作者：陈武（广东省广州市人民检察院检察长）

文章来源：河北法学2008年2月第26卷第2期

摘要

当前检察机关“三位一体”机制建设取得了突出成绩,但是,各地检察机关“三位一体”机制建设的总体发展还很不平衡,业务建设、队伍建设、信息建设三者的“有机契合”尚处在初步探索阶段,部分干警运用“三位一体”机制开展检察工作的自觉性不够高。因此要进一步提高认识,努力探求业务建设、队伍建设、信息化建设的“契合点”,不断创新“三位一体”机制的变动模式,推动“三位一体”机制建设高效、有序地进行。

关键词

检察机关;三位一体;信息化建设;对策

著名科学家钱学森说过:“任何一种社会活动都会形成一个系统,这个系统的组织建立、有效运转就成为一项系统工程”[1] 。自2002年以来,全国检察机关坚持以提高法律监督能力为核心,大力开展业务建设、队伍建设和和信息化建设为主要内容的“三位一体”机制建设,经过近五年的检察实践,成效初步凸现。但是,我们也应该清醒地看到, “三位一体”机制建设作为检察机关乃至司法系统一项庞大、复杂的系统工程,仍处于探索阶段,因此,如何探索建立一条“三位一体”机制建设的新路子,仍然面临许多困难和问题,需要我们去深入思考、寻找解决的方法和途径。

一、当前“三位一体”机制建设存在的主要问题及原因

由于“三位一体”机制建设是一项庞大的系统工程,涉及到检察工作的方方面面,涉及到各项制度、机制的衔接和检察机关内外的协调,涉及到规范化文本与检察业务管理软件的对接契合,涉及到检察队伍管理等问题,加上以往我们也缺乏这方面的经验。因此,检察机关“三位一体”机制建设不可避免地存在一些困难和问题。

(一) 各地检察机关开展“三位一体”机制建设的总体发展还很不平衡

自高检院提出开展“三位一体”机制建设以来,全国各地检察院积极响应,自主创新,扎实推进,取得了明显成绩,但总体发展还很不平衡。从全国范围来看,广东、河南、上海、山东等地检察院处于发展前列,相对而言,全国还有不少基层检察院受当地政治经济文化等条件制约,机制建设进展缓慢,特别是在西部一些贫困地区,在连干警的工资福利都不能保证如期发放的情况下,希望地方政府大量投资进行信息化建设可以说是天方夜谈;甚至在一些经济发达地区,检察机关所需的建设经费也取决于地方主要领导的发展思路,许多检察机关在信息化建设上只能是等米下锅,这就严重影响到检察机关“三位一体”机制的建设步伐。另外,由于过去缺乏统一的规划和标准,导致各地“三位一体”机制建设千差万别,表现在组织方面,有的省份统一设计软件,统一组织建设,而有的省则出现了各院自行设计软件、自行组织建设的情况,软件开发应用比较混乱,存在着重复开发、互不兼容、缺乏安全保障等问题,工作发展的不平衡在一定程度上影响了“三位一体”机制建设的发展进程。

(二) 业务建设、队伍建设和信息化建设三者的“有机契合”尚处在初步探索阶段

目前,全国各地检察机关结合自身实际,制作了“规范化文本”、“制度汇编”、“办案软件”、“办公软件”、“干部管理数据库”、“办案指数管理”等“三位一体”管理机制,进一步变革了办案模式,如广州市检察机关利用网络软件贯彻过程控制理念加强了案件质量的管理,凡出现不符合质量要求的情况,系统将不能向下一环节运行,对违反程序的操作,该系统则会自动“拒不执行”,从而保证了办案质量,实现了从“人脑把关到电脑监控”,但该信息化管理软件在业务部门运行时间才一年多,而通用板块部分处于启动试点运行阶段,有待进一步修改完善[2] 。从全国整体情况来看,现阶段各地的“三位一体”机制建设尚处于探索阶段,业务建设、队伍建设和信息化建设三者的“有机契合”程度还不高,存在着概念模糊、与现实脱节、实践中可操作性差等较多缺陷,因此,现阶段“三位一体”机制建设的水平还只是进行了一些初步的尝试,距离高检院提出的业务建设、队伍建设和信息化建设“三位一体”的总体要求仍有较大的差距。

(三) 部分干警运用“三位一体”机制开展检察工作的自觉性不够高

检察机关开展“三位一体”机制建设要求每位干警员工都熟悉本职岗位的职责以及相关的工作流程,掌握质量管理的知识和要求,并同业务软件结合,自觉养成严格按程序办事的习惯。从我们了解的情况看,有的单位开展比较好,逐步向纵深推进,但有的单位流于形式,仍有相当一部分干警员工没有真正行动起来。个别领导和干警员工仍然存在一定程度的模糊认识和思想障碍,往往只要争取到经费、买进设备就万事大吉,建设与应用不同步,信息化建设的效益没有很好地发挥出来。部分干警由于习惯了传统的手工信息处理方式,不愿意花功夫学习新的工作技能,认为只要懂法,会写字就可以胜任检察工作。目前在基层院建设应用层面中,许多地方基本上采用的是电子版和纸质版并行的双轨模式,还不能完全脱离传统的办公、办案模式,存在着重复劳动的情况。因此,广大干警员工自觉按“三位一体”机制办事仍然存在较长的适应过程。

检察机关开展“三位一体”机制建设存在诸多问题的原因是多方面的,既有领导决策、组织协调方面的原因,又有客观实践方面的原因。总的来说,笔者认为,主要有三个方面的原因:

一是个别单位领导思想认识不到位,自主创新意识不够强。2005 年召开的全国检察长会议把深入推进“三位一体”机制建设作为检察机关提高新时期自主创新能力的一项重要工作任务,并强调指出:领导的高度重视和正确认识是推进“三位一体”机制建设取得成效的关键。在具体的检察实践中,绝大多数领导能正确认识“三位一体”机制建设的重要性和必要性,但仍有个别领导存在模糊认识,有的认为“三位一体”机制建设“好听不中用”,检察机关执法办案有关法律、法规已有明确规定,发挥作用不大;有的认为“三位一体”机制建设应从上而下展开,现在我们先搞起来了,上级检察院是否认可? 担心走“回头路”;有的认为“三位一体”机制建设增强了单位的工作量,费事费力,成效不一定好;有的认为“三位一体”机制建设已初见成效,可以松点劲,持观望态度。存在上述模糊认识的根本原因,就是自主创新的意识不够强。

二是广大干警没有树立自觉运用“三位一体”机制建设意识,没有形成具有检察特色的内部管理文化。检察机关通过加强“三位一体”机制建设,找到了支撑检察工作的先进管理理论,初步形成了一套全过程、全方位的系统、完整的内部管理体系,但有些仍停留在理论阶段,有些与检察实践结合才刚刚起步,没有形成具有检察特色的内部管理文化。主要表现有:一是基础管理仍较薄弱,管理的“链条”主要靠经验判断来维系,靠领导的水平和责任心保证,管理模式仍停留在凭经验管理的层面上,主观随意性较大,传统的行政色彩仍然很浓;二是检察工作虽然职责、权限明确,但由于监督制约机制不落实,有的干警执法行为不规范、不严格,重实体轻程序,案件质量意识淡薄,因而干警在检察实践中真正树立起现代管理理念,仍然有一段很长的时间要走。

三是对如何深入抓好“三位一体”机制建设进行认真调研思考不够,没有总结出一套比较成熟的经验。检察机关“三位一体”机制建设是一项全新的工作,是在上级检察机关及有关部门的宏观指导下,边思考边实践,边总结边推广,没有可以直接借鉴的成熟经验。当前,检察机关“三位一体”机制建设进入了关键阶段,面临总结评估、修改补充及深入拓展等重大课题,而我们对此进行的深入调查研究不够,对如何构建业务建设、队伍建设和信息化建设“三位一体”的规范化管理模式的探讨还不深。因此,也就很难真正突破“制度建设的传统思维和框架”,找到一条管理知识、法律知识与“规范执法”的完美结合之路。

二、当前抓好“三位一体”机制建设的对策探讨

检察机关“三位一体”机制建设虽然取得了较好成绩,但形势逼人,公安、法院等其他政法系统正在你追我赶,不断推出执法规范化的新举措,如果我们不正视存在的问题,抓住机遇,勇于挑战,发挥优势,巩固发展现在取得的成果,就有可能落后,因此,我们要立足自身,放眼全国,高点定位,把“三位一体”机制建设抓紧抓实抓出成效。

(一) 要充分认识“三位一体”机制建设的重要性

首先,加强“三位一体”机制建设是提高法律监督能力的根本。提高法律监督能力是检察工作的永恒主题,而强化法律监督、保证法律的统一正确实施,必须依法履行职能,规范执法行为。提高法律监督能力要从各个方面去实践,检察机关以推行规范化建设为载体和手段,构建业务建设、队伍建设和信息化建设“三位一体”的规范化管理模式,对提高法律监督能力具有十分重要的意义和迫切性;其次,加强“三位一体”机制建设是实现公正执法的核心。司法公正是检察机关执法的灵魂。开展“三位一体”机制建设就是以程序规范保障司法公正,以办案流程管理和质量控制规范检察权的运行,使公正执法真正体现在检察工作的各个环节;再次,推行“三位一体”机制建设就是用制度管人、管事。没有规矩,不成方圆。检察机关推行“三位一体”机制建设,说到底就是把执行法律、法规的内容细化、具体化、可操作化,目标是职责分明,有章可循,达到体制内各种因素的和谐,使执法者相互之间在工作中形成默契,从而实现法律效果、社会效果的最大化。因此,广大检察干警,特别是各单位“第一把手”要提高对“三位一体”机制建设的认识,切实担负起第一责任人的责任,以实际行动推动本单位的“三位一体”机制建设。

(二) 要努力探求业务建设、队伍建设、信息化建设的“契合点”

最高人民检察院贾春旺检察长多次强调:“必须把检察业务工作、队伍建设、信息化建设紧密结合起来”。检察机关开展“三位一体”机制建设,业务建设、队伍建设、信息化建设三者的有机契合是关键。检察机关规范化建设要与信息化建设同规划、同部署、同步推进,要努力形成以检察业务为中心、以队伍建设为根本、以信息化建设为保障的“三位一体”规范化建设新机制。如果业务建设、队伍建设、信息化建设三者互相脱节,不能高度契合,不融于“一体”,不是真正“三位一体”机制建设,因此,我们必须努力探求业务建设、队伍建设、信息化建设的“契合点”。如广州市院2005 年制定了《广州市检察机关考核办法操作指引》,并在市院公诉一处、白云区院公诉科进行试点。该考核办法引入了较为先进理念的人力资源管理方式,打破了传统意义下检察机关内部人浮于事、缺乏生机活力的保守格局,使检察人员的工作业绩与各种利益有效地挂起钩来,较为科学地配置了检察人力资源,有利于激发检察人员的工作责任心和使命感,提高工作效能。

(三) 要不断创新“三位一体”机制的变动模式

改革有方向,创新无定式。检察机关开展“三位一体”机制建设在缺少现成模式的情况下,必须遵循“实践、认识、再实践、再认识”的辩证规律,从检察实践中总结出“三位一体”机制新的模式,不断推陈出新。如我市检察机关规范化管理体系的建立为“三位一体”机制建设的发展奠定了良好的基础,但我们在检察实践中发现在强调过程控制规范化的同时,如果没有明确的质量标准,则容易出现单纯程式化、形式化趋向,甚至出现程序合法、结果违法的谬误,因此,我们出台了《检察业务工作标准》,基本涵盖了侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、综合预防、监所检察、控告申诉检察和民事行政检察等多个业务的核心工作,共计8 个部分109 个标准(或工作要求) ,约20 万字,作为广大干警适用刑法、刑诉法的具体的、基础性的工作标准,标志着规范化管理从过程控制开始向质量控制迈进[3]。

(四) 要进一步建立“三位一体”管理机制考核自动化评估系统

现代信息技术特别是网络技术的飞速发展,为检察机关利用信息化手段管理检察业务和检察队伍提供了新的平台。抓好“三位一体”机制建设督导检查是落实“三位一体”机制建设的保证,因此,检验一个单位“三位一体”机制建设水平,建立科学的考核评估系统显得尤为重要。在评价依据上,坚持把案件质量作为衡量执法成效的根本标准,对业务工作,严格按照工作质量标准进行。在评价内容上,坚持综合评价与个案审核相结合,即根据工作要求、难易程度、完成质量等进行量化考核。如广州市检察院对于每一起职务犯罪侦查案件,除了制作应有的正卷、副卷外,还特别增设了包含质量考评的第三卷——评阅卷,报部门负责人和案件督导员备案审核,作为考评的依据。在考核步骤上,实行个人自评、部门考核、案件督导员审核等三重考核方式。在具体手段上,将落实“三位一体”机制建设的具体情况全部量化,建立有关指标或数据库,实行自动评分,便于随时测试检查。如广州市海珠区检察院对每个干警办案的数量、质量情况,建立了“指数管理”系统,全部实行量化考评,动态反映干警工作情况的各项数据指标,收到了明显的效果[4] 。

(五) 要进一步加大“三位一体”机制建设培训力度

近几年来,各级检察机关都十分重视培训工作。当前,检察机关要注重强化“三位一体”机制建设培训意识,把规范化建设及检察业务管理软件培训工作摆在重要位置,要在各单位内部创造重视培训、积极开展培训的良好氛围。要针对领导干部、业务骨干、普通干警等不同层次人员,认真开展好以专业化、系统化、实战化为主的规范化、信息化建设大培训。规范化建设、信息化建设本身就是一个学习过程,要将创建学习型组织理念运用于规范化建设培训之中,通过举办培训班、知识竞赛、研讨会等形式,以“深度汇谈”、“反思探询”、“知识共享”等方法深入讨论,明晰规范化建设发展的思路,做到“领导带头、人人参与”,倡导价值提升理念,将规范化和信息化建设提升到创建检察文化的层面进行运作,牢固树立规范化管理理念,形成领导与干警互动的局面,形成检察机关的内部管理文化,保障规范化建设高质高效进行。

(六) 要努力抓好“三位一体”机制建设的统一认证

一般来说，一项改革创新应该自上而下进行,如果是自下而上进行,由于个别试点单位的做法不被上级机关所推广,可能面临“推倒重来的尴尬”。同理,在开展“三位一体”机制建设中,由于我们的一些做法还处于试点探索的初始阶段,在全省或全国检察系统还处于一种“创新理念”的介绍阶段,还没有得到省检或高检等有关权威部门的评估、认证、推广,仍然可能面临“推倒重来的尴尬”。实践证明,“三位一体”机制建设总体的发展方向应是: 确定试点——总结推广——统一认证。因此,检察机关“三位一体”机制建设如何在内部协调统一,如何贯彻上下一致的原则,最终能否得到上级检察机关或有关机构的统一认可或认证,是摆在我们面前急待解决的重大课题。值得欣喜的是,广州市黄埔区检察院对此进行了有益探索,该院规范化管理体系已通过权威第三方认证,成为广东省第一个通过贯标认证的基层检察院。

(七) 要进一步加强“三位一体”机制建设的协调统一

“三位一体”机制建设涉及检察院各项业务建设以及人、财、物等各方面,不但要求各政法单位之间要协调统一,互相衔接,而且还需要加强与人事、财政等部门沟通协调,如安装检察业务管理软件、推行干部人事改革的措施等,如果没有有关部门的支持与配合,也根本无法实施。因此,我们认为,检察机关应加强与地方党委、政府、人大有关部门的协调与沟通,及时建议政法各单位从诉讼程序方面做好全局性的统一规划,努力形成全市通行的工作规范。同时,积极争取组织、人事、财政等部门的配合和支持,努力为“三位一体”机制建设创造有利条件,减少在实施过程中出现的阻滞现象,确保“三位一体”机制建设各项保障措施的到位和落实。

参考文献:

[1]杨建广. 突破“瓶颈”[N] . 检察日报,2006202224.

[2]马远琼.“三位一体”机制变革办案模式[N] . 检察日报,2006202224.

[3]马远琼,钟亚雅,罗育良. 广州举行“检察业务标准”专家论证会[N] . 检察日报,2006206214.

[4]陈思民. 广州海珠:指数管理减少考评主观色彩[N] . 检察日报,2006212207.