作者：王晋（最高人民检察院刑事申诉检察厅厅长） 刘志远（最高人民检察院刑事申诉检察厅赔偿办公室主任）
文章来源：人民检察2007年第18期刑事赔偿立法完善专题
自1995 年国家赔偿法实施以来, 刑事赔偿工作为加强社会主义民主法制建设, 构建社会主义和谐社会, 发挥了积极作用。但是, 近年来, 我国社会、经济迅速发展, 民主法制建设不断推进, 当时制定刑事赔偿制度所依据的社会条件发生了很大变化, 刑法、刑事诉讼法也相继修改, 刑事赔偿制度与相关法律规定出现不协调, 刑事赔偿工作正面临着许多新情况、新问题, 亟需通过修改法律完善刑事赔偿制度。在此, 笔者结合刑事赔偿司法实践中遇到的问题, 对刑事赔偿法律的修改试作简要分析。
一、关于归责原则与补偿机制的引入
在刑事赔偿责任的归责原则方面, 现行国家赔偿法规定适用违法归责原则, 该原则体现了国家赔偿的本质特征, 也与我国国家机关及其工作人员的执法水平以及人权保障的现实能力相适应, 宜予以坚持。有学者提出应当对合法羁押赔偿引入结果责任原则, 笔者认为, 这种情况实际上是补偿, 而非赔偿。赔偿以违法过错为前提, 补偿则以行为合法为前提。德国、日本等国家对合法羁押规定的也是补偿而非赔偿。鉴于刑事诉讼活动对公民权益所造成的严重影响, 在坚持违法归责原则的同时, 可以考虑引入补偿机制, 如对被依法拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人, 在作出撤销案件、不起诉、无罪判决以后, 给予一定的补偿。对此类情形予以补偿, 有利于保障公民权益, 也有利于正确评价司法机关的合法行为, 有利于保障司法机关依法行使职权。对于被非法羁押以及经查明确属无辜的, 坚决予以赔偿。
二、关于赔偿的事项范围
由于我国刑事赔偿实行违法归责原则, 而且对赔偿范围采取具体列举方式, 赔偿范围有限, 导致一些合法权益受到严重损害的当事人得不到应有的赔偿。笔者建议可从以下几个方面着眼完善、扩大赔偿范围:
1.将国家赔偿法第十五条第( 一) 项规定的“对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的”以及第( 二) 项规定的“对没有犯罪事实的人错误逮捕的”, 修改为“( 一) 对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人, 违反规定拘留、非法羁押或者变相羁押的; ( 二) 对没有犯罪事实的人, 违反规定逮捕的; ( 三) 依法拘留、逮捕的人被查明未实施犯罪行为的”。这样规定既体现了违法归责原则, 也解决了实践中对“错误逮捕”的认识分歧,因而更具有可操作性。
2.对被依法拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人, 在作出撤销案件、不起诉、无罪判决以后, 规定予以补偿。鉴于一些侦查机关久侦不决、拒不撤案, 导致案件无法进入赔偿、补偿程序, 建议在立案侦查若干年后仍未作出有罪处理的, 被羁押过的犯罪嫌疑人、被告人有权取得补偿。对于被非法羁押以及经查明确属无辜的, 予以赔偿。
3.对“经改判后减轻刑罚, 或者因刑期计算错误,导致实际执行刑罚时间超过所判刑期的”, 也应规定予以赔偿, 因为超出刑期的羁押是对当事人权益的侵害。
4.将“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员有其他违法行为造成公民身体伤害或者死亡的”, 也应列为赔偿范围。在刑事司法活动中, 造成公民身体伤害或者死亡的原因, 不限于违法使用武器、警械, 现行国家赔偿法对类似行政违法行为也明确规定予以赔偿。
三、关于免责范围
国家赔偿法第十七条列举了国家不承担赔偿责任的六种情形, 其中有的免责条款过于宽泛, 有的规定不够明确, 有的过于绝对, 大大限制了实际赔偿范围, 应当予以修改完善。
一是将“故意作虚伪供述”, 修改为“为干扰刑事诉讼而故意作有罪供述”。实践中, 公民作虚伪供述的, 往往与司法人员的刑讯逼供、诱供或其他违法行为有关, 其责任往往不在公民自己, 但公民个人很难证明司法人员存在违法情形, 一些司法机关对曾作过有罪供述的犯罪嫌疑人往往引用该条款拒绝赔偿。这在因证据不足而撤案、不起诉、判无罪的案件中尤为突出。将“干扰刑事诉讼”规定为“故意作有罪供述”条款的目的要件, 有助于明确赔偿义务机关的举证责任, 避免因赔偿请求人无力证明存在刑讯逼供等违法办案情形而不能获得国家赔偿。
二是对“情节显著轻微、危害不大, 不认为是犯罪的”予以界定。在刑事赔偿实践中, 对“情节显著轻微、危害不大, 不认为是犯罪的”, 是否应当与刑法、刑事诉讼法规定保持同一理解存在分歧。有的认为, “情节显著轻微、危害不大, 不认为是犯罪”, 是指构成犯罪,但免予刑罚处罚的情形, 如果是犯罪数额不够立案追诉标准的, 以及伤害案件中鉴定结论由重伤、轻伤改变为轻微伤的, 就不能适用该免责条款。有的认为, 这是指不构成犯罪的情形, 如数额不够立案追诉标准的, 以及伤害结果为轻微伤的, 就属于此类情形, 应免除国家赔偿责任。为此, 笔者建议国家赔偿法予以解释, 如可作如下规定: “行为人实施了刑法所禁止的行为, 但行为数额、危害后果等情节没有达到立案追诉标准的, 属于刑事诉讼法第十五条规定的‘情节显著轻微, 危害不大, 不认为是犯罪’的情形。”此外, 鉴于实践中一些情节显著轻微的人羁押时间较长, 有些属于违法超期羁押, 如果一律不予赔偿有失公平, 因此,对此类人员以及不负刑事责任的人超期羁押的, 应当对超过法定期间的部分予以赔偿。
另外, 也可以考虑将上述免责情形区分为一律免责和可以免责两种情形予以规定。国家一律免责的情形主要包括: ( 一) 为干扰刑事诉讼而故意作有罪供述, 或者伪造其他有罪证据, 因而被羁押或者被判处刑罚的; ( 二) 行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关的工作人员与行使职权无关的个人行为, 属于下列情形之一的, 国家可以不承担赔偿责任, 或只承担部分赔偿责任: ( 一) 依照刑法第十七条、第十八条规定不负刑事责任的人被羁押的; ( 二)依照刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的人被羁押的; ( 三) 因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的; ( 四) 因本人故意或过失行为导致财产被查封、扣押、冻结、追缴或者造成损失范围扩大的;( 五) 法律规定的其他情形。
四、关于精神损害赔偿
精神损害赔偿, 是指权利主体因其人格权益或身份权益受到侵害, 要求侵权人通过财产赔偿等方式进行救济和保护的法律制度, 是针对精神损害的后果所应承担的财产责任。近年来, 有人提出在我国国家赔偿法中确立精神损害赔偿规定的建议。笔者认为, 关于精神损害赔偿问题需要具体研究。
从我国法律与司法解释的有关规定可以看出:我国精神损害的民事赔偿是有限的, 尚未做到“有侵权就必有赔偿”, 特别是对于刑事损害, 目前还没有规定精神损害赔偿。此外, 我国精神损害的民事赔偿数额, 也是受到侵权人承担责任的经济能力等因素的制约。这种规定基本上是符合我国国情的。实际上, 国家赔偿法第二十七条关于残疾赔偿金、死亡赔偿金的规定本身起着精神慰藉作用, 而且在我国民事司法解释中, 残疾赔偿金、死亡赔偿金本身就属于精神损害抚慰金形式, 二者在数额上也相差不大, 目前在一些地方甚至超过了民事赔偿的数额标准( 有些省高院规定的民事精神损害最高赔偿额为10 万元) 。此外, 与国外相比, 我国对残疾、死亡的国家赔偿的相对数额( 相对于月薪而言) 也并不低, 如日本国家赔偿法虽然要求对“生命受害”者的直系尊亲属、直系卑亲属及配偶赔偿慰抚金, 但其死亡赔偿金本身并不高, 只是“生命受害当时之月薪或月实收额之1 个月份至60 个月份或平均工资360 日至1700日”之遗属赔偿。
总之, 我国国家赔偿法并非没有关于精神损害赔偿的规定, 而且该规定与世界其他国家的规定相比, 更有中国特色。当然, 随着我国国力的不断增强,民主法制水平的不断提高, 尤其是社会大众对精神利益的日益重视, 对我国国家赔偿法的相关规定确实应该予以修改完善。为更好地发挥羁押赔偿的精神抚慰功能, 建议适当提高赔偿标准, 同时在确定具体数额时, 充分考虑精神痛苦程度。
五、关于赔偿义务机关
我国现行国家赔偿法对各类赔偿都实行谁侵权、谁赔偿的义务机关模式。实践证明, 对羁押赔偿实行此类模式, 弊大于利。这不仅是因为一个刑事案件往往涉及公检法多个部门, 这么多义务机关之间难免会相互推诿; 更主要的是, 羁押赔偿需要以当事人获得无罪处理为前提, 然而让司法机关作赔偿义务机关却大大增加了无罪处理的难度, 一些人即使获得无罪处理, 也心有余悸, 不敢申请刑事赔偿。个别司法人员甚至威胁、强迫当事人放弃赔偿, 还有些甚至在当事人申请赔偿以后, 又被重新追诉或立新案追诉。总之, 由各司法机关作羁押赔偿义务机关,加剧了司法机关和当事人之间的对立冲突, 大大增加了当事人获得无罪处理和国家赔偿的难度。
另外, 在确认问题和赔偿委员会设置上, 由于规定司法机关为赔偿义务机关, 造成了司法机关既当运动员又当裁判员的问题, 为此有人提出了要在司法机关之外设立中立的第三者来对司法机关的行为是否违法侵权进行确认, 并决定司法机关是否应该承担赔偿责任。一句话, 就是不让司法机关作裁判员, 而只能当运动员。这虽然解决了一身二任的矛盾, 但这却在司法权之外再设更高层次的司法权, 从而违背了司法权的终局性、中立性、公正性等基本要求。事实上, 司法机关不应担当的是运动员, 而非裁判员、监督员。目前, 世界上没有其他任何国家和地区的司法机关充当刑事赔偿义务机关, 我国台湾地区也只是规定作出无罪处理的机关为赔偿管辖机关, 但这与我国国家赔偿法规定的赔偿义务机关在性质、地位和职能方面截然不同。笔者认为, 为从源头上彻底解决赔偿难和赔偿体制不合理问题, 必须废除现行的羁押赔偿义务机关制度。同时, 对于因故意或严重过失行为造成错案的人员, 依法追究有关责任, 并依照现行国家赔偿法第二十四条的规定, 追偿部分或者全部赔偿费用。
如果取消羁押赔偿义务机关, 则在各级法院设立赔偿委员会( 或赔偿和补偿委员会) , 对羁押赔偿和羁押补偿均由侦查机关的同级赔偿委员会直接受理赔偿申请, 作出并执行赔偿决定。实践中, 侦查机关同时行使拘留权和提请批捕权, 批准逮捕机关、一审审判机关也往往都与侦查机关属于同一地域和同一层级, 因此, 由侦查机关的同级赔偿委员会统一受理赔偿申请, 作出并执行赔偿决定, 符合司法实际情况, 也符合我国财权和人事权相统一的体制。
六、关于赔偿确认
目前, 确认问题已经引起各方关注。有些同志主张, 要取消确认程序, 或者将确认的终局决定权交由赔偿委员会行使。笔者认为, 这种观点把确认问题看得过于简单化, 事实上, 确认并非赔偿程序内的问题,而是赔偿的前置问题, 不能笼统地把确认问题都放在赔偿程序里面解决, 更不能把确认问题都放在国家赔偿法里面予以规定。确认的根本任务是确定赔偿的前提条件是否具备。这些前提条件, 有些是需要在诉讼程序里面解决的, 需要诉讼法予以规范; 有些虽然不直接属于诉讼法规定的事项, 但却与诉讼体制密切相关, 因此确认终局决定权必须与诉讼体制和工作机制相协调。特别是在我国, 并非所有的诉讼行为和事实行为都由法院审查决定。作为规定国家赔偿责任的法律, 国家赔偿法不宜超出其他法律规定和基本司法体制来确定确认问题的终局决定机构。
当前存在的确认难问题, 既与一些赔偿义务机关不愿赔有关, 也与赔偿法规定的违法归责原则以及刑事诉讼法对查封、扣押、冻结、追缴财产未作具体规定有关。在不同的归责原则下, 确认有不同的内容和方式。如果是实行无罪赔偿, 则只要作出无罪处理, 即为确认; 如果是只对错误拘留、错误逮捕赔偿,则在无罪处理以后, 还需要单独审查确认拘留、逮捕是否错误, 因为拘留、逮捕的标准不同于起诉判刑标准, 不能因为不起诉、判决无罪就反推原来的拘留、逮捕错误。另外, 刑事诉讼法对查封、扣押、冻结、追缴财产没有规定相应的司法审查程序, 即使案件起诉到法院以后, 判决书中也未对没有认定为犯罪部分的财产如何处理作出判决, 从而导致相当部分的此类财产要进入确认程序, 加上没有明确的实体标准, 导致确认难。另外, 对于哪些情形属于已确认, 哪些情形属于应当单独确认的, 实践中也争议较大。笔者建议, 可从主要从以下几个方面对确认问题进行修改完善:
( 一) 明确规定已确认的情况。对属于已确认的,不再需要单独确认, 直接进入赔偿程序。
( 二) 明确规定确认标准。
( 三) 将确认机关由赔偿义务机关修改为主管机关, 尽量避免赔偿义务机关既当运动员又当裁判员的问题。对违法侵权行为或赔偿标的具有认定处理权限的机关为确认机关。赔偿请求人可以直接向确认机关提出确认申请, 也可以通过赔偿义务机关提出确认申请。赔偿义务机关收到确认申请的, 除依法不予受理的情形以外, 应当依法受理, 对本机关为主管机关的, 应当依法作出确认决定; 对其他机关主管处理的, 应当将确认申请移送该机关处理, 并将受理的确认机关告知申请人。
( 四) 将不服确认的救济途径由申诉复查修改为复议。相对于申诉复查, 申请复议的, 复议机关必须受理, 而且有审查期限规定。
( 五) 赔偿请求人申请确认的, 相关法律规定另有确认处理程序的, 依照其规定。
七、关于赔偿委员会及其决定程序
根据国家赔偿法第二十三条规定, 中级以上的人民法院设立赔偿委员会, 由三至七名审判员组成。赔偿委员会对刑事赔偿和民事行政诉讼赔偿行使终局决定权。现行规定存在的不足在于: 一是法院既是赔偿义务机关, 又设立赔偿委员会对赔偿案件行使终局决定权, 不利于取信当事人; 二是赔偿委员会的性质、职能不够明确, 赔偿程序规定过于简单, 实践中缺乏操作性; 三是实行一次性决定终局制度, 对赔偿委员会的错误处理决定缺乏监督救济途径。笔者建议, 可从主要从以下几个方面进行修改完善:
( 一) 修改完善赔偿委员会的设置
第一个思路是, 仍然将赔偿委员会设于中级以上的人民法院, 并明确规定赔偿委员会的性质是复议机构, 并实行有限的二次复议制; 如果取消羁押赔偿义务机关, 则各级人民法院设立赔偿委员会, 赔偿委员会兼具履行赔偿义务和复议其他赔偿义务机关和下级赔偿委员会赔偿决定的双重功能。
第二个思路是, 将赔偿委员会从法院中分离出来, 在市、自治州以上设立赔偿复议委员会, 由审判员、检察员、律师和群众代表组成。有关赔偿的日常行政工作由同级司法行政部门承担。
( 二) 明确赔偿委员会的工作程序
赔偿委员会收到复议申请后, 应及时调取案卷和有关的材料进行审查。对事实不清的, 应当调查核实。赔偿委员会根据办理案件的需要,可以通知赔偿请求人、赔偿义务机关的有关人员或者相关证人提供有关情况、证明材料。赔偿委员会调查取证, 应当分别进行。赔偿委员会对经过调查的事实和证据仍然有争议的, 可以通知赔偿请求人和相关证人质证。赔偿委员会应当在收到复议申请后的两个月内作出复议决定, 送达赔偿请求人、赔偿义务机关和同级人民检察院。
( 三) 规定对错误赔偿决定的监督救济程序
为简化程序, 并加强对赔偿委员会的监督制约,建议取消赔偿义务机关的上级机关的复议程序, 并将赔偿委员会的决定程序定位于新的复议程序, 并实行有限的二次复议制。即赔偿请求人对赔偿义务机关赔偿决定不服的, 可以申请赔偿委员会作出赔偿复议决定; 赔偿请求人对该复议决定有异议的, 可以在收到决定之日起十日内, 向上一级赔偿委员会申请复核。
同级人民检察院认为赔偿委员会的复议决定违反国家赔偿法关于赔偿范围、免责条款和确认规定的, 可以向上一级人民检察院报告, 上一级人民检察院可以向同级人民法院赔偿委员会提出抗告, 要求重新审查决定。人民检察院对赔偿数额有异议的, 不得抗告, 以提高效率, 维护赔偿委员会决定的权威性。
有些同志提出, 赔偿委员会决定程序不伦不类,主张引入诉讼程序。笔者认为, 这种认识是片面的。决定程序也是一种司法程序。相对于诉讼程序, 决定程序更强调决定机构主动调查取证、积极探寻案件事实, 具有高效、快速、经济等特点。这非常适合刑事赔偿案件。理由如下: 第一, 刑事赔偿案件已经过了诉讼程序, 原案情况已经确定, 不需要再通过诉讼程序来查明原案事实, 而且刑事赔偿主要是羁押赔偿,赔偿请求人是否具有国家免责情形, 羁押多长时间等赔偿案件事项简单明了, 无需动用诉讼程序即可查明。个别财产赔偿案件虽然复杂一些, 但复杂之处主要在于损害结果大小, 这些情况通过实地调查取证更能查明案情。第二, 赔偿请求人已经因刑事诉讼而遭受巨大痛苦, 再要求其为获得国家赔偿而陷入耗时费力的赔偿诉讼程序, 并与司法机关相互博弈,必将严重损害刑事赔偿的抚慰功能。第三, 刑事赔偿案件数量不多, 即使扩大赔偿范围, 刑事赔偿案件也不会出现爆炸式增长, 案件数也肯定远远小于民事、刑事和行政诉讼案件, 因此, 赔偿委员会完全有力量主动调查取证、积极探寻案件事实。第四, 决定程序的中立性、公正性并不低于诉讼程序。判断程序是否中立、公正, 关键不在于程序繁杂, 而是裁决者是否中立, 在司法机关都充当赔偿义务机关的情况下, 无论是实行赔偿委员会决定程序还是诉讼程序, 其实都难以摆脱利益纠葛。