谢小剑，江西财经大学法学院教授，法学博士。

内容提要：在我国刑事诉讼实践中，检察院一般只向同级对应的人民法院提起公诉。在集中管辖制度中，出现检察院异地在集中管辖法院公诉的现象，引起了较大争议。我国管辖制度中仅规定了审判管辖和侦查管辖，缺乏审查起诉管辖的明确规定。理论研究中，对基于诉讼阶段论而衍生出的公检法地域管辖衔接问题缺乏关注。对《刑事诉讼法》的教义分析表明，我国刑事诉讼中存在法院、检察院同级对应地域管辖规则，这便于确定案件的管辖机关，符合我国人民代表大会制度，保障以审判为中心的诉讼制度，有利于法院、检察院之间统一法律适用标准。相反，异地公诉违反了审判阶段同一地域管辖规则，有违检察机关行使职权的地域性，会造成检察官异地出庭公诉的程序障碍。我国应当在法律中明确规定法检同级对应地域管辖规则，采取同级移送规则，以审判地域管辖决定起诉地域管辖，在指定管辖时同时指定法院、检察院管辖，加强检察一体化建设，促进侦诉协作。

关键词：集中管辖；地域管辖；侦查管辖；审判管辖；诉讼阶段论

目前，对地域管辖的研究，主要关注点在审判管辖或者侦查管辖在不同地域分布，即某一案件在某个阶段该由哪个地域的办案机关管辖，而对于审查起诉的地域管辖，以及同一案件是否应当由同一地域公安司法机关办理这一问题的研究不多。前者基于单一诉讼阶段的分析，后者则是基于不同诉讼阶段演进的分析，是我国诉讼阶段论中的独特问题。目前，我国审查起诉阶段的地域管辖规则模糊。在多数情况下，侦查、审查起诉、审判三个阶段的地域管辖一致，即犯罪发生地。然而，随着我国侦查管辖规则的复杂化，特别是网络犯罪脱离传统的地域管辖规则，以及指定管辖、集中管辖的大量出现，出现了检察院在公诉时能否向异地法院提起公诉的问题。

以集中管辖为例，近年来，集中地域管辖有愈演愈烈之势，实行集中管辖模式主要是在审查起诉、审判阶段。有的地方由法院、检察院联合指定集中管辖，有的则采取法院或者检察院单独集中指定管辖。前者遵循同级对应地域管辖规则，后者会导致检察院异地起诉，表现为集中指定管辖的检察院向异地法院提起公诉，或者各地检察院向集中管辖的法院异地提起公诉。异地公诉不仅带来了检察官异地出庭的不便，还造成同级分工制约关系的紊乱，同时也是对同级对应地域管辖规则的冲击，因此遭受质疑。

那么，我国刑事诉讼中是否存在以及是否应当遵循同级对应地域管辖规则，其主要表现、立法理由是什么，缺乏基本的研究。当前，在中国自主知识体系构建过程中，基于解决现实问题、追求创新以及强化国际话语权的需求，寻觅正当化刑事诉讼的本土知识应该成为致力方向。在中国诉讼阶段论的话语体系背景下，我国审查起诉阶段的地域管辖应当如何确定，是否应当明确同级对应地域管辖规则，如何构建案件移送规则，集中管辖制度改革过程中是否应当遵循该规则是值得讨论的问题。本文主要聚焦审查起诉地域管辖规则的构建，主张构建法检同级对应地域管辖规则，也涉及侦查、起诉、审判不同诉讼阶段地域管辖衔接的问题，以期推动我国刑事诉讼管辖理论的研究。

在我国刑事诉讼理论中，管辖分为职能管辖与审判管辖，审判管辖下规定地域管辖制度。广义上地域管辖应指案件由哪一个地域的有权机关办理，包括侦查、审查起诉和审判阶段由何地办案。我国刑事诉讼理论中采取狭义上的地域管辖，主要解决案件由哪一地的一审法院管辖，是指同级人民法院之间在审判第一审刑事案件上的权限划分，这种表述几乎出现在每本《刑事诉讼法》的教材中。然而，地域管辖问题不仅存在于审判阶段，在侦查阶段和审查起诉阶段都会存在需要确定案件地域管辖的问题。

（一）审查起诉地域管辖的模糊性问题

与刑事诉讼理论不同，在立法与司法解释层面，我国构建起侦查地域管辖和审判地域管辖制度，从而我国地域管辖可以分为侦查地域管辖和审判地域管辖。

《刑事诉讼法》中规定了审判阶段的地域管辖。我国《刑事诉讼法》规定了地域管辖的两条基本规则，《刑事诉讼法》第25条规定，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖为主，被告人居住地的人民法院管辖为辅。第26条规定，以最初受理地人民法院审判为主，主要犯罪地人民法院审判为辅的原则。这基本构成了我国审判阶段地域管辖的基本规则。侦查管辖规定在《刑事诉讼法》之外的《人民检察院刑事诉讼规则》和《公安机关办理刑事案件程序规定》中。《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条规定的侦查地域管辖规则与《刑事诉讼法》关于审判管辖的规则基本一致，但也有所突破。

值得注意的是，我国《刑事诉讼法》没有明确规定审查起诉的地域管辖制度，这是很令人惊讶的结论，这一问题很少引起学界关注。唯一的规定是《刑事诉讼法》第176条第1款，人民检察院提起公诉时，“按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉”。那么，审查起诉的管辖如何确定成为问题。实践中，一般遵循同级对应地域管辖规则，由审判地域管辖决定审查起诉地域管辖，由检察院在审查起诉时内部移转，再向《刑事诉讼法》规定的审判地域管辖法院起诉。但是，这不是立法明确的规则，而是对现行司法解释理解后自发形成的规则。由于缺乏刚性，实践中其也可以发生变化。

然而，审查起诉管辖非常重要，并非一个可以模糊化、可以不加以规范的问题。一是审查起诉是我国刑事诉讼中的重要阶段，审查起诉和侦查、审判一样，是我国刑事诉讼中的核心诉讼阶段，对案件实体处理具有重要意义，其管辖权非常重要。对审判程序而言，它是人民检察院实现法庭公诉职能的最基本的准备工作，也对侦查工作成果进行监督，发挥质量检验和把关作用。根据《刑事诉讼法》第171条规定，审查起诉的内容是事实是否清楚、证据是否确实充分、是否存在漏诉、侦查行为是否合法等一系列问题。在审查起诉过程中，还需要保障各方的程序参与权，提出合理的量刑建议。审查起诉之后，作出起诉决定并启动审判程序。所以，审查起诉并非简单地承担着案件移送的功能，审查起诉的主体选择事关审查起诉功能能否实现。

二是我国司法解释明确规定检察院审查起诉受理案件时需要审查本院是否有管辖权。管辖是刑事诉讼中确定办案主体的基本制度，没有管辖权就没有合法行使权力的前提。侦查、审判阶段需要管辖制度确定审查主体，在审查起诉阶段当然也需要，这符合规范权力运行的基本逻辑。实际上，权威的解释指出，2012年《人民检察院刑事诉讼规则》“管辖”一章均是关于检察机关直接受理案件的侦查管辖，而2019年修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》“管辖”一章不再限于侦查管辖，也包括了审查逮捕管辖和审查起诉管辖的内容。《人民检察院刑事诉讼规则》第328条规定，案件管理部门和负责捕诉的部门受理案件后都要对管辖进行审查。可见，审查起诉管辖权并不是法律没有要求，受案时对管辖权的审查意味着管辖是启动审查起诉程序的前提，没有管辖权就不能启动审查起诉程序，而要将案件移送有管辖权的检察院审查起诉。

三是审查起诉管辖并非仅仅涉及国家权力问题，其也涉及当事人的权利问题。审查起诉后的实体处理对当事人实体权利非常重要。最为重要的是，审查起诉改变管辖的，审查起诉期限要重新计算。所以，审查起诉并非可以随意确定，而又随意改变，审查起诉管辖是一个非常重要的问题。目前的问题是明确了审查起诉管辖制度，并以立法认可了其重要意义，但是审查起诉管辖如何确定并没有规定具体的标准，或者说现行法律规则不够“直白”，需要理解和解释。

上述问题的产生其实反映的是诉讼阶段论的特有问题。在域外审判中心主义的诉讼模式下，刑事诉讼立法将侦查和起诉程序合一，侦查作为起诉的准备程序，统一赋权给某一个机关，比如大陆法系采取检警合一模式，侦查权统一给检察机关，警察仅作为其辅助机关，并不享有独立的侦查权。在管辖问题上其只需要解决审前程序即侦查管辖问题和审判程序的管辖问题，审查起诉不是独立的程序，其不需要考虑审查起诉管辖问题。在此背景下，审查起诉行为融入侦查之中，侦查管辖即审查起诉管辖，不存在审查起诉管辖的问题。

相反，我国采取诉讼阶段论，将诉讼阶段分为立案、侦查、审查起诉、审判、执行等不同的诉讼阶段，每个诉讼阶段都会有一个权力机关主持完成当前诉讼阶段的任务。前提是该权力机关对案件有管辖权，由此而言，每个阶段的管辖都非常重要，其和审判阶段管辖的意义、功能基本一致，这时特别需要形成每个诉讼阶段的地域管辖标准，这也是诉讼阶段论中的重要问题。从而，审查起诉具有独立的价值，检察机关的审查起诉行为也需要审查其是否具有管辖权，审查起诉的管辖权问题需要解决。

（二）侦查地域管辖与审判地域管辖差异带来的异地公诉问题

在立法规定侦查管辖和审判管辖的现状下，侦查管辖和审判管辖出现分离的现象是必然的，否则就没有必要同时规定侦查管辖和审判管辖。比如，《人民检察院刑事诉讼规则》第19条不采取犯罪地管辖基本规则，更类似属人管辖规则，这是主要考虑到司法工作人员职务犯罪与其工作单位地更密切这一特点，然而“工作单位所在地”既不能等同于犯罪地，也不能等同于犯罪嫌疑人居住地，突破了《刑事诉讼法》的地域管辖规则。再如，《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》的第1条，“用于犯罪活动的手机卡、流量卡、物联网卡的开立地、销售地、转移地、藏匿地也属于犯罪地”。这属于扩张解释，实际上开卡地既不属于犯罪地，也不属于犯罪嫌疑人居住地，这会造成侦查地域管辖与审判地域管辖的不一致。

同时，基于侦查指定管辖、提级管辖等制度，比如我国已经建立了省部级职务犯罪案件异地侦办的制度，必然出现侦查管辖与审判管辖的不一致。由于我国已经有了侦查终结向同级检察院移送的制度，如果审查起诉管辖与侦查地域管辖一致，就面临需要向异地有管辖权的审判地域法院移送案件，并异地公诉的问题。

《刑事诉讼法》第27条规定了指定管辖制度，指定管辖制度为集中管辖提供了法定途径，与一般指定管辖在案件发生后指定不同，集中管辖在纠纷发生之前，由上级机关根据既定政策在事前指定集中管辖。集中管辖是对现有指定管辖方式的补充，一旦采取集中管辖，之后不再对个案进行指定管辖。从而，集中管辖对于法定法官原则的冲击较小。

目前，集中管辖已经大范围展开。在集中管辖改革过程中，一些领域建立了同级对应移送规则，采取“法检同时集中管辖模式”。但是，在集中管辖制度改革过程中，也出现“法院单独集中管辖模式”，未同时规定检察院集中指定管辖，导致检察院与法院未能同级对应地域管辖。在不采取“法检同时集中管辖模式”中，极可能出现异地公诉的现象。而且，如上所述，由于诉讼阶段的差异，我国刑事诉讼立法中存在侦查管辖与审判管辖不一致的情形，也会出现异地公诉的现象。实际上，即使不是集中管辖的案件，在数个地方都有地域管辖权的基础上，能否由具有地域管辖权的检察院向异地有地域管辖权的法院异地提起公诉。这些都是如何构建审查起诉地域管辖规则需要解决的问题。

（三）法检同级对应地域管辖规则的教义分析

对于法检是否需要同级对应地域管辖，首先要解决的问题是，在我国刑事诉讼相关法律中是否规定该规则。对此，采取教义分析方法对现有法律规范进行细致分析是应有的路径。根据《刑事诉讼法》第176条第1款的规定，我国《刑事诉讼法》中并没有明确规定向“同级对应”人民法院起诉，但是要求“按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉”。笔者认为，在现行《刑事诉讼法》中并未直接规定同级对应地域管辖规则，但是在整个现行刑事诉讼法律管辖体系中体现了该规则。

1.《刑事诉讼法》规定审判管辖，未规定起诉管辖，从系统解释的角度即“同级对应”管辖。我国《刑事诉讼法》只规定了审判地域管辖规则，并没有在《刑事诉讼法》中规定侦查管辖和审查起诉管辖规则，其他司法解释等规范性文件也仅仅规定了侦查管辖制度，没有规定审查起诉管辖。这看似在逻辑上存在一定问题，因为只有先侦查起诉才可以审判，不解决侦查管辖、审查起诉管辖，案件就无法侦办下去。

然而，《刑事诉讼法》的这种立法特点，体现了审判管辖决定侦查管辖、审查起诉管辖的理念，进而侦查管辖、审查起诉管辖都根据审判管辖的规则确定。较为权威的法律释义书针对《刑事诉讼法》审判地域管辖的法条释义认为，“地域管辖对于确定管辖的法院，从而相应地确定负责侦查和审查起诉的公安机关、检察机关，具有十分重要的意义。”有学者认为，我国检察机关的地域和级别管辖权限与法院完全一致。理由之一是，《刑事诉讼法》在立法技术上采取的是“倒推法”，即《刑事诉讼法》仅规定法院之管辖权限，并以此为基准锁定审前阶段行使审查起诉权的检察机关以及行使侦查权的公安机关之管辖权限。同时，在机构设置时采取法检同级对应设置模式。还有学者认为，我国提起公诉与管辖法院实行级别、地域严格对应的检、法衔接模式。检察机关都必须在同一区域向级别对应的法院起诉。实践中，绝大多数案件都是同级对应地域管辖。可见，从我国当前的立法和实践来看，主要以审判管辖决定审查起诉管辖，《刑事诉讼法》上仅规定了审判管辖，而完全没有规定审查起诉管辖制度，其建立在“同级对应倒推法”的逻辑基础上。

2.刑事诉讼相关法律法规中，“同级”的表述应当解释为“同级对应”。其一，2020年《公安机关办理刑事案件程序规定》第23条第1款规定，上级公安机关指定管辖的，应当将指定管辖决定书分别送达被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关，并根据办案需要抄送同级人民法院、人民检察院。第3款规定，对指定管辖的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由被指定管辖的公安机关提请同级人民检察院审查批准；需要提起公诉的，由该公安机关移送同级人民检察院审查决定。相关注释书中也没有解释该“同级”是否指“同级对应”。如果该“同级”人民法院、人民检察院不是“同级对应”的人民法院、人民检察院，就根本无法确定需要“抄送”的司法机关，也无法确定审查批准逮捕和提起公诉的检察院。同时，检察院是案件管辖移转的中心，指定管辖的案件通过检察院先行移转。同级人民检察院有受理并作出逮捕与否决定以及移送具有管辖权的检察院的职责。

其二，2021年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第22条规定，原受理案件的人民法院在收到上级人民法院改变管辖决定书、同意移送决定书或者指定其他人民法院管辖的决定书后，对公诉案件，应当书面通知同级人民检察院，并将案卷材料退回，同时书面通知当事人。该司法解释并未明确公诉案件是否同级对应地域管辖。诸多注释书都对此未予解释。然而，笔者认为，如果不是同级对应地域管辖，就没必要将案卷材料退回，由之前提起公诉的异地检察院直接公诉就可以解决指定管辖后的衔接问题。该通知要求将材料退回“同级”人民检察院，显然是指对应的“同地”检察院。

其三，我国二审、再审的法律监督权的行使也建立在法检同级对应的基础上。《刑事诉讼法》第228条规定，地方各级人民检察院觉得“本级”人民法院第一审的判决、裁定确有错误时，需要向上一级人民法院提出抗诉。第232条明确规定，地方各级人民检察院对“同级人民法院”第一审判决、裁定的抗诉，应当通过原审人民法院提出抗诉书，并且将抗诉书抄送上一级人民检察院。《刑事诉讼法》第254条规定，人民检察院有权依法按照审判监督程序向“同级人民法院”提出抗诉。笔者认为，该“本级”“同级”也是指同级对应的法检，如果不是同级对应的，则意味着全国所有同级别的人民检察院都可以对人民法院的判决书提出抗诉，这显然不符合我国该立法的原意与实践。

3.《人民检察院刑事诉讼规则》以“相适应”字眼，规定了法检同级对应规则。同级对应地域管辖出现在《人民检察院刑事诉讼规则》第328条，其规定：各级人民检察院提起公诉，应当与人民法院审判管辖相适应。负责捕诉的部门收到移送起诉的案件后，经审查认为不属于本院管辖的，应当在发现之日起五日以内经由负责案件管理的部门移送有管辖权的人民检察院。该条要求提起公诉的检察院与审判管辖相适应。笔者认为，应当是指提起公诉这一诉讼行为，应当以人民法院对案件具有审判管辖权为前提。从文字来看，并未明确指出必须同级对应。然而如果不将“相适应”理解为同级对应检察院，很难作其他理解。

而该条的第二句更是明确要移送有管辖权的人民检察院审查起诉。人民检察院在审查起诉时是否有管辖权以审判管辖为标准，该审判管辖应当既包括级别管辖，也包括地域管辖，所以法检同级管辖存在对应管辖，对应的法院没有地域管辖权时，同级人民检察院在审查起诉时也没有管辖权。之前实践中，都是由案件审查起诉的检察院审查后，确定案件的审判管辖法院，对于不是对应同地法院的，则在检察院内部先行移转，移送至审判管辖法院的同级人民检察院，再由检察院移送起诉至审判管辖的同级人民法院。

4.羁押必要性审查的规定则以“对应”字眼直接体现了同级对应地域管辖规则。《人民检察院刑事诉讼规则》第576条规定，羁押必要性审查由“办案机关对应的同级人民检察院”办理。该对应的同级人民检察院就指与法院相对应的同级人民检察院。

自此，可以理解为何《刑事诉讼法》第176条第1款没有明确规定向“同级对应”人民法院起诉，因为“提起公诉应当与人民法院审判管辖相适应”，没有管辖权的要移送给有管辖权的检察院审查起诉，得出的结果自然是同级对应提起公诉。同时，我国案件的移送规则是，侦查终结后，由侦查机关向同级对应的人民检察院移送审查起诉，受案检察院审查是否有管辖权，以对应法院是否有管辖权为标准，如果没有则移送至有管辖权的检察院审查起诉，审查起诉后起诉至对应的人民法院审判。

（一）法检同级对应地域管辖规则符合我国人民代表大会制度的政体

人民代表大会制度是我国的政体，地方人民检察院都由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会负责，接受同级人民代表大会的监督。地方的法院和检察院属于地方人民代表大会选举产生的国家机关，每一个行政区域都有一个检察院和对应的一个法院。地方人大常委会任免地方检察官，既是地方人大维护地方利益的一种重要方式，又是地方检察官接受地方国家权力机关监督的必要条件。地方人民代表大会对地方检察院、地方法院的监督，对于有效实现地方治理，发挥地方治理的灵活性和差异化具有重要意义。如果不采取法检同级对应地域管辖，将造成案件监督机制的复杂化，该案件办理机关的同级人民代表大会，也就是起诉检察院的人民代表大会以及审判法院的人民代表大会都只可以对案件部分行为监督，但又不能完全进行监督，这不符合我国人民代表大会制度的要求，也不利于人民代表大会监督职能的行使。

（二）法检同级对应地域管辖规则体现审判中心地位

在西方国家存在审判中心主义理念，将审判作为刑事诉讼的中心环节，将审前的侦查起诉作为审判前的准备程序，审判管辖对于审前管辖具有决定性意义。审判中心主义理论认为，侦查、起诉等审前阶段服务于审判程序。张建伟教授指出：“审判中心论是将审判作为整个诉讼的中心环节而看待的，据此，法院具有至高无上的权威，其他诉讼主体尊重并服从法官的裁决。诉讼过程的前置程序服务于审判，成为审判的准备活动（如侦查、起诉）。”由于程序性管辖权系属审判权，故许多国家的刑事诉讼立法只规定了法院的审判管辖制度。侦查起诉权的分配问题并不具有审判程序的意义，不可与审判管辖相提并论。实际上，我国在清末引入地域管辖规则时，借鉴德国和日本的刑事诉讼立法规定，也是仅规定审判管辖，这种立法模式一直影响到了后期刑事诉讼立法。比如，中华民国时期的学者认为，关于地域管辖，法律已有规定，检察官知有犯罪嫌疑而不属其管辖者，或者侦查后认为案件不属其管辖者，案件属于他处法院管辖者，移送该管检察官侦查。在案件属于其他法院审判管辖时，应当及时将案件移送对应管辖的检察院，再由其移送有管辖权的审判法院。可见，在以审判为中心的理论背景下，审查起诉管辖受制于审判管辖，与审判采取相同对应规则，从而体现审判中心地位成为构建法检同级对应规则的重要基础。我国2014年提出以审判为中心的诉讼制度改革，更应当采取同级对应地域管辖规则，发挥审判对审前程序的制约作用。

（三）法检同级对应地域管辖规则有助于实现地域管辖制度的功能

对于审查起诉的管辖，要么向侦查管辖靠近，要么向审判管辖靠近，不存在独立构建审查起诉地域管辖制度的选择项。因为侦查管辖和审判管辖的确定，都是与案件有密切联系的办案机关，在此之外建立审查起诉地域管辖，显然不利于管辖功能的实现。在侦查时，与案件有联系的地域机关可能并不明显，此时需要指定管辖确定案件的侦查机关，在侦查终结时案件的地域管辖实际上已经明了。此时，刑事诉讼立法构建的审判管辖是最能实现刑事诉讼价值的制度，《刑事诉讼法》第25条规定，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖为主，被告人居住地的人民法院管辖为辅。一般而言，此规则最便利案件的审理，有利于诉讼参与人参与诉讼，也有利于发挥审判在案件发生地的教育意义，实现刑罚的一般预防功能。同时，法院是唯一的审判机关，也是唯一可以对被告人定罪的机关，审判管辖至关重要。审判管辖是司法公正的核心方面，采取法检同级对应规则有利于体现审查起诉管辖对审判管辖的依从性，保障当事人获得公正审判的权利。采取法检同级对应地域管辖规则肯定了《刑事诉讼法》确定的审判地域管辖规则的适用，有利于保障《刑事诉讼法》的适用，实现其制度功能。当然，对特定案件，也可以通过指定管辖变更案件的审判管辖地域法院。

（四）法检同级对应地域管辖规则便于法院、检察院统一案件适用标准

在我国，基于治理的需要，采取了某一地区只配置一个检察院、一个法院的规则。从机构设置来看，都是采取同级对应设置，也就是每个行政区域设置唯一的法院、检察院，从实践来看，法院和检察院办公地点非常接近。实践证明，刑事诉讼中实行这种对应是必要的，也是成功的。便于及时收集证据、查明案情和相关诉讼参与人就近参加诉讼，以及群众旁听案件。同时，我国刑事诉讼采取分工负责、互相配合、互相制约的体制，其运用较为复杂，需要长期的磨合。长期以来，同级法检之间形成了较为统一的法律适用标准以及较为协调的工作关系。在我国，规范权力的一个重要的措施就是管辖，特别是我国幅员辽阔，不同地域之间执法司法存在差异，比如盗窃罪在不同地域的立案标准并不一致，这主要是考虑到不同地域之间的经济发展水平不一致。如果管辖不一致可能会带来案件处理上的极大差异。调研中发现，未成年人案件法院集中管辖后，成年人和未成年人在不同的法院管辖，异地公诉导致未成年人案件在分案起诉时出现同案不同判的现象。因此，由同级对应法检之间共同完成犯罪追诉、审理，有助于避免理念差异、标准差异带来的冲突，有助于有效治理犯罪。实际上，影响《刑事诉讼法》实施效果的，不仅有法定的诉讼程序，也包括作为司法制度重要组成部分的人的因素，如果办案人员之间缺乏理性的配合制约关系，很难保障案件的正当处理。法检长期协调工作，也有利于案件处理。

（五）法检同级对应地域管辖规则符合世界主要国家的模式

从历史来看，在弹劾式诉讼模式、纠问式诉讼模式下并不存在侦查、起诉管辖的问题。在弹劾式诉讼模式下，由受到侵害的被害人向法院提起刑事诉讼。在纠问式诉讼模式下，由控审合一的法院承担追诉职能，作为追诉职能表现的侦查、起诉都是由该法院管辖，侦查、起诉管辖与审判管辖同一，直接体现了侦查起诉管辖与审判管辖的对应，这种制度延续下来影响了现代国家地域管辖制度的构建。在刑事诉讼立法中将侦查、起诉作为公诉的准备程序，侦查、起诉管辖并没有从审判管辖中独立出来，其管辖也附属于法院的审判管辖。有学者指出，各国和地区刑事诉讼立法并不在规定审判管辖时一并对检察机关、警察机构的职能管辖进行规定，而是将侦查管辖置于侦查章中进行规定。公诉是启动审判的“诉”，侦查不过是公诉的准备而已，因此侦查的实施和审判管辖并非同一层面的程序问题。实际上，这构成了审判管辖决定侦查、起诉管辖的历史渊源，也就是侦查和起诉都是从审判职能中分析，在未分离之前对应的管辖必然以审判为标准。

目前，域外国家侦查起诉管辖与审判管辖的关系主要有两种不同的模式。一种是审判管辖决定侦查、起诉管辖的审判管辖中心模式。以德国为例，《法院组织法》第143条第1款明确规定：检察机关的地域管辖权按照其所对应设置法院之地域管辖权来确定。再以日本为例，虽然《日本刑事诉讼法》中未明显体现审判管辖决定侦查起诉地域管辖，但依据《日本检察厅法》第5条，可以基本得出结论。《日本刑事诉讼法》第258条亦规定“检察官认为案件不属于与其所属检察厅相对应的法院管辖时，应当将该案件连同文书及证物一并移送与管辖法院相对应的检察厅的检察官。”韩国也是如此，《韩国检察厅法》第3条第4项规定：“各级检察厅和分厅的地域管辖权与各级法院和地方法院分院的地域管辖权一致”。需要指出的是，在大陆法系国家中，采取侦诉一体模式，侦查权一体赋予检察官，侦查和起诉并未分离，侦查是公诉之准备，检察机关的管辖包括了侦查和起诉的管辖。

另一种是侦查管辖与审判管辖并行模式，以法国和俄罗斯为代表。在这种模式中，基于侦查的特殊性，而在法典中对司法警察、检察官、预审法官的侦查管辖作出不同于审判管辖的特殊规定。根据《法国刑事诉讼法典》第43条第2款，“侦查管辖在某种程度上独立于审判管辖，具有提前变更地区管辖的作用”。由于法国实行的是审检合署制，“共和国检察官的管辖权完全依附于法院的管辖权”，检察官在其所在法院行使职权，出庭公诉的管辖权与审判法院的管辖权一致。

两种立法模式都没有以起诉管辖为基点作出专门规定，起诉管辖没有获得和侦查管辖、审判管辖一样的独立地位。因为公诉承接侦查和审判，公诉的最终目的就是启动审判，故起诉管辖无须由立法作出特别规定，而只需根据审判管辖的规定来指引即可，无须独立的起诉管辖标准。在审判中心主义逻辑之下，显然存在同级对应地域管辖规则，法检同级对应地域管辖基本是各国普遍的做法，而侦查管辖与审判管辖并行模式中，侦查管辖并不完全遵循同级对应规则。

但是，任何制度在体现制度价值的同时，也会出现一些弊端。同级对应地域管辖也会出现一些问题，需要加以平衡。

同级对应规则最大的问题在于可能影响行刑衔接工作的开展。《刑事诉讼法》的任务除了有效打击犯罪，保障犯罪嫌疑人、被告人人权之外，实际上还承担了犯罪治理的功能。比如，未成年人案件的办理需要社会调查、帮教等许多刑事诉讼之外的工作，这些工作在本地进行才能取得充分的配合和支持，一旦在异地开展，可能带来配套资源无法跟上的问题。这需要通过检察一体化建设予以解决。同时，现行规则一般由办案的侦查机关的同级人民检察院批捕。作为审查逮捕的检察官介入侦查之后，对案件较为熟悉，如果更换检察官，另一地的检察官需要再次审查起诉、出庭公诉。这是侦查地域管辖决定审查起诉地域管辖的优势。但是，刑事诉讼的价值是公正优先，兼顾效率。为了司法公正，刑事诉讼后续阶段发挥着制约前一阶段的重要作用，后续阶段发挥前阶段管辖错误时的救济功能，所以审判管辖、审查起诉管辖不能受制于侦查管辖，否则就无法发挥程序救济作用。

在管辖问题上，我国存在一个原则，原则性与灵活性结合的原则。可能有观点认为，不规定审查起诉管辖，也许有利于灵活性的实现，任何一个检察机关都可以对案件行使管辖权，这有利于协调和侦查机关、审判机关的关系。然而，在我国理论中，管辖制度是防止权力滥用的重要制度，所有权力的行使必须具有管辖权，否则会导致权力纷争，过于灵活的管辖权并不是《刑事诉讼法》追求的目标。灵活性是服务于、受制于原则性的，如果没有原则性，也就是审查起诉不规定管辖权，也会导致行使审查起诉权的机关具有不确定性，进而造成审查起诉管辖与审判管辖之间的冲突。

前文论述了我国《刑事诉讼法》的诸多条文实际上可以解释为明确了审查起诉地域管辖和审判地域管辖同级对应规则，并且这种规则具有深厚的理论基础，和我国政体相契合，有助于实现法定法官原则和实现地域管辖的功能。相反，从我国实践来看，不理解为同级对应地域管辖规则，会导致审查起诉时哪个检察机关有管辖权处于不确定的状态。同时，异地公诉会出现一系列障碍，主要表现为以下几个方面。

（一）造成同一个案件两地同时管辖

在立法上可以由多个法院对案件行使管辖权，但是一旦具体到某一个具体的案件，则只能有一个管辖法院，比如最先受理案件的法院、主要犯罪地法院等等，不能认为审判法院对案件有管辖权，其他法院对案件也有管辖权。从而，虽然法律有多个管辖连接点，但是在确定后只能选择一个地域法院，即同一案件在一个时间点只能确定一个地域管辖的实际办案机关，地域管辖本身就是明确案件的“某地”办案机关。

审判阶段检察院的公诉行为是案件审判程序的一个组成部分。本文认为，审判管辖确定的是在审判阶段能够对案件进行管辖的地域司法机关，而不是法院对案件的管辖，传统上在界定审判管辖时都用法院对案件的管辖权来表述，这是不正确的。一旦案件进入审判程序，则案件的管辖权都由该地管辖，不存在法院对案件进行审判管辖，而异地检察院还可以依据审查起诉的管辖继续行使管辖权。如果非对应法检都可以行使管辖权，则意味着案件同时由两个地域在管辖，必然与此规则冲突。

（二）造成检察官异地出庭公诉的程序障碍

检察院、法院能否在异地行使职权是存在争议的，某地检察院一般只能在本地行使职权，这与司法机关的地方产生机制相关。我国地方检察院由地方人民代表大会产生并对地方人民代表大会负责，进而其行使职权只能在本地。正因为如此，在能否异地调用检察官问题上，全国人民代表大会和最高人民检察院都认为应当限制检察官的职权行使范围，检察官被抽调异地支持公诉时需要经异地人民代表大会的任命。“异地用检”是指上级检察机关决定调用本辖区的检察官到本院或者下级其他地域检察院办理案件。2020年内蒙古“王某明案”、2021年安徽芜湖“谢某卿案”，皆采用了异地异级调用检察官的做法，引起了很大质疑。2023年，全国人民代表大会常务委员会法工委经研究认为，上级人民检察院调用辖区的检察人员办理案件，须经本级人民代表大会常务委员会作出相关任职决定。

为了规范上级人民检察院统一调用检察人员办理案件，2023年9月，最高检发布的《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》规定，人民检察院办理当事人人数众多、案情特别重大复杂的案件，本院办案力量确实难以承担的，上级人民检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件。还特别明确，异地调用检察官须经本级人民代表大会常务委员会任命：“被调用检察人员以检察官身份代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等职责的，应当由办理案件的人民检察院检察长依法提请本级人民代表大会常务委员会按照法定程序任命为本院的检察员。”

可见，异地用检的司法解释肯定了检察官行使职权的地域依附性。依据我国的宪法体制，我国采取人民代表大会制度，检察机关由同级人民代表大会选举产生，对同级人民代表大会负责。检察官也由当地人民代表大会常务委员会任命，所以其行使职权也应当在人民代表大会常务委员会的权力范围内，检察官获得在当地办案的资格，进而可以办理当地检察机关管辖的案件。检察机关的案件管辖主要是按照行政区划来配置的，检察机关的案件辖区与地方行政区划具有相当的重合性。这种重合性的案件管辖制度决定了地方检察官主要承办的，乃是发生于本行政区域范围内的案件。检察官异地出庭公诉会违反检察官行使职权的地域性。由于是被抽调到异地办理案件，其办理的是其他地方检察院的案件，所以不能以检察官的身份出庭公诉。

实际上，域外也是如此。《韩国检察厅法》第3条第4项规定：“各级检察厅和分厅的地域管辖权与各级法院和地方法院的分院的地域管辖权一致”；第5条规定：“除法律和从属法规另有规定外，检察官在所属检察厅管辖地域范围内履行职责。但是，如果侦查需要，可以在地域管辖范围之外履行职责。”《日本刑事诉讼法》第195条也有类似规定。所以，检察院及其检察官职权行使的地域性要求采取同级对应规则，这样才能实现检察院在本地行使职权。

异地公诉的逻辑似乎与其有所不同，集中管辖中的异地公诉现象，出庭公诉的检察官仍然是在办理本院管辖的案件，只要其所在检察院对案件有管辖权，似乎就不存在异地公诉的障碍。但是，如果认为检察院由当地人民代表大会产生，仅能管辖当地的案件，检察官也由当地人民代表大会产生，也只能在当地行使职权，则出庭公诉作为最重要的核心职能，在异地行使时存在较大的程序障碍。进而，不能异地公诉，从而同级对应地域管辖规则应当确立为基本规则。

（三）制约审判监督权的实现

在我国，法律赋予检察机关对同级人民法院履行法律监督职能，从上述《刑事诉讼法》的抗诉规则可见一斑。实际上，在设置法律监督职能时，就赋予检察院对地方违法行为进行法律监督，以保障法律的统一适用。异地公诉会导致异地法检之间的监督存在障碍。其一，从实践现状来看，检察院法律监督职能的发挥，不仅是检察院一家之事，还有待当地各方的配合。如果采取异地监督模式，很难展开有效监督。法律监督实际上需要建立在一定的协作配合机制上，异地监督不利于共同推动法律监督机制的落实。其二，我国检察机关在刑事法庭上既要履行作为公诉人的职责，也要履行法律监督职责。根据现行法律监督制度，检察院只能对同级人民法院进行法律监督。在异地起诉时，必然出现无法履行法律监督职责的问题。

在明确审查起诉和审判地域管辖法检同级对应之后，需要完善现行立法规范，从以下几个方面构建相应规则。

（一）明确以法检同级对应地域管辖为原则

在我国《刑事诉讼法》中未明文规定法检同级对应地域管辖规则，在理论上对该规则也缺乏明确的总结与反思，如前所述，肯定同级对应地域管辖对于有效实施《刑事诉讼法》具有重要价值。

目前，我国用“同级”“相适应”“对应”来规范我国的案件管辖规则，这些表述具有一定的模糊性，不能准确表达“同级对应”的含义。未来应当在《刑事诉讼法》中明确该规则，采取的方式可以借鉴域外国家的立法表述，明确规定检察院审查起诉的地域管辖应当以审判地域管辖为标准。当然，这并非绝对，在一些缺乏同级对应地域管辖的案件中，仍然需要特别规定案件审查起诉的检察院。比如在监狱内的犯罪，需要由监督监狱刑罚执行的检察院提起公诉，这必然会出现异地公诉的现象，这可以作为同级对应地域管辖规则的特殊情形。但是，需要在法律中对这些特殊情形作出特别规定。

那么，我国的侦查管辖是否要以审判管辖为标准。有学者认为，应当秉持专门管辖模式，实行侦查、审查起诉、审判的全流程集中管辖。然而，从侦查便利的角度，侦查需要调动各方资源，而且我国实践中已经形成了较为独立的管辖规则，应当予以尊重。学界也存在类似观点，认为我国审判管辖决定侦查管辖，侦查管辖参照审判管辖的规定不合理，导致侦查管辖功能地位模糊，与我国诉讼阶段论不协调，应当建立完善的侦查管辖制度。可见，侦查管辖具有一定的独立性，需要从有利于侦查的角度考虑侦查管辖，对于特定案件规定特殊的侦查管辖具有必要性。比如，《刑事诉讼法》以犯罪地为主、被告人居住地为辅构建地域管辖的规则，然而在案件尚未侦破时，根本无法确定案件的犯罪地、被告人居住地，比如在河中发现尸块，根本无法判断杀人犯罪地、被告人居住地，于是司法解释便将犯罪地解释为犯罪行为地和犯罪结果发生地。在无具象化犯罪结果或者在域外实施犯罪时，比如电信网络诈骗案件又将被害人财产被侵害地，网络犯罪将网络所能传播地都作为案件管辖地。这些显然考虑了侦查管辖的独特性。同时，为了发挥侦查一体化的优势，有力打击部分犯罪，可能由高级别侦查机关启动侦查程序，在移送审查起诉时移送给有地域管辖权的检察院、法院。

在明确法检同级对应规则之后，即明确审查起诉管辖与审判管辖对应之后，在案件移送上，应当遵循同级移送规则，即公安机关只能将案件移送给同级对应的检察院，而检察院在起诉时也只能移送给同级对应的法院。检察院在审查之后，在内部移送给有管辖权的检察院。

（二）否定侦查管辖决定审查起诉管辖与审判管辖

在电信网络诈骗的司法解释中存在由侦查管辖预决同级审查起诉和审判管辖的现象。2016年“两高一部”《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》规定：“公安机关立案、并案侦查，或因有争议，由共同上级公安机关指定立案侦查的案件，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。”其主要立基于对网络犯罪的有效打击，“网络犯罪‘以侦查为中心’的管辖机制，将是打击网络犯罪的必然选择。”甚至有学者主张将该做法延伸至所有案件类型，“在刑事管辖问题上，所有公诉案件的管辖权确定应当以侦查阶段的管辖为依据，以侦查活动的顺利展开为中心。”这种观点实质上是认为可以由侦查管辖决定后续程序阶段管辖。实际上，无论是审判决定同级侦查、起诉管辖，还是侦查决定同级起诉、审判管辖，都是同级对应地域管辖规则的体现。然而，本文认为，侦查决定同级起诉和审判管辖会突破现行《刑事诉讼法》对于审判管辖的规定，进而对法定法官规则造成冲击，其本质上和我国现行《刑事诉讼法》由审判决定起诉管辖的理念和制度相悖。

一方面，审判作为决定被告人是否承担刑事责任的最重要程序，是被告人获得程序正义保护的重要内容，实际上各国都要求未经法院判决先假定其无罪，我国也规定未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。为此，在管辖上存在法定法官原则，法定法官原则要求法院按照预先设定的标准确定案件的管辖法院和审判法官，而不能在纠纷诉诸法院后自由裁量。其作为程序正义的重要内容，保障了当事人获得法律平等保护的权利，实现形式正义。从而，在刑事诉讼中，审判管辖是最为重要的制度，关涉管辖制度中法定法官原则的落实问题，也关涉被告人获得公正审判权落实的问题。由事后的侦查管辖决定审判管辖，是违反法定法官原则的体现。多数学者认为：“管辖制度应当符合‘以审判为中心’的基本要求，即侦查管辖不能预决审判管辖，案件在提起公诉时应当符合审判管辖的要求。”因此，应当采取审判决定同级侦查、起诉管辖而不是反过来，这才是制度的应然选择。

另一方面，由侦查管辖决定审判管辖也会导致地方保护主义行为。在侦查管辖问题上，本就存在争夺管辖权的现象，其背后存在一定的利益背景，这已经是不争的事实。在我国，司法地方化还未克服，在经济不景气时，司法实践中容易出现为了经济利益而违法启动刑事侦查程序的现象，违法介入经济纠纷是三令五申都未能解决的顽疾，在这种背景下，更不能采取侦查管辖决定审查起诉和审判管辖的模式。如果由侦查管辖决定审判管辖，则必将导致侦查中的地方保护主义、趋利性执法，比如当前针对互联网平台的远洋捕捞的趋利性执法行为，缺乏最终的制约。特别是不能由侦查机关的行为决定后续承担监督制约功能的司法机关的行为。即使通过指定管辖获得侦查权，仍然需要检察机关和审判机关的指定管辖，当地才能行使管辖权，这符合诉讼阶段论中三机关各管一段、三机关分工制约配合的原则。可见，侦查管辖虽然具有一定的独立性，可以采取与审判管辖不一样的地域管辖规则，但是不能由侦查管辖决定审判管辖。

需要特别注意的是，2022年《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》第4条改变了之前的规则，有关公安机关依法并案侦查的案件，“需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。”对该文件的解释认为，上级公安机关指定管辖或有关公安机关依职权并案处理后，相关检察机关、法院作为犯罪地司法机关因本身就具有法定管辖权，无需办理指定管辖。可见，只有并案管辖的案件才能由侦查机关直接移送同级机关，对于其他指定管辖的案件并不能由侦查管辖决定审查起诉管辖和审判管辖。

（三）在审查起诉、审判阶段指定管辖时宜采取法检同时指定管辖规则

基于整合力量打击某一重大犯罪的需要可能集中管辖或者指定管辖，此时需要解决在后续审查起诉和审判程序中是否同级集中管辖或者指定管辖的问题。未来应当采取如下规则：

一是通过集中管辖的方式确定某类犯罪的法院集中管辖后，集中管辖地之外的检察院不再拥有该案的管辖权。因此，需要法检同时集中管辖。如此，一些地方在改革过程中，法院或者检察院单方决定集中管辖的模式应当被否定。实际上，这是符合制度逻辑的，决定对案件审判进行集中管辖的理由也是审查起诉集中管辖的理由。比如要破除对审判的外部干预，要实现案件专业化办理，既应当体现在审判阶段，也应当体现在审查起诉阶段。很难论证法院需要通过集中管辖提高诉讼效率，强化专业化办案能力，避免地方干预，而在审查起诉、提起公诉时却可以忽视这些目标的实现。

二是由于指定管辖可能带来法检同级对应规则的变化，因此一旦指定管辖，应当法检同时指定管辖。目前，我国已经有一些规则体现了上述精神。比如，《人民检察院刑事诉讼规则》第22条规定，对需要指定管辖的案件，在审查起诉阶段指定管辖的，人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。对需要集中管辖的特定类型的案件的审查逮捕指定管辖的，人民检察院应当与相应的公安机关协商一致。其内在理由在于，“由于审查起诉管辖应当与审判管辖保持一致，因此，对审查起诉指定管辖的，人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。而对类案的指定管辖，通常是对审查逮捕、审查起诉一并予以指定，因此，其审查逮捕的指定管辖还需要与公安机关协商一致。”类似条款还有，《人民检察院刑事诉讼规则》第328条第5款规定：公安机关移送起诉的案件，需要依照《刑事诉讼法》的规定指定审判管辖的，人民检察院应当在公安机关移送起诉前协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。

在职务犯罪监察制度中，也存在案件调查与审查起诉和审判管辖不一致的情形，这类案件一般也是由监察调查后通过指定管辖方式确定案件的审查起诉检察院和审判法院。《监察法实施条例》第221条规定：监察机关办理的职务犯罪案件移送起诉，需要指定起诉、审判管辖的，应当与同级人民检察院协商有关程序事宜。需要由同级人民检察院的上级人民检察院指定管辖的，应当商请同级人民检察院办理指定管辖事宜。监察机关一般应当在移送起诉二十日前，将商请指定管辖函送交同级人民检察院。《人民检察院刑事诉讼规则》第329条规定：需要指定审判管辖的，人民检察院应当在监察机关移送起诉二十日前协商同级人民法院办理指定管辖事宜。实际上，该“同级”显然是指同级对应的人民法院，否则无法确定具体协商管辖的法院。具体而言，在实践中，监察机关按照其管辖规定调查的案件及指定异地调查的案件，同级司法机关可能没有管辖权，因此监察机关应当在审查起诉二十日前协商同级检察机关办理指定管辖事宜，所对应的法院是同级则是不言自明。本文认为，应当将同时指定管辖作为一般规则，在移送审查起诉之前，监察机关向检察机关、法院通报，检察机关与法院共同申请上级司法机关指定管辖，使其成为落实法检同级对应地域管辖规则的重要制度。

（四）加强检察一体化建设促进侦诉协作

集中管辖之后，案件都由集中管辖地的法院、检察院办理。如果刑事起诉管辖与审判管辖同时指定管辖，实现同级对应，则审查起诉的检察院极可能不是案件发生地或者侦查地的检察院，即侦查管辖是依据犯罪地确定，而办理案件的法院、检察院实际上并不是犯罪地的司法机关。由于侦查、起诉无法对应管辖，检察院与侦查机关无法形成侦诉协作关系，无法形成打击犯罪的合力。刑事案件不仅要考虑起诉与审判是否协调，还要考虑审查起诉与侦查权行使之间的协调。法检无须对应行使职权的好处在于，未切断当地检察机关与案件办理地公安机关之间的联系，更有利于侦诉协作。

改革的方向是，加强检察一体化建设，加强侦查管辖所在地检察院与审判法院对应检察院的内部协作，一方面在移送审查起诉时案件一般已经侦查较为清楚，需要侦诉协作的范围和难度并不大，另一方面我国检察机关一体化建设已经取得成效，检察机关之间的内部协作容易形成。因此，应当由审判法院对应检察院启动协作机制，以侦查管辖所在地检察院为纽带，加强与案件侦查机关的联系，上述需要在当地完成的工作，也由协作方的检察院积极配合完成。目前，我国已经构建起较强的上下级之间的检察一体化，但是跨区域的检察一体化建设还有待加强。

来源：《当代法学》2025年第3期（第106-120页）。