内容提要：2018年刑事诉讼法增设了特殊不起诉，其适用条件之一“重大立功”应比照酌定不起诉中作为免除刑罚情节的“重大立功”作限缩解释，限定为特别重大立功。这种情形下的不起诉在理论上可视为基于利益权衡原理对域外追诉协助型污点证人制度的引入。特殊不起诉的另一适用条件“案件涉及国家重大利益”则是对我国起诉便宜实践的扩展，可比照刑法第63条第2款“案件的特殊情况”的规定厘清其内涵。特殊不起诉的核准机关是最高人民检察院。最高的审批层级、极少的案件量以及审慎的决定程序，限制了特殊不起诉的事后救济渠道和制约路径。值得注意的是，特殊不起诉中选择性起诉的规定折射出协商性司法中“罪数协商”、以刑事案件为刑事诉讼客体在我国立法和司法中的发展和深化。
关键词：认罪认罚从宽；特殊不起诉；重大立功；国家重大利益；协商性司法
目录
一、特殊不起诉的适用条件之一：重大立功
二、特殊不起诉的适用条件之二：案件涉及国家重大利益
三、特殊不起诉的核准程序和救济途径
四、选择性起诉的理论意义
2018年刑事诉讼法在总结以往试点实践经验的基础上，将认罪认罚从宽制度纳入法律规范。从本次修改的内容看，对于认罪认罚案件在程序上的从宽，除了审判程序的简化、强制措施适用的宽缓化，还包括诉讼程序附条件的提前终止。2018年刑事诉讼法第182条第1款规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”这被认为是立法在审前程序中对特殊案件贯彻认罪认罚从宽的具体规定，同时也创设了一种新类型的不起诉———特殊不起诉。作为一项新的不起诉制度，如何理解其适用条件、审批程序以及选择性不起诉的理论意涵，有必要从条文含义出发，运用解释学和比较法学的研究方法进行剖析。
一、特殊不起诉的适用条件之一：重大立功
从条文规定看，特殊不起诉的适用前提是“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”，这与2018年刑事诉讼法第15条“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”的“认罪”规定在实质含义上是一致的。也就是说，特殊不起诉的作出意味着犯罪嫌疑人已经认罪，特殊不起诉本身是认罪认罚从宽制度中的一环。在这一认识前提下，本文拟将目光聚焦于特殊不起诉的两个实质要件，对“重大立功”和“案件涉及国家重大利益”分别展开讨论。
就“重大立功”而言，既往的规范性文件已有解释。根据1998年最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第7条的规定，“重大立功”包括：犯罪分子有检举、揭发他人重大犯罪行为，经查证属实；提供侦破其他重大案件的重要线索，经查证属实；阻止他人重大犯罪活动；协助司法机关抓捕其他重大犯罪嫌疑人（包括同案犯）；对国家和社会有其他重大贡献等表现。上述所称“重大犯罪”“重大案件”“重大犯罪嫌疑人”，一般是指被追诉人可能被判处无期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响等情形。然而，在新的立法语境下，显然不能仅参照上述司法解释规定来把握特殊不起诉中的“重大立功”，而有必要从解释学和比较法学的研究进路重新阐释特殊不起诉中的“重大立功”，并揭示其背后的理论逻辑。
（一）“重大立功”应被限缩解释为“特别重大立功”
相较刑法第68条“有重大立功表现”的规定，特殊不起诉中“重大立功”的适用边界并非与之完全一致。
首先，每年司法机关在诉讼过程中适用刑法第68条认定犯罪嫌疑人、被告人有重大立功表现的情况不在少数。如果说这些案件基本符合特殊不起诉的适用条件，都报请最高人民检察院核准，拟作不起诉处理，则太不现实。毕竟特殊不起诉只能是极个别情形。因而，实践操作中对特殊不起诉中的“重大立功”需从严把握，拔高处理。
其次，从条文结构看，“重大立功”与“案件涉及国家重大利益”是并列的两个适用条件，说明二者在某种程度上具有相当性或同质性，应对二者作同类解释。一般来说，案件若涉及国家重大利益，则往往与一国的政治、外交、国防、科技、经济等领域的重大利益相关。这往往是在一般的出罪条款、免责事由无法被适用时，司法最终求诸豁免或赦免等手段的不得已之举，属于非常情境下的特别规定。按照同类解释规则，特殊不起诉中的“重大立功”与刑法第68条规定的“重大立功”并不具有同样的外延，其与“案件涉及国家重大利益”应具有基本相当的重要程度。
再次，其他国家也有类似特殊不起诉的法律规定。比如，德国刑事诉讼法第153e条第１项规定：“程序标的为德国法院组织法第74a条第１款第２项至第4项、第120条第1款第2项至第7项所称类型犯罪行为时，如果犯罪行为人在行为后至其得知行为被发觉前，为避免针对联邦德国的存在或安全的危险，或者为避免针对宪法秩序的危险，有所贡献，经依照德国法院组织法第120条有管辖权的州高等法院同意，联邦总检察长可以对该犯罪行为不追诉。如果犯罪行为人在行为后向职务机关披露与犯罪行为有关的内乱、危害民主法治国家、叛国和外患罪方面的知悉情况，从而作出前述贡献，亦适用此规定。”可见，在德国，犯罪嫌疑人只有在国家利益层面作出重大贡献，联邦检察总长才可能作出不起诉的决定，一般的贡献并不在其列。
综合上述分析，笔者认为特殊不起诉中的“重大立功”虽然仍属刑法第68条规定的“重大立功”情形，但其外延更为狭窄，较之一般意义的“重大立功”，其立功作用和效果也更大。因此，可将其限定为“重大立功”的顶格部分———特别重大立功。
在划清特殊不起诉中“重大立功”的外延后，需要进一步追问的是：对于犯罪嫌疑人因“重大立功”被予以特殊不起诉的，对犯罪嫌疑人的罪行是否还有情节轻重的要求。之所以提出这一问题，是为了划清特殊不起诉与酌定不起诉各自的适用范围，增强对特殊不起诉“重大立功”适用条件的全面认识。根据2018年刑事诉讼法第177条第2款的规定，酌定不起诉的情形包括两种：一是犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚；二是犯罪情节轻微，依照刑法规定免除刑罚。就后者而言，刑法关于免除处罚的规定多见于有关自首、重大立功、犯罪预备、犯罪中止、防卫过当、避险过当、从犯或胁从犯等的规定中。如果犯罪嫌疑人犯罪情节轻微，且符合刑法第68条规定的因重大立功而免除处罚的情形，检察机关即可酌定不起诉。但需要注意的是，与特殊不起诉相比，酌定不起诉的适用情形虽然也包括犯罪嫌疑人有重大立功的情形，但适用酌定不起诉须犯罪嫌疑人犯罪情节轻微，而立法在规定特殊不起诉的适用条件时却未作此要求。因此，要准确界定酌定不起诉与特殊不起诉各自的适用范围，犯罪嫌疑人罪行的情节轻重遂成为需要讨论的问题。
刑法第5条规定，“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这体现了量刑的基本原则———罪刑相适应原则，其基本内容可分解为两个方面：其一，刑罚与犯罪人所犯罪行相适应。“罪行”是指犯罪人已经实施的危害行为的性质、情节以及行为造成的社会危害后果大小等。其二，刑罚与犯罪人所承担的刑事责任相适应。在刑法理论上，“刑事责任”有多种含义，这里的“刑事责任”是指犯罪人的人身危险性。而人身危险性是指，不直接反映罪行本身的轻重但可以表明犯罪人改造难易程度、能否实现犯罪预防等的情形，具体包括罪前和罪后情况，如有无前科、自首、立功、退赃等。一般认为，立功是为鼓励犯罪分子改过自新、戴罪立功而设立的制度，学界多将其划入人身危险性的范畴。
通过对罪刑相适应原则的上述分析即可发现，立功仅是量刑时考虑的重要方面之一，其与犯罪人的罪行性质、犯罪情节是相互独立、互不包容的。犯罪嫌疑人有重大立功并不意味着其犯罪的性质、情节轻微。换言之，即使犯罪嫌疑人有重大立功表现，如果其罪行本身性质严重、情节恶劣，最终判处的刑罚也不会轻缓。所以，如果检察机关拟作酌定不起诉决定，除了犯罪嫌疑人有重大立功，其罪行和犯罪情节也必须轻微，才能达到免除刑罚的要求，从而符合酌定不起诉的适用条件。反之，对于罪行较为严重的犯罪嫌疑人，即使有重大立功，综合考量也达不到免除刑罚的程度，自然不能适用酌定不起诉。但是，如果犯罪人所立之功特别重大，以致其产生的价值明显高于追诉犯罪人罪行所产生的利益，此时就有必要采用“将功折罪”的思路，“抵消”甚至“忽略”犯罪人已经犯下的较重罪行，适用特殊不起诉，在审查起诉阶段即终结诉讼程序。
行文至此，对于特殊不起诉中“重大立功”的内涵，可以总结为两个方面：犯罪嫌疑人罪行较为严重，但有特别重大立功。首先，有特别重大立功的犯罪嫌疑人所犯罪行较为严重，依据一般的量刑规则最多从轻或减轻处罚，而不能免除处罚。这是特殊不起诉与酌定不起诉在适用条件上能够区隔开的前提。其次，犯罪嫌疑人所立之功已经超越一般重大立功的程度，在立功作用、效果和意义上非同一般，具有特殊性。这是“重大立功”能够与“案件涉及国家重大利益”并列的实质理由。
至于如何具体把握特殊不起诉中“重大立功”的特别程度，笔者认为，在规范层面，可以参照1998年最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》中规定的重大立功较之一般立功在判断标准上的各种考量因素。以重大立功中的常见情形“检举、揭发他人重大犯罪行为”为例，对于“他人重大犯罪行为”，就可以从犯罪嫌疑人人数较多，涉嫌的犯罪可能判处死刑，所揭发的重大犯罪行为在全国范围内有重大影响等方面，进行综合分析，从严把握。更为重要的是，如果从理论层面思考，把握特殊不起诉中“重大立功”的程度，还要结合犯罪嫌疑人所犯罪行的严重程度作动态考量。从立功作为量刑情节的性质来看，立功本身与犯罪嫌疑人再犯可能性、人身危险性的大小并无必然联系。虽然立功在一定程度上可能会反映出部分犯罪人改过自新的态度，但从本质上说，立功作为量刑情节更多源自功利性的刑事政策考量。在适用特殊不起诉时，对“重大立功”的把握实质上正是借助了罪刑相适应原则背后的功利主义思想，通过罪与功的反复比较、权衡，逐渐厘清“重大立功”在实践中的范围和程度，最终落实具有“将功折罪”色彩的特殊不起诉制度。这种功利主义思想在刑事诉讼层面的典型体现即为域外的污点证人制度，有学者指出，特殊不起诉制度与域外的污点证人制度具有内在相通性。追根溯源，为了更加全面、深入地认识特殊不起诉中的“重大立功”，有必要在梳理域外污点证人制度及其理论逻辑的基础上作进一步分析。
（二）制度归宿：中国特色的污点证人制度
污点证人制度，又称污点证人刑事豁免制度（Immunity of Witness），是指国家为取得某些重要的证据或者比较重大案件的证据，或者为追究首恶分子的严重罪行，对共犯或其他犯罪人作出承诺，如果他们放弃拒证权而提供这些重要证据，将不再对其进行刑事追究。《联合国反腐败公约》第37条第3款规定：“对于在根据本公约确立的犯罪的侦查或者起诉中提供实质性配合的人，各缔约国均应当考虑根据本国法律的基本原则就允许不予起诉的可能性作出规定。”《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第26条第3款也规定：“对于本公约所涵盖的犯罪的侦查或起诉中予以实质性配合者，各缔约国均应考虑根据其本国法律基本原则规定允许免予起诉的可能性。”实际上，这两个公约中规定的对在侦查或者起诉中提供实质性配合的被指控人可以不予起诉，体现的正是给予污点证人审前不诉、刑事豁免的优待。
不少国家和地区都设有与污点证人类似的制度。在英国和我国香港，污点证人被称为“边缘被告人”，是指当某项指控牵涉数名疑犯时，检控罪行远较主犯轻微的边缘疑犯，根据公共利益对“边缘被告人”可以不提出检控。日本在2016年修改刑事诉讼法时，在第350条之二、第350条之三增设了“侦查、审判协助型协议合意制度”。该制度是指犯罪嫌疑人、被告人就“他人的案件”对侦查、审判提供协助的，检察官可以作出一项或者多项从宽处分。这些协助包括：（1）检察官、检察事务官或司法警察职员之讯问之际为真实之供述；（2）作为证人受询问时为真实之供述；（3）关于由检察官、检察事务官或司法警察职员所为之证据搜集，为提出证据或其他必要之协助。检察官可以作出的从宽处分包括：（1）不提起公诉；（2）撤回公诉之提起。其中，犯罪嫌疑人就他人罪行作出供述，检察官可以不提起公诉，即可视为日本的污点证人刑事豁免制度。我国台湾将污点证人称为“窝里反证人”，其证人保护法第14条第2项作了类似日本的规定：“被告或犯罪嫌疑人虽非前项案件之正犯或共犯，但于侦查中供述其犯罪之前手、后手或相关犯罪之网络，因而使检察官得以追诉与该犯罪相关之第二条所列刑事案件之被告者”的，可以“参酌其犯罪情节之轻重、被害人所受之损害、防止重大犯罪危害社会治安之重要性及公共利益等事项，以其所供述他人之犯罪情节或法定刑较重于其本身所涉之罪且经检察官事先同意者为限，就其因供述所涉之犯罪，得为不起诉处分”。
综观域外的污点证人制度，都存在污点证人身负罪行，但因揭发他人犯罪而最终不被起诉的规定。这些规定并未要求污点证人的罪行必须轻微。而且，实践中通过检举或者作证，将首要分子、罪魁祸首绳之以法的污点证人往往是犯罪集团中较重要的成员。可见，在域外即使污点证人所犯罪行较为严重，但如果其给予司法机关实质性配合，如揭发他人重大罪行，就可能获得不起诉处分。
污点证人制度的理论基础，笔者认为是刑事诉讼中的利益权衡原理，其与刑法中的功利主义思想具有内在一致性。“所谓刑事程序中的权衡原则，是指在刑事诉讼立法与司法活动中，当两种以上的利益不能兼得或相对立的价值发生冲突时，国家及其代表官员根据一定原则和标准，确立某一方或某些方面更为优越而放弃另外的方面。”在当前的司法实践中，贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪以及毒品犯罪等案件常常存在犯罪行为隐蔽、取证难度大的现实问题，不少案件最终因证据不足、事实难以查清而面临严重罪行无法追究的困境。对此，一些国家和地区在诉讼前端、取证环节引入利益权衡原理适时作出理性选择：与其因取证乏力导致证据不足而放纵犯罪，不如退而求其次，放弃对某些罪行并非特别严重的犯罪嫌疑人的追诉以换取其提供关键证据，从而实现对更严重罪行的指控和追究。质言之，域外对污点证人的不起诉处分，实质上是基于利益权衡原理以国家部分放弃追诉权为代价实现对更严重犯罪的打击，是国家在侦办某些犯罪出现取证困难时不得已而作出的妥协和让步。审视2018年刑事诉讼法第182条第1款的规定可发现，其与域外污点证人制度中的审前不诉、罪行豁免殊途同归，背后的理论基础同为利益权衡原理。在这一原理下，犯罪嫌疑人较严重的罪行与特别重大立功表现，作为两项竞争性利益被置于天平两端，在轻重权衡后作出二选一的取舍。立法最终选择放弃追诉犯罪嫌疑人，而追求犯罪嫌疑人的特别重大立功所带来的收益。然而，放弃追诉严重罪行毕竟只是极其个别的例外，必须严格限制，因此就出现了报请最高人民检察院核准的严格要求。
笔者认为上述分析中的特殊例外有其存在的合理性，也有引入我国的重要价值。我国既往立法未明确规定污点证人制度，但刑法和刑事诉讼法规定，对于自首或有重大立功表现从而可能免除刑罚的犯罪嫌疑人，检察机关可以不予起诉。这似乎达到了与污点证人罪行豁免相同的效果，但二者本质上仍有较大差异。
首先，成立自首一般要求犯罪人主动投案。虽然成立刑法第67条第2款规定的准自首可以是犯罪人被动归案，但交待的罪行须为司法机关尚未掌握的本人其他罪行。而污点证人制度的适用阶段往往是立案侦查后，犯罪嫌疑人已经到案且多是被动归案。一言以蔽之，适用自首要求犯罪人主动投案并如实交待罪行；而污点证人制度本质上是犯罪嫌疑人与司法机关的审前合作，并不要求犯罪嫌疑人主动投案。
其次，如果犯罪人被动投案，供述其他罪行，虽然可以获得从宽处理，有酌定不起诉的可能，但适用酌定不起诉有两个必备条件：除依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚，还必须犯罪情节轻微。然而，实践中应当被当作污点证人来对待的犯罪嫌疑人，其犯罪情节往往并不轻微，因此无法适用酌定不起诉，这导致罪行较严重的犯罪嫌疑人缺乏向司法机关提供关键证据的足够动力。司法实务中曾有突破立功从宽底线直接不起诉的案件，比如1999年的重庆綦江虹桥案，但由于缺乏法律依据，引发了学界广泛的讨论和争议。
长期以来我国并未实质确立污点证人制度。然而，我国已经加入《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，公约中规定了污点证人制度。而且，随着我国刑事诉讼法的修改，引入污点证人制度的条件也渐趋成熟：一是，以审判为中心的刑事诉讼制度改革加强了庭审对直接言词原则的贯彻，复杂案件证人出庭成为常态，普通案件关键证人出庭成为必要。二是，增加了“不得强迫任何人证实自己有罪”的规定，国家不能强迫任何人提供对自己不利的证言和其他信息。污点证人自身有犯罪污点，其作证往往会自陷其罪，如果不能给予其审前罪行豁免，则很难促使其作证指控他人的犯罪。应当说，“不得强迫任何人证实自己有罪”原则的确立，使引入污点证人制度具有了紧迫性。三是，2012年修改刑事诉讼法后，一系列证人出庭作证保护制度的建立也为污点证人的人身安全提供了法律保障。
鉴于司法实践的需要以及相关配套措施的完善，2018年刑事诉讼法第182条第1款新设了特殊不起诉制度，加大了对犯罪嫌疑人的从宽力度。在一些重大复杂、取证困难的案件中，对于那些积极配合追诉机关打击犯罪的犯罪嫌疑人，如果其能悔过自新、主动认罪，有特别重大立功表现的，即使其犯罪情节较为严重，也可作不起诉处理。这在一定程度上将污点证人制度纳入了我国的法律规范。而且，第182条第1款还规定，对有特别重大立功的犯罪嫌疑人的不起诉要经过最高人民检察院核准，这为特殊不起诉的适用提供了严格的程序保障，避免了滥用的可能性。
另外，通过比较“重大立功”特殊不起诉与污点证人罪行豁免制度可以发现，我国在某些方面似乎走得更远。例如，在我国“重大立功”还包括对国家和社会有重大贡献等情形，如重大的发明创造等。这就使得我国的污点证人制度有了新的内涵。但在某些方面，我国的“重大立功”特殊不起诉的规定也限制了污点证人制度在我国的发展。参照日本和我国台湾的相关理论，按照陈述内容的不同，污点证人可以分为追诉协助型和自己负罪型这两种类型。前者是指就“他人的案件”向追诉机关提供实质性协助，而后者是就自己和同案犯的共同犯罪事实向办案机关作出交待。就我国而言，追诉协助型污点证人可视为有特别重大立功表现的人，自己负罪型污点证人则可视为有坦白或自首情节的人。我国引入了追诉协助型污点证人制度，将其转化为立法条文中的“坦白（或自首）＋重大立功”这一规定。而交待自己和同案犯共同犯罪事实的“坦白或自首”情形，即自己负罪型污点证人制度则未被引入。
二、特殊不起诉的适用条件之二：案件涉及国家重大利益
特殊不起诉的另一适用条件是“案件涉及国家重大利益”。通过与域外相关制度的比较会发现，将“案件涉及国家重大利益”作为特殊不起诉的适用条件，在理论上进一步拓展了我国的起诉裁量范围。
（一）起诉裁量范围的扩展：从微罪不诉到维护国家利益
我国刑事诉讼中的公诉制度奉行起诉法定主义兼采起诉便宜主义，在犯罪嫌疑人的行为符合起诉条件时，虽然原则上必须提起公诉，但检察机关仍有一定的起诉裁量权。然而，在以往的起诉便宜实践中，起诉裁量的情形仅限于微罪不诉，而未扩展至可因国家重大利益等公共利益需要对并非轻微的犯罪作出不起诉决定。同时，在我国刑法理论中，“案件涉及国家重大利益”既不是出罪事由，也不是决定刑罚轻重或者免除处罚的法定情节。故而，在我国既往的司法实践中，即使案件涉及国家重大利益，涉案人员也多被起诉追责。但是，根据利益权衡原理，如果追诉某一犯罪可能危及国家重大利益，则公权机关可以放弃追诉犯罪以维护更加重要的国家利益。“检察官执行刑事诉追，一方面是在保护国家利益，然若因其执行刑事诉追造成国家利益的损失，亦将与刑事诉追的本旨有所违背。所谓实行刑事诉追造成国家保护的不利益，乃是指该项诉追之执行将导致对于国家严重的不利益的危险。此时，基于政治之理由，得为诉追之放弃。”
域外各国也存在基于国家利益考量可以放弃追诉犯罪的起诉便宜制度。比如，德国刑事诉讼法第153d条第1项规定：“如果诉讼之进行将予德意志联邦共和国带来重大不利之危险，或其追诉将危及其它重大利益时，则得不对该类犯罪行为进行追诉。”《英国皇家检察官准则》（Code for Crown prosecutors）规定，皇家检察院在决定是否起诉时，有两个明确的阶段：第一个阶段是检验证据，以便确信有充分的证据可以形成有罪判决；第二个阶段是检验公共利益，如果阻止起诉的公共利益因素明显压倒支持起诉的因素，则起诉不会被提起。其中，阻止起诉的一项重要公共利益因素是，起诉所公开的案件细节可能危及信息来源、国际关系或国家安全。荷兰最高人民检察院发布的国家起诉条例规定，如果起诉可能危害国家利益，如未来安全、和平和秩序或者适用新的立法，检察官可以放弃起诉。可见，在不少国家，当国家利益、公共利益优于追诉犯罪的利益时，法律会赋予检察官起诉与否的裁量权。2018年刑事诉讼法增设特殊不起诉制度，将起诉裁量范围从以往的微罪扩展到“案件涉及国家重大利益”的情形，这是对我国起诉便宜实践的发展，也是与域外制度、实践接轨的重要举措。
（二）“案件涉及国家重大利益”的内涵
至于“案件涉及国家重大利益”的具体内涵，可以参照刑法第63条第2款“案件的特殊情况”的规定以及对其的理论分析和官方解释来理解。从已有研究看，“案件的特殊情况”主要是指一些案件的判决关系到国家的重大利益，如外交、国防、宗教、民族、统战和经济建设方面的问题。立法机关对此解释表示认同。全国人大法工委就冯洲受贿案答复最高人民法院时曾指出：“1997年刑法第63条第2款关于因‘特殊情况’在法定刑以下判处刑罚的规定，主要是针对涉及国防、外交、民族、宗教等极个别特殊案件的需要，不是对一般刑事案件的规定。”
以上述观点为参照，结合立法机关对2018年刑事诉讼法第182条第1款相关表述的解读，笔者认为，对“案件涉及国家重大利益”的内涵可从如下几个方面把握：其一，影响起诉与否的利益考量必须限于国家政治、外交、国防、民族、宗教、科技、经济等重要领域。其二，影响起诉与否的案件本身具有特殊性，即案件的性质、犯罪嫌疑人的身份、起诉或作有罪判决的后果等关联因素会对上述领域的国家利益产生重大影响。例如，对某涉嫌犯罪的外国间谍是否提起公诉，就需要考虑对国家安全和外交关系的影响。“德国司法实践中，如果在交换间谍时一个曾经的间谍现在在其祖国担任高级别公职，若对其追诉会给联邦德国带来重大不利风险或危及其他重大公共利益，则不得对其启动刑事追诉程序。”德国学者进一步指出：“如果该行为人是所谓的‘多嘴间谍’，因其言论反而防止了一事关国家安全的危险时，则该诉讼程序可中止进行。”其三，不起诉的适用须严格限制，坚持最后手段原则。只有在犯罪嫌疑人没有任何出罪事由和免除处罚情节，也没有第182条第1款规定的“重大立功”情节时，才可基于个案中的利益权衡，出于国家利益层面的考虑适用特殊不起诉。
三、特殊不起诉的核准程序和救济途径
根据2018年刑事诉讼法第182条第1款的规定，在符合“重大立功”或者“案件涉及国家重大利益”的条件下，无论是公安机关撤销案件，还是检察院作出不起诉决定或者对部分犯罪不予起诉，都需要经过最高人民检察院核准。
（一）核准程序的内容和设立理由
在特殊不起诉制度确立以前，检察机关不起诉决定的核准程序主要是内部审批、本级把关。法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉以及附条件不起诉，均由拟作出不起诉决定的检察机关的检察长或检察委员会审核、批准。2018年通过的监察法第47条第4款对此种审批模式作了一定调整，其规定：检察院对监察机关移送的刑事案件拟作不起诉决定的，须经上一级检察院批准。2018年刑事诉讼法第182条第1款则将特殊不起诉的审批层级上升到最高人民检察院。之所以如此设计，笔者认为是基于如下理由：
一是为了确保特殊不起诉的办案质量和效果。能够适用特殊不起诉的案件都是极为特殊的案件，往往案情复杂、牵涉面广、涉及重大利益，因此处理案件时除了要严把证据关、事实关、法律关，还要在多重利益、多重关系、多重因素间作综合判断、权衡取舍。由最高人民检察院审核批准，可以从更高的站位、更宽的视野、更大的格局对此类案件作严格把关、审慎处理，确保特殊不起诉制度用对、用好，实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
二是为了统一特殊不起诉的适用标准。由于特殊不起诉的适用条件规定的较为原则和抽象，加之可能适用的案件数量极少，地方检察机关往往缺乏办理此类案件的丰富经验。如果将审批权下放给地方检察机关，容易导致适用标准出现地区差异。故而，由最高人民检察院对适用标准在全国范围内作统一把控，可以确保特殊不起诉适用标准的统一性。
三是为了严格控制特殊不起诉的适用数量，防止滥用。刑法第87条第4项规定：法定最高刑为无期徒刑、死刑的犯罪，经过20年，不再追诉；如果20年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。从多年的司法实践看，最高人民检察院在办理核准追诉案件时一直是“严格依法、从严控制”，“以不核准追诉为原则，核准追诉为例外”。可以说，这种由最高层级司法机关核准的程序设置，其根本目的就是统一入口、严控数量。对照来看，对于更加属于例外情形的特殊不起诉案件，由最高人民检察院作为核准机关，当然是为了严控案件数量，避免特殊不起诉的适用被泛化。
关于特殊不起诉的核准程序，鉴于目前还没有明确细化的程序性规定，笔者认为可以参考2012年最高人民检察院《关于办理核准追诉案件若干问题的规定》以及2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第十章“审查逮捕”第四节“核准追诉”的相关规定，就认定特殊不起诉中“如实供述涉嫌犯罪的事实”“重大立功”“案件涉及国家重大利益”等条件所需要的相关证据、有关法律文书以及是否需要保密等作出规定；同时，就具体的报批程序、办案期间等作出说明。
（二）对特殊不起诉的制约以及救济途径
值得进一步研究的是，在特殊不起诉决定作出后，之前移送案件的侦查机关、监察机关如果对不起诉决定有异议，能否申请复议、复核；被不起诉人、被害人对不起诉决定有异议时，能否向检察机关申诉，被害人能否向法院提起自诉。概言之，对于特殊不起诉决定，侦查机关、监察机关能否予以一定程度的制约，被不起诉人和被害人是否有救济途径。笔者对此持否定态度，理由如下：
首先，在检察一体原则下，不仅在某一检察机关内部检察长可以指挥所有部门的工作，而且上下级检察机关之间也存在着上命下从的领导与被领导关系。对于最高人民检察院作出的决定，即使赋予侦查机关、监察机关或者被不起诉人、被害人向同级或上一级检察院提出复议、复核或者申诉的机会或权利，基于检察机关上下级之间的领导与被领导关系，不会出现下级检察机关否定上级检察机关作出的决定的情况。因此，针对特殊不起诉，传统的制约和救济途径已无法实行。
其次，特殊不起诉案件极为特别，数量极少，且由最高人民检察院核准，不起诉决定的作出往往是多方利益权衡下的慎重决断。如果允许特殊不起诉决定经由侦查机关、监察机关提起复议、复核或者被不起诉人、被害人提起申诉、自诉就被中止甚至被否决，则有损特殊不起诉决定的严肃性。
最后，从特殊不起诉条文规定所处的位置看，其为2018年刑事诉讼法第二编第三章“提起公诉”的最后一条，位列第179条“公安机关对不起诉决定的复议、复核”、第180条“被害人对不起诉决定的异议（申诉和自诉）”、第181条“被不起诉人对不起诉决定的申诉”等规定之后。“法律不作无意义的次序编排”，从体系解释的角度看，立法者已经表明立场：无论是公安机关、监察机关的复议、复核，还是被不起诉人、被害人的申诉、自诉，均只针对第179条、第180条、第181条之前出现的不起诉类型，即法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉以及附条件不起诉，而特殊不起诉不属于上述三个条文中可以制约或给予救济的不起诉类型。
四、选择性起诉的理论意义
根据2018年刑事诉讼法第182条第1款的规定，犯罪嫌疑人认罪，同时有“重大立功”或者“案件涉及国家重大利益”的，经最高人民检察院核准，除了公安机关可以撤销案件、检察机关可以决定不起诉之外，检察机关还“可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”。应当说，这一规定所涉及的选择性起诉制度，反映出我国刑事诉讼理论的新发展。选择性起诉意味着在协商性司法的理念下我国的罪数协商制度初露端倪；而对涉嫌数罪中的一项或者多项可以不起诉，则体现了刑事诉讼客体理论在我国立法和司法层面的新发展。
（一）协商性司法的新发展
我国学者多认为，刑事司法领域的协商性司法是指诉讼主体基于合意，通过对话与磋商，达成互惠协议，以此解决刑事争端的司法模式。而随着2018年刑事诉讼法第182条第1款关于选择性起诉的规定的出现，我国的罪数协商制度初现端倪，这意味着我国的协商性司法有了新的发展。和一些西方国家一样，我国的刑事司法活动也经历了一个从对抗到合作、从合作到协商的过程。
1.从尖锐对抗到最低限度的合作
我国的刑事司法历来强调严厉打击犯罪。在追诉犯罪的过程中，国家与个人处于对立的两端，被害人与犯罪嫌疑人、被告人之间充满对抗。然而，随着案件数量的增加，犯罪行为隐蔽性和有组织性的增强，以及取证的规范性要求越发严格，办理刑事案件越发困难。为了提高效率，破解案多人少的困局，我国的刑事司法萌生了最低限度的司法合作模式。该模式在宏观层面表现为“坦白从宽，抗拒从严”、宽严相济的刑事政策，在具体操作层面则运用自首、立功等制度激励犯罪嫌疑人积极认罪、主动供述，创设简易程序，鼓励犯罪嫌疑人、被告人认罪并主动放弃一些诉讼权利以换取量刑优惠。
然而，最低限度的合作模式缺乏实质对等性，效果并不理想。首先，合作的双方缺乏真正的地位平等，公权力机关占据主导地位，犯罪嫌疑人往往处于被动接受、简单表态的境地。以1996年刑事诉讼法增设的简易程序为例，该程序的启动主体仅为法院和检察院，并不包括犯罪嫌疑人、被告人。而且，由于当时辩护权的保障并不及时充分，大部分犯罪嫌疑人、被告人没有辩护律师，对案情了解不多、缺乏相关专业知识，导致“合作”多呈现为一边倒的态势。其次，协商的范围和程度都极为有限。在实行起诉法定主义的情况下，检察机关没有撤销指控、改变起诉罪名的权力，有关罪名和罪数的协商在我国是绝对禁止的。即使是量刑协商，由于当时“坦白从宽”还没有在刑法中被确立为法定量刑情节，在仅有被告人认罪坦白的情况下，法院只能酌定从轻处罚。这导致在量刑上双方讨价还价的空间极为有限。最低限度的合作模式在本质上仅仅降低了刑事诉讼过程对抗的尖锐性，其协商的实质性不强，当事人的获益也十分有限。
2.从最低限度的合作迈向实质性协商
随着刑法关于量刑制度的规定不断完善，加之认罪认罚从宽制度、速裁程序的试点和最终被写入刑事诉讼法，司法合作模式中的协商性司法有了新发展。
首先，控辩双方地位越发平等，犯罪嫌疑人、被告人不再是被动接受的一方。通过对2018年刑事诉讼法第173条第2款与第1款的比较可以发现，对于犯罪嫌疑人认罪认罚的案件，检察院除了应告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定，还应当听取犯罪嫌疑人对涉嫌的犯罪事实、罪名、适用的法律规定、从宽处罚的建议以及适用何种审理程序等事项的意见。这表明犯罪嫌疑人在认罪认罚案件中已不仅是“事实”信息的提供者，同时也是案件处理走向的“意见”表达者，犯罪嫌疑人、被告人在协商性司法中的主体地位明显得到了加强。
其次，辩方的协商能力进一步增强。随着法律援助全覆盖的推行，犯罪嫌疑人、被告人获得律师帮助的可能性大大增加。即使犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，没有获得指定辩护，刑事诉讼法对值班律师制度的引入也提供了最低限度的专业法律服务。这使得犯罪嫌疑人、被告人不再孤身一人与强大的控方进行协商。
再次，协商的内容和幅度发生了新的变化。随着刑法修正案（八）把坦白从宽增设为法定量刑情节，坦白、自首、立功构成了有梯次的量刑从宽体系。最高人民法院2013年发布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》也对犯罪嫌疑人、被告人“如实供述”和“当庭自愿认罪”的情形规定了具体的从宽标准。同时，速裁程序、简易程序以及普通程序简化审等多层次的诉讼程序也为控辩双方的程序协商提供了更多选择。更为引人注目的是，根据2018年刑事诉讼法第182条第1款的规定，犯罪嫌疑人自愿如实供述的，在符合一定条件时可以获得检察机关对其“涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”的优待，这其实已经突破了量刑协商的范围，增加了罪数协商的内容。
3.我国协商性司法的新发展
从对抗型司法转向合作型司法，从最低限度的合作迈向实质性协商，从量刑协商向罪数协商有限突破，我国的协商性司法在理论上和实践中不断发展。笔者认为，以此为契机，我国的协商性司法未来可以在以下两个方面开拓出更为广阔的发展空间。
一是从宏观上推进协商性司法的多元形态。协商性司法在西方国家已兴起多年，但由于各国在政治结构、人文生态、司法环境等方面存在差异，协商性司法的内涵和实践形态并不相同。恢复性司法、辩诉交易（认罪协商）、警察警告制度、污点证人制度以及不起诉制度（暂缓起诉）等都可以归结到协商性司法的名下。当下我国协商性司法的主要形态是偏向大陆法系认罪协商制度的认罪认罚从宽制度，其他如附条件不起诉等制度仍在起步阶段，而更加前端的警察警告制度更是处在理论推介阶段。结合2018年刑事诉讼法第182条第1款规定所涉及的起诉裁量制度的新发展，未来协商性司法理念下的起诉裁量制度可以进一步扩容。如将裁量不起诉的范围从微罪扩展到不属于微罪但涉及包括国家重大利益在内的内涵更为宽泛的重大公共利益案件。同时，将附条件不起诉（暂缓起诉）的适用从未成年人案件扩展到成年人案件，乃至扩展到刑事合规领域；相应地，刑罚适用条件也可以从1年有期徒刑以下刑罚放宽到3年有期徒刑以下刑罚。至于特殊不起诉制度，可以考虑从现有的追诉协助型特殊不起诉扩展到自己负罪型特殊不起诉。
二是从微观上丰富我国认罪协商的多重内容。认罪协商是我国协商性司法的基本形态，主要内容为量刑协商，兼采程序协商和特殊情形下的罪数协商。以此为基础，未来可从以下三个层面再行推进。
首先，进一步拓宽量刑协商的幅度，丰富量刑协商的内容。为与认罪认罚从宽制度做好衔接，未来刑法应在总则部分将“认罪＋认罚”规定为从宽处罚情节。在量刑的具体操作上，可考虑拓宽量刑协商幅度，加大量刑从宽力度。
其次，充实量刑协商中认罪、认罚的内涵。如除自首、坦白外，经教育后被动认罪、当庭认罪以及涉嫌数罪却只作部分认罪的，均可视为认罪。再如除同意量刑建议、愿意接受刑事处罚外，对于积极退赔退赃、预交罚金、履行义务、修复关系、同意适用简化程序等，也可以考虑纳入认罚的范畴。由此不断丰富认罪认罚体系，实现从宽的层次化。
最后，必要时可引入罪名协商制度。就我国认罪协商的类型看，从量刑协商到罪数协商，中间少了一个罪名协商的梯次。罪数协商是针对数罪直接撤销其中一项或者多项犯罪指控，但是，如果不直接撤销指控，而是将其中一罪或者多项犯罪变更为较轻的犯罪提起公诉，这在从宽幅度上有时会更大。从这个角度看，既然可以协商罪数，也应允许协商罪名。从司法实践看，针对在追诉某些犯罪时存在证明困难的情况，我国立法及司法解释曾通过设置推定、新增阶梯型罪名、设立抽象危险犯等方式来予以应对，但是仍有部分犯罪案件的办理存在惯常性的取证难题。例如，就主观要件事实的证明而言，除供述以外，其他能够发挥证明作用的直接证据非常少，如果行为人拒不供认或矢口否认，对主观要件事实的证明就会变得非常困难，比如毒品犯罪案件中被告人是否明知其运输或持有的物品是毒品的证明，诈骗犯罪案件中被告人是否具有非法占有目的的证明。借鉴2018年刑事诉讼法第182条第1款规定特殊不起诉的思路，未来在一些犯罪嫌疑人有重大立功或者案件涉及国家重大利益的情况下，检察官除了可以考虑撤销犯罪指控、涉嫌数罪时对部分犯罪不予起诉，还可以考虑通过罪名协商实现降格指控，从而破解要件事实证明过程中的一些证明难题。当然，要实现这一点，需要从理念上改变我国刑事司法中的“客观真实”思维。同时，应严格控制罪名协商的适用范围。
（二）刑事诉讼客体理论的新发展
根据2018年刑事诉讼法第182条第1款的规定，检察机关既可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。根据同一解释规则，同一概念在同一法律条文中应保持同一含义，上述条文中先后出现的“不起诉”应具有同样的法律规范含义。据此，对于一人涉嫌数罪并案处理的情况，若检察机关对其中部分犯罪不予起诉，也应当明确作出不起诉决定，出具不起诉处分的相关法律文书。可以说，第182条第1款的规定是对“刑事诉讼客体即为刑事案件”这一理论命题在立法上的肯认，有利于澄清以往对不起诉相关法律规定的误解，也有利于纠正司法实践中的一些错误做法和错误认识。
1.不起诉中的刑事诉讼客体理论
在封建纠问式诉讼时期，犯罪嫌疑人、被告人作为刑事追诉的对象被视为刑事诉讼的客体，是口供的提供者，刑讯逼供是合法的取证手段。随着人权保障思想、控辩平等理念的发展，犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的主体地位逐渐得到认可和确立，以辩护权为代表的各项诉讼权利也得到承认和加强。在近现代刑事诉讼中，一般认为，刑事诉讼的客体即为刑事案件，是刑事诉讼主体从事刑事诉讼活动所指向的标的或对象。
大陆法系国家的刑事诉讼理论认为，国家刑罚权是针对每一犯罪人的每一犯罪事实而存在的，因此，作为诉讼客体的案件包括犯罪人和犯罪事实两个要素。与实体法上的“案件”相对应的是程序法上的“诉”，二者有密切联系：“诉，亦以一被告之一犯罪事实为其内容。是诉之个数，一般与案件之个数相等。详言之，即对于每一被告之每一犯罪事实起诉者，为一案件，亦即一诉；对于数被告或数犯罪事实起诉者，为数案件，亦即数诉。”由此可知，实体法上代表具体刑罚权的一个个案件在程序法上转化为一个个诉。而诉的重要功能就在于依循案件的单一性原理，即人的单一和犯罪事实的单一，将客观层面的人和事拆分具体化为规范层面的一个个案件，然后将这些案件提交法院请求裁判，以实现刑罚目的。以案件为诉讼客体，诉能够对侦查移送的众多罪行产生“分案效果”。这种效果既包括将提起公诉的所有罪行拆分细化为一个个案件交付审判，并要求法院一一对应地作出裁判，不能漏判也不能超裁，以此限定法院的审判对象和范围，还包括将那些没有达到起诉标准的罪行，以案件的形式从诉讼中一一分流出来，分别作出诉的终止即不起诉的处分。如果说提起公诉是积极的诉，不起诉就是消极的诉，两者都体现了诉的“分案效果”，也都应当产生相应的法律效力。
我国台湾长期以来就将案件视为诉讼客体，不起诉的对象是案件。比如，我国台湾刑事诉讼法第252条规定，若有本条列明的情形之一，对“案件”应为不起诉处分。第253条规定，“第376条第1项各款规定之‘案件’，检察官参酌刑法第57条所列事项，认为以不起诉为适当者，得为不起诉之处分。”在我国台湾的司法实践中，一人犯有两罪，一罪起诉、一罪作出不起诉处分，作出两份法律文书的情况十分常见。而且，对于上述问题，早在民国时期就已经有了较为统一的认识。民国时期学者朱采真曾言：“被告人犯了几个罪名，内中一罪已受或应受重刑的判决，他罪却是轻微的罪名，就是起诉，对于应执行的刑罚，没有什么重大关系。检察官基于这种认定，就得不起诉。”
除此以外，大陆法系的一些国家也有类似规定。德国刑事诉讼法第153a条有关暂缓起诉的规定就指出：“如果负担与指示适于消除刑事追诉的公共利益，且罪责的严重性与此不相抵触，经负责开启审判程序的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不提起公诉，同时科处被指控人履行一定的负担与指示。”在德国，如果犯罪嫌疑人犯有数罪，对轻罪可以暂时停止程序，不提起公诉，作出暂缓起诉的处分。但是，如果该人还有其他重罪，则可以同时提起公诉。
2.我国司法实践对不起诉相关法律规定的误读
“刑事诉讼客体即为刑事案件”的理论命题在大陆法系国家和地区属于通说，不少国家和地区将该理论命题应用于不起诉制度，或在立法上加以明确，或在司法实践中加以贯彻。受大陆法系刑事诉讼客体理论的影响，“刑事诉讼客体即为刑事案件”的理念也早已成为我国理论界的共识。然而，理论上的共识并未在我国不起诉制度的相关立法中得到明确体现，部分司法机关对相关条文的误读也导致办案中出现偏差。
在2018年第三次修改刑事诉讼法以前，针对一人犯数罪并案处理的情况，如果检察机关在审查起诉中发现部分犯罪符合起诉条件、部分犯罪不符合起诉条件的，能否分别作出起诉和不起诉的决定，立法上并没有直接的规定。为了解决实践中的现实问题，一些司法实务部门人员将参照的依据转向了法定不起诉的条文规定，即1996年刑事诉讼法第142条第1款的规定：“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。”根据该规定，认为不起诉的对象应是“犯罪嫌疑人”，而非某一罪行或案件。因此，检察机关不能针对一名犯罪嫌疑人涉嫌实施的多项犯罪中的一项或几项直接作出不起诉决定并出具法律文书，只有在所有犯罪均不应或不宜起诉时才可以作出不起诉决定。按照这一理解，司法实践中针对上述问题的惯常处理办法是：若犯罪嫌疑人张三因涉嫌盗窃罪和诈骗罪被公安机关并案侦查，一并移送审查起诉，检察机关经过审查后认为张三构成盗窃罪但不构成诈骗罪，此时检察机关只需起诉张三构成盗窃罪，至于张三涉嫌的诈骗罪，办案人员只会在审结报告中说明不予认定的理由，而不再另行作出不起诉决定。然而，正是这种处理方式在实践中造成了诸多偏差。
其一，剥夺了被害人的救济权。实践中，检察机关针对某一犯罪嫌疑人涉嫌数罪中的一项或几项犯罪不予认定的，不会再专门出具不起诉决定书，从而也就不会有相关法律文书送达被害人。被害人即使对个别犯罪没有被提起公诉有异议，也无法依据1996年刑事诉讼法第145条向上一级检察院提起申诉。如果被害人向法院提起自诉，法院也大多以不属于自诉案件的受案范围为由，要求被害人撤诉或裁定不予受理。
其二，架空了公安机关的外部制约。由于不存在不起诉决定书，此前负责侦办案件的公安机关如果认为检察机关在审查起诉时存在“漏诉”的情况，也无法依据1996年刑事诉讼法第144条的规定向“漏诉”的检察机关要求复议，或者向上一级检察机关提请复核。这实际上是变相规避了公安机关对检察机关“隐性不起诉”的监督制约。有人曾提出：“公安机关其实可以通过其他途径向检察机关反映自己的意见，如通过补充侦查提供新的证据，建议检察机关对这部分未起诉的案件事实提起公诉。如果意见不被采纳，公安机关可以在补充新的证据事实材料后，将案件重新移送检察机关审查起诉。若检察机关对此作出不起诉决定，公安机关认为有错误的，即可要求复议，乃至向上一级检察院提请复核。”对于这一解决方案，且不说公安机关能否再次启动补充侦查，单就该方案看，其仅针对检察机关因某一犯罪证据不足不提起公诉时公安机关该如何处理，但对于检察机关基于其他法定事由不予起诉的，让公安机关补充侦查，显然是药不对症。
其三，虚化了检察机关上下级之间的监督和纠正路径。《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》规定，证据不足不起诉案件和酌定不起诉案件应报送上一级检察院备案。由于检察机关在对数罪中的某些犯罪不予认定后并不会单独作出不起诉决定，实践中备案程序基本被虚化，检察机关上下级之间的监督也因此被弱化。值得注意的是，即使上级检察机关发现下级检察机关就个别犯罪没有提起公诉存在处理错误，如何纠正也面临难题。2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第425条规定，“最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定，上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定，发现确有错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正。”据此，上级检察机关只能对下级检察机关明确作出的不起诉决定进行纠正，至于数罪中某项犯罪未被提起公诉，如果存在处理错误，能否纠正、采用何种程序纠正，都缺乏明确和充足的依据。
3.第182条第1款的正本清源作用
通过前文的分析，笔者认为，我国司法实务部门的上述错误理解以及由此产生的现实危害，多源于对刑事诉讼客体理论的错误认识。其实，就2018年刑事诉讼法第177条第1款的规定看，虽然条文表述中不起诉的对象是犯罪嫌疑人，但这完全可以理解为，立法是从单一案件即“一人一罪”的情形出发作最简化的表述，而未涉及“一人多罪”的情形。而且，第175条第4款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”第177条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。”从这两个条文看，不起诉的对象是案件而非犯罪嫌疑人。可以说，不起诉的对象是人还是案，立法并未给出直接、清晰的答案。司法实践的相关理解和做法存在较为严重的问题，急需在立法上作出明确规定，以正本清源。因此，第182条第1款在规定特殊不起诉时，将不起诉的对象确立为“罪”，即具体的诉讼案件，进而明确对于同一犯罪嫌疑人涉嫌数罪的，可以对其中的部分犯罪提起公诉、对其中的部分犯罪作不起诉决定，就从立法上明确了诉讼客体是案件而非犯罪嫌疑人，从而起到了正本清源的作用：一方面，为今后实务人员办理案件作出了明确的指引；另一方面，能够为涉嫌数罪的犯罪嫌疑人、被害人在部分犯罪未被起诉时提供救济机会，并赋予有关机关相应的制约渠道，防止“隐性不起诉”的泛滥。
*作者：董坤，最高人民检察院检察理论研究所研究员。
*本文原载《法学研究》2019年第6期第172-188页。