党的十一届三中全会以来，中央和地方主要以“摸着石头过河”的方式推进各项改革，国家在政治、经济、文化和法律领域的改革取得重大进步。但是由于个别地区和部门过于强调改革的重要性，而忽视了法律的权威和稳定性，没有正确处理好“破”与“立”的关系，导致一些改革缺乏法治作为前提和基础的正当性。有学者指出，对于改革中出现的新问题，可以经过法定程序来解决，不可期望法外解决。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治的轨道上推进改革。2014年，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）明确提出要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展的需要。为避免地方和部门立法以改革之名损害法律统一平等实施的问题，2023年，全国人大在总结授权立法经验的基础上，再次对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）进行修改，该法第9条特别规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，提出坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一、重大改革于法有据，及时把改革成果上升为法律制度。法治为深化各领域、各方面体制机制改革保驾护航，推动各方面制度更加成熟和定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。
司法改革是对作为国家上层建筑的司法制度的改革，属于国家政治改革的重要组成部分，目的就是国家通过对司法体制和相关诉讼制度的改革来最大限度地实现公正司法。由于部分改革项目缺乏国家立法机关的授权，有些改革项目存在法律“冒进”和“越位”等问题。司法改革牵一发而动全身，必须纳入法治轨道，做到改革与法治的统一，改革于法有据。2014年，全国人大常委会授权最高司法机关进行刑事案件适用速裁程序试点，这项试点被称为是立法引领改革前进，开创了司法领域进行“试验性立法”的先河。这种授权型司法改革试点，在很大程度上解决了司法改革的合法性、正当性等问题。有学者认为，全国人大常委会授权司法机关进行的改革试点因带有立法的试验性、过渡性和超前性，彰显国家治理思维的提升，蕴含着重大的法治意义和社会治理意义。自2014年来，经过全国人大常委会授权的司法领域的改革事项共有七项，其中刑事速裁程序和检察公益诉讼属于诉讼程序创新试点，其余均属于对已有制度进行变革试点，除四级法院审级职能定位改革试点结束后恢复执行原有的制度之外，其余试点项目和试点成果均被纳入相关司法制度的修改。这种自上而下的“顶层设计式”司法改革模式，基本上排除了“自生自发”的、自下而上的、由地方主导司法改革试点推进国家立法的路径，对确保司法改革中的重大事项改革于法有据和保障司法改革顺利进行具有重大的实践价值。
当然，在充分肯定全国人大常委会授权司法改革的试验性立法模式的重大意义的同时，也要看到作为推进司法改革的新型模式，其运作过程也存在诸多需要检讨的地方。例如，如何准确解读重大改革于法有据？司法改革的顶层设计如何才能更加科学并符合司法规律？司法改革项目试点过程如何进行才能避免变形走样？试点期满后如何更加有效地保证修改法律的质量以及解决修改法律条件不成熟的法律回转？对此，需要结合2023年新修改的《立法法》，并根据近年来全国人大常委会授权司法改革的试点经验和运作过程中存在的问题进行分析研判。有鉴于此，笔者试图在总结既往的司法改革授权试点项目的经验基础上，对其中涉及的若干重大问题加以分析检讨，以推动司法改革领域试验性立法模式的完善。
在转型时期，国家的任何重大改革都必须正确处理好改革与法治的关系，保证在法治的轨道上进行，防止改革可能带来社会的无序和混乱。《依法治国决定》特别强调，重大改革要于法有据，坚持在法治下推进司法改革。2023年新修改的《立法法》第16条规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。在推进司法改革方面，如何准确理解《依法治国决定》中“重大改革于法有据”的精神，以及如何正确适用《立法法》第16条有关“特定事项”的授权的规定，都需要在理论上加以廓清，避免在实践中产生认识模糊和执行不力的问题。
（一）关于司法改革领域中“重大改革”的准确理解
《依法治国决定》要求“重大改革必须于法有据”，但是对什么事项属于“重大改革”缺乏权威的说明和解释。《立法法》第16条关于授权立法的特定事项也缺乏具体解释。中央司法机关在推动司法改革方面就存在这样的现实问题，即如何判断一项司法改革项目是否属于《依法治国决定》中的“重大改革”，也就是该改革是否需要履行全国人大及其常委会的授权程序。根据以往全国人大常委会授权的司法改革试点项目看，这些司法改革项目有两个基本特点：一是改革事项属于中央司法机关启动的涉及全国性法律适用的调整事项；二是改革事项属于需要创制法律、调整法律或者停止法律适用的事项，也即改革试点涉及在试点结束后可能需要全国人大及其常委会进行修改法律的事项。概而言之，司法改革项目只要涉及或影响到司法机关权力运行的调整与法律主体基本权利的损益，且该改革事项涉及暂停、中止法律的执行或新的立法创制，就属于重大改革，就需要根据《立法法》的相关规定履行相应的立法机关授权程序。此外，在重大改革事项正式获得立法机关授权之前，启动试点的中央司法机关应当先报请中央全面深化改革委员会的审议通过，以确保司法改革在党中央的领导下有序推进，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。这对于更好地在党的领导下推进全面依法治国，以及从制度上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行，具有重要意义。为此，中央司法机关对于本部门推进的司法改革试点项目，应当严格甄别哪些改革项目属于“重大改革”，需要报经中央全面深化改革委员会审议和全国人大常委会授权，避免出现重大改革试点项目没有履行相应的报批程序，从而产生重大改革试点于法无据的法律风险。
（二）关于全国人大常委会授权司法改革试验性立法项目的正当性
有学者认为，《立法法》有关授权立法条款中规定的“暂时调整或者暂时停止适用法律”，仅适用“变更现行法律实施效力为内容的事项”，并不适用“以立法空白领域的立法创制试验为内容的授权制度试点”。按照这种观点推论，全国人大及其常委会就缺乏对具有立法创制内容的司法改革项目进行授权的法律基础。笔者认为，从立法语义的角度分析，“暂时调整或者暂时停止”应该可以涵盖“立法空白领域的立法创制”。因为无论是“暂时调整”还是“暂时停止”适用法律，都意味突破现行法律规范，且都需要进行新的立法创制。例如，刑事诉讼中的刑事速裁程序的试点，就是通过新的程序创制来调整或者提高刑事诉讼的效率，这在此前的《中华人民共和国刑事诉讼法》中并不存在。同样，检察公益诉讼制度改革中有关公益诉讼程序的创立、人民陪审员制度改革试点项目中有关陪审员庭审权利的扩展等，其中很多规定都涉及空白领域立法创制的试验。如果将《立法法》中的“暂时调整或者暂时停止适用法律”，狭隘地界定为“变更现行法律实施效力”，就会严重限制改革试点项目的范围，不利于包括司法改革项目在内的重大改革项目灵活高效地推进。
也有学者根据比例原则，认为全国人大常委会授权最高人民法院和最高人民检察院进行司法改革试点的正当性基础并不牢固。《立法法》第16条虽然没有明示授权事项涵盖司法制度改革事项，但也未排除司法制度改革事项。首先，比例原则本身在立法解释中的具体运用应该主要是抽象的而非具象的，且其本身就存在模糊性而非如数学中的比例之精确，因此在没有严格法律约束或显著区分的情况下，比例原则不用于对立法的文义解释，否则可能带来法律规范适用上的更大混乱。其次，行政管理与司法制度孰重孰轻并非可以根据比例原则加以衡量，因为行政管理与司法管理分属不同的领域且存在交叉，其重要性差别无法简单通过比例原则加以区分。最后，从立法主动适应改革和经济社会发展需要的角度看，司法制度改革也是回应社会秩序变动和发展的必然要求。因此，《立法法》第16条的授权规则完全可以涵盖司法改革事项。在转型改革时期，司法权经常受到社会秩序变动和国家治理方式的影响，特别是《依法治国决定》中有大量的司法改革任务需要推进，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，在灵活应对社会变革的立法方面可以发挥独特的优势。从这个意义上看，全国人大常委会依法授权中央司法机关进行司法改革试点具有法律正当性和现实必然性。
（三）关于司法改革试验性立法可能导致的法律适用不平等问题
司法改革领域的试验性立法将试点地区、时间和参加试点的人群与非试点区域进行区分，必然产生试点区与非试点区在法律适用上的差异。有学者据此认为，试验性立法违背了宪法法律面前人人平等原则，应当严格限制。但是，任何规则都会有例外，因为任何有助于社会发展进步的改革都必然会对现存法律规则产生冲击，这是促进立法进步不可避免的现象。为了降低改革试点带来的法律适用上的“震荡”，从法律经济学上的成本效益的角度分析，原则上试点的范围越小，造成对法律适用平等性的冲击就越小。但是，如果试点范围太小就可能看不出规范的普适性。因此，选择试点的合适范围和代表性试点地区就显得非常重要。例如，在公益诉讼制度改革试点中，试点范围涉及13个省、自治区、直辖市；在刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度改革试点中，试点范围涉及18个大中城市；人民陪审员制度改革试点，试点地区主要包括10个省、自治区、直辖市。上述试点范围的选择基本上是合适的，因为这些地方具有较强的代表性和广泛性。当然，这种做法也存在一些问题，例如，会挫伤那些经济欠发达地区司法机关参与司法改革和制度创新的积极性。国家立法和中央司法机关在未来的司法改革项目试点中，应该适当向经济欠发达地区参与试点倾斜，以减少司法改革项目地区选择上的显著差异，带动经济欠发达地区主动参与司法改革试点创新。
此外，就司法改革项目的试点时间规定看，全国人大常委会初始授权的司法改革试点项目时间均为两年。但是在实践中有延长两年的试点改革项目，例如，刑事速裁程序、人民陪审员制度改革试点。由于司法改革项目往往受制于诉讼期限等法律规定，试点时间设计如果过短就无法有效操作和进行比较恰当的对比和评估。当然，司法改革项目是否可以缩短时间，也是可以考虑的，例如，有些司法改革项目只要不直接影响诉讼案件流程，时间也可以缩短为一年。另外，对于司法改革项目要尽可能避免延长试点时间，防止试点时间过长而加剧试点与非试点区域间的法律适用不平等问题。
顶层设计是理念与实践的蓝图，强调从全局出发、统筹兼顾，体现整体的明确性和具体可操作性。司法改革中的试验性立法模式的正当性基础不仅在于授权的合法性，而且在于具有顶层设计的优势。有学者指出，当代司法改革是司法机关在中央顶层设计的指引下，围绕司法权力、权威和权能的非均衡博弈困境，采取一系列旨在克服传统公权与人权、公正与效率、制度与文化深层悖论的举措，提升司法场域的胜任力、公信力和回应力的系统化、整体性国家治理过程。按照这样的要求，在司法改革试验性立法的实践中，顶层设计的相关制度和程序性规则等仍然有待完善。
（一）全国人大常委会在顶层设计中的审查功能
司法改革试验性立法项目在全国人大常委会授权前，虽然有专题审查讨论和表决程序，但是从既往的报道看，全国人大常委会仅仅进行形式性审查，只要能够“上会”的司法改革试点项目都可以顺利通过。由于人大常委会对试点的审查过程缺乏听证形式或对抗性的辩论程序，全国人大常委会组成人员在讨论过程中即便存在不同意见，也很难对试点方案产生实质性改变。在司法改革领域试点项目的立法机关审查方面，全国人大及其常委会在加强顶层设计的科学性方面，还需完善相关议决事规则。
全国人大常委会在对中央司法机关提出的司法改革试点办法进行表决前，应当组织召开专家论证会进行充分论证。根据《立法法》第39条的规定，法律案有关问题的专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。全国人大授权的司法改革试点项目均属于重大改革，关系司法机关的权力调整以及不同法律主体权利损益，在顶层设计的审查方面不能仅仅进行形式审查，也应当进行实质审查。所谓实质审查，就是对司法改革试验性立法的项目，全国人大常委会应当组织试点项目的可行性评估和召开相关论证会，作为试点项目审查的必经程序。当然，全国人大常委会对司法改革试验性立法申请的实质审查，在程序设计上也应符合效率原则，防止因为实质性审查久拖不决而影响司法改革试点项目的推进。
（二）地方司法机关在顶层设计中的角色
著名经济学家吴敬琏在谈到顶层设计被“误读”时指出，顶层设计离不开地方和基层主动探索的经验，因为许多基层的制度创新，往往都能为整体改革提供重要的方向提示和实施经验，甚至本身就具有全局意义，应当把顶层设计与基层创新更好地结合起来。在司法改革领域，同样存在顶层设计被“误读”的问题。如果将司法改革的顶层设计片面理解为中央司法机关的顶层设计，也是对顶层设计的严重误解。在司法改革方面，片面强调中央层面的顶层设计而不注意吸收地方试点单位的意见或建议，就可能导致改革的内外参与不足、内生动力匮乏、外在支撑疲软。例如，在人民陪审员制度试点改革中，最高人民法院制定的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（法〔2015〕100号）第22条规定，人民陪审员应当全程参与合议庭评议，就案件事实认定问题独立发表意见并进行表决。人民陪审员可以对案件的法律适用问题发表意见，但不参与表决。由于司法实践中，事实认定问题和法律适用问题往往相互交织，难以完全区分开来，这条规定很大程度上脱离实际，给试点工作带来很大的困扰。如果在顶层设计方面能够注意吸收实践部门的意见，或许会避免这样脱离实际的试点规则的出台。
一般来说，地方或者基层司法机关对司法实践问题比较敏感，改革动能和创新意识往往比较强烈。在司法改革试点中，地方司法机关是试点的“施工方”，排除地方司法机关在顶层设计中发挥作用，有可能导致试点工程质量不高甚至出现“烂尾”问题。很多地方司法机关推行的司法改革项目，大多根据当地社会和司法运作状态进行的创造性调整，这些项目使得地方司法制度能够与时俱进，保持干预社会的持续影响力。新时期司法改革试点应充分利用地方司法机关在司法创新方面的有益经验，充分发挥其参与司法改革顶层设计的主动性。具体来说，中央司法机关在进行司法改革试点启动之初，应当邀请参与试点的地方司法机关参加论证会，在制定相关的改革方案中充分听取地方司法机关代表的意见和建议。
（三）司法改革顶层设计中对社会民众和专家群体的意见吸纳
如果没有社会各方面的积极支持，司法改革就不可能成功。司法改革的顶层设计与民众的人身权、财产权和自由权处置息息相关，并非来自“空中楼阁”或者“象牙塔”。任何改革都要积极回应社会公众的需求，司法改革的顶层设计应当倾听民众诉求。司法改革项目涉及不同法律主体和社会群体的利益，应当体现全过程人民民主。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实的民主。发展全过程人民民主，保障人民当家作主，是党中央明确提出的任务要求。司法改革涉及的立法试点应当贯彻全过程人民民主之重大理念，确保在立法活动和顶层设计中能够了解来自基层的情况，积极回应人民群众新要求、新期待。国外的一些司法改革在启动和制度设计时特别注意发挥民众的作用。如英国民事司法改革和日本司法改革，用数年甚至十几年广泛征求公众和社会各界的意见，充分酝酿后形成总体方案、整体性制度设计、实施步骤和时间表，并在实施过程中不断进行阶段性评估，根据效果反馈不断调整和修正实施程序，循序渐进地推进。
长期以来，法学学者群体和律师群体是中国司法改革的积极倡导者和参与者，也是司法改革专业知识的重要来源，在既往的司法改革中扮演比较重要的角色。在21世纪初的司法改革中，不少司法改革试点项目就是由法学学者联合司法实务部门以学术研究项目为支撑开展起来的。全国人大常委会授权的司法改革试点项目大多与律师执业密切相关，但是有关律师参与近年来的司法改革项目的顶层设计鲜有报道。虽然有些司法改革项目在最初的方案制订阶段，也会邀请相关的学者、律师等征询意见，但这种做法更多流于形式。因此，在未来司法改革的顶层设计中，国家立法机关和中央司法机关应该更加广开言路，加强试点规范的顶层设计的科学性，防止试点项目脱离实际而造成严重的资源浪费。
司法改革领域的试点过程控制，是试点启动和组织方将顶层设计的方案通过试点单位的具体实施，并通过相应的措施确保试点进行全流程的有效管控过程。这种管控并不是不恰当地直接指挥或插手试点单位的试点工作，而是要通过监督指导，确保参加试点的单位能够积极作为，严格按照试点办法或者要求来组织开展试点工作，并提供相应的试点运行的真实状况，为客观评估试点效果和后续修改法律提供经验支持。
（一）全国人大常委会对试验性立法试点过程的监督
从前期司法改革授权事项的运作过程看，全国人大常委会作为授权方对试点过程控制的参与方式比较单一，主要是本单位相关成员听取试点主责单位有关试点情况的中期报告。这种方式虽然对于监督试点单位的试点工作具有一定的作用，但是由于仅仅是被动地听取报告，这种监督的力度比较有限。为了保障司法改革试点工作的进展规范，符合全国人大授权的决定，可从以下几个方面加强监督的力度。
第一，全国人大常委会可改进对试点主责单位报告的审查方式。根据以往的中央司法机关给全国人大常委会的试点中期报告，可以发现其更多体现的是试点的成绩，对试点的问题往往轻描淡写。全国人大常委会也可要求司法机关改变试点中期报告的文风，由成绩导向转变为问题导向。此外，全国人大常委会除听取试点主责单位的中期报告之外，还应选择听取部分基层单位的试点中期报告，确保全国人大常委会对基层试点过程和情况的全面了解。除了中期报告之外，在试点结束后，全国人大常委会还应当要求试点主责单位提交完整的试点报告，便于全过程监督和全面评估其成效。
第二，全国人大常委会作出授权决定后，中央司法机关和地方自行发布的实施办法也必须报请全国人大常委会审查备案，防止司法改革试点“跑偏走样”。例如，有关检察公益诉讼试点，最高人民检察院有关公益诉讼试点实施办法中涉及规定其他机关义务的内容，其中第7条和第33条明确检察机关在办理民事公益诉讼和行政公益诉讼时享有调查权，有关的行政机关、其他单位和个人有配合义务。这样的规定，如果由全国人大常委会在授权决定中一并规定就比较合适，可以增强规范的权威性、公正性。
第三，全国人大常委会可组织全国人大代表等到试点单位开展调研活动，对试点过程进行监督指导。从公开的情况看，全国人大常委会在司法改革授权之后鲜有组织专门的调研活动，缺乏对司法改革试点单位的试点过程的参与。通过组织调研，全国人大常委会可以及时发现试点单位在试点中的不规范的问题并予以及时纠正，同时对于试点单位试点过程中遇到的疑难问题予以解答，对于不同部门之间在试点中出现的掣肘可以帮助化解协调。
（二）中央司法机关对试点过程的指导
在试验性立法模式中，中央司法机关是司法改革试点的具体发起和执行机关，对于司法改革项目试点的全过程承担规划、指导和监督责任。全国人大常委会的相关授权文件均明确要求被授权主体“加强对试点工作的组织指导和监督检查”，并要求“就试点情况向授权主体全国人大常委会作中期报告”。结合既往司法改革试验性立法的指导情况来看，中央司法机关对地方试点过程的指导还可以在以下几个方面予以加强。
第一，试点主责部门应当加强对司法改革试验方法的提炼和总结，制定规范化的指导试验性立法的指南文件。中央司法机关对试点的过程控制应当主要是试点方法的指导。在既往的试点中，中央司法机关一般通过制定试点配套规范性文件，对试点进行督导落实、跟踪指导、情况收集反馈、数据统计汇总、文件审核备案、联席工作会议推进、政策解读宣传、实效评估和经验总结。例如，在检察公益诉讼试点方面，最高人民检察院坚持每月向全国检察机关通报试点进展情况，定期发布诉前程序和提起诉讼典型案例；成立专门督导组，赴试点地区实地督察，共同梳理案件线索，共同分析案情、研究问题，加强指导，建立公益诉讼案件数据库。但是由于地方参与试点单位并非试点的发起或者主责单位，不同地方主动参与的积极性存在很大的差别，因此试点单位的试点过程是否可以全面地落实试点文件的要求，存在很大的不确定性。试点主责部门应及时对司法改革试验方法进行提炼和总结，制定规范化的指导试验性立法的指南文件，加强过程指导的科学性和规范化。
第二，中央司法机关制定试点工作指导办法中的规则应当严格控制在全国人大常委会的授权试点范围内，不得扩大授权范围或违背相关基本法律的基本原则。在以往的司法改革试点中，存在扩大授权范围和变更法律基本原则的现象。例如，2014年最高人民法院等四部门制定的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第12条规定，人民法院适用速裁程序审理的案件，被告人以信息安全为由申请不公开审理，人民检察院、辩护人没有异议的，经本院院长批准，可以不公开审理。这个规定，显然违背了刑事诉讼庭审公开的基本原则，在某种程度上就是变相扩大全国人大常委会的授权范围。又如，2015年12月，最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第55条规定，提起公益诉讼，人民检察院免缴诉讼费。这就属于自我授权或者越权授权。即便是检察机关提起公益诉讼可以不交纳诉讼费，也应当由人民法院根据《诉讼费用交纳办法》来加以规定，而不应当由检察机关在单方面发布的检察公益诉讼试点实施办法中规定。由此可见，对于在全国人大常委会进行授权后，司法机关根据授权制定的试点实施办法，在立法上也应该更加严谨和审慎，而不能因为有全国人大常委会授权的“尚方宝剑”，就随意变更相关法律的基本规则。
中央司法机关可建立对地方司法机关制定的司法改革试点规范性文件的备案审核制度。根据我国上下级文件传达贯彻的惯例，地方司法机关要按照中央司法机关制定的试点指导办法制定本地贯彻实施办法或实施细则。这些地方的规范性文件虽然绝大多数是对上级指导性的文件的执行性规定，但也不排除一些地方会“夹带私货”或“偷工减料”。在试验性立法方面，中央司法机关可建立地方性试点文本的制订报备审核制度。报备审核制度是让地方与中央在试点立法规范保持协调、减少偏差的重要措施。虽然备案审核制度本身不构成中央对地方规范的实质审查，但是仍然具有约束地方性立法权限的功能。建立行之有效的地方试点实施细则或方案的层报备案审核制度，是解决中央司法机关在指导和规范司法改革试点方面权限薄弱问题的重要措施，有助于保障中央对地方试点的进程把控，保证试点改革在规范化轨道内取得最佳效果。
第三，中央司法机关对地方试点单位的指导监督要有具体考核等要求，防止地方和基层司法机关对试点改革敷衍应付。实践中，由于地方省级司法管理机关并不是直接的试点单位，对基层试点司法机关的监督指导不够积极主动。中央司法机关对试点单位的管理要通过省级司法机关的层级管理实现，因此很容易导致试点控制脱节的问题。由于试点的发动单位并非省级司法机关，省级司法机关对待试点的态度，往往是出于完成上级部署的工作任务的心态，容易对试点工作产生消极态度。中央司法机关作为试点主责单位，对试点的控制主要是通过试点工作部署会、对参与试点的司法人员集中培训等方式来指导地方试点工作。由于试点选择面较广，这种“撒胡椒面式”的指导方式往往效果不佳，容易出现工作开展不均衡的问题，导致地方试点走样变形。统筹监管缺失是司法领域进行试验存在的重要问题，在试点中应建立公开机制和统一的监督管理机关。司法改革试验性立法过程控制迫切需要引入高度规范化的控制参数和科学的管理流程，保证试点的操作规范具有合理性、清晰化和可操作性，否则就无法彰显试验性立法模式的先进性、科学性。
（三）地方省级试点司法机关对试点过程的引导
司法改革中的试验性立法项目参与主体主要是基层司法机关，试点地区的省级司法机关并不直接参与试点，主要履行对本地区的试点进行引导规范的职能，具体来说就是督促基层司法机关落实中央司法机关在本地区开展的司法改革试点工作。然而，从既往的试点项目看，省级司法机关对试点的引导力度差强人意。例如，刑事速裁程序试点初期，有的试点地方的司法机关几个月后还没有适用速裁程序进行审理案件，以至于最高人民法院要会同有关部门召开专门的工作推进会来督促地方加快试点进度。在刑事案件认罪认罚从宽制度改革试点中，试点工作整体推进不够平衡，有的地区试点案件数量偏少、比例偏低，试点案件类型和适用程序过于集中，对普通程序中的适用问题探索不够。又如，在人民陪审员制度改革试点中，存在认识不到位、工作推进不平衡等问题。民事诉讼程序繁简分流改革试点中期报告显示，部分试点地区在落实改革任务上还存在“温差”“落差”等现象；一些法院和干警习惯于传统工作模式，对试点工作的重要意义认识不足；有的结合实际创造性开展工作不够；有的未根据试点推进情况和最高人民法院出台的政策，及时调整前期制定的程序规则。在公益诉讼制度改革试点中，有的地方相关试点机关对试点存在抵触情绪，有的地方行政机关认识有偏差，担心影响地方政府形象，对试点工作不表态、不配合。可见，在司法改革的试验性立法工作推进方面，必须加强省级司法机关在落实中央关于地区参与试验性立法的有关要求中的职责。
第一，在试验性立法中，试点地区的省级司法机关处于中枢位置，应发挥好组织协调作用。实践证明，参与试点的省级司法机关对试验性立法的态度和工作方法决定了当地试验立法的工作的成效。例如，在检察公益诉讼试点中，有些试点所在地省级人民检察院成立专门领导小组，制定实施方案，完善制度措施；有的省人民检察院建立全省公益案件线索和诉讼案件数据库，统一管理与研判线索，统一备案审查诉前程序案件，统一指导办理诉讼案件；有的省人民检察院结合实际，细化试点工作程序；有的省人民检察院将发现公益案件线索纳入各部门检察官权责清单。司法改革试点涉及的工作并非仅仅局限于司法机关内部，很多时候还受制于外部单位和部门的配合，因此参与试点的地区省级司法机关对试点工作的支持和重视程度就显得尤为重要。譬如，在人民陪审员制度改革试点中，为了保障陪审员选任工作的顺利进行，人民法院必须加强同公安机关、司法行政机关等单位的协作。但是，在既往的试验性立法工作中，参与试点的省级司法机关对待本地区开展试点工作的积极性和重视程度并不均衡，正如前文所指出的存在认识不到位，各地工作力度严重不均衡的现象。中央司法机关应当加强与省级司法机关在试点工作上的沟通与协调，通过工作部署的方式加强对省级司法机关统领本地区司法改革试点工作的引领和指导。
第二，在试验性立法中，试点地区的省级司法机关制定的本地区试点工作指引应当突出当地特色。试验性立法的目的就是要通过试点测试不同地区对法律规范适用的差异化程度。在试验性立法中，省级司法机关基本上按照中央司法机关的试点部署和试点工作规范等制定本地区的试点指导意见等规范性文本，这是试点地区省级司法机关指导基层司法机关的重要依据和方法。但是，有的地方性的试点文本大多照抄照搬中央司法机关试点的规范性指导文件，不符合有关试验性立法与地方探索相结合的精神。最高人民法院发布的《人民陪审员制度改革试点方案》中有关试点原则就提出：“坚持中央顶层设计与地方探索相结合。人民陪审员制度改革涉及司法制度和诉讼程序的原则性问题，也涉及一些司法实务中的操作性问题，要坚持在中央顶层设计的框架内，鼓励地方积极探索，总结经验。”可见，中央司法机关非常重视和鼓励地方积极探索地方经验。
当然，中央鼓励省级和基层司法机关对试点进行创造性探索，但是并不意味着地方可以突破试点授权的法定范围。省级司法机关在制定本地实施细则方面，要防止擅自扩大试点范围，避免与中央试点规范相冲突，否则将背离试点于法有据和规范运行的基本要求。例如，在刑事速裁程序试点中，有的地方就突破案件范围的限制，或者突破量刑幅度的限制来进行速裁程序试点，导致试点本身偏离中央授权的范围，造成地方对中央立法和司法权的侵蚀。全国人大常委会和中央司法机关应加强对地方司法机关的试点文本的审查、监督和指导，保障试点依法规范进行。
第三，在试验性立法中，省级司法机关应鼓励和支持基层司法机关的试点探索和创新。省级司法机关指导和引导本地试点时，对于试点中属于授权范围的事项，应当鼓励基层试点机关大胆进行司法再造。例如，在认罪认罚从宽制度改革试点，在量刑上采用涉及“幅度刑量刑”和“确定刑量刑”的问题、在陪审制度中涉及事实审和法律审的问题，就属于地方司法机关创新探索的领域。又如，在刑事案件速裁程序的试点中，审前羁押替代性措施、地方量刑的指引的标准、法律援助和律师的强制性辩护、速裁试点的信息化和视频审理、集中审理方式等，都属于地方试点实施细则的权限范围，而这些领域都有创新的空间。特别是，对于地方在执行试点时提供的被告人或司法参与主体的更多的便利和优惠性保障方面，在试点的相关法律规范没有禁止的前提下，地方则可以突破并大胆创新。比如，北京市海淀区人民法院根据本地实际在海淀区看守所设立速裁办公区，集中快速办理刑事案件，就属于在具体机制实施方面的创新。省级司法机关对于参与试点的基层司法机关的创新与探索，应当采取鼓励和支持的态度，加大宣传表彰的力度，提升试验性立法的试点效能。
五、完善法治：司法改革试点终止之后的修改法律和回转
司法改革授权试点的目的就是完善法治，并通过司法改革授权试点的改革效果来评估修改法律的必要性和修改法律的具体内容。完善立法是试验性立法改革的“收官之作”，必须遵循严格的程序，防止试验性立法出现“虎头蛇尾”现象。从既往试验性立法之后的修改法律过程看，在具体的操作程序方面还有待进一步改进。
（一）关于试验性立法结束后的修改法律程序
根据《立法法》第16条的规定，暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律。通常来说，试点结束后，如果主责试点的单位认为该试点具备修改法律条件，就会向全国人大常委会建议修改相关法律，全国人大常委会通常会采纳试点司法改革主责单位提出的修改法律建议，并进入修改法律程序。从上述操作方式看，由于立法建议完全属于司法改革主责单位的内部意见，缺乏实质意义上的评估和听证程序，难以体现司法改革修改法律建议的严肃性、科学性和正当性。为此，笔者建议从三个方面加以改进。
首先，全国人大常委会可建立专业的试点立法的评估机制。司法改革试点过程的评估是对试点效果的检验，对后续立法修改发挥积极影响。从以往的经验看，大多数司法改革授权试点项目的评估，是试点主责单位的司法机关的自我评估或者是司法机关主导下的第三方评估。由于评估方完全受制于司法机关，司法机关既当运动员又当裁判员，评估过程难以保持中立，结论的客观性就会受到影响。从对全国人大常委会授权的司法改革项目有关评估的报道看，鲜见具有客观和公信度较高的评估。虽然学界有关于授权立法试点改革的研究，但是这些研究成果对试点进程和修改法律产生的影响甚微。缺乏中立的第三方评估机关，加上司法机关对司法改革试点过程中产生的数据都加以严格的保密控制，使得第三方评估机关的评估存在困难。全国人大常委会对试验性立法的评估主要是试点后的评估，就是根据试点的目的确定具体的试点过程成效评估的标准，对于试点过程的合法性、协调性、实效性的评估，并提出试点后的修改、废止或者立新法的意见或建议。鉴于上述情况，建议全国人大常委会基于立法机关和授权主体的身份，组织专业的评估机构对司法改革试点项目过程进行全面评估，以获得客观和有公信力的评估报告，为后续修改法律、立法等提供支持。
其次，全国人大常委会在修改法律之前应当进行严格的听证程序。根据既往的试验性立法结束后的经验，一般由试点主责的中央司法机关经过研究后提出初步的修改法律草案，经过全国人大相关部门研究后形成正式的草案，然后向社会公布征求意见，最后由立法机关按照法定表决程序等通过正式的修改法律决定。显然，这个流程的关键在于修改法律启动的第一步，即中央司法机关作为试点主责单位对修改法律草案的初稿的拟定，基本上确定了修改法律的方向和关键条款。但是，全国人大常委会作为授权机关，应当深度了解试点的过程和存在的问题，否则对于试点后的法律草案的审查仅仅限于形式上的审查，而不触及实质内容。全国人大常委会可组织专题会议，安排有相关专业背景的常委或委员听取基层司法机关的试点情况汇报、评估机构的报告、专家论证报告等，为后续科学立法提供坚实的基础。
最后，试验性立法的最后修改法律阶段应当吸收社会各界的意见和建议。社会各界人士对司法改革领域的试验性立法的积极参与，是确保科学立法和推动司法改革试点成果“落地生根”的重要措施和基本保障。全国人大及其常委会作为行使国家立法权的机关，向社会公众公开试验性立法的修改草案，广泛收集来自社会各阶层和专业人士的修改法律意见，既表明国家立法机关对司法改革高度重视，也可体现立法过程的民主性和公开性。
（二）关于试验立法结束后法律回转问题
试验性立法就是不断通过试点对改革举措进行试错的过程，并在试错实践中对相关规范的可行性进行验证。从理论上看，既然是试验性立法，就要允许试错和失败，而非要求所有的试验性项目都必须成功。因此，全国人大常委会应当预留试点不可行后可恢复法律的空间。《立法法》第16条规定：“如果修改法律条件尚不成熟，可以延长授权期限或恢复施行有关法律规定。”但是，试验性立法的“试错”并非无限度，必须具有法定的适用限度。迄今为止，在全国人大常委会授权的司法改革项目中，只有最高人民法院推行的四级法院审级制度试点在试点结束后被终止。对于该次司法改革试点被终止的原因和程序上的做法有必要加以认真总结分析，防止今后的试验性立法出现类似的严重“成本沉没”问题。
试点结束后，试点主责单位向全国人大常委会提出修改法律条件不成熟和恢复试点前的法律的，全国人大常委会应当根据《立法法》第39条组织听证。根据该条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，宪法和法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向全国人大常委会报告。公开资料显示，全国人大常委会在决定终止有关诉讼法的修改前，并未组织专门听证会，邀请试点的单位、有关法律专家和专业评估方等对最高人民法院撤回法律案的申请进行论证和听证。由于恢复试点前的法律将造成两年试点的人力、物力的巨大浪费，且影响到试点期间当事人的法律权利的正常行使，立法机关应当抱持审慎态度，采取更加严格的听证程序来审查决定。
此外，全国人大常委会作为授权方，对于需要法律回转的司法改革试点，应当责成有关组织试点的司法机关提交试点检查报告，要求其深刻反思试验性立法立项和顶层设计等方面存在的问题。全国人大常委会对于司法机关提交的试验性立法终止的检查报告，要进行实质性审查和备案，并将报告和审查结果向社会公布，接受社会各界的监督。另外，对于试点过程中，因司法改革中的法律调整或中止等可能导致当事人权利受到损害的，有关试点司法机关应当予以必要补偿和善后处理，避免因试验性立法的终止而侵害当事人的正当权益。
在司法改革领域进行试验性立法，可以通过试点来寻求最佳的制度设计和推动制度创新。试验性立法作为新时期司法改革的新方法、新常态，是国家立法机关和司法机关共同推进国家治理现代化的新举措。这种由国家立法机关授权、由中央司法机关组织试点的司法改革模式，在推动新时期司法改革方面取得了显著成效。在肯定其积极作用同时，其运作过程中存在的问题也需要认真反思。
第一，试验性立法运作过程形式化、部门职权化色彩浓厚。这类问题包括顶层设计的形式化、立法机关授权的形式化、监督指导的控制过程形式化等，前文已经进行具体分析，此处不再赘述。由于试验性立法的过度形式化，不免让人怀疑试验性立法的正当性和必要性。此外，司法改革试验性立法大多由司法机关的职权部门根据本部门的改革需要提出，缺乏统筹规划，难免出现改革的碎片化问题、部门权力的不适当扩张问题等。由于立法机关往往对司法机关的改革建议照单全收，有可能使试点的结果最终演变为部门利益或权力的扩张，这在很大程度上违背了试验性立法抑制司法权力过度扩张的设计初衷。国家立法机关实质性审查司法改革试验性立法，就是为了更好地为司法改革提供更加充分的法理正当性，保证司法机关组织的司法改革能够在法治的轨道上前行。在司法改革的试验性立法方面，国家立法机关要加大实质审查的力度，充分发挥指导和监督的功能。
第二，试验性立法在某种程度上抑制了地方司法机关进行司法改革的积极性和能动性。由于传统的自下而上的司法改革已经基本被目前自上而下的试验性立法模式取代，该模式强调顶层设计与于法有据，不可避免地抑制了地方司法机关的司法创新活动。同时，近些年来理论界和实务界中有关司法权属于中央事权的理论，对地方司法机关创造性开展司法改革的动能也产生了消极影响。除了中央层面组织的地方司法机关参与的试验性立法之外，鲜见地方司法机关主导的具有重大影响力和对国家立法具有实际推动作用的司法创新项目。中央强调司法改革的顶层设计，主要目的是防止重大改革“跑题”失控，并不排除在顶层设计方面发挥地方司法机关的积极性。实践证明，中央司法机关主导的试验性立法如果没有地方司法机关的积极参与，也很难取得成效。司法改革中的试验性立法涉及中央和地方司法权能的有效配置与调整，必须上下互动传导，如果缺乏基层司法机关的协同配合，再好的顶层设计也可能会出现“烂尾”问题。
第三，在试验性立法过程中，立法机关发挥法学学者等民间力量对司法改革试点参与的力度不够。改革开放以来，我国立法和司法改革取得的巨大成就，与社会各界知识精英、法学学术群体、律师和媒体人等的积极参与密不可分。在一些司法改革试验性立法的启动和试行过程中，立法机关和司法机关虽然也会邀请相关法学学者、律师、人大代表、政协委员等参与试点的设计、评估与论证，但是形式化色彩浓厚，对他们提出的问题和批评意见往往不够重视。在司法改革试验性立法的第三方专业评估与论证的组织工作方面，国家立法机关和中央司法机关都有很大的改进空间。特别是，法学专家群体通常来说对司法规律具备较完善的知识结构，如果在司法改革的顶层设计以及试点评估过程中能够充分发挥其专业优势，则可以使司法改革试验性立法运行过程更加科学、更加规范。
第四，试验性立法的试点范围选择区域较大，导致试点期间试点区域外的法律主体的权利保护有较大的差异等问题。在既往的司法改革和试验性立法中，由于授权选择的试点范围较大而造成与非试点区域在具体案件上存在法律适用上的不平等。试验性立法涉及法律主体权利和义务的平等对待等基本问题。立法和司法机关就要审慎考量试点案件适用的范围和区域，注意减少对法律主体平等保护的冲击，防止因大面积或大范围的试点导致在具体法律案件上法律适用严重不平等。司法制度的核心在于平等维护公民、法人和其他组织的合法权利，历来的司法改革的启动都是审慎为之。随着我国进入改革开放“深水区”，司法制度必然要同国家的总体改革“同频共振”，契合国家总体改革战略。试验性立法应尽可能通过小范围的局部“试错”方式，减少改革对不同法律主体的权利平等保护的冲击和震动，在此前提下为相关立法提供实证基础。
第五，试验性立法模式可持续性运作的动能不足，存在式微的态势。试验性立法由于程序比较复杂和严格，最近几年司法改革试验性立法项目数量开始大幅下滑，说明试验性立法可持续运作的动能不足。自2021年四级法院审级制度改革试点后，全国人大常委会至今没有再启动新的司法改革方面的试验性立法。上述问题说明司法改革领域的试验性立法启动和制约机制不完备，缺乏对超越授权的重大改革的有效规制。有研究者指出，中国的具体改革试验很少具有整体配套改革的特征。司法改革领域的试验性立法也有类似问题，即试验性立法的司法改革项目缺乏系统性和严格规划，容易因不同时期的司法政策的调整而裹足不前。习近平总书记指出，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案的表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。全国人大常委会可加强和中央司法机关之间的沟通联系，根据相关司法改革的实际需要，适时激活试验性立法条款，为相关司法制度改革和修改法律主动发力和提供支持。
中国特色的司法制度经过四十余年的不断改革与发展而日臻完善，司法改革试验性立法项目在推动国家司法改革中发挥的作用日益凸显。然而，试验性立法作为司法改革的新范式，在前期运行过程中也暴露出规制不足、运作过程粗放和缺乏有效控制等诸多弊端，需要深度反思并加以修正。国家立法机关和司法机关应当充分发挥引导和规范试验性立法的职能，总结试验性立法的成熟经验，适时编制指导试验性立法的规范性指南等，为提升司法改革项目的立法质量提供具有可操作性的依据。总体上，试验性立法作为新时期司法改革主导型运作方式，既需要不断总结经验以发扬其优势，也需要深度反思修正其不足，才能在构造中国式司法现代化中充分发挥其应有的作用。美国法学家庞德指出，现代文明仰赖强有力的法治，必须摒弃专横的、固执自作主张，而代之以理性，否则法律就会成为“不发光的灯”和“不燃烧的火”。司法改革就是要通过改革，逐步建立权威高效公正的司法制度，让司法体制和机制更好发挥法治的功能，真正让法律成为“人间灯火”，照耀公平正义之途。