障碍。其在看守所的工作站一般都在监管区外，大部分工作站仅面向群众，即主要是为在押人员家属提供法律咨询服务，而不是面向在押人员提供法律帮助，只有小部分工作站同时承担面向在押人员及其家属的服务，当在押人员有需求时，看守所才通知值班律师进入会见区域为其提供法律帮助。这其实是值班律师会见权的异化，为其家属提供法律咨询的做法有“隔靴搔痒”之嫌，并且也与传统法律援助的工作内容、方式互为混同，而场地设置也限制了在押嫌疑人了解和寻求法律帮助的空间。权利行使的制度支持不充分，显然难以激励值班律师提供有效法律帮助。

其次，值班律师权利行使不畅也受制于人力资源和经费保障供给不足。其一，值班律师资源短缺，加剧法律帮助的形式化。以G省为例，即便在经济发达的G市，某检察院2024年前5个月就受案2899件3433人，认罪认罚率为95.57%，而该年法律援助中心确定的值班律师为350人次，仅能保证一周内7人次。具体工作中，除每天安排1名值班律师外，每周还需增派2人次，主要用于缓解外出提审、现场提审、参与听证等额外工作量及弥补同步录音录像带来的效率下降，以履行为被追诉人提供法律帮助和认罪认罚具结签署及其他有关工作。像G省这样的情况在全国有一定普遍性。其二，值班律师经费补贴较低，难以激励提供高质量法律帮助。以J省为例，将值班律师专项经费列为政法专项经费，占用检察机关专项经费，造成检察院和司法局之间的不协调，又因补贴不到位，乃致不得不叫停省内法律援助机构公职律师参与认罪认罚案件的办理。而南方的G省，经费保障也并不均衡，譬如某市因财政局没有划拨专门用于审查起诉阶段律师辩护全覆盖的经费，司法局只能将财政拨付计划用于法院审判阶段的经费用于检察院审查起诉阶段的支出。

（三）主体意识的集体偏差

由于制度捆绑效应，对值班律师的功能期待更接近于辩护人，这既不同于该制度域外经验的典型样态，也不符合《刑事诉讼法》的立法原意。值班律师制度在我国创设的特定背景、原因、意图及其所要服务的功能预设，造成了各方主体对该制度的认识偏差，形成从理念到思维及行为的全面反射效应。

首先，侦查主体未形成值班律师保障人权的制度性共识，侦查机关认为其主要是服务和作用于审查起诉，与侦查阶段关联不大，而制度设立初始对值班律师功能认知的偏差又导致了忽视值班律师在公安机关办案环节的功能。尽管已将值班律师工作场景延伸至侦查阶段，并将其限定在看守所，但因场地设置障碍及看守所工作理念滞后，且看守所工作人员未能口头及时向犯罪嫌疑人提醒和解释相关事项，仅在格式化权利告知书中予以告知，往往难以引起注意和重视。更甚者，公安局内并没有设置值班律师工作机制，而这恰恰是可能涉及非法取证的高发地带。

其次，检察官普遍轻视值班律师的法律帮助功能。实务部门往往认为认罪认罚案件案情简单、证据充分，检察机关完全有能力把控，值班律师普遍行使阅卷权会造成明显的效率减损。不少检察官认为认罪认罚案件中律师“只需提供有效的法律咨询”，甚至“只需做认罪认罚从宽过程的见证人”。检察官对值班律师的排斥感通常比对辩护律师要低，这可能是因为值班律师更符合检察官对律师仅提供法律咨询乃至充当认罪认罚见证人的利益期待。

再次，法官虽然对被告人申请值班律师法律帮助予以配合，但并不重视值班律师的作用。认罪认罚案件到审判阶段已有明确的定罪量刑意见，被告人经过法律帮助而悔罪几率不大，且值班律师并不提供出庭服务，侧重于开庭审理之前向被告人释法，阐明权利义务和认罪认罚后反悔的后果等。事实上，尽管确立了被告人在审判阶段有获得值班律师法律帮助的权利，但被告人主动寻求帮助的情况并不多见，不少法官也将值班律师视为没有太大实质意义的制度摆设。

从次，值班律师对自身职能也存在认知和态度上的偏颇。值班律师来源主要是社会律师，值班律师工作只是其补充性的业务，他们往往并不真正了解值班律师的内涵、职责与制度功能，将其等同于法律援助的“律师值班”，因此不能很好地向被追诉人展示应有的角色功能和工作职责，反而做了大量传统法律援助的辅助性工作，如转交法律援助申请等。何况，部分值班律师水平有限、经验不足，敷衍履职。更因值班律师与被追诉人之间无直接的委托代理关系，其履职质量很大程度上取决于个人道德标准和职业素养，难以达致律师职业群体性伦理标准。

最后，被追诉人对值班律师制度认知也不足，未能内化成权利意识。被追诉人大多法律知识和权利意识淡薄，对制度缺乏了解，对政府派驻的值班律师心存顾虑，难以像对委托律师那样信赖和如此高的期待。被追诉人也往往不清楚值班律师能提供什么法律帮助，也不了解获得帮助的具体权益和法律程序。因此，大多数被追诉人并未能充分用好值班律师制度。

（四）工作评价的模糊状态

因制度上偏重值班律师的工作程序而对其权责体系语焉不详，且缺乏评价其工作实效的具体标准，尽管《值班律师工作办法》第3条、第31条明确值班律师应当坚持“依法、公平、公正、效率”原则，提供“符合标准的法律服务”，并要求法律援助机构应当建立准入和退出机制，建立服务质量考核评估制度，保障值班律师服务质量，但实践中值班律师普遍采取例行公事式的工作方式，缺乏一套清晰可见、行之有效的评价机制去驱动值班律师充分发挥功能。

首先，由于值班律师的权利保障与责任承担处于语焉不详的状态，导致其提供应付式的法律服务。值班律师的现实功能与制度预期之间出现显见的偏差，制度上期待其提供“有效的法律帮助”和“符合标准的法律服务”，实践中却呈现为法律帮助的形式化乃至见证人化，很重要原因就在于对值班律师的制度激励不足及缺乏有效的评价与规制。值班律师往往难以像委托律师那样投入精力，有的带有“不做不错，做多错多”的思想倾向，一般不会就案件实体问题发表意见，仅就一些表面问题给出建议，以确保既完成提供法律服务的任务又避免承担责任的风险。更典型的是，值班律师在既未参与认罪认罚协商过程也未经阅卷、会见以了解案件信息的情况下，径直出现在签署具结书的场合，以见证认罪认罚具结过程的合法性。如果案件在后续程序中发现事实或证据存在问题，抑或被追诉人反悔称认罪认罚系出于非自愿，那么值班律师这一“背书”行为该如何评价，又是否需要承担责任。正是由于缺乏具备公正性和可预见性的权利保障与责任评价机制，实践中不少律师表态，并不愿意参与认罪认罚案件的值班律师工作，尤其是前期没有参与而直接具结，有的值班律师甚至拒绝在具结书上签字，对其执业风险存有诸多忧虑。

其次，由于值班律师的行为规范与监管方式处于语焉不详的状态，导致对其工作质量难以控制。尽管《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第6条、第7条对其执业纪律与职业道德有所强调，并要求主管部门对其工作进行业务考核、动态管理和日常监督，但实践中对此并没有细化的监管方式，也缺少梯度性的惩戒办法，对值班律师工作质量的跟踪与评估也始终是个难题。譬如在G省，也尚未形成对值班律师服务质量的评价机制，考评方式上检察机关只负责提供值班律师签到表、认罪认罚具结书复印件等资料，以帮助司法行政机关考核出勤率，并未形成统一、量化的质量评价体系和意见反馈机制。尤为普遍的现象是值班律师敷衍履职，目前没有一套行之有效的机制足以驱动值班律师全力以赴为被追诉人提供法律服务。而粗糙的监管方式甚至滋生了不当的履职行为，譬如值班律师在提供法律帮助时有意对被追诉人灌输模糊的法律认识，意图借此谋求将法律援助转为委托代理。显然，值班律师制度作为新生事物在我国正处于初始阶段，若要真正实现其制度功能，亟待建立起包括被追诉人及广大值班律师在内相关行动主体的价值共识和信任机制，以更内在地驱动激励值班律师提供有效的法律帮助和符合标准的法律服务。

值班律师制度在实施过程中逐渐陷入了期待落差与功能异化的实践困局。制度设计者希望借助值班律师制度助推认罪认罚从宽制度实施、实现刑事案件律师辩护全覆盖乃至拓展法律援助人权保障事业等多种功能期待，公众和学者们期待通过值班律师实现实质性法律帮助乃至有效辩护的理想图景，然而如此的功能期待与理想图景似乎只能成为值班律师制度难以承受之重。

（一）角色定位：交错于“法律帮助者”与“辩护人”之间

值班律师制度的定性长期以来陷入了非此即彼的讨论，即要么是法律帮助者，要么是辩护人。讨论的逻辑框定在“角色定位—诉讼权利”的惯常思维，即不同的角色定位配备不同的诉讼权利。值班律师究竟是“法律帮助者”还是“辩护人”，在2018年《刑事诉讼法》修正案的起草过程中就争议很大，后来两次审议稿对值班律师的定性从“辩护人”急转至“法律帮助者”，从立法导向上率先“盖棺定论”。但在制度实施过程中又赋予值班律师会见权、阅卷权等辩护权能，使得实践中值班律师的角色认知与功能表征经常徘徊于法律帮助者与辩护人之间。角色定位似乎成了值班律师制度实践过程一系列问题的原点，然而其中隐含着值得揭示的认识误区。

首先，值班律师角色定位之争实际意义不大，更具实质性的问题在于赋予值班律师什么样的功能与权利。事实上，值班律师已经被赋予了多重制度功能，开始是助推认罪认罚从宽制度实施，通过值班律师提供法律帮助、听取意见和在场见证，确保认罪认罚从宽的制度正当性与实践合理性；而后是助推律师辩护全覆盖试点，回应刑事案件律师辩护全覆盖的制度目标与弥补律师缺口的现实需求，甚至也被寄托了借此扩展法律援助覆盖面的政策目标。因而，值班律师逐渐被当作一种辩护的来源，提升至与辩护人并重的功能期待。如此一来，值班律师就逐渐面对着功能期待与权利配置之间的冲突以及实际作用与功能期待之间的落差。制度上主要是按照法律帮助者来定位和配置权利的，而实践起来则是即便配置了会见权、阅卷权，也呈现出法律帮助的形式化，甚至异化为办案机关的见证人，自然而然就与对其功能期待形成极大落差。因而，“法律帮助者”与“辩护人”之争的问题尤为凸显。而要解开问题的症结，答案显然是：要么对值班律师的功能期待仅仅定格于法律帮助者，要么为值班律师配备足以实现辩护人功能的权利。

其次，期待让值班律师发挥辩护人的实质功效，绝不仅仅是配足辩护权利那么简单，还需要从制度激励上塑造一套行之有效的动力机制，但这对于值班律师制度来说几乎是不可承受之重。纵观实践，无论赋予值班律师多少实质性的辩护权利，期待其像辩护人那样行使辩护权以实现有效辩护几乎是难以想象的。功能期待与实际效果之间的落差，很大程度上是因为将值班律师与辩护人的功能趋同化，以比照辩护律师之“有效辩护”的规格去要求其提供有效的法律帮助水准和刑事辩护工作。然而，值班律师并不会因为享有辩护人的权利而让自己像辩护律师那样去充分履职，也不会因为其是法律帮助者的定位而不去履行其法定职责。纠缠于法律帮助者与辩护人之间的角色定位之争不会产生实际意义。在缺乏内在驱动和有效激励以及对无效法律帮助程序性制裁和权责体系不明晰的情况下，对值班律师寄托高于一般法律帮助的实质辩护的功能期待，注定难以实现，赋予值班律师辩护人地位也不是实现有效法律帮助的根本途径。

（二）动力机制：纠缠于“政府指派”与“委托代理”之间

从制度设计初始那里，值班律师就被塑造成政府派驻在法院、检察院、看守所等场所以为既没有委托辩护人也没有被指派辩护律师的被追诉人提供法律帮助的“工作者”。该制度天然地蕴含着如何驱动和激励值班律师开展刑事辩护相关工作的难题。因值班律师工作是为被追诉人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等，为检察院审查案件听取意见，以及在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场，如此的实践语境下很难不被寄托为被追诉人提供有效法律帮助乃至促进实质性辩护的功能期待。事实上，政府派驻的属性及法律帮助的职责决定了值班律师既缺乏实质性辩护的内驱力，也缺乏充足的制度激励和条件保障。值班律师制度似乎难以摆脱与生俱来的动力机制不足的困局。

无论是制度给予值班律师的法律地位，还是实践中的自我定位与行为认知，无论是值班律师，还是接受其法律帮助的被追诉人，通常都不认为彼此是委托人与律师之间的关系。原因在于：一是，双方并没有签署委托代理协议，不属于法律意义上的权利义务关系主体，值班律师只提供节点式的法律帮助，认罪认罚案件中如果出现错案，往往受追究的是办案机关，而非值班律师。二是，当事人对值班律师和辩护律师的期待与要求也是不同的，诸多当事人对值班律师是既不寄托过多信任也不抱过大期待。三是，值班律师对基于政府指派和基于委托代理的工作态度也是截然不同，大部分值班律师秉持所谓“最低限度帮助”，以完成面上工作为限，以不出错为准。显然，这种认知无疑会导致值班律师既缺乏内驱动力，也缺乏外部压力，使其仅满足于例行公事，只要做了面上的工作就算完成被指派的任务，只有法律帮助之形而难有刑事辩护之实。

值班律师“政府指派”的属性使其在驱动力方面难以与“委托代理”的辩护律师相媲美，后者更具有一种基于市场的内驱动力，前者则容易流于例行公事。抛开个体责任感、正义理想、职业情怀、执业水准等因素而导致的法律服务质量差异不说，值班律师更容易将自身工作定位于完成要求的基本动作，做表面功夫，满足于“及格”，而鲜有追求“优秀”。更甚者，如果部分值班律师怀有因是政府指派而要为办案机关服务的意识的话，则就与值班律师的制度初衷与功能期待相去甚远。譬如，备受诟病的沦为认罪认罚具结合法性见证人的异化现象，除了制度设计缺陷和程序体制模式导致的实践效应以外，也与值班律师普遍的“例行公事”“顺其自然”的心态有关。诚然，值班律师由政府指派提供法律帮助的动力机制与传统上和占主流的“委托人—律师”关系的底层逻辑和驱动原理都不太一样，这一模式不仅仅是制度功能、工作方式的创新，也使得实践中对值班律师与被帮助者的关系出现认知上的盲区和偏差，从而限制了其功能效果。但值班律师一旦进入到为被追诉人提供法律帮助的程序之中，事实上已经形成了一种律师与其法律服务对象之间的关系，制度上对值班律师提供“有效的法律帮助”和“符合标准的法律服务”已经有了明确要求，法律服务对象同样对值班律师工作已经有了合理期待，如果值班律师工作不足以满足上述要求与期待，自然也构成失职。并且，从更深一层考量，可以这么理解：尽管是基于政府指派而非基于委托协议，但一旦进入了值班律师工作流程之中，事实上值班律师与被追诉人之间已经形成了一种实质的“委托人—律师”关系。更具建设性的思路是，与其纠缠于“政府指派”与“委托代理”之间，不如从更具有实际效应的角度去完善制度和优化条件。

（三）执业规制：徘徊于“职业伦理”与“道德自觉”之间

除了角色定位不清和动力机制不足之外，值班律师制度实施过程中面临的困局，也与评价机制与规制模式的乏力有关。虽然制度上要求值班律师“应当遵守相关法律规定、职业道德、执业纪律”，并对违反的“依法依规处理”，但实践起来却面临着评价困难、规制乏力的尴尬。问题的症结不在于值班律师违反规范，而在于值班律师履责不力，在值班律师群体性职业伦理尚未健全之前，履责不力一般难以依靠明确的执业纪律去规制，更多只能依赖于值班律师个体的道德自觉。实践的基本状况是，值班律师例行公事式地应付完成提供法律帮助的面上工作，貌似并未违反执业规范，也无委托代理协议予以规制，靠职业伦理道德难以规制其履职不力，靠个体道德自觉又不具明确性、稳定性和广泛性，难以形成对整个值班律师职业水平的保障。因此，对值班律师的规制徘徊于职业伦理规范与个体道德自觉之间，难以实现对其无法提供“有效法律帮助”的评价与规制。事实上，值班律师制度在实践中隐含着一定程度对律师职业伦理规则的冲撞。

首先，是对忠诚义务的减损。忠诚义务在律师职业伦理规范体系中居于核心地位，其含义是维护委托人的利益，其上限是律师尽其所能地实现委托人利益最大化，往往通过公益义务来明确其界限，防止律师违背事实和法律去追求个人利益；下限则是不得从事损害委托人利益的行为。显然在实践中鲜有值班律师会充分履职去最大化维护其接受法律帮助者的利益，甚至也未必能确保最低限度的忠诚义务。譬如，在认罪认罚案件中，值班律师往往不阅卷，甚至也未经会见便径直出具法律意见，实际上是损害接受其法律帮助者利益的做法，本质是没有尽到忠诚义务。

其次，是对利益冲突的默许。实践中值班律师同时为多名同案被追诉人提供法律帮助的现象非常普遍。规则上之所以明确禁止一名辩护人同时为两名及以上同案被告人辩护，正是出于对利益冲突及其可能背离职业伦理的考量。对利益冲突的默许，是对正当程序理念和律师职业伦理规则的背离，也不利于确保值班律师提供有效法律帮助，在知悉同案犯所有信息的情况下很难期待其恪守忠诚义务和保密义务，容易引发值班律师违反职业伦理底线的风险。

值班律师制度在实践中的基本状态和主要特征已经显现。值班律师的身影出现在刑事案件种种需要律师的场景，作为法律援助的一个“符号”，弥补了理论上有律师参与的正当程序需求，却难以实现实质性法律帮助，更遑论有效辩护，甚至被异化为办案程序合法性的见证，而难以谈起公权制约与人权保障。因而，貌似“万能”实则“不能”的值班律师制度，其改革也相应陷入了进退两难的境地：随着轻微犯罪治理需求的不断增长和刑事案件律师辩护全覆盖的进程，值班律师必将继续被当作万能“补丁”随处配置，同时值班律师定位不清、供给不足、动力不够、规制不力及其法律帮助形式化乃至功能异化的矛盾必将更加凸显。

对值班律师制度实践困局及过往经验的理论反思发现，问题的实质在于把值班律师当作了万能“补丁”并对其寄托了过高功能期待，而对值班律师的制度原理及其本体意义缺乏恰当定位，自成体系的值班律师制度又尚未被塑造起来，不足以激励其实现理想的功能期待。因此，要解开值班律师制度的实践困局，还须回到值班律师制度的本源，塑造相对独立、自成体系的值班律师制度，让值班律师有所为、有所不为，使值班律师制度适得其所、恰如其分。

（一）值班律师制度的功能塑造

值班律师制度的功能设定原本是制度设计之初所应厘清的关键问题，但十年来的实践却日渐暴露其功能定位的模糊不清甚至偏颇和异化。制度上将值班律师的职能明确为没有辩护人的被追诉人提供法律帮助，这一定位应当说是恰当的，但在具体制度设计及实际应用上存在将值班律师作为万能“补丁”的倾向，导致功能混淆、偏差和异化。具体而言，存在以下几种典型的倾向：一是值班律师功能笼统化，缺乏分层，期待值班律师在不同程序情境下实现一致功效；二是值班律师功能放大化，边界不清，期待值班律师像辩护人那样发挥辩护功能，乃至实现有效辩护；三是值班律师功能空虚化，仅仅满足于形式上有律师参与，轻视值班律师提供早期法律帮助的实质效应；四是值班律师功能工具化，弱化值班律师人权保障与公权规制功能，甚至将其异化为办案合法性的见证者与背书人。可以说，功能紊乱是值班律师制度实践困局的症结所在。而欲解开症结，首要任务是要厘清值班律师制度功能乃至进行体系化塑造。

首先，要对值班律师制度的基本功能有个准确认知，既不宜夸大也不宜小觑，对其秉持恰如其分的功能期待。值班律师最为基本或者说最为核心的功能，应当就是提供早期法律帮助，就是在委托或指定辩护律师到位之前，在没有辩护人的情况下，为被追诉人提供应有的法律帮助。其具体内涵应当作如下准确定位：其一，这种法律帮助是临时性的、应急性的法律帮助，就像是“110”或“120”那样的功能，保持随时畅通、随传随到，确保每一位被追诉人哪怕是在刑事诉讼早期阶段均享有随时获得律师法律帮助的权利。其二，这种法律帮助绝不是应付式的、摆设性的、可有可无的，而应是实质性的法律帮助，为被追诉人提供切实的具有针对性的法律咨询、程序选择建议、权利救济帮助乃至监督公权滥用等法律服务。其三，这种法律帮助又应当是“预诊性”的、“建议式”的，而不是“治疗性”的、“全权代理式”的，在辩护人介入之前为被追诉人提供初步“诊断”和早期“干预”，确保其诉讼权益得到基础保障并避免刑事案件往错误方向发展，不应当期待值班律师像辩护人那样发挥实质辩护功能，但其提供的早期法律帮助关键时刻却能“保命”。

其次，要对值班律师的功能进行基于类型化分层基础上的体系性塑造。值班律师法律帮助可类型化为三个功能层次：一是法律咨询，为被追诉人提供案件相关实体法和程序法方面问题的咨询，为其答疑解惑、释法明理，并进行明确清晰的权利告知和程序指引；二是法律建议，为其提供程序选择建议和对案件处理提出意见等，譬如就是否认罪认罚给出法律建议和对如何从宽提出法律观点；三是权益维护，为其申请变更强制措施、监督合法权益是否受到公权侵犯、代为申诉控告等，以在辩护人缺场的情况下发挥权利救济与公权规制功能。值班律师的功能应当含括上述三个功能层次，形成一个内涵清晰、层次分明的功能体系，并能够根据案件的具体情境和客观需要予以配置和应用，确保能够为被追诉人提供实质性的法律帮助。需要特别说明的是：其一，也可以从另一种逻辑视角将值班律师提供的法律帮助功能类型化为咨询功能、监督功能和抗辩功能，但其功能内涵与上述三个层次是不谋而合、殊途同归的，值班律师的功能应当被塑造成为一个具有指涉性、层次性、包容性的体系。其二，应当辩证地理解“法律帮助”与“辩护”的关系，二者并非相互排斥、非此即彼，而是交叉、包容的关系，主要是程度差异，值班律师提供的早期法律帮助自然包含有一定的辩护功效，但又不可能期待产生像辩护人那样的实效。其三，对于当前值班律师制度变革而言，尤为关键甚至具有根本性的一个转向，应当是凸显值班律师的公权规制功能，实现从办案程序合法性背书人到办案程序合法性监督者的本质转型，尤其是对侦查权运行的有效监督。

最后，值班律师制度应当被塑造为一种自成体系的常态性的制度装置，而不是配套性、碎片化的制度“补丁”，并将其放置于整个刑事案件法律服务体系中予以定位，明确值班律师的“能”与“不能”，使值班律师有所为、有所不为。值班律师参与整个刑事案件法律服务体系的构造，作为其中不可分割的一环，与指定辩护律师、委托辩护律师形成互补、接力的关系，共同构成层次丰富的辩护格局，实现刑事案件律师辩护全覆盖的图景。从这一意义上，值班律师制度要实现的理想是，在刑事案件的整个流程中，当没有辩护人参与时，值班律师就会挺身而出，其长远目标应当是让值班律师去覆盖以侦查初期为主的真正需要律师帮助的关键节点，尤其是实现类似于沉默权制度中律师第一时间在场监督与提供法律帮助的功能；当然，也包括其他诉讼阶段需要律师法律帮助的节点，譬如庭审前的咨询，甚至将其覆盖至再审程序、特别程序、执行程序，以真正实现刑事案件律师全覆盖的理想图景，建构起我国更完善的刑事案件律师法律帮助的制度体系。并且，需要强调的是，值班律师制度并非配套性制度，而是肩负独特功能、自成体系的制度安排，其制度的精义绝非打“补丁”，而是“覆盖”，是要为被追诉人及时提供实质性的法律帮助，发挥常态化的人权保障与公权规制的制度功能。

（二）值班律师制度的体系改造

遇到瓶颈、陷入困局的值班律师制度，其出路显然不是继续“打补丁”并任其流于形式化甚至异化，更绝不是要摒弃该制度，而应当是进一步完成体系化的制度塑造，逐步实现其应有功能。就远景而言，拥有健全功能、自成体系的值班律师制度，将作为法律援助的常态化形式和辩护制度纵深发展的独特形式，构成完备的刑事案件法律服务体系的重要部分，成为实现“刑事案件律师辩护全覆盖”图景的重要路径。就现阶段而言,值班律师制度的体系性塑造,其对于轻微犯罪治理的正当程序保障、对辩护力量的有限补充和对侦查权运行的有效监督,均可能发挥不可低估的现实意义。因此,值班律师制度的体系化,实质就是其功能塑造的制度化,其基本思路就是让值班律师做回“值班律师”,让值班律师配称“值班律师”,使值班律师制度自成体系、功能自足。其具体路径则是确立值班律师制度更加体系化的功能及其覆盖性,进而进行结构化改造,优化值班律师的适用条件、权利空间、程序设计等环节,塑造值班律师职业伦理,辅之以配套性改革,既立足司法环境、又寻求制度归属,在碰撞与矛盾中寻找平衡支点。

从总体方案上,首要的是强化值班律师制度的体系化功能及其覆盖性。这意味着要对既有“打补丁式”的值班律师制度进行突破性的改造,从而确立起一种自成体系的值班律师制度,尤其从以下方面着手：一是,将值班律师制度从选择性、配套性制度改造为常态化、独立性制度,把《刑事诉讼法》第36条规定中“可以”修改为“应当”,明确法律援助机构“应当”派驻值班律师。二是,将值班律师覆盖面扩展至公安局等刑事案件流程中需要律师法律帮助的场所,明确法律援助机构应当在“人民法院、人民检察院、公安局、看守所等场所”派驻值班律师。三是,凸显值班律师制度人权保障与公权规制的功能,明确值班律师侦查阶段早期法律帮助与监督功能以及会见、阅卷和代理申诉、控告等权利,使其具备提供实质性法律帮助的制度基础与权利空间。四是,将值班律师制度的变革放在刑事案件律师法律服务体系的整体构造中予以安排,理想图景应是塑造成由派驻值班律师、指定辩护律师、委托辩护律师形成互补、接力的刑事案件律师辩护全覆盖的三元构造,基本状态是由值班律师提供大部分基础性、临时性、应急性—当然是实质性的法律帮助,同时不断促进委托辩护适用率和扩大指定辩护覆盖面—尽管值班律师是常态化地守候在第一线,但三者理想的呈现次序却应当是首先尽量依靠委托辩护律师,接着尽量扩大指定辩护,既没有委托也没有指定的最后才派驻值班律师。

当然,这种改革方案意味着要将值班律师制度塑造成为更具实质性和体系化的制度,有赖于相关制度实施条件的支撑,且必将对刑事辩护乃至整个刑事诉讼制度带来影响,可作为值班律师制度变革的未来方向逐步推进。在具体规则建构与实施机制上,除了在既有制度框架基础上优化值班律师刑事诉讼全流程覆盖的工作机制等程序设计之外,以下四个方面改革应是重中之重：

其一,将值班律师制度与认罪认罚从宽制度相对剥离。从长远看,认罪认罚从宽制度所承载的协商性司法将会不断扩张,意味着大部分认罪认罚案件将会在审前终结,而一旦赋予检察机关充分的起诉裁量权和案件审前处置权,势必更要落实控辩平等协商的程序机制,但值班律师显然难以承担该职能,除非进行辩护人化改造。但改造之后与法律援助指定辩护并无差别,也就没有“值班律师”了,届时值班律师就应当完全退出认罪认罚案件中辩护人的“平替”角色,回归临时性、应急性、基础性法律帮助的职能。当然,结合当下制度环境,值班律师仍需担当认罪认罚案件中律师帮助的中流砥柱,但有必要进行相对剥离。可考虑在对认罪认罚案件进行类型划分的基础上,譬如以可能判处三年乃至五年有期徒刑为界,逐步扩大指定辩护覆盖面,同时对未覆盖的案件赋予值班律师参与控辩协商的功能,让其“实质参与”而非“袖手旁观”。

其二,建立早期法律帮助制度,通过值班律师制度打通刑事辩护的“最后一公里”。值班律师可以被赋予与以律师在场权为代表的早期法律帮助权如出一辙的功能,以实现帮助犯罪嫌疑人在接受讯问时获得及时法律帮助的制度目标,从而打通刑事辩护的“最后一公里”,从根源上杜绝诱导性甚至逼供性非法讯问等程序违法现象。借此,就将值班律师的工作重心从审查起诉阶段前移至侦查早期阶段,实现其从配合认罪认罚案件程序需要甚至沦为认罪认罚具结过程背书人向侦查讯问在场监督者的功能转型，这不仅是值班律师制度的价值回归与意义重塑，也有利于实现认罪认罚从宽的制度初衷与目标效果。为此，未来改革应当将值班律师在场制度纳入认罪认罚自愿性保障措施的整体规划，建立公安局值班律师，同时改造看守所值班律师工作站，在具体流程上确保侦查人员在第一次讯问之前必须告知犯罪嫌疑人获得值班律师在场提供法律帮助的权利，让值班律师在场监督讯问过程合法性和认罪认罚自愿性。

其三，进一步塑造值班律师职业伦理规范。尽管值班律师是基于指派而非委托，但其职责是为被追诉人提供法律帮助，二者实质建立了提供法律帮助与接受法律帮助之间的权利义务关系，各方主体已经产生了制度空间内的合理期待，值班律师自然应当遵守律师职业伦理与行为规范，勤勉尽责。值班律师的义务与伦理规则可对标委托律师，同时结合值班律师实际略作调整，譬如考虑其工作临时性、应急性，事前无法审查潜在的委托人间的利益冲突，可适当放宽利益冲突规则，但仍不应由同一值班律师为两名及以上同案犯提供法律服务。总之，需要设计一套更加细化、切实、有效的值班律师工作评价机制，需要强化对值班律师提供有效法律帮助的制度激励，让值班律师习惯于提供实质性的法律帮助，逐步塑造值班律师的行业标准和职业伦理。

其四，理顺值班律师与其他类型辩护之间的关系。首先，改变以值班律师替代指定辩护律师的乱象。无论认罪还是不认罪案件，都要遵循“委托律师>法律援助辩护律师>值班律师”的优先级顺序，即有委托律师的，由委托律师全权负责案件的辩护工作；符合法律援助条件的，由指派律师承担辩护工作，切不可由值班律师代劳；两者条件均不具备时，才由值班律师提供法律帮助。进而，明确值班律师在不同场合的具体职责，即在认罪认罚案件中，值班律师应当履行辩护人的职能，如会见、阅卷和参与量刑协商等辩护活动，以保障认罪认罚的真实性和自愿性；在不认罪案件中，值班律师则仅提供基础性的法律咨询、帮助转交法律援助申请等工作，只需起到简单的权利告知和程序性建议作用，而传统的刑事辩护工作应当继续交由辩护律师来开展。其次，理顺值班律师可否转化为委托律师的问题。在确保防范异化和规制滥用的前提下，或许可考虑区分“争揽业务”和“接受业务”，有限制地赋予值班律师和被追诉人建立转委托关系的权利，以便于被追诉人找到辩护律师和激发值班律师的工作热情，提高辩护质量。

值班律师制度存在十年来似乎并未循着设想的脉络步入正轨，实现其理想期待。作为一种新生制度，要展现其制度功效，不仅受制于其自身赖以支撑运转的制度条件与实践土壤，还取决于制度本身定位的科学性与设计的有效性。值班律师制度无疑是一项极具现实价值和长远意义的制度，可能成为助推实现刑事案件律师辩护全覆盖图景和扭转控辩失衡刑事诉讼格局的阀门，甚至成为撬开侦查阶段早期法律帮助之门的支点。面对实践困局，徘徊于十字路口的值班律师制度，应有立场显然不是摒弃，也不是任其自生自灭流于形式，而是继续将其塑造成一项自成体系、功能自足的制度，让值班律师成为“值班律师”，让法律帮助随处可及并真正覆盖到被追诉人需要的空白地带，实现法律帮助的实质化。值班律师不是万能的“补丁”，也绝不是流于摆设的“花瓶”，“全覆盖”不是满足于看上去有律师，而是要实现实质性法律帮助的全覆盖。概言之，因值班律师之名，行法律帮助之实，让值班律师有所为、有所不为，让值班律师制度自成体系、功能自足，适得其所、恰如其分，应是值班律师制度变革的未来图景。

来源：《当代法学》2025年第4期（第114-125页）。（责任编辑：杨波）