卞建林；肖峰

中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师；中国政法大学刑事司法学院博士研究生

关键词：审前程序分流；轻罪治理；非刑罚化；不起诉；刑事诉讼法再修改

近年来，随着我国的经济发展与社会变迁，犯罪态势和内部结构发生重大转变：严重暴力犯罪数量与重刑率持续下降，轻微犯罪数量与轻刑率显著上升，呈现“双升双减”的态势。[1]根据2020年最高人民检察院工作报告，重罪案件从1999年的16.2万人降至2019年的6万人，占比从19.6%降至2.7%；判处三年有期徒刑以下刑罚的人数从1999年的54.6%升至78.7%，最高刑为拘役的醉驾案件占比达到近20%。犯罪结构呈现出明显的重罪比例下降、轻罪迅速上升、社会危险性较小的行政犯占多数的客观现实。可以说，轻罪已经成为当前我国犯罪治理的主要对象，轻罪时代已经到来。

2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中提出，要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，[2]对新时代的轻罪治理工作提出了更高要求。理想状态下，刑事案件的处理应当构建起层层递进、分层筛选的分流“漏斗”，引导部分轻罪案件在审前阶段进行分流，并为进入分流程序的轻罪案件建立相应的案件处理机制，总体呈现为金字塔型的犯罪治理结构。然而，受刑事诉讼惯性及历史因素的影响，我国刑事诉讼的犯罪治理一直以重罪治理为重心，呈现为圆柱状结构，即在事实清楚、证据充分的情况下，大多数案件沿着立案侦查、审查起诉、交付审判的轨迹一路前行，最终以有罪判决宣告终结。受圆柱状犯罪治理结构影响，诉讼的“入罪”功能十分强大，“出罪”空间受到严重挤压。值得注意的是，目前我国对轻罪的治理仍遵循既往的重罪治理模式，并未跳出圆柱状的犯罪治理场景，程序法层面也未对轻罪时代的犯罪治理做出积极响应。这不仅导致刑事司法系统的不堪重负，更与宽严相济的刑事政策背道而驰。

2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，《刑事诉讼法》的修改被纳入其中，立法机关已着手《刑事诉讼法》第四次修改的相关工作。结合这一背景，本文拟对刑事诉讼审前程序分流制度的构建予以探讨，以期对《刑事诉讼法》再修改有所裨益。

一、审前程序分流的制度逻辑

刑事审前程序分流，也称审前转处（Pre-trial Diversion，PTD），是指在审前阶段，对已经构成犯罪的部分案件，在侦查和起诉阶段作出终止诉讼处理，并施以非刑罚化的惩罚措施。[3]就法律规范层面而言，我国现行刑事诉讼法及相关司法解释总体上并未确立审前程序分流制度，仅存在一些具有分流功能的相关机制，如酌定不起诉和附条件不起诉。与域外国家相比，这些机制犹如一个个孤立的“点”而没有形成体系化的一条线，更遑论已经形成一套完善且行之有效的分流制度。[4]鉴于此，有必要对构建审前程序分流制度的理论基础和逻辑脉络进行研究。

（一）理论逻辑：刑罚目的观转变的必然之选

以刑罚目的观的历史发展观之，刑罚目的观历经报应主义刑罚观向目的主义刑罚观的转变。起源于古典学派理性主义观念的报应理论认为刑罚的本质在于对犯罪的报应，表明刑罚是国家对犯罪这种危害的反动和否定，其在相当长一段时间内成为刑罚存在根据的主流理念。[5]报应刑作为一种关于刑罚功能的理论，主张“刑罚是对犯罪者造成危害的报答”，这一根深蒂固的报应观念不仅在历史上存在，还深深扎根于当今人们朴素的刑法认知之中。相应地，传统刑法理论也认为罪行与刑罚这两种社会现象之间的关系犹如自然界中的“因果相报”一样存在着必然联系。传统的“罪有应得”观念，结合高度哲学化的罪刑关系理论，长期以来一直影响着刑事立法与司法实践，不仅使“应受惩罚性”成为犯罪的基本特征之一，还使得刑罚，尤其是剥夺人身自由的监禁刑，几乎成为犯罪者承担刑事责任的唯一方式，[6]体现为实体法领域的“有罪必罚”，程序法领域的“有罪必诉”。

但随着对刑罚功能的深入性探讨，目的主义刑罚观展现出更大的优势。目的主义刑罚观认为，国家确立刑罚的目的是预防犯罪，对犯罪分子科处刑罚还需将预防犯罪纳入考量范畴。整体而言，目的主义刑罚理论所阐释的刑罚优势在于其能够产生一种前瞻性效果，由此，刑罚存在的理由就将取决于刑罚针对未来危害的积极社会控制，而不是作为对既定事实的对应之物。[7]这一观念衍生了当代刑法改革的两大主题——非犯罪化和非刑罚化。非犯罪化分为法律上的非犯罪化和事实上的非犯罪化。法律上的非犯罪化是一种实体上的“出罪”，是指通过修改法律或者颁布司法解释将原规定为犯罪的行为从犯罪圈中剔除；事实上的非犯罪化则体现为程序上的“出罪”，是指在法律规范和司法解释没有变化的情况下，司法机关在实践中将某些符合犯罪构成要件的行为不作为犯罪处理。[8]20世纪60年代以来，许多西方国家开始了非犯罪化的刑法改革。例如，1967年英国在《堕胎罪法》与《性犯罪法》中规定堕胎行为和部分同性恋行为不属于犯罪。其后，诸如自杀、通奸等罪名陆续被西方各国在立法上删除。西方国家的非犯罪化改革具体表现在两类犯罪上：一是有损风化行为，如卖淫行为；二是妨害社会管理的行为，如乱丢秽物、四处流浪等。[9]非刑罚化是指虽然行为根据法律规定已经构成犯罪，应当承担刑事责任，但在对犯罪行为进行处理时，严格限制对犯罪行为施以刑罚的条件，在不适用刑罚转而采取其他非刑罚措施处理也能实现对犯罪的预防和控制时，即排除刑罚的适用，改用非刑罚处理方式，是一种程序上的“出罪”。[10]非刑罚化在20世纪中后期逐渐成为刑法发展的主要趋势之一，其实现途径包括采取起诉便宜主义、广泛适用缓刑以及扩大适用短期自由刑的替代措施等。

（二）实践逻辑：犯罪结构变化的现实需要

如前所述，当前我国犯罪态势发生了巨大变化，犯罪结构已由重罪转向轻罪，轻微犯罪显著增加。犯罪结构的变化给刑事司法系统带来了新的挑战。实体法层面学者主张通过立法建立轻罪立法体系，将重罪与轻罪进行区分。[11]而程序法层面也开展了一些有益探索，[12]但始终未形成体系。因此，通过《刑事诉讼法》第四次修改，构建体系性审前程序分流制度，是应对轻罪时代来临的题中之义。

其一，构建审前程序分流制度针对轻罪时代下“轻罪不轻”所带来的犯罪附随后果问题。由于轻罪案件情节较轻、主观恶性较小，被追诉人面临的实体性制裁通常并不严重，但其基于犯罪认定所产生的形影不离的“犯罪标签”[13]有可能产生超过实体制裁的后果。这一犯罪附随后果不但与被追诉人所犯罪行的轻重程度不相符，而且通常比法院所判处的刑罚更为严苛。[14]以危险驾驶罪为例，法定刑规定为一个月以上六个月以下拘役，从刑种与刑期来看属于典型的轻微犯罪。然而被追诉人一旦被定罪处罚贴上“犯罪标签”后，其本人及子女在升学、就业、落户、社会生活交往等方面将受到一系列严重影响。当这一消极后果波及越来越多的家庭时，社会治理难度无疑陡增。值得关注的是，有学者就犯罪附随后果规定情况进行统计分析后发现，关于犯罪附随法律后果的相关法律规范数量众多且呈现出持续扩张的趋势。[15]犯罪附随后果设置的初衷在于增强刑罚的威慑效果，进而发挥维护社会稳定的功能，在传统的重罪治理结构下并未产生与民众正义感的背离。可是在轻罪时代下，犯罪附随后果所产生的消极影响与民众对刑事司法的合理期待愈加割裂。因此，通过立法构建审前程序分流制度将轻微刑事案件在审前予以分流转处，使被追诉人免受定罪处罚所带来的严重附随后果应当成为应对当下轻罪时代来临的可行之举。

其二，构建审前程序分流制度源于轻罪时代下过度关注“入罪”而忽视“出罪”的现实倾向。无论是从刑法的谦抑性角度还是从人权保障角度来看，出罪都有其现实必要性，且这种必要性伴随着轻罪立法体系的完善愈加凸显。近年来，受积极主义刑法观的影响，刑法呈现出明显的立法扩张和法益保护前移的预防性刑法发展趋势，轻罪罪名不断增加，最为典型的就是醉驾行为入刑。[16]刑法网的扩张一方面模糊了我国长期以来以罪量因素为核心的行政处罚与刑事制裁的界限，另一方面也塑造了轻微犯罪体系。正如学者所言，我国刑事法网正在由“厉而不严”朝“严而不厉”的方向发展。[17]遗憾的是，实体法“入罪圈”的扩大尚未对我国程序法领域的理论与实践产生足够影响，或者说，当前的刑事程序法尚未对这一趋势做出积极响应，并未建立起层层递进、分层筛选的“漏斗式”分流机制或“出罪”机制。在这一背景下，构建体系性审前程序分流制度，实现规模化程序出罪是势所必然。

（三）政策逻辑：践行新时代刑事司法政策的应有之义

从刑事司法政策角度来看，构建审前程序分流制度具有宏观和微观层面的政策逻辑。在宏观层面，审前程序分流是践行中国式现代化的应有之义。党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，强调必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。[18]中国式刑事司法现代化既是建设中国式法治现代化的基本要求，亦是衡量中国式法治现代化的重要标尺，还是实现中国式法治现代化的有力保障。[19]一方面，作为中国式法治现代化的有机组成部分，刑事司法现代化要求通过合理构建司法制度、科学设置诉讼程序来规范国家刑罚权的行使，避免权力的滥用和异化。通过审前程序分流避免轻微犯罪的被追诉人被法院定罪判决，转而采取非刑罚措施对其施以惩戒和教育，如公益服务、赔礼道歉和赔偿损失等，可有效避免国家刑罚权的过度适用，保障中国式法治现代化建设的顺利推进。另一方面，中国式刑事司法现代化要求必须秉持中国五千年优秀传统司法文化和理念。[20]中国自古以来便倡导“明德慎罚”，所谓“明德”，就是尚德，即统治者要加强自我克制，对民众提倡德教，实行德治；所谓“慎罚”，就是对刑罚的适用采取审慎的态度。[21]后世衍生出“慎刑”，“慎刑”是指立法机关在制定法律、司法机关适用法律时需审慎判断，谨慎行之。审前程序分流制度恰好继承了“明德慎罚”“慎刑”的优秀文化传统，要求司法机关在处理轻微刑事案件时审慎判断是否有进行刑罚处罚的必要，做到谨慎严明。[22]

在微观层面，审前程序分流是贯彻“宽严相济”刑事司法政策与“少捕慎诉慎押”工作要求的重要举措。宽严相济作为基本的刑事政策，已被视为整个国家刑事法治的指南。[23]宽严相济的政策定位为“该严则严、当宽则宽、宽严互补、良性互动”，核心侧重于“宽”，[24]亦即以保障人权为重点，促进刑罚的宽缓化。审前程序分流通过对不应该处以刑罚或者不必要处以刑罚的犯罪行为分流出罪，实现了由“严”到“宽”的政策理念转变，是宽严相济刑事司法政策在刑事诉讼领域的最佳诠释。“少捕慎诉慎押”作为新时代一项刑事司法基本工作要求，要求“依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不押的不押”，[25]其内涵为检察机关应强化逮捕必要性审查、羁押必要性审查、充分行使不起诉裁量权。审前程序分流将“少捕慎诉慎押”由工作要求上升至制度层面，不仅畅通了轻微犯罪被追诉人的出罪通道，亦凸显了对被追诉人的宽缓立场。

二、审前程序分流的域外考察

审前程序分流在域外的发展背景主要有二：一是刑罚理论上“有罪必罚”的理念出现松动，非犯罪化与非刑罚化成为刑法改革的主要趋势之一；二是检察机关起诉裁量权的不断扩大，起诉便宜主义被广泛运用。[26]结合这些背景，审前程序分流制度被域外国家普遍采纳。由于司法环境与法律传统的差异，程序分流的运行模式、制度特色各有千秋，但就本质而言仍殊途同归，即以实现轻重分离、繁简分流，更好保障人权为最终价值追求。为此，在修改我国刑事诉讼法探索构建审前程序分流制度时，有必要对域外相关制度予以比较借鉴。

（一）美国的审前程序分流制度

美国的审前分流制度源于对未成年犯罪的“暂缓起诉”制度，1967年成为正式的审前分流计划并扩展为适用于特定的成年人犯罪。审前分流计划，是指对于被指控犯有某些罪行并符合预先确定的标准的被告可暂停起诉三个月至一年，并为其制定适当的康复计划。康复计划期间届满，如果符合分流的条件，可以不起诉或撤销案件；反之，则将被告送回进行正常的刑事处理。[27]审前分流的主要目标是：通过将某些犯罪从传统处理转向社区监督和服务，包括酌情提供心理健康和药物滥用治疗，防止未来的犯罪活动并促进犯罪者的康复；节省检察和司法资源；酌情为受影响的社区和犯罪受害者提供恢复原状的方法，保障犯罪者不会因为刑事指控或逮捕记录而玷污他们的未来。[28]

审前分流计划主要针对最高刑不超过一年监禁的非暴力性轻微犯罪。审前分流项目通常根据被告人的具体罪行进行量身定制，大致包含以下要求：（1）接受一定的监督并定期提交报告；（2）完成一定时间的社区服务；（3）避免在特定时间内因其他犯罪行为被捕；（4）缴纳PTD的项目费用或向被害人进行赔偿；（5）不与任何受害者接触；（6）需要参加预先确定的教育计划。

自1968年第一个审前分流项目实施以来效果显著，众多非暴力性轻微犯罪从传统的刑事司法程序脱离出去，不仅使轻微案件犯罪者免受犯罪的后续影响，也大大节约了司法成本，缓解了监狱人满为患的情况，并使国家刑事司法系统的形象得到进一步改善。[29]

（二）日本的审前程序分流制度

日本的审前程序分流分为侦查阶段的分流与起诉阶段的分流。在侦查阶段，《日本刑事诉讼法》第246条规定：“司法警察侦查犯罪时，除本法另有规定外，应及时将案情及文件、证据移送检察官。但经检察官指定的案件不在此限。”[30]第246条的但书规定赋予了警察对于轻微刑事案件可以给予微罪处分的权力。微罪处分是指司法警察根据检察官的一般指示，[31]不将某种轻微犯罪移送检察官直接予以分流。警察在处理微罪案件时，应当对犯罪嫌疑人加以训诫，并传唤犯罪嫌疑人的监护人、雇主或者其他监督人等，提醒其在后续的监督中应当注意的事项，并制定保证书。与此同时，为保障被害人的合法权益，警察还应责令犯罪嫌疑人向被害人赔偿损失、赔礼道歉或采取其他补救措施，因此实践中被害人通常也愿意接受警察对犯罪嫌疑人的微罪处分。[32]为防止警察滥用微罪处分，法律还规定警察必须将处理的轻微犯罪案件每个月向检察官集中汇报一次。数据显示，2015年成年人犯罪中有29.8%的普通刑事案件适用微罪处分，其中盗窃罪占37.3%，侵占罪约占49.1%。[33]日本刑事司法采取微罪处分不仅有提升诉讼效益和缓解司法压力的现实考量，也有让犯罪分子复归社会维护社会稳定的实际考虑。再者，就被害人角度而言，微罪处分程序还充分考虑了被害人的利益，避免因分流而将被害人弃置于被遗忘的角落。

关于审查起诉阶段的程序分流，早在明治时期，日本就开始尝试在实践中对微罪酌定起诉犹豫进行分流。1922年《日本刑事诉讼法》第一次明确了公诉人享有是否提起公诉的自由裁量权，其第279条确立了起诉犹豫制度。现行《日本刑事诉讼法》第248条继承了这一做法，规定：“根据犯罪人的性格、年龄及境况、犯罪的轻重、情节及犯罪后的情况，认为不需要提起公诉的，可以不提起公诉。”[34]起诉犹豫的裁量因素可概括为以下三个方面：第一，有关犯罪人的事项，包括：（1）性格，包括品行、癖好、习惯、健康状态、前科劣迹、日常习性等；（2）年龄，包括年少、年老等；（3）境况，包括家庭环境、职业、人际关系等。第二，有关犯罪事实的事项，包括：（1）犯罪的轻重，包括法定刑的轻重、受害程度；（2）犯罪的情节，包括犯罪动机、方法、与被害人的关系、犯罪的社会影响等。第三，有关犯罪后的情况的事项，包括有无悔改之意、有无逃跑及销毁证据、有无对被害人赔偿、是否谢罪、是否达成和解、被害人受害感情的情况、时间经过的长短、社会形势的变化、法令修改等。[35]检察官根据上述因素综合考量后决定是否对犯罪嫌疑人适用起诉犹豫制度。

在日本刑事司法实践中，起诉犹豫制度得到广泛适用。如图1所示，2017年至2022年，日本起诉犹豫率一直保持在63%以上，其间虽有轻微回落但总体呈上升态势。从2020年处理的人数看，被起诉的人数为227597人，未被起诉的人数为479092人，未被起诉的人数远远多于被正式提起公诉的人数。[36]由此可见，通过起诉犹豫制度对案件进行审前分流在日本刑事司法中大量存在，检察机关享有广泛的自由裁量权。

图1 2017年至2022年日本起诉犹豫率

（三）法国的审前程序分流制度

传统上，法国的立法未赋予司法官员可以自行裁量的空间，要求一切违反刑事法律的行为必须予以追诉。如此一来，大量刑事案件涌入司法程序导致法国的刑事司法系统不堪重负，诉讼效率低下。为此，法国司法界进行了深刻反思，开始探索一系列案件解决机制，以实现对刑事案件的有效分流。

在侦查阶段，由于法国刑事司法奉行“检警一体化”的侦查构造，警察仅可对案件开展调查，无权对案件进行处理，公诉权由检察机关独享。但是，检察官只有对犯罪搜集到特定证据、材料后方可进行追诉。因此，在提起追诉前通常有一个预备阶段，即警察调查并确认犯罪的阶段，为警察分流处理案件预置了可能的空间。司法实践中，警察也时常自行处理一些案件，称为“警察撤销”，如对街道上的犯罪行为不采取行动、对轻微罪行不予以逮捕等。[37]

客观上，刑事司法系统不可能对所有轻微犯罪都做出响应，因此法国司法界开始在起诉法定主义之外寻求一种新的路径——在最大限度提升诉讼效率的同时确保责任追究及刑罚威慑力，[38]规定了“追诉适当性制度”。根据《法国刑事诉讼法典》第40-1条的规定，法国检察机关创制了一系列追诉替代措施，并逐渐被法定化，主要包括附条件的不起诉、刑事调解和刑事和解。[39]

分析法国近年来刑事司法运行状况数据，可对法国起诉阶段的分流情况有个大致的了解。法国2019年至2021年新收案件数量分别为4460072件、4123054件、4306541件，审结案件分别为4209742件、3979011件、4045938件，占所收案件的94.4%、96.5%、93.9%。与此同时，如表1所示，2019年至2021年追诉案件占可追诉案件的比例分别为46.8%、44.5%、46.8%；追诉替代程序占可追诉案件比例分别为35.0%、35.0%、32.5%；刑事和解占可追诉案件比例分别为4.9%、4.3%、5.3%；不适当追诉的案件占可追诉案件的比例分别为13.3%、16.2%、15.4%。由此可见，法国作为以起诉法定主义为传统的国家，对起诉法定主义的实际执行已出现很大改变，检察官在司法运行中享有充分的自由裁量权，且范围十分广泛，追诉替代程序、刑事和解以及不适当追诉等分流措施适用占比不断攀升。[40]

表1 2019年至2021年法国可追诉案件（Afaires poursuivables）占比（单位：%）

（四）英国的审前程序分流制度

20世纪80年代以来，英国司法界普遍认识到，与正式的刑事司法程序相比，审前分流计划可以减少犯罪，并且具有相当的成本效益。在这一理念的助推下，英国在审前程序中分流出去的案件数量不断上升。

侦查阶段司法警察有权对轻微案件采取不同的警告方式让案件脱离正式的刑事司法程序：其一，非正式警告（Informal Caution）。非正式警告一般由一名司法警察作出，适用前提在于当适用正式警告没有必要时。换言之，非正式警告适用的案件都是非常轻微的，如摩托车驾驶员的违法行为，行为人持有少量大麻的情形等。其二，普通警告（Simple Caution）。普通警告仅适用于成年人，需要满足以下两个条件：一是司法警察必须有充足的证据证明起诉是适当的，二是行为人必须承认自己的行为有罪。符合上述条件后，司法警察还需考虑作出普通警告是否符合公共利益。[41]其三，附条件警告（Conditional Caution）。《2012年法律援助罪犯量刑和处罚法》（LASPO 2012）规定对未成年人可适用警告、有条件警告以及非法定社区决定（non-statutory community resolutions）。警告主要适用于轻微案件中没有犯罪记录的初犯未成年人，有条件警告适用于被警告过的未成年人，而非法定社区决定则针对青少年所犯之罪采取警告太轻而起诉太重的情形。作出有条件警告或非法定社区决定后，司法警察可以告知青少年参加矫正计划，以帮助其更好地回归社会。数据显示，2012年3月至2022年3月，首次进入刑事司法系统（包括警告和有条件警告，但不包括非法定社区决定）的青少年人数下降了78%，进入正式刑事司法程序的青少年案件数量显著降低。[42]

自《1985年犯罪起诉法》颁布以来，皇家检控署（CPS）承担大部分刑事案件的起诉职能，享有十分广泛的起诉裁量权。检察官在作出起诉决定时必须综合考量起诉是否符合公共利益。如果判定不起诉更加符合公共利益，则可以采取庭外处置的方式代替起诉。2018年版《皇家检控署守则》第4.9—4.11条对公共利益考量原则做了详细规定，大体内容为：在有足够证据证明提出检控或提出庭外处置的案件中，检控人员必须继续考虑是否为了公共利益而需要提出检控；从来没有规定一旦通过证据审查就必须提出检控，在有些情况下，检察官需判断通过向犯罪者通过庭外处置而不是提起起诉来处理此事，可以更适当地符合公共利益；在衡量公共利益时，检控人员应考虑本守则所规定的每个问题，[43]以辨别和确定支持或反对起诉的相关公共利益因素。数据表明，皇家检控署已完成的起诉案件从2021年第四季度的107035件减少到2022年第一季度的99797件，减少了6.8%，[44]通过不起诉处理的案件数量持续上升。

（五）德国的审前程序分流制度

德国是起诉法定主义的代表性国家。《德国刑事诉讼法》第152条规定：“除法律另有规定外，如存在足够的事实依据，检察院负有对所有可追诉的犯罪予以追究的义务。”然而随着犯罪数量大幅上升，司法系统不堪重负，起诉法定主义原则开始松动，司法界积极尝试以审前程序分流的方式来缓解诉讼压力。

基于德国的“检警一体化”权力配置，检察机关作为侦查的领导者和指挥者存在，警察机关只是辅助机关，在侦查职能范围内承担辅助检察机关的职责。但随着警察实际调查的犯罪数量不断增加，出于诉讼经济考量以及人力物力资源的紧缺，警方在实践中经常对一些轻微案件或特定的犯罪嫌疑人不予侦查。例如家庭成员、朋友等关系亲密人之间发生了轻微的人身伤害、侮辱或强迫行为时，警察通常会选择拒绝受理告发。警察机关这种拒绝受理告发的行为被称为“隐性转移”或“策略权衡”。[45]

起诉阶段是德国审前程序分流的主要环节，在德国有85%以上的案件是未经法院审判而由检察官处理结案的。[46]德国现行起诉阶段程序分流主要由以下方式组成：一是微罪不起诉。《德国刑事诉讼法》第153条第1款规定：“如果诉讼程序审理的对象是轻罪，如果行为人罪责轻微，且不存在公共利益的，经负责启动审判的法院同意，检察官可以不予起诉。对于尚未受到最低刑罚威胁，且行为所造成后果轻微的，无须法院同意。”[47]二是附条件不起诉。《德国刑事诉讼法》第153条a根据条件和指示不予起诉中规定：“经负责启动审判程序的法院和犯罪嫌疑人同意，检察官可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时对犯罪嫌疑人施以条件和指示。”[48]附条件不起诉的设置旨在简化轻微犯罪和中等程度犯罪的处置程序，以缓解司法资源紧张的现状。[49]

综上所述，世界范围内两大法系国家通过审前程序分流方式转处轻微犯罪的趋势十分明显，且占比不断攀升。虽各国的分流制度存在差异，但就程序设置而言，基本有以下共同之处：第一，都着手尝试在侦查阶段对微罪进行分流，但有较为严格的限制，表现出各国对侦查环节进行分流应有的慎重；第二，都构建了以不起诉为核心的程序分流制度，赋予检察官广泛的起诉裁量权；第三，引入公共利益考量作为是否不起诉的重要判断标准，有效实现了追诉犯罪的合目的性和合理性。“他山之石，可以攻玉”，域外审前程序分流的制度设置与运行实践对我国审前分流制度的构建具有很好的借鉴价值。

三、审前程序分流的现实障碍

我国现行刑事诉讼法并未建立起体系性的审前程序分流制度，仅在审查起诉阶段进行了单点式的分流尝试，造成这一现状的原因主要有三个：审前程序分流理念认识不足、侦查阶段分流程序缺失、起诉阶段分流程序适用受限。

（一）审前程序分流理念认识不足

受传统诉讼观念和司法环境的叠加影响，我国刑事司法实践与社会环境中长期弥漫着浓厚的“有罪必罚”“有罪必诉”的司法文化，这在一定程度上阻碍了审前程序分流的制度构建。

罪刑法定原则的基本含义是“法无明文规定不为罪”“法无明文规定不处罚”，其中蕴含着积极的“出罪”机能。然而，我国《刑法》对罪刑法定原则的规定采取了一种比较特殊的表达句式：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”将“入罪”机能嵌入罪刑法定原则。[50]对于罪刑法定原则，有学者将其区分为“积极的罪刑法定”和“消极的罪刑法定”。[51]“积极的罪刑法定是从扩张刑罚权的方面要求，积极运用刑罚，惩罚犯罪、保障安全”，具体而言，就是对于一切犯罪都应当运用刑罚加以惩罚，做到有罪必罚，不放纵犯罪，保障法治运行。[52]受积极罪刑法定原则的影响，司法实践中，刑事司法机关一直以“有罪必罚”的理念开展犯罪治理，使得办案人员具有极强的定罪心理和思维惯性，唯恐惩治不力，放纵犯罪。故而，对于轻罪微罪，侦查机关只要在查清犯罪事实、证据充分的情况下一律移送检察机关；对于符合起诉条件的，检察机关也是“有罪必诉”“够罪必诉”。概言之，我国刑事司法实践中仍对罪刑法定原则中的“入罪”机能怀有满腔热枕，忽视了罪刑法定原则固有的“出罪”机能。

在社会层面，受“同态复仇”“罪有应得”等传统法律文化影响，一般公众内心深处仍秉持犯罪就应当得到报应、接受处罚等朴素的刑罚观念，希冀通过严厉惩治犯罪实现社会稳定与个人安全。在这一传统理念的钳制下，被害人一般不愿接受对加害人不予刑事追究的处分，甚至通过缠访、闹访等渠道从诉讼外表达不满，影响司法，在网络信息时代还可能通过网络炒作案件将犯罪行为“出圈化”，借助社会舆论给办案机关施加压力。社会公众也对非刑罚化的审前程序分流方式持怀疑态度，生怕办案机关徇私枉法，放纵犯罪。在办案人员对非刑罚化处理方式尚存误解、社会公众对非刑罚化处理方式充满戒备的大环境下，审前程序分流制度的构建步履维艰。

（二）侦查阶段分流程序缺失

根据刑事诉讼法的规定，对于侦查终结的案件，除发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的予以撤销案件外，对于“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的都应当移送人民检察院审查起诉。所谓“不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的”，是指存在《刑事诉讼法》第16条规定的情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的或者依法不追究刑事责任的情形。对于情节轻微的犯罪，立法未赋予公安机关可以撤销案件的权限。依照规定，公安机关对已经查明构成犯罪的案件，无论案件的轻重性质、被追诉人的个人情况、犯罪的情况及犯罪后的表现，都应将案件移送人民检察院审查起诉。即使是犯罪情节轻微，依照法律规定不需要判处刑罚或免除刑罚的案件，公安机关也只能在移送案卷时注明案件具备不起诉的条件，无权自行对案件进行分流。[53]2018年《刑事诉讼法》修改确立了认罪认罚从宽制度，对认罪认罚案件予以从宽、从快、从简处理，并适用于包括侦查在内的刑事诉讼各个阶段，但依然未赋予侦查机关对轻微犯罪予以分流处分的权力。此外，由于我国实行行政处罚与刑事制裁的二元治理模式，犯罪门槛与域外国家相比较高，部分在域外国家属于轻微犯罪的行为在我国则属于行政处罚的范畴，由《治安管理处罚法》加以调整和规制，在一定程度上也阻碍了侦查阶段分流程序的构建。

（三）起诉阶段分流程序适用受限

通过域外经验可知，起诉阶段是审前程序分流适用的核心场域，程序分流主要根据检察机关的不起诉裁量权做出。然而我国立法层面对检察机关适用不起诉裁量权持谨慎态度，不起诉制度的适用空间十分狭小。依照《刑事诉讼法》的规定，检察机关对于符合起诉条件的案件可予裁量不起诉的仅有酌定不起诉、附条件不起诉与核准不起诉三种类型。这几种裁量不起诉类型适用范围狭小，条件严格，不能适应审前程序分流的现实需要。

第一，酌定不起诉适用条件过于严格。1996年修改《刑事诉讼法》废除了免予起诉制度，确立酌定不起诉制度，规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定。”从立法意图看，增设酌定不起诉的目的一方面为吸收免予起诉的制度精华，体现区别对待的刑事政策；另一方面旨在规制检察机关公诉权的行使，防止裁量权的滥用。从适用条件看，只有同时具备“犯罪情节轻微”与“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”两种情形方可适用。由于何谓“犯罪情节轻微”缺乏明确界定，而“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除处罚的”目前仅有八种明确规定的情形，[54]加之检察机关自身对适用酌定不起诉态度谨慎，从严掌握，致使酌定不起诉的适用空间十分狭窄，适用比例严重偏低。

第二，附条件不起诉适用对象过于狭窄。2012年修改《刑事诉讼法》新增了附条件不起诉制度，规定：对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。依此规定，附条件不起诉的适用范围有以下特点：一是仅限未成年人适用；二是在刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪中，法定刑最高为一年以下有期徒刑的罪名较少；三是立法这一划定方式将未成年人涉嫌刑法分则其他章的犯罪都排除在外。凡此种种，都导致附条件不起诉的适用空间非常狭小，犹如“戴着镣铐起舞”，难以发挥其程序分流的预期功能。

第三，核准不起诉适用近乎空白。2018年修改《刑事诉讼法》增设了核准不起诉（又称特殊不起诉）制度。作为一种新增的裁量不起诉类型，从理论上看，核准不起诉制度进一步扩展了检察机关的裁量不起诉范围，将适用对象首次扩展至重罪案件，但立法设置了相当严格的限制条件，其适用需满足“认罪认罚+重大立功或案件涉及国家重大利益+核准”多个条件。认罪是指犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实；重大立功是指犯罪嫌疑人有检举、揭发司法机关尚未掌握或者尚未完全掌握的其他犯罪嫌疑人的重大犯罪行为，提供侦破其他重大案件的重要线索，阻止他人重大犯罪活动，协助司法机关抓捕其他重大犯罪嫌疑人等；案件涉及国家重大利益是指人民法院对案件的审理以及对犯罪嫌疑人的宣判和惩处，将会直接或间接地影响国家政治、外交、国防、科技、经济等领域特别重大的利益。这种特殊情形只能是极其个别的例外，需要在国家层面慎重研究，统筹把握。因此，在程序上需经最高人民检察院核准，以体现法律的严肃性和严格控制适用范围。[55]由此可知，核准不起诉是一种特殊的裁量不起诉形态，只能在极其特殊的情况下适用。数据检索显示，2016年至2020年，实践中在不起诉决定书中认定有认罪且重大立功表现的仅有8件，认罪认罚且有重大立功表现的仅有3件，但在不起诉类型上均适用酌定不起诉。[56]事实上，核准不起诉的实际适用近乎空白，该项制度已沦为纸面上的制度，或者立法本意就是备而不用的制度安排。

四、审前程序分流的制度探索

审前程序分流制度的构建不仅可以有效缓解诉讼压力，优化资源配置，而且可以通过非刑罚化处置，防止轻罪时代犯罪圈扩大带来的种种弊端。但囿于传统的办案理念和惯性思维，审前程序分流制度的构建仍面临不小的挑战。

要探索构建体系化的审前程序分流制度，有必要从我国的实际出发，着重从以下两个方面更新观念、统一认识。第一，重视罪刑法定原则的出罪机能。罪刑法定的价值追求在于保护公民的权利，防止国家刑罚权的过度扩张。由前述罪刑法定原则的基本含义可知，罪刑法定原则意在限制司法人员的“定罪权”，禁止法官在无法律明文规定情况下任意入罪；但它没有限制司法人员的“出罪权”，并不必然要求司法人员在有法律明文规定情况下必须入罪，此时司法人员享有一定的出罪裁量权。[57]故而，对具有形式违法性的行为进行实质审查，并将不具有实质违法性的行为予以出罪，虽然无法从《刑法》第3条中找到依据，但与真正意义上的罪刑法定原则价值旨趣相契合。[58]换言之，即使某行为违反了法律规定构成犯罪，但如果行为缺乏处罚的必要性与合理性，司法机关仍可根据罪刑法定原则予以出罪。因此，应摒弃实践中盛行的积极罪刑法定观，充分挖掘消极罪刑法定观中蕴含的出罪机能，为“非刑罚化”刑法改革提供理论养分。这不仅是罪刑法定原则的应有之义，也是构建审前程序分流的理念之基。第二，实行治罪与治理并重。受重罪时代“惩罚犯罪一元目的观”的影响，刑事诉讼在相当长一段时间内已经成为治罪的主要手段与直接工具，刑事诉讼程序的开始必然预示着刑罚的到来。然而，随着犯罪结构的变化，原有的重罪惩治理念已经不能满足时代发展的需求，也与宽严相济刑事政策格格不入。轻罪时代下，司法机关应积极地、有意识地转变“有罪必罚”“有罪必诉”的思维定式，强调保障人权与无罪推定的理念，从单纯治罪走向治罪与治理并重。一方面，侦查机关应该把好“入口”关，将没有刑罚必要性的行为剔除在刑事诉讼程序之外；检察机关应该打破“有罪必诉”的思维惯性，强化检察官客观义务，充分行使不起诉裁量权，选择更符合法律实施目的、更符合国家公共利益的方式实现犯罪治理。[59]另一方面，办案人员应当强化适用审前程序分流的意识，充分认识到审前程序分流的制度优越性，将刑罚的该当性与可罚性、转处的必要性与可行性纳入程序流转的考量范围，扩大分流措施在审前程序中的适用。

在具体制度构建上，要分别完善侦查阶段的程序分流和审查起诉阶段的程序分流，并建立监督制约机制。

（一）侦查阶段的程序分流

审视域外国家关于侦查阶段程序分流的制度设计可以发现，不同检警模式下，侦查机关都被赋予了一定的分流裁量权，但这种分流的权力也仅限于微罪案件。虽然法律未赋予我国公安机关在侦查阶段的分流转处权，但实践中案件的“入口”还是由公安机关掌握。“入口端”的把控使公安机关实际具备案件分流的权限。过往在片面强调惩治犯罪的观念影响下，对于公安机关这种隐性存在的转处能力和做法存在担忧，对于公安机关应当立案而未立案或者立案后又撤销案件的情况相当重视，通常作为检察机关立案监督的重中之重。在新时代轻罪治理的背景下，对此应有更全面、更理性的认识，应当看到这种现象的存在具有一定的合理性基础，可以在适度放权的同时，注意制度的规范和实施的监督。可通过以下方式对侦查阶段的案件转处进行探索。

第一，赋予侦查机关微罪处分权。关于微罪处分的案件范围，可考虑主要适用于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的案件。例如，案件性质为发生在亲属邻里之间的轻伤害案件，数额不大、情节不重的侵犯财产案件，未造成实际危害后果的危险驾驶案件，等等。为了保障微罪处分的适用效果，达致让犯罪人更好接受教育、回归社会的目的，公安机关在作出分流转处决定的同时应当附加一些处置或条件，包括但不限于：警告训诫、法治教育、赔礼道歉、赔偿损失、恢复原状、社会服务等，同时应告知犯罪人的亲属、单位或者其他相关人员，提醒其后续的注意事项，履行相应的监督义务。

微罪处分的作出应从犯罪嫌疑人的人格状态、认罪悔罪表现、公共利益、诉讼效益以及是否有预防必要性等方面综合加以判断。侦查终结经综合考量认为可以对犯罪嫌疑人适用微罪处分的，在征询犯罪嫌疑人与被害人意见的基础上，经公安机关负责人批准后适用微罪处分，并制作微罪处分决定书，内容包括案件的具体情况、微罪处分的具体原因、犯罪嫌疑人的悔罪态度、被害人的意见以及附加处置的方式、条件等。[60]公安机关的微罪处分决定，应定期报同级检察机关备案审查，接受监督。

第二，探索侦查阶段的诉源治理。党的二十大报告指出，要“提高公共安全治理水平，推动公共安全治理模式向事前预防转型”“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，及时把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态”。[61]坚持和发展新时代的“枫桥经验”，开展诉源治理是中国式现代化进程中公安机关面临的重要课题。在此方面公安机关不断探索，勇于创新，已取得良好成绩。数据表明，2022年公安机关受理治安案件906万起，刑事立案502万起；同年，公安机关派出所坚持新时代“枫桥经验”开展诉源治理，共排除化解矛盾纠纷605万起，消除风险隐患388万处。[62]

公安机关发展“枫桥经验”，开展诉源治理，可以从以下方面着手：首先，在侦查阶段应注重社区居民参与和情报收集。通过社区情报的收集和分析，能够为公安机关提供更加立体、实时的犯罪信息图景，帮助公安机关更精准地定位犯罪线索。其次，加强信息化技术与数据管理水平。大数据整合和系统化管理，对于侦查阶段的信息管理而言至关重要，高效的信息化系统有助于公安机关对海量数据进行分析和挖掘，从而更好地识别犯罪类型和建立案件关联。再次，强化警民合作，开展警民共治。良好的警民关系可以调动群众积极性，开发社区社会资源，鼓励居民与警方协作，帮助公安机关进行社会治理，维护社会秩序和公共安全。最后，重视调解和解，及时化解矛盾。“枫桥经验”的特点之一是贯彻“以和为贵，息诉止讼”的司法理念，注重调解，促进和解。对符合《刑事诉讼法》第288条和解情形的，公安机关应积极促使双方和解、谅解，并及时制作和解协议书。纠纷调解完毕后，定期开展跟踪回访，防止矛盾冲突出现反复或升级。

（二）审查起诉阶段的程序分流

审查起诉是审前程序分流的重要阶段，检察机关是贯彻宽严相济刑事政策、落实审前程序分流的主导机关。刑事诉讼法再修改时，应当围绕如何在审查起诉阶段科学构建审前分流转处机制上下功夫，重点在于增设起诉必要性审查和完善裁量不起诉措施。

1.增设起诉必要性审查制度。慎诉是新时代对刑事检察工作的基本要求，具体表述为：“能不诉的不诉”“可诉可不诉的，尽量不起诉”，重点在于解决实践中存在的不必要、不适当刑事追诉问题。慎诉的理论内涵为在严格把握起诉条件、防止错误起诉的基础上，检察机关应当充分行使起诉裁量权，重视公共利益的考量，强化起诉必要性审查，追求起诉的合理性，实现起诉的合目的性。[63]

传统上，我国刑事诉讼比较重视对起诉条件的把握，亦即对起诉合法性的审查，要求检察机关严格把握提起公诉的法律条件与证据标准，对不符合起诉条件的案件应当进行不起诉等终结诉讼的处理。但对于符合起诉条件的案件未实行起诉必要性的审查，存在“有罪必诉”“够罪即诉”的普遍现象，立法上迄今也没有关于起诉必要性审查的规定。何谓“可诉可不诉的不诉”，缺乏明确的判断标准与审查机制。因此，增设起诉必要性审查制度，是刑事诉讼法再修改应当重点关注的方面。

起诉必要性审查，是指检察机关在审查起诉过程中，对符合提起公诉条件的案件，通过综合考量犯罪的事实状况、犯罪嫌疑人的个人情况以及社会公共利益等因素，确定该案有无提起公诉的价值和必要，进而决定是否将案件提交法院审判的活动。[64]起诉必要性审查的前提是追诉的事实条件、证据条件、法律条件均已具备，符合起诉的合法性要求。起诉必要性审查的要义是“使起诉更符合刑事诉讼的目的，适应刑事政策的要求，重在合目的性、合理性”。[65]确立起诉必要性审查制度，不仅可明确“诉与不诉”的操作标准与考量因素，满足“可诉可不诉的不诉”的刑事司法要求，也有益于纠正实践中长期以来“有罪必诉”“够罪即诉”的错误做法，为审前程序分流的适用提供明确指引。为此，可借鉴《日本刑事诉讼法》第248条的规定，在我国《刑事诉讼法》第176条中增加一款，规定：对符合提起公诉条件的案件，人民检察院应当根据犯罪的轻重和情节、犯罪嫌疑人的个人情况、犯罪后的表现以及社会公共利益等因素进行起诉必要性审查。对于不需要提起公诉的，可以作出不起诉决定。

具体来说，检察机关进行起诉必要性审查，着重围绕以下内容：一是犯罪的事实状况，包括犯罪的性质、情节轻重、法定或酌定影响量刑的情况等；二是犯罪嫌疑人个人情况，包括犯罪嫌疑人的人格（包括个人品行、癖好、习惯、健康状态、前科劣迹、日常习性等）、年龄、境况、家庭、工作情况等；三是犯罪后的表现，包括有无认罪悔罪、与被害人和解或获得被害人谅解、赔礼道歉、赔偿损失，或者逃避侦查、隐匿毁坏证据等；四是涉及的公共利益，包括与被害人的关系、对社会公众的影响、对起诉有影响的政策性因素等。一般来说，犯罪越严重，起诉的必要性越大；犯罪嫌疑人的罪责程度越高，起诉的必要性越大；犯罪对社会公众影响越大，起诉的必要性越大。如果犯罪嫌疑人是未成年人，则起诉的必要性小；犯罪人是初犯、偶犯、过失犯、从犯、胁从犯，起诉的必要性小，等等。凡此种种，需要检察官根据个案的具体情况进行综合考量，总体评价，权衡起诉的适当性、必要性，追求起诉的合理性、合目的性。

2.完善酌定不起诉制度。酌定不起诉是检察机关行使不起诉裁量权最基础、最典型的一种不起诉类型，在1996年修改《刑事诉讼法》废除免予起诉制度后确立。但在制度层面出于对检察机关可能滥用不起诉权的担忧与防范，刑事诉讼法对酌定不起诉作了严格的范围条件限定，导致其实际适用空间很小，使现行酌定不起诉实际上成为一种微罪不追诉制度。在轻罪时代，应当完善酌定不起诉制度，适当扩大其适用范围，将微罪酌定不起诉改为轻罪酌定不起诉。[66]对于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、处罚金的案件，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院可以做出不起诉决定。如此，可以将大量轻罪轻刑案件在审查起诉环节分流转处，终结诉讼。据有关资料，2014年至2018年这五年间，我国刑事被告人被判处三年有期徒刑以下刑罚的占81.6%。[67]如此大量的轻罪轻刑案件，说明检察机关在审查起诉环节没有对案件进行充分过滤筛查，未能将不必要、不适宜起诉的案件作审前分流处理，导致大量本应该、本可以作审前转处的案件被起诉到法院。这既挤占了宝贵的审判资源，也导致了对轻罪严惩的消极后果。在完善酌定不起诉制度时，要把犯罪嫌疑人认罪认罚作为适用酌定不起诉的前置条件，以强化认罪认罚从宽制度与酌定不起诉的制度衔接。此外，结合涉案企业合规整改试点，可以将涉案小微企业纳入酌定不起诉的适用对象，为企业在从事经营活动中实施的轻微犯罪提供司法出罪的机会。

3.改革附条件不起诉制度。附条件不起诉是2012年修改《刑事诉讼法》增设的一项制度，作为未成年刑事诉讼特别程序的内容，其在行为主体、犯罪类型、预期刑罚、悔罪表现等方面有明确且严格的限制。附条件不起诉的特殊性在于对被不起诉人附加一定的义务、条件和考验期，督促其认罪悔改、采取补救措施，这对于修复社会关系、预防再次犯罪、被不起诉人回归社会具有重要价值。[68]但此价值并不因适用对象为未成年人或成年人而有所区别。因酌定不起诉具有一经作出立即生效的特点，而有些案件在对行为人不予追究刑事责任的同时需要设置一定期限、满足一定条件，如破坏环境资源保护罪、盗伐滥伐林木罪等，而附条件不起诉恰好可以弥补酌定不起诉之不足，因此附条件不起诉与酌定不起诉的区别不应表现在犯罪行为主体年龄上。据此，在对刑事诉讼法再修改时，应当克服现行附条件不起诉的诸多局限，探索构建统一的附条件不起诉制度。基本考虑是：一是将附条件不起诉扩大适用至成年人犯罪案件，在《刑事诉讼法》第二编“提起公诉”中规定，对于犯罪嫌疑人涉嫌刑法分则第三章、第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处三年以下有期徒刑，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。二是保留人民检察院在作出附条件不起诉决定前应当听取公安机关、被害人意见的规定。三是针对成年犯罪嫌疑人特点和案件具体情况，明确附条件不起诉的考验期和被不起诉人应当遵守的义务。四是明确不起诉转处后的其他处置和义务，处理好刑行衔接、法纪贯通。此外，明确企业犯罪进行合规整改的，可以适用附条件不起诉决定，适用条件和具体程序可结合涉案企业合规整改入法统筹加以考虑。

4.激活核准不起诉制度。核准不起诉是一种特殊不起诉，在2018年修改《刑事诉讼法》时增设。目前，由于核准不起诉的适用范围、条件和程序十分严格，实践样本极其稀少，基本沦为“僵尸条款”。为发挥核准不起诉的特殊价值、特殊功能，完善审前分流体系，有必要激活该项制度，明确其范围，细化其条件，完善其程序。例如，结合涉案企业合规整改，对于所谓“大到不能倒”的特大型企业在从事经营活动中涉嫌犯罪的，哪怕罪行比较严重，但涉案企业自愿如实承认指控事实、同意进行合规整改、同意接受罚款及其他处罚的，可考虑适用核准不起诉制度。其他案件如存在重大立功表现或者案件涉及国家重大利益的，也不排除核准不起诉的实际运用。

（三）审前程序分流的监督制约机制

权力的行使应当受到监督与制约，否则权力有可能被滥用和异化。为防止办案机关滥用审前程序分流，应当建立和完善相应的监督制约机制，以确保审前程序分流措施的正确适用，保障审前程序分流制度的规范性和正当性。从域外经验来看，有些国家建立了对审前程序分流的监督制约机制。例如，日本的检察审查会制度、准起诉程序，德国的强制起诉程序，等等。因此，在构建审前程序分流制度的同时建立健全与之配套的监督制约措施是制度发展的应有之举。

从我国司法权力配置和诉讼程序设置的实际出发，可以从以下方面思考和建立相关配套制约制度。

第一，建立分流听取意见制。审前分流转处，政策性强且关涉诉讼各方利益，在作出决定前，一定要采取可行方式听取侦查机关、被害人及其代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师的意见，必要时还要征求犯罪嫌疑人家庭、工作单位、居住社区的意见。

第二，建立分流释法说理制。办案机关应强化分流转处的释法说理，在适用分流转处措施时制作“分流决定书”，将分流转处决定作出过程中的证据采信、认定事实以及适用法律详细载明，同时充实说理部分，将法理、情理、事理概括在决定书的释法说理中，以增强分流决定的说服力和可接受度。

第三，建立分流公开听证制。阳光是最好的防腐剂，公开是司法公正的保护神。对刑事案件实行审前分流转处，要建立健全必要的公开机制，提高分流转处的透明度，保障公民的知情权，自觉接受社会监督。对于部分重要案件、敏感案件，在作出审前分流转处决定前，可实行公开听证制度，邀请被害人及其家属、所在单位、居住社区的代表、专家学者、社会贤达等参加，广泛征求各界意见，以保证分流处分的适当性与正当性。

第四，加强程序内制约监督。根据我国法律规定，公安机关、人民检察院、人民法院进行刑事诉讼，实行分工负责、互相配合、互相制约的原则，并且在诉讼制度和程序设置上有很多具体体现。[69]在构建我国审前分流制度时，一定要把已有的这些相互制约的措施运用好，充分发挥其作用。同时，加强检察机关对分流转处活动的监督，并从机制程序上强化对检察机关的自身监督。除此之外，还可借鉴日本、德国一些国家的有益经验，探索建立类似检察审查会、准起诉程序或强制起诉程序等制度，以有效规制审前分流处分权的行使，保证程序分流转处案件的公正、准确处理。