作者简介：左卫民，四川大学法学院教授，博士生导师。

编者按：本文原载《当代法学》2020年第4期，正式发表版有所删减，为阅读简明方便，编辑时删去了参考文献，如有需要请以正式发表版为准。本文责任编辑为杨波教授。

一、导论：问题、材料、方法2018 年《刑事诉讼法》修改后，一种新型量刑建议制度开始全面实施。新《刑事诉讼法》规定，对于认罪认罚案件，检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，人民法院一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。由此可见，检察机关在认罪认罚案件中提出量刑建议的强制性规范性质与普通程序中的授权性规范性质大有不同，相应地，法院（一般）应当采纳量刑建议的基本要求也与普通程序中的依法裁量存在差异。2019年两高三部联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步规定，办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。这不仅意味着量刑建议在性质、定位上较前发生了重大变化，也表明这种新型量刑建议的具体内容与法律效果在规范层面已充分确立。从实务操作层面看，最高人民检察院已着手在全国检察系统力推量刑建议，尤其是精准量刑建议。在此背景下，检察机关的实践进一步展开，实务界和理论界也就此展开热议。值得注意的是，目前最热烈的争论主要在检察院与法院之间展开。 针对检察院和法院在认罪认罚从宽制度下的角色定位，胡云腾大法官认为，认罪认罚从宽制度是国家公诉权的减让，并未改变法院依法独立审判公正裁量刑罚的职责。陈国庆副检察长则认为，在认罪认罚从宽制度下，检察院行使量刑建议权，有助于实现量刑程序的公正公开。法官在此制度下，需要在一定程度上让渡出部分自由裁量权，实现司法资源的优化配置，提升诉讼效率。针对检察院应该提出精准量刑建议还是幅度量刑建议的问题，胡云腾大法官认为，由于实践中案情纷繁复杂，不能一味要求检察官尽量提精准量刑建议。陈国庆副检察长认为，对认罪认罚案件原则上应当提出确定刑量刑建议。在笔者看来，检法之争表面上集中于检察机关在认罪认罚从宽制度中是否享有或者应该享有量刑建议权、具体的量刑建议对于法院是否具有约束力等制度问题，但其背后实际上也隐含着刑事司法权力之争，即认罪认罚从宽制度下的刑事诉讼活动应该由哪一方主导。孰对孰错，笔者难以做出判断，无法卷入这种基于规范与价值的争论。笔者在此展开的工作是，通过实证研究，立足于数据和事实，讨论认罪认罚案件中量刑建议的实践机制，并在此基础上回应这一改革究竟应该保障何种价值目标。基于此，笔者选择S省C市两个正在开展实践的区域（G区和D县）作为重点研究对象，同时也考察了C市其他基层检察院实践情况并关注全国其他地区的实践。 D县是首批试点全面精准量刑的地区，并得到最高人民检察院领导关注的地区，G区系C市市区刑事案件数量最多的三个区域之一，司法机关人员素质较高，该地区从2019年6月才开始实施量刑建议，虽然时间较晚，但实施情况较为全面和彻底。选择这两个地区既能反映都会区的情况，也能反映农业区的情况；既能反映改革试点刚展开的情况，也能反映改革进行一段时间的情况。笔者在前期的调研中，主要收集了以下两个方面的实证素材：其一，案件数据。G区法院2019年6月至2019年9月底适用认罪认罚从宽制度审理的一审刑事案件：共227件、286名被告人。其中，适用速裁程序审理的案件共105件，适用简易程序审理的案件共118件，适用普通程序审理的案件共4件。收集与分析的数据包括案由、审理程序、量刑建议的种类、量刑建议采纳情况以及被告人上诉情况等。其二，访谈资料。针对认罪认罚案件中量刑建议的实践，课题组对承担G区和D县大多数一审案件审判、公诉工作的7名法官、11名检察官进行了访谈。二、量刑建议如何展开：初步的实证研究

量刑建议的实践如何展开？最新的《指导意见》明确了检察机关在认罪认罚案件中原则上应该提出刑期和刑种确定的量刑建议。但在上述文件颁布之前，认罪认罚案件中的量刑建议已经在全国各地试点。目前各地试点与实践既有相同、共性的一面，也有差异、个性的一面。通过分析G区与D县的相关数据，并结合具体访谈，笔者发现中国司法量刑建议的实践具有如下特征，明显不同于笔者在2019年四月在纽约专门考察过的美国辩诉交易实践。

（一）精准量刑建议成为主流，同时还存在一定程度的幅度量刑建议

1.精准量刑成为主流

在规范层面上，最高检力推精准量刑，那么实践是否如此呢？实证数据显示，G区法院在2019年6月至2019年9月共审理认罪认罚案件227件，涉及287名被告人。G区检察院对其中262名被告人提出精准量刑建议，占比91.6%。D县法院自2019年1月至2019年9月底，共审结认罪认罚案件154件，D县检察院对涉案的162名被告人全部提出精准量刑建议。具体而言，G区检察院在2019年6月、7月、8月、9月提出的量刑建议数量分别为26人、101人、82人、77人，精准量刑建议在当月提出量刑建议的案件中占比分别为96.2%、98.0%、90.2%、83.1%。可见，虽然G区检察院每月提出精准量刑的比例各有不同甚至有下降趋势，但从整体看，G区精准量刑占比为91.6%，仍占大多数。与之对比，D县的精准量刑建议的比例在实施过程中没有发生变化。由数据可知，两区检察院提出精准量刑的比例较高，D县甚至实现了100%精准量刑建议。

为何精准量刑建议成为主流？笔者认为：一方面，精准量刑是认罪认罚从宽协商性实践的必然结果。认罪认罚从宽要求检察机关给被告方确定的量刑预期，检察机关在与被告方互动协商的过程中，必须提出明确的从宽建议，否则被告方未必愿意签署具结书，认罪认罚可能难以实现。另一方面，精准量刑得到最高检的大力推动。张军检察长多次在公开场合力推精准量刑，陈国庆副检察长等也在其文章中表达对量刑建议精准化的期待，随后两高三部联合发布的《指导意见》更是明确人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。在高层的大力推动下，两地区检察院精准量刑的比例达到多数。当然，检察院也认为自己有能力提出精准的量刑建议。

虽然精准量刑在两地都是主流，但比较两地的情况后发现，两地精准量刑的情况既有相同之处，也存在一定差异。在提出精准量刑的案件中，G区法院数量前三位的案由为危险驾驶罪（82件，占比39.0%）、盗窃罪（80件，占比38.1%），故意伤害罪（8件，占比3.8%），前三位的案由占精准量刑案件总数的比例为81.0%。D县法院数量前三位的案由为危险驾驶罪（92件，占比59.7%），盗窃罪（28件，占比18.2%），容留他人吸毒罪（16件，占比10.4%），前三位的案由占精准量刑案件总数的88.3%。不难发现，危险驾驶罪和盗窃罪是G区和D县精准量刑案件数量最多的两类案件。事实上，这两类案件在全国各地的案发率也是位居前列的。两地的差异在于，作为数量第二的案由，在G区，盗窃罪的案件数量与危险驾驶罪几乎持平，而在D县，盗窃罪的数量与危险驾驶罪差距明显。另外，数量排第三的案由在两地不同。在G区，故意伤害罪的案件数量虽然名列第三，但仅占案件总量的3.8%，与排名前两位的案件有很大的差距，并且与排第四的抢劫罪（6件，占比2.9%）和容留他人吸毒罪（6件，占比2.9%）非常接近。而在D县，数量名列第三的容留他人吸毒罪虽然比危险驾驶罪、盗窃罪少，但占有较高的比例。可见，调研的地区受经济发展、社会状况等因素的影响，认罪认罚案件中适用精准量刑的案件数量、分布情况仍然存在一定差异，但整体来看，与一些地区类似，危险驾驶罪和盗窃罪仍然是适用精准量刑建议较多的案件类型。

2.存在一定程度的幅度量刑建议

在认罪认罚案件中，精准量刑似乎成为主流，但幅度量刑是否就没有立身之地呢？实证数据显示了有所不同的图景。G区检察院在2019年6月至2019年9月公诉的287名认罪认罚的被告人中，共提出24个幅度量刑建议，占比约8.4%。G区检察院在2019年6月、7月、8月、9月提出的幅度量刑建议数量分别为1件、2件、8件、13件，幅度量刑建议在当月所占比例分别为3.8%、2.0%、9.8%、16.9%。D县检察院没有提出幅度量刑建议。虽然G区检察院提出的幅度量刑建议很少，但值得注意的是，G区检察院提出幅度量刑建议的数量和比例呈增长趋势，尽管态势不是特别明显。在法律和规范性文件明确规定检察机关原则上应当提出精准量刑建议、最高检大力倡导精准量刑建议且精准量刑建议也符合被告人需求的前提下，仍存在一定比例的幅度量刑建议，尤其在G区，前两个月精准量刑建议占绝大多数的情况下，随着实践的推进，幅度量刑建议在一定程度上反而增加了。这是为什么呢？笔者认为原因主要有两点：

其一，量刑是一个复杂的过程，一般来说，法官能更好地把握其中精准的部分，而检察机关难以把握。具体而言，法官在量刑时需要考虑的因素包括：（1）犯罪构成及量刑情节；（1）量刑法律规范：包括刑法条文、司法解释、高级法院的量刑指导意见等；（2）指导性文件：包括法院系统内部总结的审判指南等规范性文件；（3）指导性案例：主要考量诸多类案的量刑情况；（5）被告人在庭审过程中的动态即时化表现、悔罪态度；等等。对于上述因素，检察官能够通过与法官沟通、自主学习等掌握法律、司法解释以及高级法院的量刑指导意见。但不容忽视的是，检察官获取和掌握法院的量刑立场以及法院系统内部总结的量刑经验、规范性文件等仍然面临诸多困难与障碍。例如，当一个犯罪存在多个量刑幅度，或者对同一量刑有选择性的量刑幅度时，量刑经验以及法院内部文件的存在往往会使检察官与法官在量刑问题上产生一定差异。另外，控、审双方在事前无法准确预测被告人当庭的表现和悔罪态度等，这超越了检察官量刑建议的考虑范围，但却是法官确定最终量刑必须关注的内容。最后，检察官对法官之间的个体裁判差异缺乏把握。对于审判，法官都有自己特殊的经验，并且这种经验往往因人而异。在审理案件时，不同法官的学术观点、审判实践乃至生活阅历，都可能导致他们之间存在裁判结果的差异。也正是因为如此，检察官的精准量刑建议可能与法官的裁判考虑出现分歧。基于上述考虑，在控、审双方对法律规范的把握不尽相同、需要考虑的因素过多、法官量刑实践比较复杂多变的情况下，幅度量刑建议似有存在的空间。

其二，一定比例的幅度量刑建议，是法官依法公正裁量的要求。一方面，定罪量刑是法官的权力，《刑事诉讼法》在认罪认罚案件中规定法院一般应当采纳检察院的量刑建议，但也规定了例外情形，故法官有权改变检察院的量刑建议。比之精准量刑建议，幅度量刑建议能够在一定程度上缓和检察院与法院对量刑的分歧，减少量刑建议被法院不予采纳的数量。另一方面，法官可以更公正妥当地酌情处理。

（二）学习、沟通机制是量刑建议实践中广泛通用的工作机制

在认罪认罚从宽制度确立以前，虽然司法解释规定检察机关可以对提起公诉的案件提出量刑建议，但没有明确必须提出精准量刑建议。从过往的实践来看，检察机关提出的量刑建议较少，精准量刑建议更少。这使得检察官长期对法官的量刑过程缺乏关心，也缺乏精准量刑的知识、经验和能力。但为何在《刑事诉讼法》修改以后，量刑建议能够快速实施，并且精准量刑建议比例较大呢？这与检察机关在提出量刑建议时的学习和沟通机制的盛行有关。

学习机制，是指检察官主动学习《刑法》、司法解释、省级法院的量刑指南以及辖区内法官对同类案件的裁判文书。从我们的实证调查来看，除上述两种常规的学习方法之外，G区和D县还各自采取了新的学习方法。G区检察院通过大数据系统，将本辖区法院近3年的案件根据罪名、情节分类，经过分析和归纳后，作为检察院内部量刑的参考。D县检察院建立检察院内部讨论机制、检察院法院联席会议机制，学习和吸收法官的量刑经验。D县检察院还比照法院，设计了量刑计算表格，收录常见的罪名、情节，总结相应的从轻从重幅度，避免遗漏情节或者计算错误等。

沟通机制，是指检察官就具体案件事实和情节事前向法官征询量刑意见，具体方式包括当面口头沟通和电话沟通等，多数情况下是检察官依从法官的意见。由访谈得知，在实施认罪认罚从宽制度的初期，检察官和法官基本上一案一沟通；随着检察官实践经验的增多，后期的沟通逐渐减少，但当遇到新情况时，检察官仍然会与法官进行深入沟通。就沟通的时间而言，一般是在被告人签署认罪认罚具结书之前，案件还没有移送法院时。这一时间非常好理解，因为只有提供了较为确定的量刑意见，被告人才会有相对确定的预期，进而才可能签署认罪认罚具结书。当然，由于法官在提出自己的意见时并没有充分掌握案件与被告人的所有信息，具体意见可能遗漏了某些量刑因素，从而可能导致法官在后续的审判中改变自己先前的看法。

需要注意的是，即便经过学习和沟通，检察院和法院对某些问题依然可能存在不一致的意见。所以，双方的沟通实质最终往往以法院的意见为主，从而使得量刑建议在形式上出现较高的采纳率。

（三）检察机关和被告人的交涉实践是量刑建议确定化的前提

作为认罪认罚从宽制度的重要组成部分，量刑建议是被追诉人认罪认罚后果性的集中体现，其当然通过检察机关提出量刑和被告人接受的机制为实践样态，具体而言，该机制分为五个环节。第一，检察官通过学习刑法、与法官沟通、思考并计算出量刑建议，向被告人提出。第二，值班律师或辩护人介入，帮助被告人把关，对检察机关的量刑建议发表意见，建议被告人接受或者不接受。第三，被告人可以与检察官交涉，最终确认量刑建议并自愿接受。第四，被告人签署认罪认罚具结书，该具结书上载明检察机关提出的量刑建议。第五，该量刑建议将成为检察机关在法庭行使量刑建议权的基础。

需要指出的是，在第三个环节，被告人对量刑建议的接受过程在实践中通常表现出一种单方性。所谓单方性，是指检察机关作为国家司机机关，单方考虑、单方提出量刑建议以后，被告人是承受性地接受。被告人和检察官基本上没有一种平等协商的机制以及实际展开过程，被告人通过沟通交流使检察官下调原有的量刑建议的概率和幅度都不大。这事实上使得认罪认罚从宽制度并不存在严格意义上的控辩协商，更不存在围绕罪名与刑罚所展开的“讨价还价”、“罪刑谈判”等“议价”行为。

（四）效果机制——法院对量刑建议基本认同和少数改变

从实证调查的情况来看，检察机关的量刑建议具有很高的采纳率，法官改变量刑结果的情况并不常见。无论是幅度量刑，还是精准量刑，莫不如此。具体而言，G区检察院对286名被告人提出量刑建议，法院采纳量刑建议的人数为269人，采纳率94.1%。其中，检察院提出精准量刑建议262人，法院采纳244人，精准量刑建议采纳率为93.1%，检察院提出幅度量刑建议24人，法院采纳23人，法院采纳率为95.8%。D县检察院对162名被告人提出的精准量刑建议均得到法院采纳，采纳率100%。当然，上述数据也表明，法院对检察院提出的量刑建议也有改变的情况。我们通过访谈了解到，法院对量刑建议的改变分为绝对改变和当庭改变：即判决改变和法官当庭提出修改建议后由检察官自行对量刑建议做出实质改变。

量刑建议采纳率高，首先反映出检察院对如何量刑的学习颇有成效，检法两家对同一案件的量刑基本上能不约而同地达成一致意见。其次，前文所述征询法院意见的沟通机制无疑是重要原因。这也意味着检察机关所提出的量刑建议本身也包含了法院的意志，法官改变的可能性本身就非常小。最后，我们调研发现，有的法官会将检察官当庭提出量刑建议的情况写进判决书，这意味着检察官在法官的建议下当庭对量刑建议做出了修改。比如，我们在其中一个法院发现，某位法官审理的122名认罪认罚的被告人中，有10个被告人的判决书出现过类似表述，占比为8.2%。虽然G区法院其他法官没有在判决书中写明，但经过访谈核实，其他法官也承认存在少数当庭修改的情况。由此可以说明，检察官在法官的提示下当庭修改量刑建议，也在一定程度上提高了量刑建议的采纳率。

三、问题何在？——关于量刑建议的理论反思

前文是根据实证调查所获得的素材展开的初步分析。应该说，上文的描述与分析初步揭示了认罪认罚从宽制度中量刑建议运行的基本状况，也能由此获得有关量刑建议改革的初步认知。那么，到底应当如何认识量刑建议的改革实践包括检法两家的分歧呢？结合前文的分析与实证调查的感受，笔者提出几个方面的看法，兹述如下：

（一）对量刑建议行使模式的认识分歧需要澄清

如前所述，检察院和法院对量刑建议应该采取何种模式存在认识差异。这种认识差异不仅在于量刑建议是否决定量刑裁判（对此，笔者的看法是建议一词本身即表明了其公诉权而非裁判权的属性），还在于量刑建议是否需要精准化。其实，对此问题，不仅检察院与法院之间意见不统一，检察院和法院内部也存在分歧。对于法院而言，接受我们访谈的两地法院法官一致认为，不是所有认罪认罚的案件都要提出精准量刑建议，在部分案件中还是可以采取幅度量刑建议。G区法院在2019年6月至9月审理的案件中，幅度量刑所占比逐渐提高。这正是当地检法两家沟通的结果。

就上述问题，我们还访谈了C市X区法院和检察院，X区法院的法官对精准量刑建议和幅度量刑建议没有明显倾向。一方面，X区法官会要求检察官根据他们的意见确定和修改量刑建议；另一方面，法官还可以通过检察官了解到被告人对量刑的预期，从而达到减少上诉，化解矛盾的效果。令人稍感意外的是，X区检察院的检察官对量刑建议的推行存在某种程度的排斥心理，因为量刑建议给检察官的工作带来较大负担，并且还要不断根据法官的意见修改。可见，不同地区的检法关系，也可能对量刑建议的实践产生一定影响。

针对检察院具体该在哪些案件中提出精准量刑建议和幅度量刑建议，接受访谈的法官的观点较为一致，具体如下：对于量刑情节较为清楚、争议不大的案件，如危险驾驶、5万元以下的盗窃、组织容留卖淫、寻衅滋事、容留他人吸毒、职务侵占等案件，较适合提出精准量刑建议。从前文的数据也可知，危险驾驶罪和盗窃罪是适用精准量刑最多的案件类型。事实上，这些案件案情并不复杂，证据也较为充分，检察官和法官处理上述案件能快速积累量刑经验、达成量刑共识。

从实践来看，当调整案件的法律规范较为模糊、量刑需要考虑的因素过多或法官量刑实践比较复杂多变时，检察官提出精准量刑建议难度较大，法官更倾向于接受幅度量刑建议。典型情况如起点刑在三年以上的抢劫、强奸、交通肇事致二人以上死亡、盗窃数额超过5万元的案件。尽管我们访谈的检察院都主张提精准量刑建议，最高检也在力推精准量刑建议，D县甚至提出100%精准量刑建议，但并不是所有的检察官对此都认同。在S省Q市检察院，有检察官就认为不应该一律提精准量刑建议，也要重视幅度量刑建议。

在笔者看来，必须认识到量刑的复杂性，相信法官的量刑经验和能力，肯定幅度量刑建议存在的意义和价值。因此，一方面作为公诉权与认罪认罚重要内容的量刑建议应该得到尊重，精准量刑建议应当容许，量刑建议并非司法裁判权的减让；另一方面，裁判权由法院独享，刑事诉讼的整体模式也并非纯粹的当事人主义，控辩双方的平等武装并未完全形成，量刑建议对法官不具有绝对的拘束力。

（二）推行量刑建议有助于实现公正吗？

笔者认为，量刑建议对刑事司法公正的影响是一个复杂的问题。至少在有些方面我们认为量刑建议大致没有降低公正，但未必能增加公正。具体理由如下：

其一，检察官对相关量刑知识的掌握可能不如法官深刻、全面。一方面，检察官的量刑建议比之法官，往往会偏重。譬如，当规范性文件确定减刑幅度为20%-40%时，G区检察官承认，他们按照法条、规范性文件等文本性材料计算，往往会在量刑区间中取中间值，而法官会选择较高的减刑幅度，这导致检察官与法官的意见有差别，且呈现出检察官量刑更重的特征，这主要系由检察机关作为指控机关的角色和立场所致，此外也可以从侧面看出，认罪认罚从宽制度乃至精准化量刑建议的推行并未对我国刑事诉讼的基本模式、权力格局和价值目标产生决定性影响。另一方面，由于法院基于过往的审判经验，总结并制定了很多量刑的（非正式）制度规范，作为法院内部参考。这些规范性文件不会作为法律依据写进判决书，但法官裁判时需要遵守。检察官对此获取难度大，一旦与法官交流时遗漏某一类情节，可能会导致量刑建议明显不当，出现偏重或偏轻的情形。例如，在G区法院审理的一起渣土车交通肇事致人死亡的案件中，检察院提出有期徒刑十个月，缓刑一年的量刑建议。法院一审没有采纳检察院的量刑建议，判决结果为有期徒刑七个月。控审双方对是否应当适用缓刑存在较大争议，该争议对被告人影响重大，故被告人提起了上诉。该案中，检察院按照常规小轿车肇事致人死亡的标准提出缓刑，法院不采纳量刑建议改判实刑，依据的是C市中院制定的内部司法文件。访谈得知，考虑到渣土车、工程车投保的保险多，赔付比例大，驾驶该类别车辆的司机安全意识淡薄，安全隐患大，对其判处缓刑不利于交通安全，不足以达到惩罚和预防的效果，故C市中院下发内部文件，要求对此类交通肇事的被告人原则上判处实刑。

其二，量刑建议有时可能会加深法官和检察官在如何量刑上的认知差异。一方面，以往我们讨论量刑差异时，范围只限于法官与法官之间或不同地区的法院之间。当检察机关获得量刑建议权尤其是还推行精准量刑后，这种差异很有可能会延及检察官群体。检察机关提出量刑建议的主体就是承办案件的员额检察官，检察院内部实行个人负责制，其工作机制和职责与法官有相似性，故量刑建议不仅可能无法统一量刑尺度，甚至会增加量刑差异。检察院与法院之间、法官之间、检察官之间产生的差异，会使对量刑公正的判断更加复杂。另一方面，从长远上看，检察机关的量刑经验始终少于法院。因为检察机关提量刑建议大多数只针对认罪案件，不认罪的案件很少提量刑建议，尤其是精准量刑建议。案情更疑难复杂、事实认定争议较大、法律适用困难的不认罪案件，其量刑是由法官掌握。在此前提下，法官能够对所有案件的量刑都有一个整体的把握和判断，检察机关只需把握部分案件或多数简单不复杂的认罪案件。笔者认为，由具有充分、全局经验的人做出的量刑，可能更易接近公正。

其三，量刑建议提出的过程在实践中表现出一种单方性。从理论上讲，确定量刑建议是双方博弈的过程，量刑建议的内容很大程度上决定了被告人是否认罪。但从实践来看，目前的量刑建议基本上由检察机关单方提出，甚少存在协商，更不用说存在所谓的博弈。首先，律师参与程度不高。在认罪认罚案件中，多数情况下没有辩护律师，被告人往往是在值班律师的见证下签署认罪认罚具结书。我们的实证调查显示，在认罪认罚案件中，值班律师在多数情况下只能起到见证作用，具体原因包括：第一，年轻律师居多，对办理刑事案件具有丰富经验的律师较少。G区要求执业1年以上的律师即可报名入选值班律师库，而报名的多为年轻律师。D县由于律师数量较少，缺乏专门的刑事律师，甚至出现值班律师没有办理刑事案件的经验的情况。第二，值班律师对案情不熟悉。通过对G区和D县检察院的访谈得知，两地律师会见被告人的时间都不长，简单案件会见时间在10分钟左右，少数复杂案件会见的时间才会超过40分钟，极少数案件会见的时间超过2小时。律师在会见前，常常通过承办检察官了解案情，实际投入阅卷的时间很少。第三，值班律师对案件投入的精力不足。由于值班律师与被告人不存在委托代理关系，值班律师从单个案件从获取的收益有限，相关法律法规尚未对值班律师的工作内容、行为态度进行规范，很难要求值班律师履行类似辩护人的勤勉义务。与熟悉案情、并和法官充分沟通的检察机关相比，值班律师在缺乏经验的情况下，仅通过十多分钟到一两小时的会见和阅卷，无法提出充分、精准的建议。其次，在被告人难以获得有效的法律帮助的情况下，仅依靠其个人的知识和经验，无法对检察机关提出的量刑建议做出准确的判断。即使被告人真诚认可量刑建议，量刑结果距实质公正仍存在差距。

（三）推行量刑建议有助于提高司法效率吗？

基于实证研究，笔者的看法是，量刑建议对司法效率有提高的方面，但也有降低的部分。当被告人接受检察机关提出的量刑建议，签署认罪认罚具结书，就会导致之后的刑事诉讼程序尤其是审判程序速裁化、简易化。这就把整个庭审程序、审判的期限、裁判文书的制作过程大幅度缩短，更多的司法资源可以集中到重大、疑难案件中。从这个角度上看，其能够节约司法成本、提高司法效率。但从另一个角度看，认罪认罚从宽，尤其是要提出精准量刑建议，也有增加成本、降低效率的地方。具体包括以下方面：第一，检察官需要投入大量的时间和精力学习有关的量刑知识、法院判例，这必然占用检察官既定的工作时间，耗费一定的资源。第二，检察官需要频繁沟通。他们既要与被告人沟通，也要跟法官沟通，甚至还要和值班律师、辩护人沟通。毫无疑问，这些沟通也是需要时间作为保障的。第三，法官要接受检察官的沟通，但其对案件的实质审查工作并没有减少，这实际上额外增加了法官的工作负担。因为在目前的体制下，法官仍负有查明案件事实，做出最终裁判的职责，仍需对错案承担责任。综上，量刑建议有减少成本司法成本、提高司法效率的一面，也有增加司法成本的一面。增加的部分主要体现在检察机关为了掌握量刑建议而进行学习、思考、决策的环节，以及法官接受沟通、在更短的审理期限内需花费同等甚至以上精力实质审理案件。从某种意义上讲，庭审进程的加快，是以加大检察官、法官的工作量增加为代价的。

四、简短的结语《 刑事诉讼法》关于认罪认罚制度下量刑建议的修改，实质上可能反映了在认罪认罚程序机制下量刑决策权的历史性转移，检察机关在刑事诉讼中尤其是在认罪认罚案件中位置将愈发吃重，甚至我国刑事诉讼的既有面貌也可能由此发生一定改变。从长远来看，笔者认为这种改变有其必然性。如果将量刑权力看作一种主张性权力，那么这种权力当然可以行使，但这种权力行使是否妥当，仍需经历一个长期验证的过程。从目前的实践来看，这种转移有利也有弊。量刑建议这场轰轰烈烈的、引人注目的改革，通过观察其实践，不管是从效率角度还是公正角度，这一制度未必达到了其宣称的价值和意义。实际上，当下已经存在一定争议，围绕余金平案件展开的热烈讨论即是显例。但是，通过实证研究，笔者认为至少从司法一线来看，这种新制度的实际推进是以一种相对平和、协调的方式展开的,且大体已经落地。与余金平案件所展示的控审激烈对抗大不相同，或许围绕量刑权力的激烈争执并非常态。所谓的控审权力之争普遍尚化的观点未有充分证据支撑。当然，在认罪认罚从宽制度下，量刑权力未来应该如何更好配置，从而在促进认罪认罚从宽制度更好运行的同时，通过各种机制包括律师的更好参与，实现刑事司法公正，我们还需继续关注实践，展开更大范围的实证研究，审思未来的发展方向。所以，到底这项改革是一场为了效率和公正的改革，还是一场为了权力的改革，未来如何更好实现公正与效率值得继续深入思考。