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董坤:监察机关与公安司法机关的管辖衔接——以深化监察体制改革为背景

文章来源:法商研究》2021年第6期



摘   要:  从法律规定和办案实践看,监察机关与公安司法机关在案件管辖上的衔接主要涉及互涉案件管辖中的主办与协助、共有管辖权案件的分工与协商、移送案件在级别管辖中的对应与衔接。当一人涉嫌数罪,分别由监察机关与侦查机关管辖时,宜采以监察机关管辖为主,以分案管辖与主罪管辖为辅的原则;在法律规定检察机关与监察机关对某些司法工作人员利用职权实施的职务犯罪案件均有管辖权的情况下,两机关应加强沟通协商,原则上应优先考虑由检察机关管辖;当监察案件移送司法机关时,宜由承办案件的监察机关移送同级检察机关,由检察机关以“体内循环”的方式进行系统内的级别管辖调整,同时应积极与监察机关沟通,与审判机关协商,以确保级别管辖的顺畅衔接。

关键词:监察体制改革  管辖衔接  互涉案件管辖  共有管辖权  移送案件管辖




2018年3月20日,全国人民代表大会通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)为新时代反腐败法律体系的构建奠定了基础。2018年10月26日,全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》为实现职务犯罪案件办理过程中监察机关与公安司法机关的有序衔接,进一步完善新时代反腐败法律体系作出了重要的制度安排。我国监察法的出台和刑事诉讼法的修改解决了不少监察机关与公安司法机关衔接中的关键问题,但由于监察机关的设立是一种“体制创新”,因此它与公安司法机关的衔接是过去未曾遇到过的新课题。在“宜粗不宜细”的立法与修法思维下,我国监察法与刑事诉讼法衔接中的一些具体问题,如案件管辖的分工配合,监察案件的司法受理与程序回转,两法衔接中的证据转换与认定等问题仍然没有从理论上给予充分的回应。为进一步完善监察执法与刑事司法的协作配合机制,实现两法衔接中的程序贯通,落实党的十九届四中全会提出的“深化纪检监察体制改革”“推进纪检监察工作规范化、法治化”的总体要求,本文以我国监察法和刑事诉讼法中的相关条文为分析样本,结合司法实践,围绕监察机关与公安司法机关在管辖中的衔接问题展开研究。


一、监察机关管辖的案件范围与特点


根据传统的刑事诉讼法学理论,案件管辖主要包括两大类:(1)职能管辖,指不同的国家专门机关之间就直接受理刑事案件上的权限划分;(2)审判管辖,指法院系统内部在审理第一审刑事案件方面的权限分工。监察机关与公安司法机关在管辖案件衔接上的问题主要涉及第一大类职能管辖,即监察机关与公安机关、检察机关等侦查机关就某一刑事案件受理上的职权分工以及彼此间的协助配合。分析这一问题,须先准确划定监察机关管辖的案件范围。

《监察法》第2条规定了监察调查的对象——公职人员,第11条规定了监察机关调查的职务犯罪案件的类型,第15条对公职人员和有关人员的范围作出了限定。这些条款对监察对象的范围规定得较为具体,但对职务犯罪案件的罪名范围规定得较为抽象和原则。为此,2018年4月16日,中央纪委国家监委印发的《国家监察委员会管辖规定(试行)》列举了监察机关管辖的具体罪名,后经一定的调整,2021年9月国家监察委员会公布的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》),详细列举了监察机关管辖的6大类共101个职务犯罪罪名:(1)贪污贿赂类犯罪(19个罪名),(2)滥用职权类犯罪(18个罪名),(3)玩忽职守类犯罪(11个罪名),(4)徇私舞弊类犯罪(15个罪名),(5)重大责任事故类犯罪(12个罪名),(6)公职人员其他的犯罪(17个罪名)。从这些罪名的分类和规定看,监察机关管辖的职务犯罪案件呈现两大特点。

(一)监察机关管辖的职务犯罪案件范围广泛

在职务犯罪的侦查职能转隶前,检察机关直接立案侦查的案件包括:贪污贿赂犯罪、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的7类犯罪(非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪、报复陷害罪、破坏选举罪)。转隶后,上述案件基本都由监察机关办理。与此同时,监察机关管辖的犯罪案件在罪名范围上又有明显的增加。例如,检察机关此前对重大责任事故犯罪(12个罪名)和公职人员其他的犯罪(17个罪名)无权立案侦查,但在转隶后,如果公职人员在行使职权过程中实施了这些犯罪,那么监察机关可以直接管辖。有研究者统计,转隶后的监察机关管辖案件所涉及的罪名占我国刑法规定的全部罪名的1/5强。可见,立法扩张了监察机关职能管辖的案件范围。之所以如此,一是因为这些犯罪都是公职人员实施的,他们手握公权、阅历广、层次高、保护层厚,对他们涉嫌犯罪的案件调查难度大,采用传统的办案方式难以定案;二是因为监察机关管辖的这些案件本身也较为复杂。以“重大责任事故犯罪”为例,此前侦办此类案件存在的一个很大的问题是,在事故发生后,公安局、检察院、质监局、安监局、监察局,乃至总工会或人社局等都派员对事故进行调查。“各参与主体各有关注,往往形不成合力。关键的刑事证据收集并不及时,以致于众多人员辛辛苦苦忙活很久,最严厉的刑罚却派不上用场。” 概言之,在事故调查过程中,调查主体多元,无法明确主次,难以形成办案合力,导致证据收集流散,刑罚处罚过轻。随着监察体制改革的深入推进,新成立的监察机关与党的纪律检查委员会合署办公,实现了纪检监督、行政监督、检察监督三位一体,因此扩大监察机关的案件管辖范围,可以充分发挥其职能特点和制度优势,弥补既往在办案中存在的不足,加大对公职人员的监察力度,不断增强国家的反腐败效能。综上所述,监察机关管辖案件范围的扩大具有理论与现实的合理性。

值得注意的是,在转隶前由检察机关立案侦查的渎职犯罪中的7类犯罪(徇私枉法罪,民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定失职罪,执行判决、裁定滥用职权罪,私放在押人员罪,失职致使在押人员脱逃罪,徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪)以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的5类犯罪(非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪)并未都规定在监察机关管辖的罪名中(非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪除外)。这样有权对上述罪名进行管辖的机关似乎就不应是监察机关,而是应交由检察机关或其他机关立案侦查。但从修改后的我国刑事诉讼法以及相关规范性文件看,情况变得更为复杂,出现了共有管辖权的问题。对此笔者将在下文中详加分析。

(二)监察机关管辖案件遵从“属人”和“属权”双重标准

监察机关管辖案件范围的确定遵从“属人”和“属权”两个标准。“属人”标准指犯罪主体主要为公职人员,“属权”标准指犯罪是公职人员在行使公权力期间实施的。因为存在这两个标准,所以监察机关管辖的案件并不仅是从检察机关“转隶”来的案件,还包括那些符合“属人”和“属权”标准的案件。因此,监察机关管辖的案件扩展至一些原本由公安机关管辖的案件。

从《监察法实施条例》列举的监察机关管辖的案件范围看,有些罪名,如重大责任事故犯罪、公职人员其他的犯罪以及另外4大类犯罪中那些原本由公安机关管辖的44个罪名,如果是由公职人员在行使公权力过程中实施的,那么都由监察机关管辖。这样就出现了监察机关与公安机关之间部分罪名管辖发生转移或部分罪名管辖重叠的情形。详言之:(1)有些犯罪案件,如非法剥夺公民宗教信仰自由罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等案件,就是国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件,符合监察机关管辖的标准,现均由监察机关管辖,而公安机关不再管辖。(2)有些犯罪案件,如打击报复会计、统计人员罪等案件,如果是公职人员在行使公权力的过程中实施的,且符合监察管辖“属人”和“属权”标准的,那么由监察机关管辖;反之,仍由公安机关管辖。(详见表1)

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之所以会出现上述第二种情形,即监察机关与公安机关对同一罪名发生重叠或交叉管辖的现象,主要是因为我国监察法中的监察对象除了典型的直接履行国家公权力的相关人员以外,还包括党的机关、人大机关、政协机关、民主党派中的公务员,以及参照我国公务员法管理的人员、基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员。据此,虽然我国刑法中有些犯罪的犯罪主体不是国家工作人员,但是可能是我国监察法中的“公职人员”,当其行使公权力构成犯罪时,须由监察机关管辖。如果该犯罪的犯罪主体为非公职人员,即一般犯罪主体,那么案件仍由公安机关管辖,因此便出现了监察机关与公安机关对某一罪名都可管辖但因犯罪主体的身份不同,两个机关的管辖范围又截然不同的现实情况。以职务侵占罪为例,该罪的犯罪主体不会是国家工作人员,在职务犯罪的侦查职能转隶前,该罪只能由公安机关立案侦查,但随着我国监察法的出台,如果该罪的犯罪主体是公职人员,如基层村组织的工作人员在从事集体事务管理时虽然不具有国家工作人员的身份,但是其从事的工作仍然是在履行公职,属于监察对象中的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”,是公职人员,其在行使公权力过程中的行为构成职务侵占罪的,那么案件须由监察机关管辖。当然,如果职务侵占罪的主体是普通主体,那么该案件仍由公安机关管辖。


二、互涉案件管辖中的主办与协助



明确了监察机关管辖的案件范围后,在监察机关与公安司法机关管辖案件衔接中需重点研究的首要问题是监察机关与公安机关等侦查机关在互涉案件中的协作配合问题。

根据2018年修正的《中华人民共和国宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定,监察机关办理职务犯罪案件,必须与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。在管辖制度中,配合制约原则主要体现在《监察法》第34条第2款“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助”的规定上。依据该条款的规定,在互涉案件中,即如果一人涉嫌数罪,其中有的属于职务犯罪,由监察机关管辖,有的属于其他普通犯罪,由某侦查机关管辖,立法创设了“监察优先”“监察为主”其他机关协助配合的办案模式。立法者做如此设计,一是落实“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构” 的根本方针和改革目标。确立互涉案件以监察机关为主的管辖原则,能够充分发挥监察机关在案件调查过程中的统筹协调管控作用,加强党对反腐败斗争的统一领导。二是符合监察机关关于互涉案件管辖的基本规律。一些职务犯罪案件最初大多是发现了违纪违法的线索,随着调查的不断深入,案件性质发生了变化,从违反党纪、职务违法质变为职务犯罪以及其他犯罪。并且,其中的犯罪主体是党员或公职人员,对他们的处置也是先从党纪处分或政务处分开始的。以最早发现或最早办理涉嫌犯罪案件的监察机关为主进行调查,更有利于归口管理线索、统一决策部署,有效衔接司法,保障纪法贯通。三是能充分调动监察机关办案的积极性和协调能力,锻炼监察队伍,提升办案质效。由监察机关主办案件,能在党的领导下最大限度地调度和配置办案资源,激发监察人员的积极性和能动性,使他们不断积累监察办案经验,提升办案能力。此外,由一个机关主办案件可以统一调度,协调调查和侦查工作的进度、协调重要调查和侦查措施的使用以及协调不同案件移送审查起诉的时间等重要事项,尽量将数个案件的犯罪事实合并起诉,提高办案效率。

然而,办理涉及职务犯罪的互涉案件遵从以“监察为主”的办案思路可能会导致在实践中搞“监察优先”一刀切,架空其他机关合法的案件管辖权。考虑到《监察法》第34条规定的以“监察为主”前还有“一般”的限制条件,结合既往的管辖实践和相关法律的规定,笔者认为有必要引入主次罪互涉案件的管辖理念,将“一般监察为主”的管辖思路限定为当互涉案件中出现“严重职务违法或者严重职务犯罪”时才需坚持以“监察为主”的办案思路。

(一)以“监察为主”的管辖前提应是主罪为职务犯罪

依据《监察法》第34条第2款的规定,可将“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”的情形解释为“职务违法”和“职务犯罪”都由“严重”修饰。只有在职务犯罪属于互涉数罪中严重的“主罪”时,才适宜采用以“监察为主”“监察优先”的办案模式;相反,如果数罪中的职务犯罪较之其他犯罪属于轻缓的“次罪”,那么应考虑由管辖主罪的其他机关管辖,监察机关配合协助。毕竟,在权衡主次犯罪对法益侵害的严重性时,由对主罪有管辖权的办案机关牵头抓总、统筹规划能够实现犯罪查处效果的最大化。更为重要的是,在职务犯罪互涉案件中以谁为主进行管辖往往会涉及当事人基本权利的保障问题。因为以谁为主进行调查或侦查意味着谁在管控当事人,谁在主导管辖后的办案程序。由于监察机关调查与公安机关或检察机关侦查适用的程序不同,因此某一案件如果归监察机关调查,那么被调查人的权利将受到较大的限制,如被调查人在调查期间的辩护权、律师帮助权等都会受到较大的限制。如果说因应国家公权机器及其公职人员义务自认在先,权利让渡在后,从而被赋予权力,且根据权能平衡和权义、权责对称原则,在其涉嫌职务犯罪时对其权利做一定程度的克减具有正当性基础的话,那么在互涉案件中,若职务犯罪是次罪,则就整个主次罪对法益的侵害而言,其中公职人员的身份和利用职权的影响已经大大下降。就反腐败治理与权利保障的平衡而言,此时应倾向于给予被追诉人在刑事诉讼程序中更大的权利保障,以公安机关或检察机关为主进行管辖。这应当成为探讨互涉问题的理论基础。遵循这一理论逻辑,如果被调查人涉嫌的职务犯罪与其他的违法犯罪在严重性上并无主次之分,那么应由监察机关与其他侦查机关分别管辖。

 (二)互涉案件管辖是以监察机关“为主”进行管辖而非由监察机关进行并案管辖

笔者在调研中发现,部分一线的办案人员认为,如果某人涉嫌两个犯罪,其中一个属于严重的职务犯罪(如受贿罪),另一个属于其他侦查机关管辖的普通刑事犯罪(如强奸罪),那么可将全案交由监察机关并案管辖。也有研究者认为,监察机关可以超越其职能管辖的案件范围进行并案管辖。2018年4月16日施行的《国家监察委员会管辖规定(试行)》第20条第2款规定,国家监察委员会可以在职责范围内对“四种情形”涉及的案件进行并案调查。其中,“‘职责范围内’的表述应当理解为为了更好地打击公职人员职务犯罪,而不能理解为只能在管辖的罪名中并案管辖,否则该规定就没有体现出并案管辖的价值”。笔者认为该观点有违立法原意。与《国家监察委员会管辖规定(试行)》第20条第2款的规定类似,2012年12月26日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大法工委联合制定的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》(以下简称《2012年“六部委”规定》)第3条也规定,人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内对“四种情形”进行并案处理。据参与制定该规范的同志解释,公安机关、检察机关、审判机关可以在自己的系统内部对正在办理的案件进行并案处理,对于不属于自己职责范围内的案件,不能突破我国刑事诉讼法关于刑事诉讼的职能分工。比如,发现案件分别属于公安机关和检察机关管辖,即使犯罪之间存在关联,也应当将有关案件移送有管辖权的公安机关或者检察机关。对于这种情况,应当根据主次罪案件管辖模式,以办理主罪的机关为主进行管辖,由另一机关予以配合。可见,在互涉案件的管辖中以“监察为主”调查的办案模式不能突破监察机关的职能管辖范围。这里的以“监察为主”并不是指由对主罪有管辖权的监察机关去“兼并”另一机关管辖的犯罪案件,替代另一机关的工作,而是说由对主罪有管辖权的监察机关负责沟通、协调,以便提高工作效率,尽快侦破案件。换言之,监察机关以外的其他办案机关仍然对次罪有管辖权,仍然负责对次罪的侦查工作,只是在案件办理过程中要积极与监察机关沟通,做好协调配合工作,确保全案的整体推进。因此,当主次罪互涉案件涉及管辖冲突问题时,应采用以监察机关“为主”进行管辖的办案模式,而不是采用由监察机关进行“并案”管辖的办案模式。


三、共有管辖权案件的分工与协商


监察机关遵从监察程序办理职务犯罪案件,案件一旦被移送到检察机关的审查起诉阶段,就意味着监察程序终结,司法程序开启。由于监察程序具有独立性、自洽性和封闭性,因此监察机关在办理职务犯罪案件过程中排斥审判机关、检察机关等机关的介入和参与。可以说,在职务犯罪案件进入刑事司法程序前,监察机关专司该类案件的办理职责,不会与检察机关、审判机关分享权力,更难说有职务犯罪案件办理的内部分工。基于此,2018年修正的《宪法》第127条第2款、《监察法》第4条第2款都规定,监察机关与审判机关、检察机关、执法部门是互相配合、互相制约的关系,而并未提及“监、检、法”3个机关在办理职务犯罪案件过程中还有“分工负责”的关系。

既然在职务犯罪案件进入司法程序之前,由监察机关专门负责职务犯罪案件的办理工作,那么对这些案件的管辖权自然都应统一由监察机关行使。但是,我国刑事诉讼法却又将“统一归口”的设计规定了一个例外。2018年修正的《刑事诉讼法》第19条第2款规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”相关的规范性文件将检察机关可以立案侦查的职务犯罪明确为14类。这14类犯罪不属于监察机关管辖的罪名,但其实与监察机关管辖的职务犯罪案件性质相同,由监察机关管辖也并无不可。鉴此,我国刑事诉讼法规定14类犯罪案件“可以”由检察机关立案侦查,但不排除可以由监察机关直接调查。这样便形成了监察机关与检察机关对14类犯罪案件“共有管辖权的办案模式”。这一模式的立法创制打破了以往各机关在受案或立案上泾渭分明的职能管辖格局。为了避免在办案过程中各机关互相掣肘,徒增内耗,有必要制定一套内部的分工协调模式,实现检察机关立案侦查与监察机关立案调查在管辖上的分工负责和有序衔接。笔者认为,对于上述14类犯罪案件原则上应由检察机关立案侦查,在特殊情况下可以由监察机关立案调查。

(一)14类犯罪案件原则上由检察机关立案侦查

从不同条款的规定看,2018年修正的《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定属于一般性规定,即监察机关一般负责对所有职务犯罪案件的办理。但2018年修正的《刑事诉讼法》第19条第2款规定将14类职务犯罪案件单独划出,明确它们可以由检察机关立案侦查,属明示的特别规定。按照特别法与一般法的关系,刑事诉讼法的规定应优先适用,故14类犯罪案件原则上应由检察机关立案侦查。更进一步的法理依据则是基于对检察机关属国家法律监督机关的定位以及对其办案质效的考量。首先,检察机关是国家的法律监督机关,依据我国3大诉讼法的规定,其对刑事、民事和行政诉讼活动都有法定的诉讼监督职责,而14类罪名恰恰就发生在3大诉讼活动中,因此检察机关从监督活动中发现线索进而立案侦查,可以说是其诉讼监督职能的必然延伸和法律监督职责的应有之义。其次,14类罪名都属于司法工作人员利用职权实施的职务犯罪,在此类案件中一般没有直接的受害方,加上犯罪的节点都在诉讼过程中,犯罪主体还有合法的身份做掩护,相关的犯罪线索很难被发现,而检察机关作为诉讼活动的监督机关可以介入诉讼,依法行使阅卷、讯问、听取意见等调查核实权,较之监察机关更容易发现犯罪线索,及时收集、固定证据,便于侦查。

值得注意的是,坚持14类犯罪原则上由检察机关立案侦查,还须符合2018年修正的《刑事诉讼法》第19条第2款设定的两个前提条件:一是这些犯罪须是检察机关在对诉讼活动进行法律监督时发现的,二是这些犯罪须是司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。其中,第一个适用前提尤为重要,需要从以下两个方面做进一步的研究:(1)群众向检察机关报案、控告或者举报上述14类案件的犯罪事实或者犯罪嫌疑人是否属于检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的情形?换言之,检察机关对14类犯罪的发现是否仅限于自我主动发现?笔者认为,此处的“发现”应理解为既包括检察机关依职权直接发现,也包括在诉讼监督过程中通过受理控告、举报、申诉发现,还包括在诉讼监督中发现违法或者犯罪的线索通过深查深挖而发现。例如,2018年修正的《刑事诉讼法》第56条第2款规定,对应当排除的非法证据的“发现”既包括公检法机关依职权主动发现,也包括根据有关单位或个人提供的线索材料由办案机关间接发现。(2)检察机关是否只能对正在进行的诉讼活动实行法律监督时发现的14类犯罪案件才可以立案侦查?换言之,检察机关对14类犯罪案件的发现是否仅限于事中监督?笔者认为,检察机关对诉讼活动实行的法律监督既包括事中监督,也包括事后监督。缘于时间的一维性,诉讼活动总是向前推进的,就算检察机关的法律监督能及时跟进,但发现问题并作出反应总会有一个过程,因此监督的事后性不可避免。

(二)例外情形由监察机关管辖

监察机关在何种情形下更适宜办理14类犯罪案件,判断的依据仍然应从是否方便办案和确保案件质量两个方面进行综合考察,具体可分为以下两种情形。

1.监察机关在调查中自行发现的案件可直接并案办理

监察机关在查办被调查人涉嫌职务违法或职务犯罪的过程中,发现被调查人还涉嫌14类犯罪案件的,可以考虑并案调查。其理由如下:(1)监察机关对14类犯罪案件有管辖权,直接并案调查属于其职责范围内的事情,并不违反法律的规定;(2)如果监察机关在办案过程中发现14类犯罪案件,而14类犯罪案件在发生时相关的诉讼活动已经结束,那么无论是就发现犯罪的及时性还是侦办案件的便利性而言,再转交检察机关立案侦查已不能体现检察机关办案的优势。考虑到这些案件与职务犯罪案件之间存在紧密的联系,由监察机关并案办理更有利于查明案件事实,提高办案效率,确保办案质量。当然,此时仍有必要将并案管辖的相关情况通报有管辖权的检察机关,避免出现管辖权冲突的现象。

2.检察机关在办案过程中发现职务犯罪的在必要时可全案移送

根据《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《高检院规则》)第17条的规定,当检察机关在办理14类犯罪案件时,如果发现应由监察机关管辖的职务犯罪案件,在与监察机关沟通后,认为全案由监察机关管辖更为适宜的,那么应当将全案移送监察机关办理。显然,在移送的“全案”中当然包括之前由检察机关办理的14类犯罪案件。笔者认为,这种全案移送监察机关办理的情形,应主要限定在新发现的职务犯罪与14类犯罪存在关联,构成牵连犯,依照刑法规定应当从一重罪处罚或者实行数罪并罚。例如,司法工作人员有徇私枉法行为的,按照1997年《刑法》第399条第4款的规定,司法工作人员收受贿赂,又涉嫌徇私枉法罪,民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定失职罪,执行判决、裁定滥用职权罪之一的,同时还构成1997年《刑法》第385条规定的受贿罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。又如,国家机关工作人员实施上述渎职犯罪以外的其他渎职罪并收受贿赂,同时构成受贿罪的,需数罪并罚。此时将全案交由监察机关管辖,更能充分发挥监察机关办案的制度优势,提高反腐败的整体效能,准确及时地惩治各类犯罪。


四、移送案件级别管辖的对应与衔接

(一)案件移送中的级别管辖错位

我国刑事诉讼法将级别管辖统一置于审判管辖之下,认为级别管辖就是各级人民法院在审理第一审刑事案件上的权限划分。至于公安机关、检察机关在办理案件时涉及的级别管辖问题,我国刑事诉讼法并未作出明确的规定。根据传统的刑事诉讼法学理论,这些机关在办案时确定级别管辖的原则和标准可以从人民法院的级别管辖中反向推导出来。有学者认为,各地各级公安机关、检察机关在立案侦查、提起公诉时的权限划分应与人民法院的级别管辖、地区管辖等相互对应。从实践看,公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》第24条基本是参照2018年修正的《刑事诉讼法》第20条和第21条有关级别管辖的规定而对各级公安机关案件管辖范围作出的规定。应当说,趋同性的级别管辖标准实现了案件在公检法之间的同级移送,极大地方便了诉讼。然而,我国监察机关并未依照我国刑事诉讼法根据案件的类型和刑罚的严重程度来确定管辖级别。《监察法》第16条规定,监察机关按照干部管理权限对监察案件实行分级管辖,此设定类似于纪委执纪监督中的分级负责制。“根据我国实行的‘党管干部’原则,各级国家公务人员的管理权限由各级党委(党组)及其组织(人事)部门掌握,不同级别的党委及组织部门管理不同级别的公务人员。” (详见表2)

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级别管辖设定标准不同导致监察机关与司法机关存在案件移送上不协调、级别管辖上不对应的后果。简单而言,就是案件不能在具体承办机关之间直接实现同级移送。以监察机关移送的贪污贿赂犯罪案件为例,《中华人民共和国刑法修正案(九)》和《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》大幅提高了贪污罪、受贿罪的定罪量刑标准,从受贿、贪污的数额和情节看,大部分案件是由基层人民检察院提起公诉,由基层人民法院一审,可是在办理这些案件的最前端——监察调查环节,不少被调查人属于省管干部、市管干部,须由省级或市级监察机关管辖。然而,由于这些被调查人犯罪的严重程度可能没有达到应判处无期徒刑或者死刑的标准,原则上只能由基层人民检察院审查起诉,由基层人民法院一审,这样就出现了案件从监察机关到司法机关的移送中具体承办机关在级别管辖上的不对应。另外,个别“小官巨贪”的基层干部,虽然可能是由县级监察机关负责调查,但由于其贪污受贿数额巨大,可能被判处无期徒刑或死刑,最终却要由市级人民检察院审查起诉,由中级人民法院一审,因此同样会出现案件移送中具体办案的监察机关与检察机关在级别管辖上的不对应或错位。由此会产生两个后果:(1)引发案件移送中监察机关与司法机关在衔接上的不畅,彼此间的推诿会产生内耗,降低办案效率,延缓诉讼进程;(2)为了实现监察机关与检察机关在案件移送上的同级对应,不同机关的系统内部会进行案件的移送流转,上级监察机关或司法机关会过多地行使指定管辖权,这样就会使管辖法定原则虚置,使司法裁判的中立性无法得到保障。

(二)宜采“检察机关内部协调”的方案

为了解决案件移送中监察机关与检察(审判)机关在级别管辖上的错位或不对应问题,实务部门曾提出“监察机关内部协调”与“检察机关内部协调”两套应对方案。“监察机关内部协调”,是指监察机关在案件办理终结移送审查起诉前,会函告人民检察院,由人民检察院与人民法院先行沟通管辖事宜,确定具体行使管辖权的人民检察院和人民法院,并及时反馈监察机关。随后,监察机关会在系统内部通过上下移转的方式,将案件移交给与有管辖权的检察机关相对应的监察机关,再由该监察机关将案件同级移送检察机关审查起诉。“检察机关内部协调”,是指在监察机关将案件移送同级人民检察院后,由人民检察院和人民法院共同协商,或者由人民检察院报请上级人民检察院和人民法院共同协商确定由哪一级人民检察院审查起诉,由哪一级人民法院一审(监察机关有时还会提出管辖建议),然后,检察机关在系统内部通过上下移送的方式,将案件移交给具体承办案件的检察机关。

对于上述两套方案,笔者认为宜采行后者,即采用“检察机关内部协调”的方案。举例而言,张三属于甲省省管干部,工作地点在甲省省会城市乙市,因涉嫌受贿犯罪由甲省监察机关管辖,案件调查终结后,因涉嫌受贿数额特别巨大可能被判处无期徒刑以上刑罚,应由中级人民法院一审。在这种情形下,案件宜由甲省监察机关移送甲省人民检察院,由后者与甲省高级人民法院协商共同指定丙市人民检察院与丙市中级人民法院对该案进行审查起诉和一审。(详见图1)



上述“检察机关内部协调”方案,即“检察体内循环方案”对于提升反腐质效,规范权力运行,实现程序的有机统一具有重要的意义。其具体理由如下:(1)遵循先例,确保效率。早在上述问题发生前,对于公安机关办理的刑事案件,在同级移送检察机关审查起诉时,也曾出现级别管辖不对应的情形。例如,对于故意杀人案件,一般由基层公安机关立案侦查,但按照我国刑事诉讼法有关人民法院级别管辖的规定,对可能判处无期徒刑、死刑的案件应由市级人民检察院起诉,由中级人民法院一审。以往对于基层公安机关将故意杀人案件移送基层人民检察院审查起诉的,有的基层人民检察院会将案件退回公安机关,要求公安机关向有管辖权的其他公安机关移送;有的基层人民检察院则将案件受理后移送有管辖权的人民检察院办理。针对实践中操作不统一的做法,相关机关经研究后一致认为:“根据刑事诉讼法的有关规定,公安机关对案件的侦查分工与人民法院审判案件的管辖要求不尽相同。公安机关侦查终结后将案件移送同级人民检察院审查起诉的,同级人民检察院不宜以不属本院管辖为由再将案件退回公安机关,再绕一个圈子也不够简便”。为此,1998年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大法工委联合制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第34条规定:“人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件,按照刑事诉讼法的管辖规定,认为应当由上级人民检察院或者同级其他人民检察院起诉的,应当由人民检察院将案件移送有管辖权的人民检察院审查起诉”。《2012年“六部委”规定》第23条继续沿用了上述条文。2019年12月修订的《高检院规则》第328条则做了进一步的完善,即各级人民检察院收到移送起诉的案件后,经审查认为不属于本院管辖的,应当在发现之日起5日内移送有管辖权的人民检察院。属于上级人民法院管辖的第一审案件,应当报送上级人民检察院;上级人民检察院受理同级公安机关移送起诉的案件,认为属于下级人民法院管辖的,可以交下级人民检察院审查,由下级人民检察院向同级人民法院提起公诉。可见,针对公安机关与检察机关在案件移送中级别管辖不对应的问题,早已形成应对的共识,即统一由检察机关受理后移送有管辖权的上下级检察机关。既然检察系统通过“检察体内循环方案”破解级别管辖衔接不畅的问题已有先例,且这种调整方式已施行20多年,检察机关已积累相当丰富的经验,那么在监察机关与检察机关级别管辖的衔接中,继续坚持“检察体内循环方案”的模式并无不妥。(2)符合监察机关与检察机关办案的特点。监察机关与公安机关的办案人员同属行动官署,关注抓人破案,强调办案机动灵活,以效率取胜;而检察机关与审判机关的办案人员属于书案官署,关注依法审案、依证据定案,强调办案循规蹈矩、公正为先。监察机关立案调查时依据干部管理权限、办案人员回避等确定管辖级别,案件进入诉讼程序后又要依据审判管辖的要求,从可能判处的刑罚来进行管辖级别上的调整。从办案机关的不同特点以及办案流程看,监察机关更精通监察法,为追求办案效果在级别管辖上更趋灵活,对于后续涉及刑法和刑事诉讼法中级别管辖的规定未给予太多的关注。鉴于相关专业知识不足,在将案件移送司法机关时,由检察机关进行级别管辖的判断,并与同为司法机关的审判机关协商,更有利于统一诉讼中的认识、协调一致。另外,由监察机关在案件处理的前端,即监察调查阶段就对后续司法机关的级别管辖做出判断为时过早,且有影响或干预司法之嫌,也违背认识论的基本规律,毕竟随着程序的推进,案件事实才愈发清晰全面,如果在前端的监察程序(阶段)就通过“监察机关内部协调的方式”确定了检察机关和审判机关的管辖级别乃至管辖地域,那么难免因为过早的预判以及专业知识的缺憾产生判断错误,在案件移送检察机关后再次进行级别管辖调整的可能性较大,而这样做会浪费司法资源。因此,以一个受严格法律训练及法律拘束的公正客观的官署——检察机关,对监察结果进行“过滤”筛查,调整级别管辖以满足刑事追诉和审判的需要,既可以最大限度地确保诉讼管辖的准确性,节约司法资源,又可以在一定程度上保障监察权的合法行使。(3)有利于监察机关、检察机关和审判机关的协作配合。考虑到职务犯罪案件的特殊性,在实践中经监察机关商请,同级检察机关可以派员提前介入监察机关办理的职务犯罪案件,就案件定性、调查取证以及法律适用等问题提出意见或建议,这是监察机关与检察机关配合的重要体现。当监察调查终结后,如果监察机关将案件直接移送同级检察机关审查起诉,那么由于此前同级检察机关已介入监察办案,提前熟悉了案情,因此在此基础上由检察机关进行级别管辖的调整,从案情信息占有、专业知识匹配等方面看都更为合适。另外,从职务犯罪案件办理的横向流程看,监察调查、审查起诉和审判分别由监、检、法3个机关分段管控,检察机关前接监察机关后连审判机关,处于“中间方”,由检察机关与监察机关和审判机关前后衔接,统一协调更为便利,并且检察机关处于办案程序的中间段,在审查起诉阶段进行级别管辖的调整从时效性看也更为妥当。

总之,当案件从监察机关到司法机关移送过程中出现级别管辖不对应时,采用“检察机关内部协调”的方案,即以检察机关为“轴”衔接和协调级别管辖不对应的问题更为妥当。2021年1月国家监察委员会与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》以及2021年9月出台的《监察法实施条例》第221条对上述做法也都予以认同。其具体的操作流程为:监察机关办理的职务犯罪案件移送起诉时,如果管辖衔接不对应,需要指定起诉、审判管辖的,那么监察机关一般应当在移送起诉前将商请指定管辖函件送交同级检察机关,由其商请同级审判机关办理指定管辖事宜。需要由上级检察机关指定管辖的,由同级检察机关报上级检察机关办理指定管辖事宜。当然,由于职务犯罪案件的办理具有特殊性,因此监察机关在检察机关作为级别管辖的协调方时也不能完全“脱钩”,对于某些由省监委或者国家监委调查的重特大职务犯罪案件,在与同级的省级检察机关或最高检察机关进行沟通或移送案件时,还要及时提供案件情况,为最高检察机关或省级检察机关协调指定下级检察机关管辖提供意见和协助。

(三)移送协作和沟通协商机制的确立

为了确保“检察体内循环方案”的顺利实施,有必要建立职务犯罪案件的相关配套机制。(1)建立指定管辖沟通协商机制。协商办理指定管辖,应当坚持有利于准确及时查明案件事实、排除案外干扰、方便工作等原则,综合考虑当地检察机关、审判机关的办案力量、办案场所、羁押场所、交通条件,以及被追诉人的主要犯罪地、主要任职地、出生地、成长地、主要涉案单位和涉案人所在地等因素,确保案件能够得到公平公正的司法处理。(2)建立监察机关与检察机关移送协作机制。2018年修正的《刑事诉讼法》第170条规定,对于被移送审查起诉的犯罪嫌疑人之前已留置的,检察机关要先行拘留。为了保证检察机关内部级别管辖协调的顺畅,同时确保拘留等强制措施的执行既到位又不超期,根据《高检院规则》第329条的规定,监察机关应当在移送起诉20日前与同级检察机关以及审判机关协商有关指定管辖事宜。在确定指定管辖的检察机关后,在上级监察机关移送同级检察机关时,可以由上级检察机关与指定承办案件的检察机关携带相关法律文书,一同办理交接手续,并由指定承办案件的检察机关会同公安机关直接将犯罪嫌疑人带到当地看守所先行拘留,避免上级检察机关与具体承办案件的检察机关先后采取拘留措施的情形发生,以提高办案效率,尽量减少犯罪嫌疑人被拘留羁押的时间。


五、结语


监察机关与公安司法机关在管辖衔接中主要存在两个方面的问题:(1)监察机关与侦查机关关于刑事案件受理上的管辖分配问题,主要包括互涉案件管辖中的主办与协助、共有管辖权案件中的协商与分工问题;(2)案件从监察调查阶段到审查起诉阶段再到审判阶段的管辖衔接问题,其中最主要的是案件移送过程中各机关在级别管辖上的对应衔接问题。对于上述问题,笔者在梳理归纳的基础上提出了在互涉案件管辖中以监察管辖为主,以分案管辖与主罪管辖为辅的方案;在监察机关与检察机关共有管辖权的案件中宜由两机关加强沟通协商,原则上优先考虑由检察机关管辖。在移送案件级别管辖的对应衔接中,笔者提出了案件在不同级别的办案机关之间移送时应以监察机关移送同级检察机关,由后者适用“检察体内循环方案”进行级别管辖的调整,并积极与监察机关沟通,与审判机关协商,确保级别管辖衔接顺畅。

近些年来,随着我国监察法的出台以及刑事诉讼法的修改,实践中基于管辖的疑难问题不断涌现。例如,当一人涉嫌严重职务犯罪和普通犯罪,在以监察机关调查为主,其他机关协助配合的互涉案件管辖中,其家属委托的辩护律师能否有效介入被调查人涉嫌的普通犯罪?申言之,在对被调查人采取留置措施期间,被调查人家属聘请的对普通刑事案件进行辩护的律师能否进入留置场所、了解案情、提供各项辩护服务?如果答案是否定的,那么被调查人就其涉嫌的普通犯罪案件所享有的辩护权如何得以保障?在此期间侦查机关就普通犯罪案件收集证据的行为是否合法?这些问题都值得做深入的研究。此外,在共有管辖权的案件中,监察机关与检察机关之间协商管辖的基本原则和统一标准是什么?是否有必要及时出台具体的协商规范和发布指导型案例,以避免各地因适用的原则、标准和流程不统一而引发内在的冲突?

我国于2018年建立的国家监察制度是一项具有中国特色的新制度。作为一种制度创新,其与刑事司法制度在日常的办案衔接中必然会遇到这样或那样的问题,外国并没有成熟的经验可供借鉴,需要我们从本国国情出发,从实践办案入手,以问题为导向,不断探索解决问题的方案,完善已有的制度规则,不断深化国家监察体制改革,将国家监察制度的优势转化为反腐败的治理效能,推进国家治理体系和治理能力的现代化。




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