作者：白泉民（最高人民检察院监所检察厅厅长） 尚爱国（最高人民检察院监所检察厅助理检察员）

文章来源：人民检察2007年第15期法学专论

关键词

监所检察 刑事执行 劳动教养 行政执法监督

摘要

监所检察权实质上是刑事执行劳教监督权。刑事执行劳教监督权主要是行政执法监督权, 而不是诉讼活动监督权。建议立法机关在修改法律时适当扩大人民检察院对行政执法行为的监督范围, 将重要的限制或者剥夺人身自由的行政行为纳入检察机关的监督范围; 同时借鉴行政监察法的规定完善检察机关对行政执法行为进行监督的职权和程序。

一、刑事执行劳教检察监督概述

(一) 监所检察权实质是刑事执行劳教监督权

人民检察院根据职责分工, 设立了监所检察部门, 具体行使对刑罚执行机关执行刑罚的活动、看守所的羁押监管活动和劳动教养机关的劳动教养活动进行监督的权力。①这里需要说明的是, 监所检察不仅仅只是对监狱、看守所、拘役所、劳教所等监管场所的监督, 它监督的对象还包括人民法院、公安机关和劳动教养管理委员会, 监督人民法院行使死刑、罚金和没收财产刑的执行权, 公安机关行使拘役、管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利的执行权, 劳动教养管理委员会行使劳教审批权。准确地讲, 人民检察院监所检察部门行使的监所检察权不是一种单一纯粹的职权, 而是一种复合型的职权, 具体包括刑事裁判执行监督权、看守所羁押监管监督权和劳动教养监督权。由于看守所羁押监管犯罪嫌疑人、被告人的活动实际上是对刑事拘留和逮捕这两种刑事强制措施的执行, 因此看守所行使的也是一种广义上的刑事执行权。笔者认为, 监所检察权可以用刑事执行劳教监督权这一概念加以概括, 其中,刑事执行包括刑事判决、裁定的执行活动和看守所羁押监管犯罪嫌疑人、被告人的执行活动, 劳动教养活动包括劳动教养委员会的劳教审批活动和劳动教养管理所的劳教执行活动。

在实践中, 检察机关常常使用“刑罚执行和监管活动监督”这一概念来概括监所检察部门的职能。②但是, 根据法律的规定和人民检察院监所检察部门的职责范围, “刑罚执行和监管活动监督”也不能囊括监所检察工作的全部, 因为劳动教养机关的活动包括劳教审批活动和劳教执行活动。劳教活动既不是刑罚执行活动, 也不能够用监管活动这一概念来概括。因此, 用刑事执行与劳教监督权来概括监所检察部门的职能是比较合适的。

(二) 刑事执行劳教监督权的历史考察

从立法上考察, 刑事执行劳教监督权作为检察机关的一项职权写进法律始于前苏联的检察院组织法, 俄罗斯也在一定程度上承继了前苏联的法律制度, 如《俄罗斯联邦刑事执行法典》第22 条规定“对刑罚执行机构和机关的行政遵守法律的情况由俄罗斯联邦及其下属检察长依照《俄罗斯联邦检察院法》实行监督”。[1]我国最早在革命根据地时期的立法中,已经有检察机关对刑事执行和监所活动进行监督的规定。新中国成立后, 刑事执行劳教监督权作为人民检察院的一项专门职权一直在法律上得到确认。

1949 年12 月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定, 最高人民检察署直接行使并领导下级检察署行使下列“检察全国司法与公安机关犯人改造所及监狱之违法措施”的职权。1951 年9月中央人民政府委员会通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》规定, 检察署行使“检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施”的职权。1954 年人民检察院组织法第四条第五项规定: “人民检察院对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法, 实行监督”。1979 年人民检察院组织法第五条第五项规定检察机关的职权包括: “对于刑事案件判决裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法, 实行监督”。1979 年11 月29日, 第五届全国人大常委会第十二次会议批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》第五条规定: “人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”这些规定奠定了刑事执行劳教监督权的宪法和法理基础, 后来的刑事诉讼法和监狱法对于刑罚执行监督作出了进一步具体的规定。

(三) 设立刑事执行劳教监督权的必要性

刑事执行劳教监督制度是中国特色检察制度的重要组成部分, 它鲜明地体现了人民检察院作为国家专门法律监督机关的特点。我国之所以专门规定人民检察院对刑事执行和劳教进行监督, 原因有二:

一是刑事执行和劳教关系到国家刑罚权和劳教权的公正执行, 关系到犯罪嫌疑人、被告人、罪犯和劳教人员的人权保障, 关系到司法公正和国家法律的统一正确执行。二是由刑事执行和劳教执法机关的特殊性决定的。监狱、看守所、劳教所作为国家的专政机器, 是一些封闭的、任何单位和个人都不能随便出入和介入的特殊场所。其他国家机关、社会团体甚至新闻舆论都无法对其进行有效的监督。在这些监管场所内, 监管警察处于强势地位, 而被监管人员被剥夺或者限制了人身自由, 处于弱势的地位, 如果缺乏外部有效的监督与制约, 行政主体与行政相对人的关系地位极易失衡, 极易发生监管民警侵犯被监管人合法权益的情况。

刑事执行和劳教权是一种特殊的行政权力, 它具有单向性、直接性和强制性, 其指向的内容直接涉及到被监管人的生命、自由等基本权利, 如果没有直接的具有法律强制性的专门监督和有效监督, 就很容易产生权力滥用和司法腐败。在这种情况下, 非常有必要由一个专门的机关对刑事执行和劳教活动、监管场所进行监督, 以保护被监管人员的人权和防止司法腐败。其实, 综观世界各国, 其立法大都规定了对监狱进行监督的制度, 监督监狱的机关有行政机关, 有立法机关, 有法院、检察院, 也有专门设立的机关。在我国, 根据宪法的规定, 人民检察院是专门的法律监督机关, 因此法律赋予检察院对刑事执行和劳教活动以及监管场所进行监督的权力是理所当然的, 也是十分必要的。

二、刑事执行劳教监督本质上主要是行政执法检察

长期以来, 由于人们对刑事执行劳教检察监督不了解或者不重视, 从而导致检察实践和理论界对刑事执行劳教监督性质的理解和把握存在偏差, 对刑事执行劳教监督权的定位不准。目前, 不管是在人民检察院内部还是在法学理论界, 一般都把人民检察院的检察权( 或者法律监督权) 分为以下几类:“( 一) 侦查权; ( 二) 逮捕权; ( 三) 公诉权; ( 四) 司法监督权( 包括立案监督和侦查活动监督、刑事审判监督、监管和刑罚执行监督、民事审判监督及行政诉讼监督) ”[2]有人认为检察权分为职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权和逮捕权。[3]在每年的最高人民检察院工作报告中, 一般都是把刑罚执行和监管活动监督作为依法履行诉讼监督职责工作的一部分。2006年《最高人民检察院工作报告》所附的“有关用语说明”关于“刑罚执行和监管活动监督”的解释是: “指人民检察院依法对刑事判决、裁定的执行和执行机关执行刑罚的活动, 以及监管场所的监管活动和劳动教养机关的活动是否合法进行的法律监督。”可以说, 基本上所有的检察理论和实践都将刑事执行劳教监督权作为诉讼监督权的一种, 而没有将其作为一种独立于诉讼监督权的第四种检察权。笔者认为,上述对我国检察权的分类和概括是不准确的, 它忽视了刑事执行劳教监督权独有的性质和特点。如果我们严格地加以分析和审视, 就可以得出刑事执行劳教监督从性质上不是诉讼监督而是非诉讼活动监督的结论。

首先刑罚执行活动不是诉讼活动。诉讼活动在刑事诉讼中是指侦查、起诉和审判活动。根据诉讼法原理, 诉讼是指两方当事人围绕诉讼争点进行对抗, 而由法院居中裁判的活动。虽然我国的刑事诉讼法将刑罚执行活动写入“执行”篇, 但是这只是因为刑罚执行是刑事审判的必然顺承和结局, 而实际上规定刑罚执行的主要是作为刑罚执行基本法的监狱法。刑罚执行权本质上是一种行政执法权, 刑罚执行活动在本质上是一种行政执法活动, 因此刑罚执行活动不是诉讼活动。其次, 看守所羁押监管犯罪嫌疑人和被告人的行为也不是诉讼行为, 虽然它发生在刑事诉讼过程中,且附随于刑事诉讼活动, 但它既不属于侦查活动和起诉活动, 也不属于审判活动。看守所是隶属于公安机关的一个特殊性质的行政机关, 其羁押监管犯罪嫌疑人、被告人的活动实际上是对刑事拘留和逮捕这两种刑事强制措施的执行活动, 本质上也是一种行政执法活动。再次, 劳教活动完全不是诉讼活动。如果说刑罚执行和看守所羁押监管活动与刑事诉讼有关系, 勉强可以将它们纳入广义的诉讼监督的范围, 那么将劳教活动也纳入诉讼监督的范围则无论如何说不过去。因为劳教活动根本与刑事诉讼无关, 它完全是行政机关的一种行政行为。

笔者认为, 从本质上讲, 除了检察机关对人民法院的减刑、假释审理裁定的监督属于诉讼监督的范畴以外, 刑事执行劳教监督主要是一种行政执法检察, 它主要是对特殊行政机关的特殊行政执法行为的监督。③理由有三:

1.它监督的对象基本上是行政机关。在我国, 行使刑事执行和劳教执法权的机关主要是公安机关、司法行政机关和劳动教养管理委员会。其中, 公安机关负责管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行的执行, 负责对犯罪嫌疑人、被告人羁押的执行, 负责拘役、余刑在一年以下的有期徒刑的执行。司法行政机关所属的监狱负责死缓、无期徒刑、有期徒刑的执行, 所属的劳教所负责劳动教养的执行。由公安、司法行政、民政等行政部门组成的劳动教养管理委员会负责劳动教养的审批决定。上述这些机关都是政府领导下的行政机关, 它们在行使羁押监管权、刑事执行权和劳教权时都要受人民检察院的检察监督。这里需要特别说明的是, 在刑罚执行活动中, 法院负责死刑和财产刑的执行, 因此法院也是刑罚执行机关。但是这种刑罚执行主体的多样化、执行权的分散行使状况在理论上已经为大多数学者所诟病,因为法院作为审判机关再承担执行职能, 破坏了法院作为审判者的“中立”形象, 刑事诉讼法对执行权的配置也存在着背离执行权本质和规律的情况。[4]笔者建议将来通过立法改变这种法院既行使司法权又行使本质上作为行政权的刑罚执行权的状况, 将刑罚执行权统一交由司法行政机关行使。

2.它监督的客体主要是行政执法行为。刑事执行劳教监督中除了对人民法院减刑、假释裁定的监督以外, 其他都是对特定行政机关执法活动的监督。人民检察院刑罚执行与劳教监督的范围主要包括公安机关看守所的羁押监管活动, 公安机关和监狱的刑罚执行活动和监管活动, 劳动教养机关的劳动教养审批和执行活动。这些活动都是行政机关的具体行政执法行为。在刑罚变更执行活动中, 减刑、假释需要执行机关提请, 然后由人民法院组成合议庭审理作出裁定, 因此减刑、假释的审理裁定活动是一种诉讼活动。根据法律规定, 人民检察院的监所检察部门也对法院的减刑、假释裁定活动进行监督, 这种监督是诉讼活动监督。但是在实践中, 对减刑、假释起主导性、决定性作用的仍然是监狱等刑罚执行机关,检察院对刑罚变更执行的监督主要是监督监狱等执行机关。

3.它监督的手段具有非诉讼性。人民检察院在刑事执行劳教监督中, 对于刑罚执行和羁押、监管活动中的违法行为, 采取的监督手段主要是发出纠正违法通知书提出纠正违法意见或者是发出检察建议, 这些手段主要是非诉讼性质的。这些监督手段不同于刑事诉讼监督和民事行政诉讼监督中向法院提出抗诉的监督手段。即使是对于法院减刑、假释裁定的监督手段也有别于其他诉讼监督。1996 年修订的刑事诉讼法将对于人民法院减刑、假释裁定的监督方式由原来的提出抗诉改为提出纠正意见, 显然这也体现了立法对执行监督和审判监督是区别对待的。

基于上述理由, 笔者认为, 根据我国现行的法律规定, 检察权的分类应该是公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权( 刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政诉讼监督权) 和特殊行政执法监督权( 或称刑事执行劳教监督权) 。刑事执行劳教监督不是在诉讼监督这一上位概念之下与立案监督、侦查活动监督、审判监督并列的下位概念, 而是与公诉、诉讼监督、职务犯罪侦查等并列的上位法律监督权概念。

虽然刑事执行劳教监督权属于检察权, 但从整个国家的权力结构上看, 无论是监督对象还是监督客体, 刑事执行劳教监督权都与隶属于行政权的行政监察权最为接近。我国实行人民代表大会领导下的“一府两院”制度, 在人大最高权力( 含立法权与监督权) 之下国家权力又具体划分为行政权、审判权和检察权( 法律监督权) , 分别由政府、人民法院和人民检察院行使。在行政权中又设有行政监察权, 依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察, 这是行政机关系统的一种内部监督。根据行政监察法第十八条的规定, 行政监察机关的职能是: ( 一) 检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题; ( 二)受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;( 三) 调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为; ( 四)受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉, 以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;( 五) 法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。由此可见, 刑事执行劳教监督与行政监察权比较接近, 具有一定的相似性, 二者都监督行政机关和行政行为, 只是刑事执行劳教监督的范围较窄。

对于限制或者剥夺公民人身自由的刑事处罚、行政处罚和行政强制措施的决定权和执行权, 除了司法机关享有量刑权以外, 法律均将这些权力赋予人民警察④来行使。基于警察权和公民权利之间关系的特殊性, 以及警察权容易被滥用和侵犯公民的人权, 警察法第四十二条规定: “人民警察执行职务, 依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”第四十六条规定: “公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为, 有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处, 并将查处结果告知检举人、控告人。”为什么立法特别规定人民检察院对警察权的监督? 它昭示了我国最高立法机关对警察权法律监督的关注, 由作为国家专门法律监督机关的人民检察院对刑事执行和劳教进行监督, 既符合人民检察院的宪法定位, 也符合监督原理。

三、刑事执行劳教检察监督权的特征

关于检察机关法律监督的特征, 在理论上有两种截然不同的观点。一种是传统的观点, 认为检察监督主要是事后监督、程序性监督、被动性监督、诉讼监督, 这种观点较为流行。如有的专家认为检察机关的法律监督是: ( 1) 法律监督是对法律实施中严重违反法律的情况所进行的监督。( 2) 法律监督是一种专门性的监督。法律监督权专门由检察机关行使, 法律监督的手段是专门的。( 3) 法律监督是一种程序性的监督, 法律监督必须严格遵守法律规定的程序, 法律监督的效果在于启动追诉程序或者救济程序, 至于最终的结果, 则必须由有关机关依法处理, 而不是由检察机关说了算。( 4) 法律监督是一种事后性监督。只有当法律规定的情形出现以后, 检察机关才能启动法律监督程序, 实施监督行为, 并且只有在违法行为达到一定程度之后, 检察机关才能启动法律监督程序实施监督。另一种观点认为检察机关的法律监督具有以事后纠正性监督为主, 兼及过程性监督、事前防范性监督; 以提出建议请求权为主, 兼及一定的处分决定权; 具有显著的程序性, 兼及实体性的监督; 监督意识的主动性和监督实施程序设置的被动性; 监督以诉讼事项为主, 兼及非诉讼事项等特征。[5]笔者认为第一种观点是片面的, 不完全的; 第二种观点是比较合理的, 也是符合目前我国检察机关的性质和现行法律规定的。之所以认为检察监督是事后监督、程序性监督、对严重违法行为的监督, 是因为他们只关注检察机关的公诉、审判监督、侦查监督和职务犯罪侦查等职权, 而忽视了刑事执行劳教检察监督等职能。

就刑事执行劳教检察监督而言, 它除了具有事后监督、程序性监督等特征以外, 还在一定程度上体现了检察机关法律监督的过程性、实体性、非诉讼性和主动性等另一方面的特征。下面简要论述刑事执行劳教检察监督的这几个特征:

1.同步监督与事前监督。检察机关法律监督的功能包括预防违法犯罪功能、发现违法犯罪功能、纠错功能和惩罚功能。就预防功能而言, 事后监督虽然可以通过对违法犯罪的追诉和惩罚产生一定的预防功能, 但是这只是一种消极的预防; 而事前监督却具有积极预防的功能, 它可以防止违法犯罪行为的发生,防患于未然。因此检察监督不应该只重视事后监督而忽视事前监督。人民检察院对羁押监管活动、刑罚执行活动、劳教活动的全过程都能够实施监督, 而不仅仅是在发生了严重违法行为、执行机关和法院作出了暂予监外执行的决定、减刑假释裁定后才能实施监督。因为, 既然人民检察院组织法和刑事诉讼法都规定人民检察院对监狱等执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督, 检察机关当然有权对所有刑罚执行活动及其全过程进行监督。没有任何法律条文规定检察院的监督只能限于事后监督, 那种认为检察监督只能是事后监督的观点不符合现行法律规定的精神。同步监督和事前监督可以预防执法中违法行为和职务犯罪的发生, 克服事后监督的弊端。例如, 在实践中,检察机关通过派员列席监狱等刑罚执行机关的减刑、假释评审会议、暂予监外执行研究会议或者对监狱在提请法院减刑假释的同时抄送给检察机关的减刑、假释提请材料进行事先审查、参加法院的减刑假释公开听证会等形式, 实现对减刑、假释、暂予监外执行的事前监督, 改变了以前只有在收到法院的减刑假释裁定后进行事后监督的状况。应该说, 这是符合法理和现行法律规定精神的。实际上, 作为被监督对象的司法行政机关也是接受这一监督做法的, 例如司法部2003 年制定的《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条规定“监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时, 应当将提请减刑、假释的建议, 书面通报派出人民检察院或者派驻检察室。”这样就给检察机关提前监督提供了条件, 防止出现减刑、假释裁定不当以后再监督产生的纠正困难等弊端。

2.实体性监督。人民检察院组织法第十九条规定, 人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况时, 应当通知执行机关予以纠正; 发现监狱、看守所的活动有违法情况时, 应当通知主管机关予以纠正。既然人民检察院对刑事执行与劳教进行监督的手段主要是提出纠正违法意见, 那么前提应该是检察院有调查认定刑事执行和劳教执法机关及其工作人员违法的实体决定权。如果不能认定执法机关及其工作人员违法, 那么何来纠正之说呢? 笔者认为,在诉讼领域检察监督具有程序性的特点, 一般不具有终局性和实体处分性, 但是在刑事执行和劳教领域检察监督应当具有一定的实体处分性, 这是检察监督职能发挥作用的必需。实践中, 被监督机关无视检察机关的纠正违法通知书的情况时有发生, 这是被监督者法治意识不强的体现, 它不能说明纠正违法意见体现了检察机关监督的程序性, 是一种软性的监督手段。在检察机关与被监督者就纠正违法意见产生争议而法律又没有设置一个司法审查程序的情况下, 检察机关的纠正违法意见就具有终局决定性, 被监督者应当按照检察机关的意见去执行。

3.主动性监督。主张检察监督是事后性监督的观点认为检察机关只有在法律实施中出现严重违反法律的情况后才能被动地启动监督程序。但是, 笔者认为这种观点是不完整的。检察监督的目的是预防和减少违法和犯罪的发生, 除了对已经发生的违法犯罪行为进行监督以外, 检察机关应该主动监督, 预防执法机关及其工作人员违法行为的发生。另外, 主动监督也是获取违法犯罪信息和线索的重要渠道。在刑事执行劳教监督中, 检察机关有权随时对刑事执行与劳教活动进行定期或者随机的检察, 检察人员可以通过到被监管人劳动、生活、学习三大现场巡视检察、到派驻监管场所现场进行即时检察、安全防范检察等形式进行主动的、预防性的检察, 这样才能有效地防止违法情况的发生, 防患于未然, 才能发现隐蔽的违法甚至职务犯罪线索。如果仅仅是被动性监督, 难免会产生为时已晚的情况。

4.非诉讼性监督。人民检察院对人民法院刑事、民事、行政诉讼活动的监督采取的主要手段是对人民法院作出的生效裁判提起抗诉, 这是一种典型的诉讼性监督手段。而在刑事执行劳教监督中, 人民检察院监督的手段主要是向执行机关、看守所、劳教所等机关提出纠正违法意见或者提出检察建议, 这些手段显然具有非诉讼性。

四、完善行政执法检察监督的建议

在我国现行的法律框架内, 在司法体制改革的大背景下, 研究检察机关的刑事执行劳教监督权, 有利于人们正确认识检察机关的法律监督机关的性质, 使检察机关走出刑事诉讼和诉讼监督的狭窄空间视野, 让人们能够在中国特色的宪政制度框架内理性地探讨检察权的改革和完善, 合理地配置检察权, 真正地落实宪法赋予检察机关的专门法律监督机关的地位。基于前面几个部分的论述, 笔者认为法律将来应该从以下方面完善检察权制度。

(一) 适当扩大检察院对特殊行政执法行为的监督范围

我国的人民代表大会制度决定了在人大权力之下行政权、司法权和检察权这三权也应该是平等制衡的关系, 人民检察院除了可以对法院进行监督以外, 还可以对行政机关的行政执法行为进行监督。由于行政权的范围很广, 涉及到社会的方方面面, 由检察机关对所有的行政行为进行监督也是不现实的,因此除了通过对行政机关工作人员严重违法构成职务犯罪的行为进行侦查行使监督权以外, 法律应该有选择地设定检察机关对具体行政执法行为进行监督的范围。我国现行法律规定了检察院对行政机关刑罚执行和劳教活动的监督权, 笔者认为, 在将来的法律制度建构中, 还应该适当扩大检察院对行政执法行为的监督范围, 建议在修改人民检察院组织法时规定: 重要的限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施, 接受人民检察院的监督。目前, 在我国, 剥夺或者限制公民人身自由的行政处罚、行政强制措施有很多种, 其中比较重要的有行政拘留( 最高可以达到二十天, 由拘留所关押执行) 、收容教育、教养( 对象包括卖淫嫖娼者, 期限为六个月至二年;因不满十六周岁不予刑事处罚的少年, 由收容教养所、少年教养管理所执行) 、强制戒毒( 期限为三个月到六个月, 经过批准延长可以达到一年, 由公安机关强制戒毒所执行) 等。这些重要的限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施基本上都是由公安机关决定, 并由隶属于公安机关的监管场所执行。由检察机关对重要的限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施实行监督, 理由有三:

其一, 这是保障公民人权的需要, 是“国家尊重和保障人权”的宪法规定的具体体现和要求。公民的人身自由是除了生命权以外最为重要的人权。重要的限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施大多完全剥夺当事人的人身自由, 且将当事人关押或者约束于特定的监管场所执行, 公民的人身自由权利很容易受到公安机关和警察的侵犯。因此, 对于这些限制或者剥夺人身自由的具体行政行为, 应该设置更加严密的监督制约制度, 向行政相对人提供更为有利的救济渠道。实践中, 检察机关也收到很多控告或者举报, 反映在强制戒毒所、拘留所等监管场所内警察违法体罚虐待被监管人、违法使用械具等违法行为, 但是因为没有监督的法律依据, 所以无法对其进行监督。如果法律规定检察院可以对行政机关剥夺和限制公民人身自由的行政处罚和行政强制措施进行监督, 就可以保证行政机关的依法行政,防止警察权的滥用, 从而有效地保护公民的人权。

其二, 这具有现实的法律依据, 符合我国有关法律规定的立法精神。如人民警察法第四十二条规定:“人民警察执行职务, 依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”治安管理处罚法第一百一十四条第二款规定: “公安机关及其人民警察办理治安案件,不严格执法或者有违法违纪行为的, 任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告; 收到检举、控告的机关, 应当依据职责及时处理。”上述法律规定体现了立法机关对于公安机关和人民警察的权力进行有效监督制约的立法精神, 原则上赋予了检察机关对警察权进行监督的权力。但是由于检察院组织法和其他法律没有关于人民检察院对人民警察执行职务的行为、对公安机关及其人民警察办理治安案件违法违纪行为的检举、控告进行监督的职能、程序等可操作性的规定, 实践中检察机关内部也没有规定哪个内设机构来监督人民警察执行职务, 所以上述法律的规定实际上是无法落实的。

其三, 目前的救济渠道具有一定的局限性。目前, 对限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施, 当事人可以向行政机关提起行政复议, 也可以向人民法院提起行政诉讼, 但是这两种救济渠道都有一定的局限性: 行政复议是行政机关系统的一种内部监督, 复议机关与被申请人具有行政隶属关系, 其中立性与公正性容易受到质疑, 且“复议不停止执行”; 行政诉讼周期较长, 当事人花费的时间、金钱、精力等诉讼成本较高, 行政诉讼一般遵循“诉讼不停止执行”的原则, 法院从立案到作出生效判决之间的时间较长, 可能法院的判决生效后针对当事人的行政处罚和行政强制措施已经执行完毕了。在这种情况下, 如果没有一种有效的专门法律监督, 就无法保护当事人的合法权利。而由于检察监督是外部监督, 具有中立性、即时性和权威性等特点, 它能够兼顾公正与效率, 能够取得较好的监督实效, 且能够为当事人接纳。

关于检察机关对限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施进行监督的方法和程序, 法律可以这样设计: ( 1) 公安机关作出限制或者剥夺人身自由的行政处罚或行政强制措施后, 应当及时将决定书等法律文书抄送同级人民检察院。检察院应当及时进行审查, 发现违反法定程序或者法定条件的,应当向公安机关发出纠正违法通知书并督促其纠正。( 2) 当事人认为行政处罚或行政强制措施违法的, 可以直接向人民检察院申诉、检举、控告。人民检察院应当依法及时进行调查并作出处理。( 3) 检察机关可以采取巡视检察或者派驻检察的方式, 对限制人身自由的行政处罚或行政强制措施的执行场所进行监督。发现执行机关有违法行为的, 应当及时提出纠正意见。

(二) 合理配置检察机关的监督职权与程序

目前, 虽然人民检察院组织法和刑事诉讼法等法律规定了人民检察院对于刑事执行与劳教活动进行监督, 但是这些规定都十分原则, 法律没有明确规定检察机关具体的监督权能、监督程序和监督结果的强制执行效力。鉴于特殊行政执法检察监督和行政监察的相似性, 笔者认为最高立法机关将来在修改法律时, 应该借鉴行政监察法第四章的规定, 完善检察机关对行政执法进行监督的监督权能、监督程序和监督的效力。对于被监督的行政机关及其工作人员, 检察机关有权对特定的行政机关及其工作人员的行政违法行为进行监督, 也可以对其构成职务犯罪的行为进行监督, 依法行使侦查权。

在具体法律规定上, 法律应该赋予检察机关违法行为调查权, 增加确认违法和检察建议制度, 规定被监督机关执行纠正违法意见的义务和不执行的法律责任, 同时借鉴刑事立案监督中公安机关“复议+复核”制度的规定, 完善对纠正违法意见异议的解决机制。具体规定应该包括:

1.人民检察院履行职责, 有权采取下列措施: ( 1)要求被检察的部门和人员提供与检察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料, 进行查阅或者予以复制; ( 2) 要求被检察的部门和人员就检察事项涉及的问题作出解释和说明; ( 3) 责令被检察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。

2.人民检察院在调查违法行为时, 可以根据实际情况和需要采取下列措施: ( 1) 暂予扣留、封存可以证明违法行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料; ( 2) 责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物; ( 3) 责令有违法嫌疑的人员就调查事项涉及的问题作出解释和说明; ( 4) 建议有关机关暂停有严重违法嫌疑的人员执行职务。

3.人民检察院根据检查、调查结果, 认为有关行政机关或者人员不构成犯罪但是违反行政纪律应当给予行政处分的, 应当依法向有关机关发出书面检察建议。

4.人民检察院对于有关机关的违法行为, 认为无法纠正的, 应当予以确认。如果人民检察院认为有关机关的司法工作人员违反行政纪律应当给予行政处分的, 应当依法向有关机关发出给予有关责任人员行政处分的检察建议。

5.人民检察院依法提出的纠正违法意见, 有关部门和人员应当执行。无正当理由不执行的, 要依法追究有关责任人员的法律责任。人民检察院依法提出的检察建议, 有关部门无正当理由的, 应当采纳。

6.有关机关及其工作人员认为人民检察院提出的纠正违法意见不当的, 可以自收到通知之日起十日内向人民检察院申请复议。如果人民检察院经过复查决定维持原意见的, 可以向上一级人民检察院申请复核。上一级人民检察院应当立即复核, 作出是否变更原纠正违法意见的决定, 并通知下级人民检察院和有关机关执行。

7.上一级人民检察院认为下一级人民检察院的监督意见不适当的, 可以责成下一级人民检察院予以变更或者撤销, 必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。

参见：

①在检察机关内部, 人们形象地称监所检察部门为“小检察院”, 因为监所检察部门除了行使刑事执行与劳教执法监督权以外, 还行使刑罚执行和监管活动中职务犯罪的侦查权, 对罪犯又犯罪和劳教人员犯罪案件进行立案监督、侦查监督、批准逮捕、审查起诉、提起公诉, 处理被监管人的申诉、控告等权力, 但是这些权力都是附属于执法监督权的, 不是主权力。

②这一点, 从近几年最高人民检察院在全国人民代表大会上所作的工作报告内容可以看出。最高人民检察院工作报告在总结部分中将检察院的工作分为: 依法履行批捕、起诉职责, 查办与预防职务犯罪、诉讼活动监督等部分, 其中诉讼活动监督部分包括“刑罚执行与监管活动监督”的内容。

③实践中, 有很多人根据人民检察院是法律监督机关的宪法性质定位这一前提, 认为我国应该建立行政执法监督制度, 由检察机关对行政主体行使行政权进行监督( 参见夏黎阳: 《强化法律监督制度设计中的几个问题》, 载《中国检察官》2006 年第4 期, 第23 页; 张智辉主编: 《中国检察》第6 卷, 第151 页, 北京大学出版社2004 年版) 。但是, 笔者认为我国法律实际上早就已经规定了行政执法监督制度。

④在我国, 根据《中华人民共和国人民警察法》第二条的规定, 人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。

[参考文献]

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